Délibération n° 2007-167 du 24 juillet 2007 relative à la numérotation des services de télévision dans les offres de programmes des distributeurs de services sur des réseaux de communications électroniques n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel

Sur le fondement des dispositions de l'article 17-1 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été saisi, en 2006, de quatorze demandes de règlement de différend concernant la numérotation de services de télévision dans les offres de programmes de distributeurs de services sur des réseaux de communications électroniques n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil. Ces litiges ont mis en lumière l'acuité des problèmes de numérotation dans les relations entre éditeurs et distributeurs.
La présente délibération, prise sur le fondement de l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986, a pour objet de préciser les obligations auxquelles sont soumis les distributeurs de services n'utilisant pas des fréquences assignées par le conseil, s'agissant de la numérotation des services de télévision diffusés en mode numérique.

II. - Pertinence de l'organisation des plans de services de télévision par thématique



Au regard des enjeux de la numérotation, explicités en annexe, le conseil privilégie le principe de l'organisation des plans de services par thématiques.
Lors des débats parlementaires sur le projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et la télévision du futur, le législateur a affirmé son attachement à ce principe, en évoquant la nécessité de constituer « des blocs cohérents et thématiques de chaînes ».
Le conseil estime que l'organisation des plans de services par thématiques est conforme à l'intérêt des téléspectateurs, dans la mesure où ceux-ci choisissent le programme qu'ils souhaitent regarder avant tout par rapport à un type de contenu, par exemple l'information, le sport ou le cinéma.
Une thématique rassemble ainsi des chaînes qui sont en concurrence pour un même public. Une organisation des plans de services par thématiques, en facilitant le passage des téléspectateurs d'une chaîne à l'autre, permet aux éditeurs présentant des contenus similaires de se livrer une compétition loyale.
Enfin, le principe de l'organisation des plans de services des distributeurs par thématiques correspond à une pratique habituelle dans beaucoup de pays.



III. - Principes applicables à l'organisation des plans de services



Dans le cadre d'une organisation des plans de services par thématiques, plusieurs difficultés pratiques liés à la numérotation peuvent se poser dans les relations entre les éditeurs et les distributeurs.
Ainsi, un désaccord peut résulter d'un positionnement jugé inadéquat d'une chaîne dans une thématique donnée. Cette situation est susceptible d'empêcher un éditeur de rencontrer son public. Elle peut résulter d'un manque de transparence sur les principes que le distributeur met en oeuvre pour élaborer son plan de services. Un autre désaccord peut provenir d'un classement jugé inéquitable ou discriminatoire des chaînes au sein d'une thématique. Il peut également résulter d'un manque de clarté dans les règles qui régissent ce classement.
Au vu de ces difficultés, la présente délibération précise les dispositions législatives selon trois axes :
- comment définir les thématiques et comment les ordonner ?
- comment juger de l'appartenance d'une chaîne à une thématique ?
- comment ordonner les chaînes au sein d'une thématique ?



A. - Définition et ordonnancement des thématiques



Les distributeurs peuvent définir librement les thématiques de leur plan de services.
Toutefois, afin de garantir le caractère homogène et transparent de la numérotation, le distributeur doit publier la définition des thématiques qui composent son plan de services, principalement au regard du format des chaînes qui ont vocation à y figurer.
Il peut s'inspirer des thématiques (2) définies par le conseil, notamment dans les bilans des chaînes publiés par celui-ci. Il peut créer une thématique « chaînes locales ».
Le distributeur peut également créer un bloc spécifique consacré à la promotion temporaire de certains services, dans le cadre de sa stratégie commerciale.
Toute modification de la liste des thématiques ou de leur définition doit faire l'objet d'une communication publique, par exemple par publication sur le site internet du distributeur, avec un préavis d'un mois afin de garantir le caractère transparent de la numérotation et de permettre aux éditeurs de formuler leurs observations éventuelles.



