Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics

Les citoyens de notre pays veulent un Etat et des services publics plus efficaces, plus économes et plus accessibles.
Cette volonté est partagée par les fonctionnaires et les agents publics dont le concours actif à l'entreprise de réforme de l'Etat est une condition indispensable du succès.
La France dispose d'une administration et de services publics d'une qualité élevée. Cette qualité ne peut cependant les dispenser d'une adaptation aux aspirations de nos concitoyens ainsi qu'aux exigences nouvelles d'une économie ouverte sur le monde et d'une société marquée par le développement des phénomènes d'exclusion.
En outre, alors que le redressement du pays et la priorité donnée à la lutte pour l'emploi exigent de l'ensemble de la collectivité nationale et de chacune de ses composantes des efforts de solidarité et de performance,
l'Etat ne saurait s'exonérer de cette discipline commune.
Ainsi s'explique la volonté du Président de la République de placer la réforme de l'Etat et des services publics au premier rang des préoccupations gouvernementales.

1. Clarifier les missions de l'Etat


et le champ des services publics

La position de l'Etat par rapport aux marchés et aux acteurs économiques et sociaux, mais aussi vis-à-vis des autres acteurs publics, notamment l'Union européenne et les collectivités territoriales, est devenue aujourd'hui obscure pour nos concitoyens, et parfois pour l'Etat lui-même.
Il me paraît donc essentiel qu'un effort très concret de clarification soit engagé.
Trois tâches principales devront être accomplies.
1.1. Le Gouvernement doit d'abord mieux préciser, domaine par domaine, la frontière entre les missions qui incombent aux personnes publiques et celles qui peuvent relever des acteurs privés (marchés, entreprises ou acteurs sociaux).
Le champ même des services publics fait aujourd'hui l'objet de débats. Le Gouvernement est déterminé à défendre la conception française des services publics assurant à tous, sur l'ensemble du territoire, les prestations que les citoyens d'une démocratie développée sont en droit d'attendre.
Nous ne pouvons pour autant nous dispenser d'approfondir l'usage des formules qui permettent d'associer des personnes privées à la gestion de services ou d'interventions publics.
De même, un examen attentif des conditions dans lesquelles les grands services publics, industriels et commerciaux doivent s'adapter aux évolutions techniques et à des conditions de concurrence croissante doit être entrepris. 1.2. Vous devrez aussi, dans les différents secteurs dont vous avez la responsabilité, définir les modifications qui pourraient être apportées à l'actuel partage des compétences entre l'Etat et les différentes collectivités territoriales.
Cet examen servira de base à la loi de clarification des compétences dont j'ai annoncé la préparation dans le discours de politique générale du Gouvernement.
1.3. Il est nécessaire enfin, pour mieux distinguer les missions exercées respectivement par l'Union européenne et par l'Etat national, de donner une véritable consistance au principe de subsidiarité reconnu par le traité de l'Union européenne. La conférence intergouvernementale de 1996 devra être l'occasion d'un progrès décisif sur ce point. Dès maintenant, les différentes administrations doivent procéder au recensement des domaines dans lesquels le partage des attributions avec les institutions communautaires est susceptible d'engendrer des difficultés ou de rendre nécessaires des évolutions.
Les conséquences de ces trois chantiers sur l'organisation et les moyens des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat devront être systématiquement et rapidement tirées, les redondances et les empilements administratifs actuels n'étant plus acceptables.

3. Je vous demande dès maintenant de bien vouloir préparer une note stratégique, d'une dizaine de pages, sur la modernisation de l'administration dont vous avez la charge.

Après un bref état des lieux, vous présenterez ensuite, en vous référant aux cinq objectifs prioritaires que j'ai retenus pour l'action du Gouvernement,
les orientations stratégiques que vous envisagez de mettre en oeuvre pour accélérer la réforme de vos services.
Ces notes seront adressées au ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté pour le 1er septembre au plus tard:
elles permettront, en effet, de nourrir le débat de notre séminaire. Au cours de ce séminaire, des contributions écrites pour l'élaboration du plan triennal vous seront demandées; elles seront remises au ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté pour le 15 octobre.
Vous veillerez à associer à vos réflexions le personnel d'encadrement de vos administrations et à consulter les représentants des personnels.

Paris, le 26 juillet 1995.

