Une partie de la région des Hauts-de-France est actuellement alimentée par du gaz naturel à bas pouvoir calorifique (ci-après « gaz B »), issu principalement du gisement de Groningue aux Pays-Bas. La déplétion progressive du gisement ne permet pas d'envisager la prolongation du contrat d'approvisionnement entre les Pays-Bas et la France au-delà de son terme actuel en 2029. Afin d'assurer la continuité d'approvisionnement des 1,3 million de consommateurs de cette région, qui représentent environ 10 % de la consommation française, il est nécessaire de convertir le réseau de gaz naturel pour lui permettre d'accepter du gaz à haut pouvoir calorifique (ci-après « gaz H ») qui alimente le reste du territoire français.
En application des dispositions de l'article 5 du décret n° 2016-348 du 23 mars 2016 modifié par le décret n° 2020-1313 du 29 octobre 2020 relatif au projet de conversion du réseau de gaz naturel à bas pouvoir calorifique dans les départements de l'Aisne, du Nord, de l'Oise, du Pas-de-Calais, de la Seine-Maritime et de la Somme, les gestionnaires d'infrastructures concernés (1) ont soumis en septembre 2016 aux ministres chargés de l'énergie, de la sécurité industrielle et de l'économie un projet de plan concerté de conversion de la zone.
Le 21 mars 2018 (2), la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a rendu son avis sur le projet de plan de conversion, en se fondant notamment sur les résultats de l'étude technico-économique (3) qu'elle avait fait réaliser en septembre 2017.
Le projet de conversion a débuté par une phase pilote qui s'est achevée fin 2020. La CRE a fixé, dans ses délibérations du 12 avril 2018 (4) et du 23 janvier 2020 (5), la trajectoire financière de la phase pilote du projet retenue pour établir le tarif péréqué d'utilisation des réseaux publics de distribution de gaz naturel de GRDF, dit tarif ATRD (6). Le projet de conversion se poursuivra par une phase de déploiement industriel, entre 2021 et 2029.
La CRE a indiqué dans sa délibération du 23 janvier 2020 portant sur le tarif ATRD6 de GRDF qu'elle fixerait le cadre applicable pour la période 2021-2029 ainsi que la trajectoire de la phase de déploiement industriel du projet sur le fondement du retour d'expérience de la phase pilote du projet.
GRDF a transmis à la CRE, le 9 octobre 2020, sa demande de cadre tarifaire pour la phase de déploiement industriel.
Après analyse de la demande de GRDF, la CRE a consulté l'ensemble des acteurs de marché sur les modalités qu'elle envisageait pour la fixation de la trajectoire financière définitive du déploiement industriel du projet de conversion du réseau de gaz B ainsi que sur sa prise en compte dans le tarif ATRD de GRDF et le cadre de régulation applicable. La consultation publique du 12 décembre, a reçu 26 contributions qui seront publiées sur le site internet de la CRE, le cas échéant dans une version occultant les éléments confidentiels, en même temps que la présente délibération.
La présente délibération a pour objet de fixer la nouvelle trajectoire financière de référence associée au projet de conversion de GRDF pour la fin de la période ATRD6, ainsi que le cadre de régulation incitative qui lui sera appliqué.
Le Conseil supérieur de l'énergie, consulté par la CRE sur le projet de décision, a rendu son avis le 4 mars 2021.
1. CONTEXTE
1.1. Cadre juridique
Les articles L. 431-6-1, L. 432-13 et L. 421-9-1 du code de l'énergie disposent qu'en cas de modification de la nature du gaz acheminé dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, les gestionnaires de réseaux de transport, de distribution et les opérateurs de stockage de gaz naturel mettent en œuvre les dispositions nécessaires pour le bon fonctionnement et l'équilibrage des réseaux, la continuité du service d'acheminement et de livraison du gaz et la sécurité des biens et des personnes. Ces mêmes articles prévoient qu'un décret sera pris, après une évaluation économique et technique de la CRE, afin de préciser, d'une part, la décision et les modalités de mise en œuvre de la modification de la nature du gaz acheminé par les opérateurs et les gestionnaires de réseaux de transport et, d'autre part, les modalités d'application de l'article L. 432-13 du code de l'énergie conférant notamment aux GRD de gaz naturel la responsabilité de la direction et de la coordination des opérations de modification de leurs réseaux respectifs.