Création d'un « bloc TNT »



Le législateur a prévu des dispositions particulières afin de garantir l'exposition des chaînes de la télévision numérique terrestre (TNT). L'article 34-4 de la loi du 30 septembre 1986 dispose : « Sans préjudice des articles 34-1 et 34-2, tout distributeur de services fait droit, dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, aux demandes des éditeurs de services de télévision ne faisant pas appel à rémunération de la part des usagers et dont la diffusion est autorisée conformément aux articles 30 ou 30-1 tendant, d'une part, à permettre l'accès, pour la réception de leurs services, à tout terminal utilisé par le distributeur pour la réception de l'offre qu'il commercialise et, d'autre part, à assurer la présentation de leurs services dans les outils de référencement de cette offre. »
Si l'organisation des plans de services par thématiques correspond à l'intérêt des téléspectateurs, ceux-ci peuvent souhaiter que les chaînes de la TNT soient regroupées dans un bloc homogène. En effet, pour certains d'entre eux, cela permettrait de retrouver les chaînes telles qu'elles sont présentées dans la plupart des magazines de télévision. D'autres, notamment ceux qui ont migré de l'offre de la TNT à une offre de télévision payante n'utilisant pas des fréquences assignées par le conseil, retrouveraient la numérotation qui leur était familière.
En conséquence, le conseil estime souhaitable que le distributeur mette en place un « bloc thématique TNT », regroupant dans une suite homogène les chaînes de la TNT gratuite, présentes par ailleurs dans l'offre de services dans la thématique adaptée. Au sein de ce bloc, le distributeur doit respecter l'ordre de la numérotation logique définie par le conseil. Ce bloc doit être aisément accessible au téléspectateur dans le plan de services.

B. - Détermination de l'appartenance d'une chaîne à une thématique



Afin de garantir le caractère homogène, équitable et non discriminatoire de la numérotation, le distributeur doit être en mesure de communiquer sur demande au conseil les motifs qui le conduisent à placer une chaîne dans l'une des thématiques identifiées.
Ces motifs doivent se fonder sur des critères objectifs et quantifiables au regard de la programmation de la chaîne ou de sa convention avec le conseil afin de s'assurer du respect des obligations posées à l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986.
En cas de désaccord entre les éditeurs et les distributeurs, le conseil peut être saisi sur le fondement des dispositions de l'article 17-1 de la loi du 30 septembre 1986 relatives au règlement des différends.
Dans un objectif de transparence et d'équité de la numérotation des services, toute modification de l'appartenance d'une chaîne à une thématique doit être communiquée par le distributeur à l'éditeur avec un préavis d'un mois, sauf accord des parties sur un délai différent. Le distributeur doit communiquer les motifs qui justifient ce changement de thématique.



C. - Ordonnancement des chaînes au sein des thématiques



Pour garantir le caractère homogène, équitable et non discriminatoire de la numérotation, le distributeur doit communiquer les principes d'ordonnancement des services au sein d'une thématique.
Il est tenu de se fonder sur certains critères d'ordonnancement objectifs et vérifiables, par exemple :
- l'antériorité d'occupation du numéro ;
- l'audience ;
- le numéro logique attribué par le conseil à l'éditeur pour la diffusion en TNT ;
- la langue : ainsi un distributeur serait fondé à attribuer à des chaînes en langue française ou dans une des langues régionales les premiers numéros d'une thématique ;
- la notoriété, par exemple sur le fondement d'études d'opinion ;
- l'ordre alphabétique ;
- le résultat d'un tirage au sort ;
- la catégorie de public visée ;
- le bassin de diffusion.
Ces critères sont classés par ordre de priorité d'application et, conformément à l'impératif d'homogénéité énoncé à l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986, ils doivent s'appliquer dans les mêmes conditions à l'ensemble des thématiques.
Toute modification de la numérotation d'une chaîne au sein d'une thématique doit être communiquée par le distributeur à l'éditeur avec un préavis d'un mois, sauf accord des parties sur un délai différent. Le distributeur doit communiquer les motifs qui justifient ce changement de numérotation.



D. - Cas particulier de la numérotation des chaînes publiques nationales



La loi du 30 septembre 1986 donne des compétences particulières au conseil en termes d'accomplissement par les chaînes publiques de leurs missions de service public (art. 17-1 et 34).
Le distributeur doit assurer à ces chaînes une exposition qui leur permette de remplir leurs missions de service public, dans la thématique à laquelle elles appartiennent.