5. Je demande enfin plus particulièrement:
- au ministre de la fonction publique de poursuivre la concertation déjà engagée avec les organisations syndicales et de mettre à l'ordre du jour de la commission de modernisation des services publics placée auprès du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat les orientations que j'ai indiquées ci-dessus; un travail équivalent sera mené par le ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté, pour la fonction publique territoriale, et par le ministre de la santé publique et de l'assurance maladie, pour la fonction publique hospitalière;
- au ministre de l'économie et des finances de me proposer, pour la fin septembre, une rénovation de la procédure budgétaire ainsi qu'une première série de mesures visant à renforcer la responsabilité des ordonnateurs,
notamment secondaires, qui seront expérimentés dès janvier 1996;
- au ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté de recueillir, pour la fin septembre, les propositions des préfets sur l'amélioration du travail interministériel, au niveau territorial;
- au ministre chargé de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion de me proposer, pour la fin septembre, les mesures spécifiques de nature à améliorer l'efficacité de l'action de l'Etat dans les quartiers en difficulté;
- au ministre de l'aménagement du territoire, de l'équipement et des transports d'animer un travail interministériel visant à déterminer les moyens d'assurer une présence plus satisfaisante de l'Etat dans les zones rurales en difficulté, fondée sur le recours aux principes de polyvalence et de mobilité, et de me proposer des mesures en ce sens pour la fin septembre; - au ministre du développement économique et du Plan de proposer, pour la fin septembre, la réforme du commissariat général du Plan.


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Chaque ministre a certes d'abord le souci de réaliser, dans son domaine de responsabilité, les réformes nécessaires. Cette ambition légitime conduit trop souvent à reporter à plus tard, voire à négliger totalement,
l'indispensable modernisation de nos services publics. Or nous devons nous convaincre que, sans une profonde réforme de l'Etat et des services publics, aucune action politique ne pourra relever les défis auxquels notre pays doit aujourd'hui faire face. Je demande donc au Gouvernement de se mobiliser pour entreprendre avec détermination une tâche de longue haleine: la construction, par un effort permanent d'innovation et d'adaptation, de l'Etat et des services publics de l'an 2000.

I. - Cinq objectifs prioritaires

J'assigne à l'action du Gouvernement en ce domaine cinq objectifs prioritaires.

2. Je souhaite être en mesure de présenter, avant la fin de l'année, un plan triennal de réforme de l'Etat et des services publics.

Je réunirai à la mi-septembre un séminaire gouvernemental que je demande au ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté d'organiser. Ce séminaire aura un double objet. Je souhaite d'abord qu'il permette à chacun d'entre vous de s'exprimer très librement sur les objectifs et les priorités de la réforme de l'Etat, sans se limiter à son domaine particulier d'attributions. Nous devrons en second lieu déterminer ensemble les principaux axes du plan triennal qui aura pour vocation d'engager la responsabilité du Gouvernement sur la réalisation effective d'un ensemble à la fois circonscrit et ambitieux de réformes précisément identifiées.

2. Mieux prendre en compte les besoins


et les attentes des citoyens

La réforme de l'Etat n'a en vérité pas d'autre raison d'être: la clarification de ses compétences, la transformation des administrations centrales, la délégation des responsabilités, la modernisation de la gestion publique n'ont d'autre but que de permettre à l'Etat et aux services publics de mieux servir nos concitoyens.
Le Gouvernement conduira, en outre, trois actions spécifiques.
2.1. Une charte des citoyens et des services publics est en cours de préparation.
Elle donnera corps à des principes nouveaux - la qualité, l'accessibilité,
la simplicité, la rapidité, la transparence, la médiation, la participation, la responsabilité - qui viendront compléter les principes traditionnels et essentiels du service public - neutralité, égalité, continuité - qui seront confortés.
Vous voudrez bien transmettre au ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté des propositions en ce domaine pour la fin septembre. Je vous recommande à cette fin de recueillir l'avis de groupes d'usagers et de vos services en contact avec le public.
2.2. En se référant à ces principes, chaque service en contact direct avec les usagers établira un programme d'amélioration et de simplification de ses relations avec le public, en définissant des objectifs quantitatifs et qualitatifs à atteindre.
Ces objectifs seront accompagnés systématiquement d'indicateurs permettant de mesurer la qualité du service rendu et la satisfaction des usagers.
2.3. L'administration doit contribuer à relever les défis de notre société.
L'implantation et l'organisation des services publics devront contribuer à l'action en faveur des quartiers urbains en difficulté ainsi qu'à la lutte contre la désertification rurale et contre l'exclusion.

