1. Contexte
Conformément aux articles L. 333-3 et L. 443-9-3 du code de l'énergie, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a été saisie par la ministre de la transition écologique par courrier reçu en date du 5 mai 2021 afin qu'elle lui transmette un projet de cahier des charges permettant la désignation de fournisseurs de secours en électricité et en gaz naturel.
En application des articles L. 333-3 et L. 443-9-3 du code de l'énergie, le projet de cahier des charges proposé par la CRE doit notamment préciser,
- les exigences auxquelles doivent satisfaire les contrats de fourniture proposés par les fournisseurs de secours, notamment la zone de desserte et les catégories de clients que ces derniers couvrent ;
- le niveau maximal de la majoration que le fournisseur peut prévoir pour la fourniture de secours en complément de son prix de fourniture librement déterminé. La CRE propose un niveau maximal de majoration afin de couvrir les coûts additionnels de la fourniture de secours, y compris le coût des éventuels impayés.
La ministre pourra, ensuite, y apporter les modifications qu'il juge nécessaires, à l'exception du niveau maximal de la majoration proposé par la CRE.
La CRE a mené une consultation publique du 30 juillet 2021 au 15 septembre 2021 sur la base de ses premiers éléments de réflexion concernant le contenu des cahiers des charges des appels à candidatures portant sur la désignation de fournisseurs de secours en gaz naturel et en électricité. Un total de 17 contributions a été reçu par la CRE : 3 contributions proviennent de gestionnaires de réseaux, 7 de fournisseurs, 6 d'associations professionnelles et 1 du MNE. Les réponses non confidentielles à la consultation publique sont publiées sur le site de la CRE en même temps que la présente délibération.
Dans ce contexte et au regard des réponses des acteurs à cette consultation publique, la présente délibération a pour objet de proposer au ministre de la transition écologique les projets de cahiers des charges qui figurent en annexe respectivement pour la désignation de fournisseurs de secours en électricité et en gaz naturel.
2. Modalités du dispositif
2.1. Procédure d'appel à candidatures
Les articles R. 333-17 à R. 333-29 et R. 443-28 à R. 443-35 et du code de l'énergie précisent respectivement les modalités du dispositif de fourniture de secours en électricité et en gaz naturel.
Les fournisseurs de secours sont désignés par le ministre en charge de l'énergie pour une durée de cinq ans à la suite d'un appel à candidatures. Pendant ces cinq années, ils assurent la fourniture des clients de tout fournisseur dont l'autorisation a été retirée ou suspendue.
Sur la base du cahier des charges proposé par la CRE, le ministre en charge de l'énergie lance l'appel à candidatures que la CRE instruit. Conformément aux articles R. 333-19 et R. 433-16 du code de l'énergie, les fournisseurs dont la proportion de clients finals par segment de clientèle constatée au cours de l'année précédant celle de l'appel à candidatures est supérieure à 10 % en nombre de sites sont tenus de présenter une offre à cet appel à candidatures. Dans le cas où aucun fournisseur n'atteint cette proportion sur la zone de desserte, ce pourcentage est fixé à 5 %.
La CRE établira, pour chaque zone de desserte concernée, la liste des fournisseurs tenus de présenter une offre et informera les fournisseurs concernés.
Une fois que la CRE a examiné, à compter de la date limite de dépôt des dossiers de candidatures, les candidatures reçues, elle adresse au ministre chargé de l'énergie :
- la liste des candidatures conformes ou non conformes ;
- le classement des candidatures avec le détail des notes ;
- la liste des candidatures qu'elle propose de retenir ;
- un rapport de synthèse sur l'analyse des candidatures.
A la demande du ministre chargé de l'énergie, la CRE adresse également :
- la fiche d'instruction détaillée de chaque candidature justifiant les notes obtenues ;
- les dossiers de candidature déposés.
Le ministre désigne, par arrêté, un fournisseur de secours par zone de desserte et par segment de clientèle.
La CRE publie la liste des fournisseurs retenus sur son site internet ainsi qu'une version non confidentielle du rapport de synthèse sur l'analyse des candidatures.
2.2. Fonctionnement de la fourniture de secours
La remise d'une candidature à l'appel d'offres vaut engagement des candidats à approvisionner la totalité des clients d'un fournisseur défaillant. Le fournisseur de secours est nommé pour une période de 5 ans.
Pendant la durée de cet engagement, si un fournisseur voit son autorisation de fourniture suspendue ou retirée, le ministre notifie au fournisseur de secours la date de retrait ou de suspension de l'autorisation du fournisseur défaillant. La fourniture de secours est effective à partir de la date de suspension ou de retrait de l'autorisation du fournisseur défaillant.
Dès la notification, le fournisseur défaillant transmet sans délai au fournisseur de secours et aux gestionnaires de réseaux publics les données nécessaires pour assurer la continuité d'approvisionnement et l'information des clients concernés. La liste des données ainsi que les modalités de transmission seront définies par une délibération de la CRE. Les gestionnaires de réseaux publics transmettent également sans délai au fournisseur de secours les données nécessaires au changement de fournisseur.
Le fournisseur de secours se substitue au fournisseur défaillant dans ses relations avec les clients et avec les gestionnaires de réseaux, à compter de la date de retrait ou de suspension de l'autorisation.
Au plus tard 15 jours suivant la défaillance, le fournisseur de secours doit adresser, sur un support durable, un contrat de fourniture de secours aux clients qu'il est chargé d'alimenter, précisant expressément le montant et la durée de la majoration de la fourniture de secours. Cet envoi indique également que le client peut résilier son contrat et s'opposer à la fourniture de secours dans un délai maximal de quinze jours et souscrire une offre de fourniture chez le fournisseur de son choix. Le cas échéant, la fourniture d'un client s'étant opposé à la fourniture de secours, mais n'ayant pas souscrit d'autre contrat sera interrompue dans un délai de deux mois après son opposition.