Par ailleurs, l'article 5 du décret n° 2016-348 du 23 mars 2016 modifié par le décret n° 2020-1313 du 29 octobre 2020 relatif au projet de conversion du réseau de gaz naturel à bas pouvoir calorifique dans les départements du Nord, du Pas-de-Calais, de la Somme, de l'Oise et de l'Aisne, prévoit que les gestionnaires d'infrastructures concernés soumettent aux ministres chargés de l'énergie, de la sécurité industrielle et de l'économie un projet de plan concerté de conversion de la zone. Ce même article précise également que « [c]e plan est arrêté par les ministres chargés de l'énergie, de la sécurité industrielle et de l'économie, après réalisation de l'évaluation économique et technique mentionnée aux articles L.431-6-1 et L. 432-13 du code de l'énergie par la Commission de régulation de l'énergie ».
Conformément aux dispositions précitées, la CRE a rendu, le 21 mars 2018 (7), un avis sur le plan de conversion de la zone Nord de la France élaboré conjointement par les gestionnaires d'infrastructures concernés et transmis en septembre 2016 aux ministres chargés de l'énergie, de la sécurité industrielle et de l'économie, en particulier sur la base des résultats de l'étude technico-économique lancée par la CRE en septembre 2017.
1.2. Description du projet de conversion
Le projet de conversion de la zone Nord de la France de gaz B en gaz H concerne cinq gestionnaires d'infrastructures :
- GRTgaz, le gestionnaire de réseaux de transport de gaz naturel sur cette zone ;
- trois GRD de gaz naturel : GRDF, la SICAE de la Somme et du Cambraisis et Gazélec de Péronne ;
- Storengy, l'opérateur du site de stockage souterrain de Gournay sur Aronde.
Le projet de plan de conversion soumis en septembre 2016 par ces opérateurs repose sur un découpage des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel en vingt-quatre secteurs géographiques. Le changement de gaz sera réalisé indépendamment et successivement pour chaque secteur, permettant ainsi une conversion progressive de l'ensemble de la zone jusqu'en 2029 au plus tard.
Pour GRDF, le projet de conversion consiste en des travaux d'adaptation de son réseau et de création d'un système d'information (SI) dédié à l'opération mais aussi en des interventions de contrôle, d'adaptation et de réglage des équipements des consommateurs raccordés à son réseau.
Pour GRTgaz et Storengy, le projet de conversion implique essentiellement des travaux d'adaptation des infrastructures, qui induisent des besoins d'investissements. A ce titre la CRE a approuvé par délibérations :
- un budget cible d'investissement pour la phase 1 du projet de conversion de GRTgaz, prévue jusqu'en 2024 (8) ;
- le projet investissement pour l'adaptation du stockage de Gournay de Storengy (9).
La présente délibération ne porte que sur la partie du projet de conversion de GRDF. Le projet de conversion de GRDF était constitué d'une phase pilote entre les années 2016 et 2020, sur quatre secteurs ((Doullens, Gravelines, Grande-Synthe, Dunkerque), aujourd'hui achevée, et suivie d'une phase de déploiement industriel à partir de 2021 et jusqu'en 2029. Au-delà de 2029, GRDF devra par ailleurs continuer à assurer la conversion des appareils d'éventuels consommateurs inactifs au moment de la phase de déploiement industriel.
Le processus de conversion s'effectuera de la même manière sur chaque secteur avec, au préalable, une alimentation du secteur en gaz de type B+ (10), puis une adaptation des appareils des consommateurs finals pour les rendre compatibles avec le gaz H avant et/ou peu de temps après l'alimentation du secteur en gaz H.
Sur la base des résultats de l'étude technico-économique, la CRE a fixé pour GRDF, dans ses délibérations du 12 avril 2018 (11) et du 23 janvier 2020 (12), la trajectoire financière des charges d'exploitation couvertes par le tarif ATRD pour la phase pilote du projet. La présente délibération fixe le cadre applicable pour la période 2021-2029 ainsi que la trajectoire de la phase de déploiement industriel du projet.
2. MODALITÉS D'INTERVENTION DE GRDF
En amont de la conversion d'un secteur, GRDF doit réaliser des travaux sur le réseau de distribution. Ces travaux consistent en des renouvellements et des réglages de poste de détente réseau (PDR), de postes clients, de détendeurs en pied d'immeuble (CI/CM - conduite d'immeuble/colonne montante) et des travaux de maillage ou de renforcement du réseau.