5. Rénover la gestion publique

Les règles de notre gestion publique ont prouvé depuis longtemps leurs mérites. Elles doivent cependant être adaptées aux exigences d'un Etat moderne, dans lequel un meilleur partage des responsabilités est une condition de l'efficacité.
Le Gouvernement doit poursuivre en ce domaine deux objectifs essentiels.
5.1. La modernisation de nos fonctions publiques doit être poursuivie et accélérée. En effet, les compétences et le dévouement au service public des hommes et des femmes qui servent l'Etat sont des atouts essentiels pour réussir sa réforme.
Parmi les actions nombreuses pouvant concourir à cet objectif, j'insiste en particulier sur:
- une gestion de proximité, simplifiant les procédures et tenant compte de l'évolution des missions et des métiers des services publics; pour y parvenir, il faudra diminuer le nombre des corps, développer les dispositions statutaires communes et poursuivre la déconcentration;
- une meilleure prise en compte dans la rémunération et la carrière, des responsabilités exercées et des résultats obtenus par les fonctionnaires;
ceci n'est possible que si les méthodes d'évaluation individuelle sont modernisées et les régimes de rémunération accessoire clarifiés;
- la diversification souhaitable des déroulements de carrière, qui passe par un accroissement de la polyvalence et de la mobilité fonctionnelle et géographique ainsi que par des dispositifs nouveaux en matière d'orientation ou de reconversion professionnelles;
- une plus grande transparence dans l'accès aux emplois publics, notamment de direction, dont les avis de vacance devront permettre un meilleur rapprochement entre profil de poste et profil de carrière;
- une réforme de l'encadrement supérieur de l'Etat;
- une meilleure prise en compte des évolutions technologiques sur l'organisation du travail et sur le fonctionnement des services publics.
5.2. La modernisation de la gestion publique doit aussi concerner les procédures financières et les règles de la comptabilité publique.
La procédure de préparation du budget doit être profondémement rénovée afin de mieux associer, dès le printemps, l'ensemble du Gouvernement à la fixation des économies et des priorités budgétaires, d'améliorer l'information fournie au Parlement et la lisibilité de la dépense publique et d'accroître la responsabilité de chaque ministre de répartir les moyens qui lui sont alloués à l'intérieur de contraintes budgétaires plus globales.
L'exécution budgétaire sera rendue transparente notamment par la publication trimestrielle de la situation des comptes de l'Etat et de la sécurité sociale; l'analyse de la gestion passée de chaque budget et le bilan des résultats obtenus devront désormais précéder la discussion budgétaire pour l'année suivante; la création d'un cadre budgétaire pluriannuel,
indispensable à la maîtrise ordonnée des finances publiques, sera consolidée. Enfin, les modalités de la régulation budgétaire seront revues afin de réduire les aléas qui hypothèquent une bonne gestion.
L'effort de modernisation des règles budgétaires et comptables sera poursuivi. Ainsi, la réforme du mode de gestion des crédits déconcentrés et du contrôle financier qui leur est appliqué, expérimentée en 1995 dans deux régions, sera généralisée d'ici au début de la gestion 1997.
L'Etat veillera en outre à mieux gérer son patrimoine. A cette fin, sera créé un organisme chargé des affaires foncières et immobilières de l'Etat. Il aura notamment pour mission de mettre en place une véritable comptabilité patrimoniale de l'Etat. La déconcentration de la gestion du patrimoine de l'Etat sera poursuivie.

