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Recomposition de la carte intercommunale

Amendement n°6 (Sénat)

satisfied
Collectivités territoriales
Aménagement du territoire
Institutions publiques
Déposé le Lundi 17 octobre 2016 à 09h45
Voir l'amendement dans le dossier

Article 1er , Alinea -10

Rédiger ainsi cet article :


Au e) du 2° du paragraphe I de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, ajouter l’alinéa suivant :


 « - lorsque le nombre total de sièges répartis excède ceux qui seraient attribués en application des III et IV du présent article au bénéfice d’une ou plusieurs communes qui seraient pourvues en application du 1° du paragraphe IV et que cette répartition conduirait à ce que la part de sièges attribuée à une commune qui serait pourvue en application du 2° dudit paragraphe s’écarte de plus de 20% de la proportion de sa population dans la population globale. »

Exposé sommaire

Pour procéder à la répartition des sièges du conseil communautaire entre ses communes membres, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 avait initialement prévu que cette répartition devait être opérée en tenant compte de la population mais autorisait l’emploi d’autres critères, le cas échéant. Dans les communautés de communes et d’agglomération, les sièges étaient répartis soit via la définition d’un accord local défini à la majorité qualifiée des communes membres d’un groupement, soit proportionnellement au poids démographique de chacune d’entre elles.


Les règles issues de la loi dite « RCT » étaient donc relativement souples et ont été sanctionnées par le Conseil constitutionnel à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) posée par la commune de Salbris en 2014. Cette décision a rendu nécessaire l’adoption d’un nouveau corpus juridique sur ce sujet permettant la définition d’un « accord local encadré ».


La loi du 9 mars 2015 permet toujours dans les communautés de communes et  d’agglomération de définir un accord local, non plus « en tenant compte » de la population mais « en fonction » de celle-ci. Le Conseil constitutionnel a, en effet, clairement précisé que le principe d’une répartition purement proportionnelle ne pouvait être contrebalancé que par des motifs d’intérêt général, évoquant comme tels les principes selon lesquels chaque commune doit être représentée au sein du conseil communautaire et aucune d’entre elles ne doit disposer de la majorité des sièges. Dans tous les cas, la population doit rester le critère de base de la répartition choisie par les élus.


Il est donc désormais possible pour les conseils municipaux de répartir le nombre de sièges que fixe la loi en fonction de la strate démographique à laquelle appartient la communauté, majoré jusqu’à 25% de sièges supplémentaires, à condition de respecter différents critères qui ont été déclarés conformes à la Constitution par le juge constitutionnel. Le critère le plus contraignant impose que la proportion de sièges attribuée à chaque commune ne s’écarte de plus de 20% de la proportion de sa population dans la population globale du groupement intercommunal. Il s’agit du « tunnel » de + ou - 20%.


Les communes membres des communautés de communes et d’agglomération sont ainsi habilitées à adopter une répartition des sièges, sur accord local, en application de l’actuel cadre légal.


La première difficulté vient du fait que cet accord peut exclusivement consister à répartir un nombre de sièges équivalent à celui prévu en cas de désaccord entre les communes membres. Dans ce cas, l’esprit de la loi semble peu respecté : l’accord local avait en effet pour principal objectif de permettre l’octroi de sièges supplémentaires aux communes de taille intermédiaire qui sont souvent pénalisées lorsqu’elles s’inscrivent dans un groupement constitué d’une commune principale importante et d’un grand nombre de petites communes faiblement peuplées. Si l’accord défini entre les communes est tenu de reposer sur une répartition strictement proportionnelle, du fait de la nécessité de respecter les critères légaux, un accord pourra certes être trouvé mais il ne répondra pas aux objectifs d’assouplissement recherchés par le législateur en mars 2015.


La seconde difficulté, qui va se rencontrer dans un nombre croissant de cas avec la multiplication des fusions de communautés et l’extension important du nombre de communes membres des futurs groupements, provient du fait que les seuls accords locaux possibles dans de nombreux territoires s’avèrent moins avantageux, au sens des objectifs recherchés par la loi de mars 2015, que la répartition des sièges dite « légale », à savoir celle qui serait arrêtée par le préfet en cas d’absence d’accord entre communes membres.