Ensuite, pour s'assurer de la compatibilité des appareils des consommateurs finals durant la période de conversion, GRDF doit coordonner des interventions sur les équipements des consommateurs raccordés aux réseaux de distribution. Ces interventions sont de trois natures :
- l'inventaire des appareils en amont de la conversion pour identifier les actions qui seront à réaliser avant et après le passage au gaz H ;
- le réglage des appareils avant et/ou après l'alimentation du secteur en gaz H en fonction du type d'appareil ;
- les contrôles de la bonne réalisation des prestations d'inventaire et de réglages, par échantillonnage.
GRDF confie ces opérations ainsi que l'organisation de celles-ci (prestation d'ordonnancement consistant à prendre les rendez-vous, s'assurer de la bonne réalisation des prestations, etc.) à des prestataires externes sélectionnés par appels d'offres.
L'organisation de la phase d'inventaire sera identique pour l'ensemble des consommateurs finals de la zone.
En revanche l'organisation des opérations de réglage diffèrera selon qu'il s'agit de consommateurs « sans process » (13) (cas majoritaire des consommateurs particuliers et d'une partie des consommateurs tertiaires, soit environ 1,2 million de consommateurs) ou de consommateurs dits « avec process » (14) (cas d'environ 50 000 consommateurs tertiaires ou industriels qui, pour la plupart, utilisent le gaz naturel pour un usage autre que celui du chauffage des locaux ou de la production d'eau chaude sanitaire) :
- s'agissant des consommateurs « sans process », qui n'utilisent pas le gaz dans leur process, et dans le but de faciliter l'accès aux appareils des consommateurs, GRDF laisse le choix aux consommateurs de faire appel soit à leur prestataire habituel d'entretien (PHE) soit au prestataire que GRDF aura sélectionné par appel d'offres pour intervenir sur le secteur. Ainsi, un consommateur peut contractualiser directement avec un prestataire qu'il aura choisi, GRDF compensant les frais engagés sur la base d'un montant forfaitaire fondé sur les résultats des procédures de mise en concurrence que GRDF aura réalisées selon les modalités définies par la délibération de la CRE du 15 novembre 2018 (15). GRDF envoie alors au consommateur un titre de paiement, le « chèque réglages », en amont de la prestation pour qu'il puisse payer son prestataire. Pour les autres consommateurs, GRDF missionne des prestataires sélectionnés par appel d'offres ;
- s'agissant des consommateurs « avec process », qui utilisent le gaz dans leur process, GRDF considère que les opérations de réglage sont toujours effectuées par le PHE du consommateur, car celui-ci connaît les spécificités de l'installation. GRDF n'inclut pas les opérations de ces consommateurs aux appels d'offres relatifs à la réalisation des réglages.
La phase d'inventaire a pour but d'identifier les différents appareils fonctionnant au gaz du consommateur et de déterminer les actions à entreprendre pour les adapter et les rendre ainsi compatibles pour fonctionner avec du gaz H. Pour certains d'entre eux, du fait de leur vétusté, l'adaptation ne pourra pas se faire par un simple réglage mais nécessitera un remplacement de l'appareil. L'article 183 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 prévoit que le coût de remplacement de ces appareils, dont les modalités de compensation sont définies par voie réglementaire, est à la charge du tarif ATRD. GRDF envoie alors un titre de paiement, le « chèque conversion », au consommateur afin qu'il puisse s'acquitter de la facture de remplacement de son appareil auprès du prestataire qu'il aura choisi. Le montant de ce chèque conversion est actuellement encadré par le décret n° 2019-114 du 20 février 2019 (16).
3. RETOUR D'EXPÉRIENCE DE LA PHASE PILOTE DU PROJET (2016-2020)
La phase pilote avait pour but de permettre à GRDF de tester différentes modalités techniques pour déterminer lesquelles seraient mises en œuvre pour la phase industrielle du projet. A l'issue de cette phase, GRDF a fait un certain nombre de constats et a fait évoluer certaines des modalités retenues initialement.
Ainsi, GRDF a renforcé l'ensemble des travaux préparatoires à la conversion, notamment l'élaboration des procédures techniques et des modalités opérationnelles de réglage des appareils en concertation avec les professionnels du gaz et les fabricants de chaudières.