Cette information précise également que le client peut souscrire un contrat de fourniture chez le fournisseur de son choix et fait mention du comparateur d'offre energie-info.fr.
Lorsque les clients ont souscrit un contrat de fourniture chez le fournisseur de leur choix, leur alimentation est assurée par le fournisseur de secours entre la date de retrait ou de suspension de l'autorisation du fournisseur défaillant et l'entrée en vigueur du nouveau contrat de fourniture souscrit par le client. Tel est également le cas pour les clients s'étant opposés à la poursuite de leur contrat de fourniture de secours dans la limite du délai de deux mois susmentionné.
Lorsque la fourniture de secours intervient à la suite d'une suspension d'autorisation, le fournisseur de secours informe également le client, lorsqu'elle est connue, de la date de fin de la suspension de l'autorisation du fournisseur défaillant. Dans cette situation, le fournisseur de secours informe les clients qui n'ont pas souscrit une autre offre de fourniture de la fin de la fourniture de secours et de la date de leur retour chez leur fournisseur d'origine, au moins quinze jours avant la fin de la suspension de l'autorisation du fournisseur défaillant.
Le fournisseur de secours active sans délai les droits prévus pour les bénéficiaires du chèque énergie.
Enfin, le client peut résilier le contrat de fourniture de secours à tout moment, sans préavis pour les clients domestiques et moyennant un préavis de 15 jours pour les clients non domestiques, sans qu'il y ait lieu à indemnité.
3. Objectifs du dispositif et éléments pris en compte par la CRE pour proposer les cahiers des charges
Le dispositif de fourniture de secours, pour l'électricité comme pour le gaz, a pour objectif de protéger les clients dont le fournisseur serait défaillant ou se verrait retirer ou suspendre son autorisation de fourniture (1). Selon les articles R. 333-28 et R. 443-39 du code de l'énergie, les clients concernés seraient alors automatiquement basculés vers une offre du fournisseur de secours et disposeraient, pendant 1 an, de la possibilité de quitter l'offre à tout moment sans pénalité et sans préavis pour les consommateurs domestiques (2) et moyennant un préavis de quinze jours pour les clients non domestiques.
Ce cadre prévu par le code de l'énergie suggère que l'offre de fourniture de secours n'a pas pour objectif d'être pérenne pour les consommateurs. Au contraire, elle doit être vue comme une offre transitoire, le temps pour le consommateur de souscrire une nouvelle offre plus adaptée à ses besoins.
Ce principe, combiné au fait que la bascule d'un nombre important de clients se ferait sans délai, plaide pour la recherche de simplicité dans les offres qui devront être proposées par les fournisseurs lauréats.
Bien que le dispositif législatif s'applique à toute situation de défaillance de fournisseur, il ne paraît pas pertinent, en pratique, de le dimensionner de façon à couvrir la situation de défaillance des fournisseurs majeurs. Les contraintes en termes d'aptitudes techniques et financières exigées du fournisseur de secours seraient bien plus fortes et réduiraient considérablement les fournisseurs susceptibles de présenter une candidature à l'appel d'offres.
Il convient donc de s'appuyer sur une hypothèse raisonnable de taille du portefeuille, en nombre de clients, du fournisseur dont la défaillance devra être comblée par le dispositif. Il est proposé, pour les 5 prochaines années, de concevoir le dispositif pour la défaillance d'un fournisseur dont le portefeuille serait de 100 000 clients en électricité et 50 000 en gaz. Toutefois, la CRE souligne que c'est uniquement une hypothèse de travail et qu'elle n'a pas de lien avec l'étendue de la responsabilité des fournisseurs de secours qui seront désignés puisque la remise d'une candidature vaut engagement des candidats à approvisionner la totalité des clients d'un fournisseur défaillant.
Du point de vue des fournisseurs, bien que nécessitant des adaptations opérationnelles rapides et une relation client spécifique pendant la phase de bascule des clients, être « fournisseur de secours » présente l'intérêt de bénéficier d'un possible contact privilégié avec un grand nombre de clients et constitue, potentiellement, une opportunité de croissance du portefeuille à moindre coût. Ce constat peut être toutefois nuancé par le fait que les clients « secourus » auront une incitation forte à comparer les offres qui s'offrent à eux, sans que cela soit restreint aux seules offres du fournisseur de secours. Cette incitation est renforcée par l'obligation du fournisseur de secours de mentionner, dans tous les documents adressés aux consommateurs, la possibilité de souscrire une offre auprès du fournisseur de leur choix et l'existence du comparateur energie-info.fr.
Dans le respect de ces obligations règlementaires, la CRE considère que le fournisseur de secours est en mesure de communiquer librement avec les clients qu'il a secourus, notamment pour promouvoir des offres de son catalogue. Cette opportunité constitue sans doute un intérêt à présenter une candidature aux appels d'offres évoqués dans la présente délibération.
La caractéristique principale de la fourniture de secours est le caractère imprévisible du nombre de clients à approvisionner et de la date à partir de laquelle il faudra les approvisionner. A ce titre, il est essentiel que les candidats aient les capacités financières et techniques nécessaires pour faire face à ces contraintes.
L'imprévisibilité ne permet pas aux fournisseurs de secours d'anticiper l'arrivée d'un nombre potentiellement important de clients, ce qui indique que seuls les fournisseurs dont le portefeuille a déjà atteint une certaine taille peuvent répondre aux conditions de robustesse attendues. Pour cette raison, les critères fixés par le cahier des charges doivent conduire à un compromis équilibré : les fournisseurs de grande taille sont les plus robustes, mais cet appel à candidatures ne doit pas exclure les fournisseurs de taille inférieure souhaitant saisir cette opportunité, notamment pour agrandir leur portefeuille.
