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Subventions aux communes après avis favorable des groupements de communes

Question écrite de M. Jean Louis Masson - Intérieur

Question de M. Jean Louis Masson,

Diffusée le 19 juin 2005

M. Jean Louis Masson attire l'attention de M. le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, sur le fait que certaines régions ou certains départements ont tendance à allouer des subventions aux communes en passant par l'intermédiaire de pays, de communauté de communes ou de syndicats intercommunaux.

Ainsi, lorsque les communes demandent des subventions, le département ou la région subordonne l'octroi de celles-ci à l'avis favorable des groupements de communes susvisés. Une telle situation est d'autant plus surprenante, que dans certains cas, la dépense subventionnable ne relève pas du domaine de compétence du pays ou du groupement de communes. Il souhaiterait qu'il lui indique si une telle procédure lui semble cohérente.

Réponse - Intérieur

Diffusée le 19 juin 2008

La clause générale de compétence définie par la loi du 2 mars 1982 relative « aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions » donne vocation aux collectivités territoriales à intervenir dans tous les domaines présentant un intérêt local. Ainsi, elles disposent d'une liberté pleine et entière pour développer leur propre politique d'incitation financière au profit d'une autre collectivité et pour arrêter les conditions auxquelles elles subordonnent l'attribution de leurs subventions, dès lors que celles-ci répondent à une exigence d'intérêt local.

Cependant, seuls des critères objectifs, au regard desquels les collectivités sont toutes placées sur un pied d'égalité, permettent de discriminer l'interventionnisme d'une collectivité au profit d'une autre. Il serait, à cet égard, critiquable que le droit au concours financier d'une région ou d'un département soit lié à l'accord préalable des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou des structures de gestion des pays, alors que la dépense susceptible d'être subventionnée ne relève pas du domaine de compétence de l'EPCI ou du pays.

S'agissant des EPCI, le principe de spécialité fonctionnelle qui les régit interdit qu'ils interviennent en dehors du champ d'attribution qui leur est assigné. Ils ne sont donc pas fondés à donner leur accord à l'octroi de subventions relatives à des domaines de compétences que les communes ont pu conserver.

S'agissant des pays, leur programme d'action et d'animation est fondé sur la charte de développement du pays. Cette charte est opposable à ses seuls membres. Les régions et les départements peuvent intervenir pour financer les actions inscrites au contrat de pays, telles qu'elles ont été arrêtées par ses membres.

Ce contrat est d'ailleurs élaboré en étroite concertation avec ces collectivités. Pour autant, ni la région ni le département n'ont à recueillir l'accord préalable de la structure porteuse du pays pour octroyer des aides aux communes. Dans ce cas d'espèce, les dispositions dont l'honorable parlementaire fait état pourraient être qualifiées selon leur rédaction, si le juge en était saisi, non pas de simples mesures incitatives mais de mesures contraignantes à l'égard des communes.

Telles qu'elles sont présentées dans le cas d'espèce, ces mesures sont caractéristiques d'une tutelle d'une collectivité sur une autre et, à ce titre, susceptible d'être sanctionnée. La jurisprudence administrative a précisé en effet que l'exercice d'une tutelle se caractérise par la capacité de contrainte réelle de la part de l'autorité qui en bénéficie sur les organes qui la subissent.

Par un arrêt d'assemblée, le Conseil d'Etat a, en revanche, considéré que la majoration de subventions décidée par un conseil général au profit des communes en fonction de leur choix de gestion du réseau d'eau, n'était pas illégale, dès lors qu'il s'agissait simplement d'une mesure incitative sans la constitution d'un pouvoir d'autorisation ou de contrôle (CE, 12 décembre 2003, département des Landes).

Il importe donc, avant de se prononcer sur le fond, de bien analyser les fondements juridiques et les motivations de ce type de mesure qui peuvent relever tout autant d'une volonté d'incitation comme d'un souci de coordination d'interventions publiques entre les échelons communaux et intercommunaux.

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