IV. - Modalités de mise en oeuvre de la délibération



Le distributeur dispose d'un délai de trois mois à compter de la publication de la présente délibération au Journal officiel de la République française pour s'y conformer.
A cette fin, il doit communiquer au conseil un « document de référence relatif à la numérotation », qui expose les principes sur lesquels il fonde son plan de services conformément à la présente délibération. Ce document contient notamment :
- la liste ordonnée des thématiques ;
- la définition précise de chaque thématique ;
- les critères d'ordonnancement des chaînes au sein des thématiques.
Il est publié sur le site internet du conseil.
Toute modification doit faire l'objet d'une communication au préalable au conseil, avec un préavis d'un mois.
La présente délibération sera publiée au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 24 juillet 2007.

A N N E X E
LES ENJEUX DE LA NUMÉROTATION



Au sein d'une offre de télévision proposée par un distributeur, les services peuvent être accessibles de plusieurs manières :
- par l'intermédiaire d'une mosaïque, délivrée sur un canal de l'offre, présentant simultanément des images réduites de l'ensemble des services de l'offre ;
- à l'aide d'un guide électronique des programmes, application interactive qui permet d'accéder aux chaînes selon leur thématique ou leur programmation, et éventuellement d'effectuer des recherches sur ces éléments ;
- directement par un parcours dans le plan de services : l'utilisateur peut soit saisir directement le numéro du service, soit accéder aux services immédiatement adjacents à la chaîne qu'il regarde.
Il semble que l'accès direct par la numérotation constitue en France la voie d'accès privilégiée aux services de télévision. En cela, la situation française diffère, par exemple, de celle du Royaume-Uni, où l'usage du guide électronique des programmes apparaît plus répandu.
La question de la numérotation et de l'organisation du plan de services d'un distributeur est donc susceptible d'avoir des répercussions importantes sur l'activité des différents acteurs, en ce qu'elle conditionne l'accès des téléspectateurs aux offres de services de télévision.
Une première analyse des enjeux des différents acteurs économiques révèle des intérêts parfois divergents :
- pour le téléspectateur, l'enjeu est notamment d'accéder aux chaînes de son choix avec facilité ;
- pour les éditeurs, la numérotation doit permettre de trouver le public le plus large possible et présenter un caractère de stabilité ;
- pour les distributeurs, la numérotation doit contribuer à la stratégie commerciale, en permettant d'adapter l'offre aux attentes des abonnés et de maximiser l'exposition des chaînes affiliées.
Par ailleurs, plusieurs aspects de la numérotation présentent un caractère complexe et sont de nature à nécessiter une investigation approfondie, notamment :
- les conditions techniques de mise en oeuvre de la numérotation ;
- l'impact de la numérotation sur l'audience et l'économie d'une chaîne ;
- la place de la numérotation dans les relations entre éditeurs et distributeurs ;
- l'impact de l'évolution des modes d'accès aux services dans les offres payantes.



1. Les contraintes techniques de mise en oeuvre de la numérotation



En TNT, la numérotation des services, dite « numérotation logique », doit figurer dans le signal diffusé. Ce fonctionnement est décrit notamment dans les documents de référence suivants :
- arrêté du 24 décembre 2001 modifié relatif à la télévision numérique hertzienne terrestre fixant les caractéristiques des signaux émis ;
- arrêté du 27 décembre 2001 modifié relatif aux caractéristiques des équipements de réception des services diffusés par voie hertzienne numérique terrestre ;
- norme IEC/CENELEC 62216-1, en particulier son paragraphe 9.4.4 relatif aux numéros de chaîne logiques.
En revanche, les systèmes techniques de mise en oeuvre de la numérotation ne sont pas publiquement connus pour les plates-formes du câble et du satellite. Néanmoins, au regard des informations dont dispose le conseil, il semble que le fonctionnement de ces plates-formes soit similaire. Ce système offre une certaine flexibilité quant à l'évolution de la numérotation.
Ainsi, la contrainte technique principale pour la numérotation semble être la capacité matérielle des décodeurs. De ce point de vue, les parcs de décodeurs des distributeurs se caractérisent par la coexistence de différentes générations de matériels, aux capacités inégales, ainsi que par une certaine incertitude concernant le renouvellement des différentes générations.
Ces contraintes matérielles pourraient limiter les mises en oeuvre possibles d'un plan de services et restreindre, par exemple, les possibilités de personnalisation des plans de numérotation par l'utilisateur.