L'enjeu de la fixation des critères de sélection des offres est primordial pour éviter un mauvais traitement des clients basculés automatiquement, voire une situation de défaillance en cascade de fournisseurs.
Enfin, la question du niveau maximal de la majoration que les fournisseurs de secours pourront appliquer pour l'offre de fourniture de secours par rapport à leur « offre de marché » est délicate. Alors qu'il serait préférable, pour les clients, de limiter cette majoration au maximum et d'en faire, donc, un critère important de sélection des fournisseurs, il convient de s'assurer qu'elle permettra de couvrir l'ensemble des coûts occasionnés par cette arrivée imprévue d'un nombre important de clients : coûts d'approvisionnement en énergie et en capacité, coûts commerciaux, incluant la relation particulière associée à la fourniture de secours, coûts des impayés, etc. La désignation pour 5 ans des fournisseurs de secours complique encore l'exercice.
4. Analyse de la CRE
Les cahiers des charges proposés par la CRE figurent en annexe de la présente délibération. Dans cette partie, la CRE explicite son analyse des éléments principaux du dispositif de fournisseurs de secours.
En particulier, le code de l'énergie (articles R. 333-17 du code de l'énergie pour l'électricité et R. 443-18 du code de l'énergie pour le gaz naturel) prévoit explicitement que certains points doivent être définis dans le cahier des charges proposé :
« La Commission de régulation de l'énergie rédige le projet de cahier des charges de l'appel à candidatures qui précise :
1° Les conditions techniques d'exécution du contrat de fourniture de secours ;
2° Les segments de clientèle et les zones de desserte des gestionnaires de réseaux sur l'ensemble du territoire métropolitain continental sur lesquels porte l'appel à candidatures ;
3° Les critères d'appréciation de l'aptitude, sur les plans technique et financier, des candidats à reprendre un portefeuille de clients ;
4° Le niveau maximal de la majoration que le fournisseur peut prévoir pour la fourniture de secours en complément de son offre de marché ;
5° Les critères d'appréciation des caractéristiques de la fourniture de secours. »
4.1. Les conditions techniques d'exécution du contrat de fourniture de secours
Afin de s'assurer que le fournisseur est en mesure de proposer une offre de fourniture aux clients et qu'il est déjà actif sur les zones concernées par l'appel à candidatures, la CRE a proposé dans sa consultation publique que le fournisseur de secours soit titulaire de l'autorisation de fourniture d'électricité ou de gaz (prévue à l'article L. 333-1 pour l'électricité et L. 443-1 pour le gaz naturel) et qu'il ait signé, pour les zones de dessertes concernées, un contrat GRD-F en électricité ou CDG-F (3) en gaz naturel avec le gestionnaire de réseau de distribution (GRD) toujours actif.
La majorité des acteurs sont favorables à la proposition de la CRE. Afin de s'assurer davantage de la capacité du fournisseur à reprendre et assurer la facturation des clients récupérés, deux acteurs ont proposé que soit introduite une durée minimum d'existence de contrat pour pouvoir répondre à l'appel à candidatures.
Dans la mesure où le nombre de clients du portefeuille du candidat est pris en compte dans la notation finale, la CRE n'estime pas nécessaire d'ajouter une contrainte sur la durée d'existence du contrat d'accès aux réseaux avec le GRD.
4.2. Les segments de clientèle et les zones de desserte des gestionnaires de réseaux sur lesquels porte l'appel à candidatures
La CRE propose que les zones de dessertes de chaque GRD soient distinguées
Dans la consultation publique, la CRE proposait de définir des lots distincts pour chaque gestionnaire de réseau de distribution d'électricité et de gaz (Enedis, GRDF et pour chaque entreprise locale de distribution).
Compte tenu des caractéristiques propres aux clients rattachés aux réseaux de transport de gaz et d'électricité, (profil process très variable ; volumes très élevés), de leur capacité à gérer eux-mêmes leur risque et d'anticiper le choix d'un nouveau fournisseur, la CRE interrogeait les acteurs sur la pertinence de les intégrer au dispositif de fournisseur de secours.
Les acteurs sont, dans l'ensemble, favorables à la proposition de la CRE de définir les zones de desserte à la maille des gestionnaires de réseau. A l'exception de trois contributeurs, tous estiment que la désignation d'un fournisseur de secours pour les réseaux de transport n'est pas pertinente au regard de la maturité et des connaissances du marché des consommateurs concernés, mais aussi compte tenu de leurs caractéristiques qui rendraient périlleuse leur intégration dans le dispositif fournisseur de secours.
La CRE maintient donc sa proposition de faire des lots pour chaque gestionnaire de réseau de distribution. Elle considère que la désignation d'un fournisseur de secours pour les consommateurs du réseau de transport n'est pas pertinente et elle ne propose donc pas de cahiers des charges correspondants.
La CRE propose une segmentation plus fine sur les zones de desserte de taille importante
Concernant les segments de clientèle, la CRE proposait dans la consultation publique de séparer les sites résidentiels des sites non résidentiels. La CRE prévoyait une segmentation plus fine sur les territoires d'Enedis, de GRDF et de chaque entreprise locale de distribution (ELD) d'électricité ou de gaz de plus de 100 000 sites.
La plupart des contributeurs ont apporté des amendements à la proposition de la CRE qui convergent vers une segmentation plus fine. Ils estiment qu'une segmentation fine limite les risques et permet au fournisseur de secours de proposer des offres adaptées aux caractéristiques de consommations des clients.