GRDF a également renforcé l'ensemble de sa communication, notamment auprès des collectivités locales pour favoriser l'acceptation du projet par les consommateurs et ainsi faciliter son déroulement, et l'accompagnement du consommateur via la mise en place de plateformes téléphoniques dédiées.
Pour réduire la sollicitation des clients par les prestataires, GRDF a testé une procédure d'auto-inventaire sur le secteur de Dunkerque qui sera pérennisée pour l'ensemble des secteurs de la phase industrielle du projet. Ainsi, si le consommateur a renseigné l'ensemble des champs requis pour l'inventaire, alors celui-ci est considéré comme complété ce qui évite le déplacement d'un prestataire.
Afin de faciliter le séquencement des différentes prestations, GRDF a étendu le périmètre des prestations confiées à l'ordonnanceur (17). Ainsi, en complément des prestations de réglages initialement prévues, GRDF confie à l'ordonnanceur l'organisation des prestations d'inventaire des appareils et de contrôle des prestations. Pour les consommateurs « avec process », compte tenu de leurs spécificités, l'ordonnancement est réalisé directement par GRDF.
GRDF a également fait évoluer ses modalités de contrôle des prestations d'inventaire et de réglages pour les consommateurs « sans process ». Ainsi le contrôle de l'inventaire est désormais directement réalisé par l'ordonnanceur. Le contrôle des réglages quant à lui se fait par accompagnement du prestataire de réglages pendant son intervention ou après la bascule du secteur en gaz H. Pour les consommateurs « avec process », le contrôle des réglages s'effectue exclusivement après la bascule du secteur en gaz H. Au vu des bons résultats issus des contrôles des secteurs pilotes, GRDF a diminué de 12 % à 3 % le taux de contrôle des réglages pour les consommateurs « sans process » et de 12 % à 10 % pour les consommateurs « avec process ».
Concernant les appareils incompatibles, GRDF a mis en place un processus d'accompagnement dédié spécifiquement aux consommateurs concernés par le remplacement d'un ou plusieurs de leurs appareils afin de leur expliquer les démarches de remplacement, de les informer sur la prise en charge financière et d'assurer la coordination entre les différents acteurs.
GRDF a également mis en place, avant chaque bascule de secteur, un dispositif spécifique pour les clients restés injoignables au cours des différentes étapes de la conversion. Celui-ci s'articule autour de comités locaux de suivi et comprend l'envoi de courriers, des visites de terrain, des appels, l'appui des services municipaux, l'envoi d'un courrier recommandé avec accusé de réception à l'ensemble des consommateurs concernés, puis, sans retour du consommateur, le déclenchement de la « visite de la dernière chance » avant coupure.
Enfin, GRDF a mis en place un poste de commandement opérationnel (PCO) réunissant les équipes de GRDF, les prestataires d'ordonnancement et les professionnels du gaz en fin de période de réglages afin d'optimiser le traitement des derniers consommateurs avant la bascule du secteur concerné en gaz H.
4. TRAJECTOIRES FINANCIÈRES DE LA PHASE DE DÉPLOIEMENT INDUSTRIEL (2021-2029)
4.1. Demande de GRDF
Compte tenu du retour d'expérience de la phase pilote, GRDF a réévalué les trajectoires de charges nettes d'exploitation et de charges de capital initialement transmises en 2017 pour réaliser l'étude technico-économique du projet.
en M€ courants | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Moyenne annuelle |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Charges d'exploitation | 34,6 | 65,0 | 92,8 | 100,2 | 126,8 | 91,5 | 80,7 | 20,2 | 3,1 | 68,3 |
Investissements | 11,3 | 11,6 | 12,6 | 7,7 | 4,6 | 4,5 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 5,8 |
Total | 46,0 | 76,6 | 105,4 | 107,9 | 131,4 | 96,0 | 80,7 | 20,2 | 3,1 | 74,1 |
Inflation prévisionnelle considérée : + 0,6 % en 2021 ; + 1,0 % en 2022 ; + 1,2 % en 2023 ; + 1,5 % par an pour les années 2024 à 2029.