4. Déléguer les responsabilités

La loi no 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a fait de la déconcentration le mode d'organisation de droit commun de l'administration de l'Etat. La loi no 95-115 du 4 février 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire a complété et précisé le dispositif.
Beaucoup reste à faire pour inscrire ce principe dans la réalité.
Le Gouvernement conduira sur ce sujet trois actions principales.
4.1. Il convient d'abord de bâtir le schéma de réorganisation des services de l'Etat prévu par la loi du 4 février 1995.
Le principe qui guidera cette entreprise est simple.
Les fonctions qui visent à mettre en oeuvre les politiques publiques, les législations et, plus généralement, les prestations de service public,
doivent être, par principe, déléguées soit à des services déconcentrés à compétence territoriale ou nationale, soit à des établissements publics, en ayant le souci d'éviter tout recouvrement de compétences entre les uns et les autres.
Ces services opérateurs qui n'exercent pas, par définition, les fonctions centrales de l'Etat ont vocation à être implantés à l'extérieur de l'agglomération parisienne. Les décisions en la matière devront suivre une procédure transparente obéissant à des règles connues et apportant un soin particulier à la prise en compte des difficultés des agents publics concernés.
4.2. Le Gouvernement devra procéder au regroupement fonctionnel des services territoriaux de l'Etat d'ici à la fin 1996.
Un travail approfondi a été réalisé sur ce sujet par le comité pour la réorganisation et la déconcentration des administrations. Il s'agit maintenant de l'achever, puis de passer à la phase de mise en oeuvre, en prenant d'abord en compte les besoins des usagers (citoyens, entreprises...). Cette réorganisation des services déconcentrés comprendra notamment le rapprochement entre les directions départementales de l'équipement et celles de l'agriculture et de la forêt qui doit être opéré dans les meilleurs délais. Elle comportera une réforme des services placés sous l'autorité du préfet afin de donner à celui-ci les moyens d'exercer pleinement ses responsabilités tant au plan départemental que régional.
4.3. Les relations entre l'Etat central et ses opérateurs devront être profondément rénovées.
Les progrès réalisés ces dernières années dans le cadre des centres de responsabilité ont permis de définir de nouveaux modes de gestion des crédits de fonctionnement qui peuvent être généralisés à l'ensemble des administrations: globalisation des crédits, établissement de budgets de service, suivi mensuel, élaboration et restitution aux services de ratios comparatifs, établissement de comptes rendus de gestion. Je demande à chaque ministre de prendre les dispositions nécessaires pour que l'ensemble de ses services déconcentrés fonctionnent selon ces règles de gestion d'ici à la fin de l'année 1996.
Au-delà de cet acquis, des contrats de service seront expérimentés dès le 1er janvier 1996, dans plusieurs ministères: ils permettront notamment de déterminer les objectifs assignés aux services opérateurs, les marges de manoeuvre qui leur sont garanties dans la négociation d'un budget global incluant le personnel, les modalités d'évaluation de leurs coûts et de leurs résultats, et les conditions dans lesquelles les services et les agents peuvent bénéficier d'un intéressement aux gains de productivité. La comparaison systématique des performances des services sera recherchée. Dans les cas où les services exercent des fonctions également assurées par le secteur concurrentiel, la comparaison des performances avec ce dernier sera étudiée.
Les contrats de service devront résulter d'un dialogue approfondi entre le préfet et les chefs de service déconcentrés placés sous son autorité d'une part, les administrations centrales de l'autre. Ils devront être conjugués avec l'exercice de regroupement fonctionnel des services déconcentrés.
Parallèlement, de nouveaux contrats d'établissement seront passés, au cours de l'année 1996, entre l'Etat et ses établissements publics: ils préciseront les objectifs assignés à l'établissement, la manière dont les résultats atteints seront mesurés, ainsi que les moyens alloués, dans un cadre pluriannuel. La mise en place et le respect de ces contrats permettront d'alléger, si nécessaire, le contrôle exercé sur les établissements publics et de donner tout son sens à leur autonomie de gestion.

II. - La mobilisation du Gouvernement
1. Tous les ministres sont concernés, en tant que chefs de leur administration, par cet impératif de réforme de l'Etat et des services publics.

Le ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté est, quant à lui, chargé d'entretenir et de coordonner cet effort collectif. Le ministre de la fonction publique veillera à ce que la modernisation de l'Etat devienne une des principales dimensions du dialogue social qu'il a la charge d'animer.
Sur tous les sujets que je viens d'évoquer, des réflexions approfondies ont été menées et des propositions ont été faites, au cours des dernières années, notamment dans le cadre des travaux du commissariat au Plan, du comité pour la réorganisation et la déconcentration des administrations et, en 1994, de la mission sur les responsabilités et l'organisation de l'Etat. Des actions de modernisation ont, par ailleurs, été menées à la suite de la circulaire relative au renouveau du service public du 23 février 1989 et des circulaires du 18 septembre 1992 et du 23 juillet 1993.
Je demande à chacun d'entre vous, en s'appuyant en particulier sur les travaux déjà effectués dans le cadre des démarches que je viens d'évoquer, de me faire des propositions ambitieuses visant à accélérer le rythme et élargir le champ de la modernisation et à mettre en oeuvre avec détermination et de façon concrète les réformes nécessaires.

4. J'ai décidé de confier à un commissaire à la réforme de l'Etat, doté des moyens nécessaires, le soin de faire des propositions opérationnelles et de coordonner la mise en oeuvre des décisions prises.