Compte tenu des propositions des acteurs, la CRE propose l'allotissement suivant pour les appels d'offres :
- sur la zone de desserte d'Enedis et chaque ELD d'électricité de plus de 100 000 clients :
- 1 lot pour les sites résidentiels C5 (4) ;
- 1 lot pour les petits sites non résidentiels C5 ;
- 1 lot pour les sites non résidentiels C2 à C4 ;
- 1 lot pour les sites non résidentiels C1 ;
- sur la zone de desserte de GRDF et de chaque ELD de gaz naturel de plus de 100 000 clients :
- 1 lot pour les sites résidentiels ;
- 1 lot pour les petits sites non résidentiels T1 et T2 (5) ;
- 1 lot pour les sites non résidentiels T3 ;
- 1 lot pour les sites non résidentiel T4 et TP ;
- sur le territoire de chaque ELD d'électricité et de chaque ELD de gaz naturel de moins de 100 000 sites :
- 1 lot pour les sites résidentiels ;
- 1 lot pour les sites non résidentiels.
4.3. Les critères d'appréciation de l'aptitude, sur les plans technique et financier, des candidats à reprendre un portefeuille de clients
La capacité financière du candidat sera jugée principalement sur la base de ses états financiers certifiés
S'agissant des capacités financières, la CRE souhaite s'assurer que le fournisseur de secours ne sera pas lui-même en difficulté le jour où il devra fournir de potentiels clients « secourus », et que la fourniture imprévue de ces clients ne risque pas de le mettre, lui aussi, dans une situation de défaillance.
La durée de 5 ans de nomination en tant que fournisseur de secours plaide pour s'assurer d'une solidité financière acquise et stable sur une durée raisonnable.
Dans la consultation publique, la CRE proposait de demander au candidat de produire une note comprenant :
- les états financiers complets et certifiés des 3 derniers exercices clos disponibles (bilans, comptes de résultat et flux de trésorerie y compris le rapport des commissaires aux comptes) ou des seuls exercices clos si la date de création de la société est inférieure à 3 ans, approuvés pour chaque état financier par l'organe délibérant de la société. Si, pour une raison justifiée, l'un des documents mentionnés au présent alinéa n'est pas disponible, le candidat est autorisé à fournir tout document équivalent approprié ;
- une attestation confirmant qu'il n'est pas une entreprise en difficulté ;
- les projections financières sur les 5 prochaines années d'activités. Le candidat devra également présenter un document dans lequel il met en évidence l'évolution prévisionnelle de son portefeuille client.
Dans leurs réponses à la consultation, une majorité d'acteurs ont jugé ces éléments pertinents, mais ils demandent que les états financiers soient davantage pris en compte dans la notation finale que les projections financières.
La CRE partage l'opinion que les éléments déclaratifs prospectifs doivent tenir une place limitée dans la sélection du candidat, mais considère qu'ils restent utiles pour mesurer la capacité à accueillir de nouveaux clients ainsi que de la dynamique générale du fournisseur.
Un contributeur propose de remplacer l'attestation confirmant que le fournisseur n'est pas une entreprise en difficulté par des évaluations réalisées par des organismes externes (Euler Hermes, Coface, cotation de la Banque de France). La CRE accueille favorablement cette proposition et propose de supprimer l'attestation confirmant qu'il n'est pas une entreprise en difficulté et d'ajouter les points suivants :
- les évaluations réalisées par des organismes externes (Euler Hermes, Coface, cotation de la Banque de France) ;
- et, si le candidat le souhaite une attestation des commissaires aux comptes qui prouve que l'entreprise n'est pas en difficulté financière.
Le candidat devra faire preuve d'une capacité technique déjà acquise de gestion d'un volume important de clients
Au-delà de la capacité financière du candidat, il convient de s'assurer qu'il dispose des moyens techniques suffisants pour jouer efficacement son rôle de fournisseur de secours.
Lors de la consultation publique, la CRE envisageait de demander au candidat de produire une note comprenant à la fois des éléments constatés et des éléments prospectifs.
Dans l'ensemble les contributeurs considèrent les éléments envisagés par la CRE comme pertinents. Ils s'accordent à dire que le principal enjeu porte sur la capacité du système d'information (SI) du fournisseur à absorber rapidement un nombre important de clients.
Plusieurs acteurs ont proposé de rajouter des indicateurs mesurant la qualité de gestion clientèle des fournisseurs tels que le taux de saisine du MNE (proportion de réclamations/nombre de clients). La CRE n'estime pas pertinente une telle proposition, la fourniture de secours n'ayant pas vocation à s'appliquer de durablement.
Comme pour la partie financière, plusieurs acteurs ont souhaité que les éléments constatés soient mieux valorisés que les éléments déclaratifs prospectifs dans la notation finale. La CRE partage cette position et elle a donc réduit la liste des éléments prospectifs demandés par rapport à sa première proposition.
La CRE maintient néanmoins la description de la stratégie d'approvisionnement du fournisseur face à l'arrivée imprévue de nouveaux clients. Cet élément est nécessaire, sachant, comme la partie 4.6 l'indiquera, que le plafonnement de la majoration ne portera pas sur les coûts d'approvisionnement.
