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Régime des cumuls d'emplois dans la fonction publique

Question écrite de - Fonction publique

Question de ,

Diffusée le 2 octobre 1996

M. Jean Grandon attire l'attention de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation sur les dispositions de la loi du 29 octobre 1936 régissant les cumuls d'emplois dans la fonction publique. L'article 9 de ladite loi permet aux fonctionnaires l'exercice d'autres fonctions dans la limite d'une rémunération égale à 100 p. 100 de celle de leur emploi principal alors que l'article 7 de cette même loi exclut les fonctions exercées à titre de cumul lorsqu'elles sont de nature à occuper l'activité d'un agent.

Il l'interroge sur l'ambiguïté d'une telle législation et demande une clarification de ces textes. D'autre part, les fonctionnaires déjà titulaires d'un emploi à temps complet exerçant d'autres activités dans la fonction publique territoriale ne sont pas soumis à l'application de l'article 8 du décret n° 91-298 du 20 mars 1991 qui limite, pour les fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois à temps non complet, à 15 p. 100 le dépassement autorisé par rapport à la durée légale du travail de 39 heures.

Il l'interpelle sur les intentions du Gouvernement pour pallier ces disparités et uniformiser, dans les faits, le régime des cumuls des agents de la fonction publique.

Réponse - Fonction publique

Diffusée le 27 novembre 1996

Réponse. - La réglementation applicable en matière de cumul d'activités et de rémunérations découle de l'article 25 de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et du décret du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions.

Aux termes de l'article 25 de la loi no 83-634, il est mentionné que : " les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Les conditions dans lesquelles il peut être exceptionnellement dérogé à cette interdiction sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

" En l'absence de ce décret, le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions continue à s'appliquer. L'article 1er de ce texte définit le champ d'application de la réglementation sur les cumuls, à savoir, l'ensemble des personnels relevant à un titre ou un autre d'une collectivité publique, les personnels civils et militaires et, plus précisément : les agents publics, titulaires ou non, des trois fonctions publiques et de leurs établissements publics à caractère administratif ; les personnels des établissements publics à caractère industriel et commercial ou des entreprises publiques dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat ; les personnels des organismes dont le budget de fonctionnement est financé en permanence à plus de 50 % par des fonds publics.

Le principe général de prohibition du cumul d'activités englobe à la fois les activités privées et les activités publiques du fonctionnaire, sous réserve de certaines dérogations. L'article 7 du décret-loi du 29 octobre 1936 concerne le cumul d'activités publiques en posant le principe de l'interdiction d'occuper plusieurs emplois rémunérés sur les budgets des collectivités définies par l'article 1er du décret précité.

La définition de l'emploi public au sens de cet article repose sur deux critères cumulatifs : la fonction exercée doit représenter à elle seule l'activité normale d'un agent ; la rémunération liée à la fonction doit constituer, à raison de sa quotité, un traitement normal. Tout autre cumul ne répondant pas à cette définition, n'entre pas dans le champ de la réglementation sur le cumul et, partant, n'est ni interdit, ni soumis à une autorisation (CE, 7 juin 1985, Henneguelle).

Dans le cadre des cumuls d'activités publiques, les agents publics sont soumis à un contrôle du niveau de rémunération. L'article 9 du décret-loi fixe un plafond pour les seules rémunérations publiques qui ne doivent pas dépasser 100 % du traitement principal. En revanche, il n'existe pas de règles équivalentes pour les rémunérations privées annexes.

Ce contrôle passe par l'ouverture d'un compte de cumul, tenu par l'ordonnateur du traitement principal, dès lors qu'un agent perçoit plusieurs rémunérations publiques. Cette procédure a été explicitée dans une circulaire conjointe du ministère chargé de l'économie, des finances et du budget et du ministère chargé de la fonction publique du 2 juin 1987 ayant pour objet " le rappel des règles applicables en matière de cumul de rémunérations publiques ".

En cas d'infraction aux interdictions édictées, l'article 6 du décret-loi du 29 octobre 1936 prévoit des sanctions disciplinaires et l'obligation de reversement des rémunérations irrégulièrement perçues, par voie de retenues sur le traitement. L'ensemble de ce dispositif est applicable à l'ensemble des trois fonctions publiques.

L'article 8 du décret no 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet institue un régime spécifique suivant lequel un fonctionnaire ne peut occuper un ou plusieurs emplois permanent à temps non complet que si la durée totale de service qui en résulte n'excède pas plus de 15 % celle afférente à un emploi à temps complet (soit 44 heures hebdomadaires).

Tant que le temps de service du fonctionnaire est exercé dans le respect de cette limite, il faut considérer qu'il n'y a qu'un seul emploi au sens de l'article 7 du décret-loi du 29 octobre 1936. La réglementation générale sur les cumuls s'applique au-delà de ce plafonnement. Compte tenu de l'insuffisance des textes, de l'importance de la jurisprudence intervenue depuis l'édiction du décret-loi de 1936, des problèmes spécifiques posés par l'évolution tant des modalités d'exercice des activités professionnelles publiques et privées que des modes de gestion publique liés notamment au développement du temps partiel, le Gouvernement a jugé nécessaire, avant de procéder à la refonte de ce texte qui a perdu de sa cohérence d'ensemble, d'être éclairé sur la nature des mesures les plus à même de restaurer une réglementation mieux adaptée au droit et aux pratiques actuelles.

C'est dans cette optique que le Premier ministre a demandé au Conseil d'Etat (section du rapport et des études) de bien vouloir réunir, à l'automne 1996, un groupe de travail chargé, via l'analyse de la réglementation actuelle et de ses modalités concrètes de mise en oeuvre, de proposer les modifications législatives ou réglementaires nécessaires.

; applicable à l'ensemble des trois fonctions publiques. L'article 8 du décret no 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet institue un régime spécifique suivant lequel un fonctionnaire ne peut occuper un ou plusieurs emplois permanent à temps non complet que si la durée totale de service qui en résulte n'excède pas plus de 15 % celle afférente à un emploi à temps complet (soit 44 heures hebdomadaires).

Tant que le temps de service du fonctionnaire est exercé dans le respect de cette limite, il faut considérer qu'il n'y a qu'un seul emploi au sens de l'article 7 du décret-loi du 29 octobre 1936. La réglementation générale sur les cumuls s'applique au-delà de ce plafonnement. Compte tenu de l'insuffisance des textes, de l'importance de la jurisprudence intervenue depuis l'édiction du décret-loi de 1936, des problèmes spécifiques posés par l'évolution tant des modalités d'exercice des activités professionnelles publiques et privées que des modes de gestion publique liés notamment au développement du temps partiel, le Gouvernement a jugé nécessaire, avant de procéder à la refonte de ce texte qui a perdu de sa cohérence d'ensemble, d'être éclairé sur la nature des mesures les plus à même de restaurer une réglementation mieux adaptée au droit et aux pratiques actuelles.

C'est dans cette optique que le Premier ministre a demandé au Conseil d'Etat (section du rapport et des études) de bien vouloir réunir, à l'automne 1996, un groupe de travail chargé, via l'analyse de la réglementation actuelle et de ses modalités concrètes de mise en oeuvre, de proposer les modifications législatives ou réglementaires nécessaires.

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