En effet, lorsque le nombre de sièges à attribuer à des communes n’ayant pu bénéficier d’un siège à la proportionnelle, couramment dénommés « sièges de droit », est supérieur à 30% des sièges devant a minima être répartis entre les communes en fonction de la strate démographique de la communauté (sièges dénommés « sièges du tableau légal »), le préfet devra obligatoirement majorer de 10% ces sièges résultant du tableau légal et des sièges de droit. Dans cette hypothèse, si les communes parviennent à définir un accord, le respect des critères légaux actuels peut porter la part de sièges supplémentaires pouvant aller jusqu'à 25% à seulement moins de 10%, ce qui conduirait à décider d’un accord local « désavantageux ». Là encore, l’objectif recherché par le législateur ne peut être poursuivi.


Au 1er janvier 2017, le nombre d’EPCI à fiscalité propre devrait passer de 2100 à un peu moins de 1300 communautés. 700 groupements ne verront pas leur périmètre évoluer mais peuvent être confrontés à un impératif de recomposition de leur assemblée dans les prochains mois du fait d’une démission par exemple, en application de la jurisprudence « Commune de Salbris ». Ces groupements pourront avoir recours à un accord local.


Par ailleurs, dans le cadre des fusions prévues par les SDCI, près de 200 communautés vont regrouper plus d’une cinquantaine de communes de tailles souvent très inégales. Le présent amendement a pour objectif de permettre à un nombre de territoires plus important de pouvoir définir un accord local « avantageux », tout en respectant les exigences du Conseil constitutionnel en la matière.


Sans perturber les négociations en cours sur les recompositions des assemblées programmées pour le 1er janvier 2017, l’objectif principal du présent projet d’amendement est d’offrir des souplesses aux 700 communautés qui ne voient pas leur périmètre évoluer et qui restent donc directement concernées par les incidences de la décision Commune de Salbris. Le deuxième objectif est d’améliorer les conditions des recompositions générales des répartitions de sièges qui devront être opérées en 2019, avant recomposition des assemblées communautaires en 2020.


La principale source de blocage pour définir « un accord local avantageux » concerne le fait que la loi exige, y compris pour les communes disposant d’un siège de droit, que le ratio permettant de s’assurer du respect du critère du tunnel de +/- 20% ne peut être dégradé lors de l’octroi de sièges supplémentaires grâce à l’accord local.


Or, l’attribution de sièges supplémentaires aux communes ayant obtenu des sièges à la proportionnelle a pour effet mécanique de dégrader le ratio des communes bénéficiant d’un siège de droit et auxquelles il n’est pas envisageable d’attribuer un nouveau siège.


Le présent amendement vise à ne plus prendre en compte le fait que le ratio des communes qui ont un siège de droit se dégrade en appliquant l’accord local. L’octroi d’un siège de droit à certaines communes fausse automatiquement le respect du critère du tunnel si on prend en compte ces communes pour l’apprécier. Il limite considérablement les répartitions alternatives de sièges permettant de respecter ce tunnel.


Au sein des communautés dans lesquelles un nombre très important de communes disposeront de sièges de droit, l’application de cette règle risque de conduire à des effets inverses aux objectifs recherchés : les plus petites communes disposeront d’une sur-représentation excessive par rapport aux communes les plus peuplées. Or, à la veille de la mise en œuvre des SDCI, les simulations réalisées montrent que ces configurations seront assez nombreuses, en particulier dans les communautés rassemblant plus de 50 communes (les communautés dites « XXL »).


L’amélioration du mode d’appréciation du tunnel de + ou – 20% apparaît ainsi nécessaire pour que la loi de mars 2015 puisse pleinement profiter à l’ensemble des groupements intercommunaux, dans toute leur diversité.


Tel est l’objet du présent amendement.

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