En synthèse, la CRE retient les éléments suivants à fournir par les candidats :
- éléments constatés :
- le nombre de clients en offre de marché du fournisseur sur le segment concerné ;
- une description des capacités actuelles du SI du candidat :
- le traitement et intégration des demandes en masse ou d'un volume additionnel ;
- le degré d'automatisation des flux avec les GRD ;
- la capacité à sécuriser les échanges informatiques et à gérer des volumes de données incomplètes ;
- les délais d'activation des contrats constatés ;
- la capacité d'accueil, de gestion et de réponse aux clients (nombre de demandes traitées /jour et délai de leur traitement) ;
- description de ses expériences passées dans la bascule de masse, par exemple au travers d'achats groupés ;
- capacité à fournir un conseiller de vive voix ;
- éléments prospectifs :
- une description de la stratégie d'approvisionnement face à l'arrivée imprévue de nouveaux clients.
4.4. En l'absence de transfert d'ARENH, le dispositif de fourniture de secours en électricité n'apporterait aucune protection aux consommateurs
Quelle protection est apportée par la fourniture de secours ?
La CRE a relevé dans son document de consultation que la question du périmètre de la majoration est directement liée à l'impossibilité pour le fournisseur de secours à pouvoir récupérer tout ou partie des contrats d'approvisionnements du fournisseur défaillant.
Autant, cette impossibilité est inhérente au dispositif pour les contrats d'approvisionnements classiques, autant elle serait anormale s'agissant de l'ARENH, qui est un contrat régulé ayant pour objectif de permettre au consommateur final de bénéficier du coût du nucléaire, quel que soit son fournisseur.
Faute d'une telle disposition, la protection des consommateurs serait inexistante, au moins sur le plan financier. En pratique, le prix de l'offre qui leur serait proposée par le fournisseur de secours serait le reflet strict des conditions de marché du moment, et ces conditions pourraient être bien plus défavorables que celles des offres de marché du fournisseur de secours.
Dans une telle situation, le « secours » apporté au client résidera uniquement dans l'absence de coupure le temps de choisir une offre sur le marché. Une telle protection existe déjà, de manière temporaire, dans le cadre des procédures « clients sans fournisseur ».
Retours des acteurs
Concernant la fourniture de secours d'électricité les acteurs ont été interrogés sur la pertinence d'un transfert des droits ARENH du fournisseur défaillant aux fournisseurs de secours ainsi que sur les moyens à mettre en œuvre pour l'opérer.
L'ensemble des acteurs jugent nécessaire ce transfert des droits d'ARENH à l'exception d'un contributeur. Les avis sont partagés quant au choix entre les deux propositions de la CRE, à savoir le transfert direct ou la mise en place d'un guichet ponctuel.
La plupart des acteurs demandent que ce transfert soit décrit dans le processus d'allocation des droits ARENH entre le fournisseur défaillant et les fournisseurs de secours désignés et que soient adaptées les règles de l'ARENH relatives aux compléments de prix CP1 et CP2 compte tenu de l'absence de responsabilité du fournisseur de secours sur la quantité d'ARENH et sur la consommation réelle.
Deux contributeurs ont demandé de pouvoir récupérer également les couvertures prises par le fournisseur défaillant.
Les difficultés pointées par les acteurs concernant le transfert des volumes d'ARENH portent sur 3 aspects :
- la faisabilité juridique d'un tel transfert ;
- la faisabilité technique d'un tel transfert dans des délais compatibles avec la bascule des clients vers les fournisseurs de secours ;
- les complexités induites par un tel transfert : répartition des volumes d'ARENH du fournisseur défaillant entre les fournisseurs de secours concernés, conséquences sur les calculs de complément de prix du dispositif ARENH, gestion des départs des clients du portefeuille du fournisseur de secours, etc.
Proposition de la CRE
L'ARENH a pour objectif de permettre aux consommateurs de bénéficier de la compétitivité du parc nucléaire historique, quel que soit leur fournisseur. Le droit à l'ARENH d'un fournisseur est calculé directement en fonction de la consommation de son portefeuille de clients, un droit individuel étant attaché à chaque client en fonction de son profil de consommation.
La CRE considère que l'intérêt des consommateurs, qui ne portent aucune responsabilité dans la défaillance de leur fournisseur, doit primer.
La CRE propose que les potentiels volumes ARENH qui devaient être livrés au fournisseur défaillant soient répartis entre les fournisseurs de secours au prorata des volumes de consommation des consommations des portefeuilles repris par chacun et sur la base des profils de consommation associés à chaque catégorie. Chaque fournisseur de secours aura la faculté d'accepter tout ou partie des volumes d'ARENH proposés.
Ce transfert est conditionné à la signature préalable par le fournisseur de secours d'un accord-cadre ARENH avec EDF.
Les volumes d'ARENH récupérés par chaque fournisseur de secours s'ajoutent, pour la période de livraison considérée, aux volumes d'ARENH qui lui seraient déjà livrés.
Les dispositions relatives au calcul du complément de prix du fournisseur de secours restent inchangées, ses droits étant calculés sur la consommation de l'ensemble de son portefeuille, y compris celle des clients secourus.
Plus généralement, la CRE considère qu'un dispositif permettant, le moment de la défaillance du fournisseur venu et non plusieurs années en avance, de comparer les conditions économiques de reprise potentielle par des fournisseurs présélectionnés et obligés de formuler une offre présenterait un intérêt supérieur pour les consommateurs et le système dans son ensemble. Les conditions de reprises des clients de ces fournisseurs reflèteraient les capacités de chacun au moment de la reprise et s'avèreraient nécessairement plus avantageuses économiquement pour les consommateurs, car les fournisseurs n'auraient pas à anticiper des risques d'ampleur importante sur une durée de 5 ans.
Le dispositif de fourniture de secours, pour le gaz naturel comme pour l'électricité, devrait être adapté en ce sens afin que les consommateurs puissent être financièrement mieux protégés.