2. L'impact de la numérotation sur l'économie d'une chaîne



La numérotation revêt un caractère particulièrement important pour les chaînes, notamment par l'importance de ses répercussions économiques.
Elle conditionne l'exposition d'une chaîne auprès de ses téléspectateurs potentiels. Plus particulièrement, certaines caractéristiques seraient de nature à influencer l'audience d'une chaîne :
- le positionnement dans une thématique correspondant à la programmation de la chaîne, ou, à l'inverse, dans une thématique inadaptée ;
- le positionnement dans les premières dizaines du plan de services ;
- l'« ergonomie » du numéro, c'est-à-dire sa facilité de saisie sur une télécommande, ainsi que sa simplicité en vue d'une mémorisation éventuelle par l'utilisateur ;
- la proximité d'une chaîne à forte audience ;
- éventuellement, la présence de services particuliers à proximité, tels que les mosaïques ou les services de vidéo à la demande, qui interrompent le parcours du téléspectateur dans le plan de services.
Par ailleurs, la stabilité de la numérotation semble jouer un rôle important : une numérotation stable permet au téléspectateur de retrouver le service avec plus de facilité.



3. La place de la numérotation dans les relations entre éditeurs et distributeurs



La numérotation d'une chaîne sur une plate-forme est un élément particulier de la relation entre un éditeur et un distributeur.
Au regard des informations dont dispose le conseil, il apparaît que la numérotation n'est généralement pas inscrite dans les contrats de distribution. D'après les distributeurs, elle ne ferait donc pas l'objet d'une négociation, ni d'une rémunération de la part de l'éditeur. De même, il ne serait généralement pas prévu de préavis en cas de changement de numérotation, qui n'aurait pas à faire l'objet d'une justification.



4. L'impact de l'évolution des modes d'accès aux services dans les offres payantes



Le conseil constate, dans plusieurs pays européens, aux Etats-Unis et en Asie, le recours de plus en plus large aux guides électroniques des programmes.
Ainsi, le régulateur britannique, l'OFCOM, a été amené à publier un code de bonne conduite relatif aux pratiques des distributeurs sur les guides électroniques des programmes.
Par ailleurs, les problématiques de présentation de l'offre d'un distributeur sur les différents outils de référencement, tels que les guides électroniques des programmes et les mosaïques, sont similaires à celles qui sont posées par l'organisation du plan de services, et plus particulièrement de la numérotation des chaînes. Ainsi, les services dans une mosaïque sont généralement classés en fonction de leur numéro dans le plan de services et les guides électroniques des programmes regroupent en général les services par thématiques.
Si la tendance constatée à l'étranger devait se généraliser en France, les problèmes soulevés à l'heure actuelle par la numérotation pourraient donc persister sur ces autres modes d'accès.

I. - Dispositions législatives applicables à la numérotation



L'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986, tel que modifié par la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, dispose que le conseil veille « au caractère équitable, transparent, homogène et non discriminatoire de la numérotation des services de télévision dans les offres de programmes des distributeurs de services ».
Les conditions de numérotation des services de télévision dans les offres commerciales proposées sur des réseaux de communications électroniques n'utilisant pas des fréquences assignées par le conseil sont également régies par l'article 34 de la même loi, aux termes duquel : « Le conseil peut, par décision motivée prise dans un délai fixé par voie réglementaire (1), s'opposer soit à l'exploitation d'une offre de services, soit à une modification de la composition de cette offre, s'il estime qu'elle ne satisfait pas aux conditions et obligations de la présente loi, notamment celles mentionnées aux articles 1er, 3-1, 15 et 34-1 à 34-3, ou s'il estime qu'elle porte atteinte aux missions de service public assignées par l'article 43-11 aux sociétés nationales de programme et à la chaîne Arte, notamment par la numérotation attribuée au service dans l'offre commerciale. »

Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel :


Le président,


M. Boyon