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Éligibilité des surfaces pastorales aux aides du premier pilier de la PAC

Question écrite de M. Jean Lassalle - Ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Question de M. Jean Lassalle,

Diffusée le 24 février 2020

M. Jean Lassalle alerte M. le ministre de l'agriculture et de l'alimentation sur les revendications des confédérations paysannes concernant l'éligibilité des surfaces pastorales au titre des aides du premier pilier de la PAC. En effet, depuis 2015, les prairies et pâturages permanents (c'est-à-dire les surfaces semées en herbe depuis plus de 5 ans mais aussi les landes, les estives et les parcours) bénéficient des aides directes du premier pilier dont le montant, dans le cadre de la convergence interne, doit comme pour tous les hectares de SAU progressivement s'homogénéiser pour atteindre un montant identique par hectare.

Mais pour ne pas sur-doter les surfaces difficilement accessibles ou avec peu d'éléments comestibles pour les animaux et pour éviter d'accorder des montants d'aides très élevés aux éleveurs qui ont des prairies ou des landes très étendus, elles sont soumises au pro rata. Cela signifie que pour ces surfaces, les hectares éligibles au titre de la PAC ne correspondent pas aux hectares réels.

C'est pourquoi depuis quelques années la Confédération paysanne mène des actions pour défendre la reconnaissance de ces surfaces pastorales par la PAC et y maintenir les aides surfaciques (aides directes du premier pilier et certaines aides du second pilier comme les mesures agro-environnementales et climatiques et l'indemnité compensatoire aux handicaps naturels).

En effet, ces surfaces pastorales, pouvant avoir moins de 50 % d'herbe, sont néanmoins des terres agricoles ayant une valeur agricole et sociétale importante. Elles garantissent une ressource alimentaire résiliente en cas de sécheresse. De plus elles permettent une valorisation de terres agricoles sur des territoires difficiles, ainsi qu'une valorisation des surfaces agricoles sur lesquelles aucune autre production n'est possible, souvent dans un contexte local de déprise agricole.

Leur reconnaissance est nécessaire au maintien de l'activité pastorale sur les territoires, à la préservation de la biodiversité, à l'ouverture des milieux, à la lutte contre les incendies, à l'entretien et ainsi à la vie des territoires. Toutefois, ces pratiques et ces surfaces, du fait de leur hétérogénéité, ne sont pas reconnues à leur juste valeur par la politique agricole commune.

Sur la base des règles actuelles de la PAC, l'évaluation de l'éligibilité de ces surfaces et la manière de les contrôler sont rendues difficile pour les agriculteurs, et très subjective. Pourtant avec la PAC post-2020, la France pourrait avoir plus de marges de manœuvre pour reconnaître les surfaces pastorales.

Bien qu'un groupe de travail ait été mis en place par le ministère sur le sujet le 19 juin 2019, il n'a pas associé tous les acteurs concernés et en conséquence il n'a pas permis d'avancer une position déterminée de la France en faveur du maintien de l'activité pastorale sur son territoire. Aussi, il souhaiterait savoir si le Gouvernement compte défendre, dans la prochaine PAC, l'éligibilité de ces surfaces pastorales au titre des aides du premier pilier de la PAC, de manière à rendre le système plus juste et plus simple, et ainsi reconnaître l'importance de ces terres pour le pays, une source riche et unique pour la vie des éleveurs pastoraux.

Réponse - Ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Diffusée le 6 avril 2020

Compte tenu de l'importance des surfaces pastorales pour le maintien de la diversité des paysages et d'une activité agricole pérenne, la France a fait le choix dès 2015 de rendre admissibles en tant que prairies permanentes les surfaces pastorales à prédominance ligneuse dans 23 départements des massifs montagneux et du pourtour méditerranéen.

Cette reconnaissance a été étendue en 2018 à 15 départements supplémentaires. Cependant, plusieurs audits de la Commission européenne ont conclu que la France a pris en compte certaines surfaces admissibles de façon trop importante, ce qui fait peser un risque de refus d'apurement des comptes. La méthode de calcul de la surface admissible des prairies et pâturages permanents utilisée pour la détermination du montant des aides (méthode dite du « prorata ») a donc été revue à compter de la campagne 2018 dans l'objectif de maintenir et soutenir ces surfaces et de sécuriser juridiquement leur admissibilité aux aides.

Des précisions supplémentaires ont également été apportées aux différents types de critères qui permettent de déterminer cette surface admissible, notamment en ce qui concerne l'évaluation des indices de pâturabilité de la parcelle. Pour autant, si la Commission a reconnu une nette amélioration du dispositif, quelques griefs subsistent, sur lesquels il est nécessaire de travailler.

Par ailleurs, des évolutions ont été apportées sur les modalités de contrôle pour permettre aux exploitants d'apporter plus facilement des éléments probants. La prise en compte sous certaines conditions du cahier de pâturage a ainsi été retenue en 2019 afin de permettre la vérification de l'utilisation effective de parcelles pâturées une partie de l'année, mais sur lesquelles les indices de pâturage sont absents ou difficiles à contrôler lors de la période effective des contrôles.

Pour la politique agricole commune (PAC) post 2020, l'éligibilité de ces surfaces pastorales doit être préservée. C'est pourquoi dans le cadre des négociations en cours sur la future PAC, la France porte la nécessité de conserver dans le futur texte les avancées obtenues suite à l'adoption en 2017 du règlement dit « omnibus », qui permettent de reconnaître plus facilement certaines surfaces pastorales comme des surfaces agricoles.

La réflexion sur la sécurisation des surfaces pastorales dans la future PAC associe tous les acteurs concernés. Une première réunion sur ce thème a eu lieu le 19 juin 2019. Les travaux continueront en 2020 avec les mêmes acteurs et permettront d'étudier si d'autres modalités de gestion plus simples pour les exploitants et l'administration sont possibles.

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