4.5. Le fournisseur de secours devra proposer une offre s'appuyant sur un unique index ou une offre s'appuyant sur deux index aux clients secourus
Comme précisé dans la consultation publique, la CRE envisage d'encadrer les offres éligibles à la fourniture de secours, sans toutefois créer de contraintes trop lourdes pour les fournisseurs.
Une majorité d'acteurs sont défavorables au principe même d'encadrement de la structure de prix de l'offre de secours qui limiterait, selon eux, la liberté des fournisseurs d'utiliser une offre de leur choix déjà présente dans leur catalogue.
Les acteurs défavorables à cet encadrement considèrent qu'il avantagerait les fournisseurs qui disposent déjà d'une offre répondant à cette structure et pénaliserait ceux qui n'en disposent pas.
Les acteurs se sont dans l'ensemble opposés à la proposition de la CRE d'imposer une offre à prix fixe sur un an aux motifs que cette offre n'est pas universellement proposée. Certains acteurs trouvent plus pertinent de retenir une offre indexée sur les prix de marché ou une offre à tarification dynamique qui permettrait de refléter au mieux les coûts du marché et pourrait également inciter les clients à adapter leurs usages ou à choisir rapidement une offre de marché classique.
Proposition de la CRE
La CRE maintient que, compte tenu de la diversité des offres des fournisseurs, il est nécessaire de disposer d'une structure si ce n'est identique, au moins homogène, des offres de secours qui pourraient être proposées et par rapport auxquelles la majoration serait définie. La majoration étant un des critères de l'appel d'offres, cette structure facilitera la comparaison entre fournisseurs.
La CRE considère qu'il est indispensable que les offres proposées par les fournisseurs de secours soient simples dans l'intérêt des consommateurs « secourus ». Elle reconnaît, toutefois, que limiter les offres de secours aux offres à prix fixe est trop restrictif pour les consommateurs du milieu et du haut de portefeuille.
La CRE propose que le fournisseur de secours propose à la fois une offre s'appuyant sur un unique index et une offre s'appuyant sur deux index, pour tenir compte de la situation précédente des clients secourus mais :
- laisse les fournisseurs libres des modalités d'évolution du prix qui seront appliquées, pourvu que le prix ne varie pas à une fréquence inférieure au mois concernant les sites C1 à C4 en électricité, les sites T3 à TP en gaz naturel et les sites non résidentiels de chaque ELD électricité et gaz naturel de moins de 100 000 clients ;
- impose que l'offre soit à prix fixe sur une durée d'un an pour les sites C5 en électricité, les sites résidentiel et T1 et T2 en gaz naturel et les sites résidentiels de chaque ELD électricité et gaz naturel de moins de 100 000 clients.
Enfin la CRE rappelle que les fournisseurs proposeront une offre en vigueur au moment de la reprise des consommateurs secourus et n'ont pas à s'engager, au moment de la réponse à l'appel d'offres, sur l'ensemble des conditions contractuelles de l'offre, en particulier sur le niveau de prix.
4.6. Le niveau maximal de la majoration que le fournisseur peut prévoir en complément de son offre de marché et les caractéristiques de la fourniture
Les articles L. 333-3 et L. 443-9-3 du code de l'énergie prévoient que « le cahier des charges précise également le niveau maximal de la majoration que le fournisseur peut prévoir pour la fourniture de secours en complément de son prix de fourniture librement déterminé. Ce niveau maximal est proposé par la Commission de régulation de l'énergie afin de couvrir les coûts additionnels de la fourniture de secours, y compris le coût des éventuels impayés ». La majoration prévue dans le dispositif de fourniture de secours s'applique au maximum pendant 1 an.
La CRE rappelle que le prix de l'offre de fourniture de secours d'un consommateur ne dépend pas seulement de cette majoration, mais bien de la combinaison de cette dernière avec le prix de fourniture librement déterminé par le fournisseur.
La majoration proposée par le fournisseur a pour but de couvrir les coûts induits par la fourniture de secours, qu'ils soient induits par l'arrivée imprévue d'un volume important de clients (approvisionnement, coûts de gestion, adaptation SI, etc.) ou conséquence directe des spécificités de la fourniture de secours (résiliation, communication clients, impayés plus probables, cas d'une suspension de l'autorisation de fourniture, etc.).
Dans le cas de l'offre de fourniture de secours, les clients « secourus » arrivent de façon imprévisible dans le portefeuille du fournisseur et sont incités à changer, potentiellement rapidement, d'offre chez le même fournisseur ou un autre. Ainsi, le fournisseur de secours, en fonction de la taille relative de son propre portefeuille et de celui qu'il récupère, et pourrait devoir s'appuyer sur les marchés court terme.
Le surcoût induit par la brique approvisionnement seule pourrait ainsi prendre des valeurs élevées en fonction des conditions de marché.
Retour des acteurs sur le périmètre du montant maximal de la majoration :
Lors de la consultation publique, la CRE proposait de distinguer deux briques de coûts additionnels induits par la fourniture de secours par rapport à une offre du fournisseur :
1) Les coûts additionnels d'approvisionnement ;
2) Les coûts additionnels hors approvisionnement.
La CRE envisageait donc de n'intégrer, dans le plafond de la majoration que les couts additionnels hors approvisionnement qui relèvent plus directement de stratégies à la main des fournisseurs.
Les contributeurs sont dans l'ensemble favorables à cette proposition, mais soulignent la nécessité que la CRE précise quels sont les éléments qui composent ces coûts additionnels hors approvisionnement afin d'assurer une comparaison optimale entre les différents candidats.
Selon un grand nombre de fournisseurs, l'approvisionnement en garanties de capacité, en certificats d'économie d'énergie (CEE) ou encore en certificats verts pour le gaz doit être assimilé aux coûts additionnels d'approvisionnement.