Pour rappel, la demande de GRDF en 2017 s'établissait à une moyenne de 64,4 M€ par an (61,2 M€ par an de charges d'exploitation et 3,3 M€ par an de charges de capital). Le cadre de prise en charge financière du remplacement des appareils incompatibles n'étant pas encore connu à cette époque, la demande n'intégrait pas ces coûts (12,7 M€/an en moyenne dans la nouvelle demande de GRDF) ni les coûts de pilotage relatifs aux opérations de préparation du réseau et de sécurisation des installations (1,5 M€/an en moyenne dans la nouvelle demande de GRDF).
En complément des éléments de retour d'expérience de la phase pilote, GRDF a affiné sa connaissance du parc des consommateurs et a, en conséquence, mis à jour le calendrier de conversion. Ainsi, le nombre de consommateurs convertis chaque année est différent de celui retenu dans la première estimation de GRDF et le nombre total de consommateurs à convertir a été revu à la baisse (1,26 million contre 1,48 million dans leur dossier de 2017).
Comme l'indiquaient déjà les résultats de l'étude technico-économique, la majorité des coûts du projet de conversion (environ 76 % des CNE) concerne les interventions chez les consommateurs pour notamment réaliser l'inventaire, régler ou remplacer les appareils. Pour estimer les coûts afférents, GRDF s'est fondée sur les résultats obtenus lors de la phase pilote. En particulier, GRDF a choisi de retenir, comme référence pour la phase de déploiement industriel, les coûts unitaires constatés sur le secteur de Dunkerque, dernier secteur de la phase pilote, en les ajustant de l'évolution de certains types de coûts, pour lesquels GRDF anticipe des risques d'augmentation sur la période 2021-2029.
4.2. Analyse de la CRE
Les investissements à réaliser par GRDF dans le cadre du projet de conversion concernent essentiellement l'adaptation des réseaux de distribution au changement de gaz et font l'objet du mode d'amortissement habituel des actifs de GRDF. Ces investissements représentent une faible part des dépenses du projet et ne peuvent pas faire l'objet d'arbitrages entre charges d'exploitation et charges de capital. A ce titre, la CRE retient la demande de charges de capital de GRDF.
S'agissant des charges d'exploitation, elles peuvent être classées en trois catégories :
- des charges, ci-après nommées « SI-communication-pilotage », dédiées, notamment, à la communication mise en place par GRDF, au développement du système d'information (SI) lié au projet de conversion et au pilotage du projet. Ces charges représentent environ 24 % des charges d'exploitation demandées par GRDF. La plupart de ces charges sont indépendantes du nombre de conversions réalisées ;
- des charges « d'intervention chez les consommateurs », hors charges de remplacement des appareils incompatibles, qui dépendent directement du nombre de consommateurs à convertir durant la période, en lien avec l'ensemble des prestations que GRDF doit réaliser sur les appareils des consommateurs, qui représentent 56 % des charges d'exploitation demandées par GRDF ;
- des charges de « remplacement des appareils incompatibles », qui correspondent au coût associé au remplacement du matériel pour les appareils pour lesquels aucun réglage ni adaptation ne permet le fonctionnement au gaz H. Ce surcoût, qui représente 19 % des charges d'exploitation demandées par GRDF, s'ajoute alors aux dépenses d'intervention chez les consommateurs décrites ci-dessus.
Charges en M€ courants | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Moyenne annuelle |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
« SI-communication-pilotage »(*) | 10,2 | 16,9 | 23,4 | 21,9 | 28,0 | 21,0 | 17,8 | 7,3 | 1,5 | 16,4 |
« intervention chez les consommateurs » | 18,8 | 35,3 | 50,7 | 59,4 | 73,6 | 52,5 | 45,9 | 9,4 | 0,4 | 38,5 |
« remplacement des appareils incompatibles » (**) | 5,6 | 12,8 | 18,8 | 18,8 | 25,1 | 18,1 | 17,0 | 3,5 | 1,2 | 13,4 |
CNE totales | 34,6 | 65,0 | 92,8 | 100,2 | 126,8 | 91,5 | 80,7 | 20,2 | 3,1 | 68,3 |
(*) Les dépenses du poste « travaux annexes », étaient intégrées, au stade de la consultation publique, dans le coût unitaire d'intervention chez les consommateurs, et n'avaient pas fait l'objet d'ajustements. Néanmoins, ces coûts ne dépendant pas strictement du nombre de consommateurs, la CRE juge plus pertinent de les intégrer aux charges « SI-communication-pilotage ».
(**) Dont coûts associés à la conversion des inactifs.