Cette structure interministérielle de haut niveau, qui fédérera certains organismes existants, aura un rôle déterminant à jouer pour faciliter la mobilisation des administrations. Des décisions seront prises au cours de l'été pour préciser ses attributions, ses moyens et la durée de sa mission.
Vous désignerez, au sein de votre administration, un haut fonctionnaire ayant rang de directeur qui sera l'interlocuteur privilégié du commissariat à la réforme de l'Etat.
Un comité interministériel de la réforme de l'Etat sera mis en place. Il permettra de mieux associer l'ensemble des ministres à la définition et au suivi des actions engagées. Il reprendra notamment les missions actuelles du comité interministériel de l'administration territoriale.

3. Changer l'Etat central

La dimension centrale de l'Etat moderne consiste essentiellement à prévoir, analyser, concevoir, légiférer et évaluer. Ces fonctions de régulation doivent être clairement distinguées du rôle d'opérateur qui consiste à gérer, à appliquer des réglementations ou à servir des prestations. Le rôle d'opérateur n'a aucune vocation a être centralisé. Pourtant l'examen des structures de l'Etat central montre qu'elles ne respectent pas assez nettement cette distinction.
J'attends donc du Gouvernement qu'il engage trois principaux chantiers.
3.1. Les tâches de gestion aujourd'hui encore prises en charge par les administrations centrales devront être résolument transférées vers les services déconcentrés.
Corrélativement, les effectifs réels des administrations centrales doivent être sensiblement réduits. Je fixe à cet égard, pour l'ensemble de l'Etat, un objectif de 10 p. 100 de réduction d'ici à la fin de l'année 1996. Cet objectif constitue la première étape d'un mouvement qui devra se poursuivre. Cette réduction des effectifs devra bien entendu s'accompagner d'une restructuration des directions d'administration centrale, aujourd'hui trop nombreuses et trop cloisonnées.
3.2. Dans le même temps, il est nécessaire d'améliorer les capacités de conception et de décision des administrations centrales.
Celles-ci seront ainsi mieux à même d'exercer leur rôle de proposition, de préparer les décisions du Gouvernement et d'évaluer l'efficacité des politiques publiques.
J'appelle tout particulièrement votre attention sur la nécessité de prévenir les graves dysfonctionnements du système de décision public qui sont apparus à plusieurs reprises au cours de ces dernières années et dont la répétition compromettrait la confiance des citoyens envers l'Etat. J'attends que vous engagiez les administrations placées sous votre autorité dans une démarche visant à améliorer, à simplifier et à sécuriser aux plans juridique,
technique et financier les procédures de décision de l'Etat central.
Pour être plus efficace, l'Etat central doit aussi échapper à la dictature du court terme. Il doit fonder ses analyses sur une appréciation plus complète et plus précise des réalités. Il doit prolonger son action par l'évaluation systématique des résultats de ce qu'il entreprend.
Le développement en son sein des fonctions d'étude, de prospective,
d'évaluation et de contrôle est, en conséquence, une priorité. Il conviendra toutefois d'éviter la redondance de ces fonctions entre les niveaux ministériel et interministériel.
Dans cette optique, le rôle des services d'inspection et de contrôle sera examiné. Une réforme profonde du commissariat au Plan, visant à construire à partir de cette structure un outil efficace de prospective et d'évaluation des politiques et de la dépense publiques, sera réalisée rapidement. Le fonctionnement de l'appareil statistique de l'Etat fera l'objet de la rénovation nécessaire.
3.3. L'Etat légifère et réglemente trop et souvent mal: la sécurité juridique des citoyens est menacée et les entreprises pénalisées.
Des mesures rigoureuses devront être prises pour inverser cette tendance. Je demande dès maintenant au secrétariat général du Gouvernement d'examiner les modifications à apporter aux procédures du travail gouvernemental pour progresser en ce sens. Dans ce cadre, sera expérimentée, à compter du 1er janvier 1996, l'obligation d'accompagner d'une véritable étude d'impact les projets de loi et les principaux projets de décret. Le Gouvernement devra par ailleurs se fixer, en pleine cohérence avec les efforts que le Parlement compte engager dans cette voie, des objectifs très ambitieux en matière de codification pour les trois ans à venir.
Afin de lutter contre la prolifération législative et réglementaire, je vous demande d'accompagner tout projet de texte nouveau de propositions d'abrogation de dispositions au moins équivalentes, en termes de niveau de norme et de volume.
Enfin, et contrairement à une dérive technique que je juge condamnable, vous veillerez à ce que les textes élaborés par vos administrations soient directement lisibles par les citoyens et les utilisateurs en éliminant en particulier les excès d'écriture par référence.

Le Premier ministre


à Mesdames et Messieurs les ministres

ALAIN JUPPE