Seuls 3 acteurs ont proposé une analyse chiffrée de la valeur que pourrait atteindre une majoration « hors coûts d'approvisionnement » et estiment qu'elle pourrait représenter des dizaines d'euros du mégawattheure.
Enfin, les acteurs ont demandé à la CRE de préciser l'unité de la majoration.
Proposition de la CRE
La CRE considère qu'il n'est pas raisonnable d'intégrer dans une majoration engageante pendant 5 ans des composantes dont les sous-jacents ont des prix qui peuvent varier de façon importante sur la période, sauf à définir un plafond de majoration très important qui perdrait tout effet.
La majoration qui devra être déclarée lors de l'appel d'offres par le fournisseur de secours et sera plafonnée par le niveau défini par la CRE se limitera aux « coûts additionnels hors approvisionnement ». Elle couvrira donc les coûts additionnels générés par la fourniture de secours, à l'exclusion des coûts d'approvisionnement en énergie et en garanties de capacité.
Eu égard aux caractéristiques des coûts additionnels présentés ci-dessus, la CRE considère que la majoration, qui s'applique au maximum sur les 12 premiers mois de la fourniture de secours, devra être définie en :
- €/site par mois pour les sites C5 résidentiels et non résidentiels en électricité, les sites résidentiels et non résidentiels T1 et T2 en gaz naturel ainsi que sur les sites résidentiels de chaque ELD électricité et gaz de moins de 100 000 clients ;
- €/MWh pour les sites non résidentiels C2, C3, C4 et C1 en électricité, les sites non résidentiels T3, T4 et TP en gaz naturel ainsi que sur les sites non résidentiels de chaque ELD électricité et gaz de moins de 100 000 clients.
La majoration devra s'appuyer sur des éléments justificatifs précis des fournisseurs.
Sur la base des quelques éléments qu'elle a reçus lors de la consultation publique, la CRE propose que le plafond de cette majoration des « coûts additionnels hors approvisionnement » soit fixé à :
- en électricité sur les territoires d'Enedis et de chaque ELD de plus de 100 000 clients :
- 10 €/site par mois lors des 6 premiers mois puis 0 €/site par mois lors des 6 mois suivants pour les sites résidentiels C5 ;
- 20 €/site par mois lors des 6 premiers mois puis 0 €/site par mois lors des 6 mois suivants pour les petits sites non résidentiels C5 ;
- 25 €/MWh pour les sites non résidentiels C2 à C4 ;
- 20 €/MWh pour les sites non résidentiels C1 ;
- en électricité sur les territoires de chaque ELD de moins de 100 000 clients :
- 10 €/site par mois lors des 6 premiers mois puis 0 €/site par mois lors des 6 mois suivants pour les sites résidentiels ;
- 25€/MWh pour les sites non résidentiels ;
- en gaz naturel sur les territoires de GRDF et de chaque ELD de plus de 100 000 clients :
- 10 €/site par mois lors des 6 premiers mois puis 0 €/site par mois lors des 6 mois suivants pour les sites résidentiels ;
- 20 €/site par mois lors des 6 premiers mois puis 0 €/site par mois lors des 6 mois suivants pour les petits sites non résidentiels T1 et T2 ;
- 15 €/MWh pour les sites non résidentiels T3 ;
- 15 €/MWh pour les sites non résidentiel T4 et TP ;
- en gaz naturel sur les territoires de chaque ELD de moins de 100 000 clients :
- 10 €/site par mois lors des 6 premiers mois puis 0 €/site par mois lors des 6 mois suivants pour les sites résidentiels ;
- 25 €/MWh pour les sites non résidentiels.
4.7. Critères de classement des candidats
Afin de définir les critères permettant de classer les candidats, la CRE a identifié la robustesse des fournisseurs sélectionnés comme principal enjeu de sélection des fournisseurs de secours.
Retours des acteurs
Dans l'ensemble, les acteurs sont favorables à la pondération proposée par la CRE dans la consultation publique, mais demandent davantage de précisions concernant les notations de « Capacités techniques actuelles » et de la « Stratégie d'approvisionnement et commerciale à l'arrivée des clients ».
Certains acteurs considèrent qu'avoir une valeur absolue n'a pas de sens en présence de différents lots. Ils proposent alors que soit retenu un pourcentage du nombre total de clients desservis par le GRD du lot considéré afin de ne pas avantager considérablement les très grands fournisseurs.
Deux acteurs ont proposé d'augmenter le seuil de note maximale du « nombre de clients actuels » en électricité et en gaz.
Proposition de la CRE
Ainsi, il est proposé, sur un total de 100 et pour chaque lot, de pondérer les différents éléments de la façon suivante :
Nombre de points | Commentaires | |
|---|---|---|
1) Majoration | 20 | - 0 pour la proposition la plus élevée des candidats - 20 points pour une majoration nulle - Interpolation linéaire entre les deux |
2) Aptitude du fournisseur | ||
- Nombre de clients actuels sur le segment concerné | 20 | Pour l'électricité, linéaire entre 0 et le minimum des deux valeurs suivantes : - 10% du nombre total de clients des catégories du lot sur l'ensemble de la zone de desserte ; - 300 000. La note maximale est attribuée au-delà de ce nombre. Pour le gaz naturel, linéaire entre 0 et le minimum des deux valeurs suivantes : - 10% du nombre total de clients de la catégorie du lot sur l'ensemble de la zone de desserte ; - 150 000. La note maximale est attribuée au-delà de ce nombre. |
- Ratios financiers des 3 années précédentes ou autre indicateur de solidité financière | 20 | Classement sur la base de ratios financiers. Note maximale attribuée aux fournisseurs disposant d'une notation de crédit agrée correspondant à l'une quelconque de ces notations : - Notation de crédit de long terme d'au minimum A donné par Standard & Poor's Inc. - Notation d'au minimum A2 donnée par Moody's Investor Service Inc. - Notation d'au minimum A donnée par Fitch Inc. - Notation équivalente donnée par une autre agence de notation de crédit de renommée internationale et approuvée par le distributeur - Cotation de crédit de la Banque de France a minima 3 ou plus favorable. |
- Capacités techniques actuelles | 30 | |
- Description du traitement et intégration des demandes en masse ou d'un volume additionnel, du degré d'automatisation des flux avec les GRD | 10 | Analyse qualitative |
- Expérience dans la bascule de masse : clients multisites, achats groupés, etc. | 5 | Analyse qualitative |
- Capacité à sécuriser les échanges informatiques et à gérer des volumes de données incomplètes | 3 | Analyse qualitative |
- Les délais d'activation des contrats constatés | 3 | Analyse comparative des éléments fournis |
- La capacité d'accueil, de gestion et de réponse aux clients (nombre de demandes traitées /jour et délai de traitement) | 5 | Analyse comparative des éléments fournis |
- Capacité à fournir un conseiller de vive voix ; | 4 | - 0 si non - note maximale si oui |
- Stratégie d'approvisionnement et commerciale à l'arrivée des clients | 10 | Analyse qualitative |
4.8. Gestion opérationnelle de la bascule
Les articles R. 333-29 et R. 443-40 du code de l'énergie prévoient que « La liste des données transmises, sous un format électronique exploitable, au fournisseur de secours et aux gestionnaires de réseaux par le fournisseur dont l'autorisation a été retirée ou suspendue, ainsi que les modalités de cette transmission, sont définies par une délibération de la Commission de régulation de l'énergie ».
La question de la qualité et de l'exhaustivité des données sur le portefeuille à secourir ainsi que leur rapidité de transmission est essentielle pour assurer la bonne continuité de fourniture et de facturation ainsi que le respect des courts délais prévus par la loi.
Il s'agira notamment d'établir la liste des données transmises par le fournisseur défaillant et les gestionnaires de réseaux aux fournisseurs de secours, de préciser la chronologie de la transmission de ces données et la durée de la période transitoire auprès des gestionnaires de réseaux, de définir leur rôle dans la réalisation des gestes opérationnels de bascule et les conséquences d'une transmission incomplète ou hors délai.
Par ailleurs, la gestion opérationnelle d'une bascule d'un nombre important de clients doit être anticipée, pour s'assurer que les contraintes, notamment SI, qui pourraient apparaître soient maîtrisées.
La CRE organisera une concertation dans les groupes de travail GTE et GTG soit menée afin d'aboutir à deux procédures dédiées à la gestion opérationnelle de la bascule des clients secourus. Ces procédures feront l'objet d'une publication sur la plateforme de concertation de la CRE et sur les sites des GRD concernés.
Décision de la CRE
Le dispositif de fourniture de secours, pour l'électricité comme pour le gaz, a pour objectif de protéger les clients dont le fournisseur serait défaillant ou se verrait retirer ou suspendre son autorisation de fourniture. Selon les articles L. 333-3 et L. 443-9-3 du code de l'énergie, les clients concernés seraient alors automatiquement basculés vers une offre du fournisseur de secours et disposeraient, pendant 1 an, de la possibilité de quitter l'offre à tout moment sans pénalité et sans préavis pour les consommateurs domestiques et moyennant un préavis de quinze jours pour les clients non domestiques.
Ce cadre prévu par le code de l'énergie suggère que l'offre de fourniture de secours n'a pas pour objectif d'être pérenne pour les consommateurs. Au contraire, elle doit être vue comme une offre transitoire, le temps pour le consommateur de souscrire une nouvelle offre plus adaptée à ses besoins.
Ce principe, combiné au fait que la bascule d'un nombre important de clients se ferait sans délai, plaide pour la recherche de simplicité dans les offres qui devront être proposées par les fournisseurs lauréats.
La CRE considère que l'intérêt des consommateurs, qui ne portent aucune responsabilité dans la défaillance de leur fournisseur, doit primer et propose donc que les potentiels volumes ARENH qui devaient être livrés au fournisseur défaillant puissent être répartis entre les fournisseurs de secours.
La CRE considère que la majoration appliquée à l'offre de secours doit être la moins lourde possible pour protéger au mieux financièrement les consommateurs secourus, non responsables de la situation de défaillance de leur fournisseur. Les plafonds définis dans la présente délibération poursuivent cet objectif. Cette majoration sera exprimée en €/site pour les sites résidentiels et les petits sites non résidentiels et en €/MWh pour le pour les consommateurs du milieu et du haut de portefeuille.
Enfin, la crise énergétique actuelle est susceptible de fragiliser la situation financière de certains fournisseurs. Dans ces conditions, il est nécessaire de désigner des fournisseurs de secours à titre transitoire jusqu'à ce que l'appel à candidatures objet de la présente délibération ait été mené à bien. La CRE fera très rapidement des propositions en ce sens à la ministre de la transition énergétique.
Dans les conditions prévues par le cadre réglementaire, et en application des articles L. 333-3 et L. 443- 9-3 du code de l'énergie la CRE propose, en annexe de la présente délibération, les cahiers des charges portant sur les appels à candidatures portant sur la désignation de fournisseurs de secours en électricité et en gaz naturel.
La présente délibération sera publiée au Journal officiel de la République française.
Elle sera transmise à la ministre de la transition écologique et au ministre de l'économie, des finances et de la relance.