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Document publié le Lundi 21 février 2022 par la commune de Bouc-Bel-Air.
Lien du pdf (Acte - annexe 22 07 05)
Thèmes du document : Fiscalité, Banque, Économie et finances,
ENVOYÉ A FIN
DE NOTIFICATION
LE. 29 AU ....e
Chambre régionale
des comptes
Provence-Alpss-Côte d'Azur
Métropole Aix-Marseille-Provence et
ses communes membres
(Département des Bouches-du-Rhône)
Article 181 de la loi n° 2022-217 du
21 février 2022
Rapport n° 2022-0071
Séance du 27 juin 2022
AVIS
La chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur
VU l'article 181 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la
décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale ;
VU le code général des collectivités territoriales (CGCT) ;
VU le code général des impôts (CGT) ;
VU le code des juridictions financières (CIF) ;
VU les lois et règlements relatifs aux budgets des communes et des établissements publics communaux et intercommunaux (EPCI) ;
VU les instructions budgétaires et comptables ;
VU l'arrêté n° A2021-15 du 16 décembre 2021 du président de la chambre fixant l’organisation des formations de délibéré et leurs compétences ;
VU la lettre du président de la chambre du 28 février 2022, informant la présidente de la métropole Aix-Marseille-Provence, les 92 maires des communes membres, et le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’ Azur et du département des Bouches-du-Rhône, de l’ouverture des travaux relatifs à l’avis financier et invitant les exécutifs locaux à faire part de leurs observations dans un délai d’un mois à compter de la notification de ladite lettre ;
Page 1 sur 6 VU lensemble des pièces transmises et réponses apportées par la métropole, les communes, la préfecture des Bouches-du-Rhône et la direction régionale des finances publiques au cours de l'instruction ; \
ENTENDUES les collectivités concernées à leur demande ;
ENTENDU le président de la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) à sa demande :
ENTENDUS les services de.l’Etat concernés :
Sur le rapport de Mmes Sophie Leduc-Denizot et Evelyne Gauchard-McQuiston et de M. Antonin Jimenez, premiers conseillers ;
Après avoir entendu les rapporteurs, ainsi que M. Grégory Semet, procureur financier représentant le ministère public, en ses conclusions présentées oralement en séance du 27 juin 2022 ;
SUR LES PRÉCAUTIONS MÉTHODOLOGIQUES RELATIVES À L’AVIS
CONSIDÉRANT que l’avis doit couvrir une période antérieure à la création de la métropole Aïx-Marseille-Provence (AMP) et porter jusqu’à la période la plus récente ; que l’année 2013 est retenue comme exercice initial, s’agissant de l’année précédant la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite «MAPTAM », portant création de la métropole Aix-Marseille-Provence ; qu’il n’est, de surcroît, plus possible d’accéder à l’ensemble des pièces justificatives comptables relatives aux exercices antérieurs à 2013, au regard des périodes réglementaires de prescription et de facto d’archivage ; que la période de référence s’arrête aux derniers comptes définitifs disponibles durant la période d’élaboration de l’avis, à savoir les comptes 2021 ; que dans ces conditions, la chambre a fondé son analyse sur les comptes définitifs de 2013 à 2021 de la métropole, des anciens EPCI et des communes ;
CONSIDÉRANT que les flux financiers analysés concernent exclusivement les flux entre communes et EPCI ; que l’avis ne traite pas des flux entre budget principal de la métropole et budgets annexes des conseils de territoire ; que l’analyse porte, d’une part, sur la neutralisation des transferts de compétences par les attributions de compensation et, d’autre part, sur les principaux mécanismes de péréquation et de solidarité intercommunale ;
CONSIDÉRANT qu'il résulte des dispositions légales, et notamment de l’article 1609 nonies C du CGI, que les attributions de compensation visent exclusivement à assurer la neutralité des transferts et rétrocessions de compétences entre un EPCI et ses communes membres ; que les attributions de compensation versées par la métropole ont donc été analysées par rapport à un montant de référence, calculé à partir des seules variations liées à des transferts ou rétrocessions de compétences intervenus depuis 2013, sans porter d’appréciation sur le montant auquel ces derniers ont été valorisés ; que dès lors, les flux financiers intégrés dans les attributions de compensation sans rapport avec des transferts ou rétrocessions de compétences doivent être exclus du montant de l’attribution de compensation de référence ; que les attributions de compensation de 2013, première année de la période sous revue, n’ont fait l’objet d’aucune
Page 2 sur 6 analyse critique rétrospective et sont méthodologiquement supposées être entièrement dédiées à la neutralité des transferts antérieurs ; que la terminologie « attribution de compensation de : référence » ne signifie en aucun cas que la chambre en valide le montant, plusieurs réserves méthodologiques ayant été soulevées ; |
CONSIDÉRANT que le présent avis est complété d’un rapport annexé ; que ces deux documents n’ont pas valeur prescriptive ;
PAR CES MOTIFS
SUR LES FLUX FINANCIERS ENTRE LES COMMUNES ET LEUR EPCI
CONSTATE que la métropole Aix-Marseille-Provence a versé 631 764 320 € au titre des attributions de compensation aux communes membres en 2021 ; que la chambre évalue pour ce même exercice le montant de référence des attributions de compensation, garantissant la stricte neutralité financière des transferts de compétences opérés entre les communes et la métropole depuis 2013, à 453 290 822 € ;
CONSTATE que cet écart de 178 473 498 € résulte de l’intégration dans les attributions de compensation de flux financiers ne relevant pas de la stricte neutralité des transferts de compétences, puisqu'elles comprennent au 31 décembre 2021 :
- les dotations de solidarité communautaire (DSC) versées par les EPCI pour un montant de 119 549 029 € ;
- la neutralisation de la hausse de taux de fiscalité intercommunale pour un montant de 22 264 818 € ;
-__ J’abondement libre de la dotation de coopération pour un montant de 15 000 000 € ;
-__ le reversement de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour 8 357 569 € ;
- la neutralisation de contributions communales au fonds de péréquation intercommunale pour un montant de 7 957 267€ ; :
- Ja neutralisation des transferts financiers liés à la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations pour 3 159 439€;
- des subventions de fonctionnement aux associations pour un montant de 2185 376€;
CONSTATE que les méthodes retenues par les CLECT dans l’évaluation des charges transférées privilégient les finances communales jusqu’en 2015, aux dépens de celles des EPCI et, in fine, de la métropole ; que le coût de certaines compétences n’a toujours pas fait l’objet d’une évaluation définitive par la CLECT; qu’une grande partie des compétences métropolitaines continue d’être exercée par les communes pour le compte de la métropole ; que ces modalités temporaires d’organisation résultent principalement, selon les collectivités, du manque de visibilité sur la stabilité de la répartition des compétences ;
CONSTATE que la métropole n’a pas présenté un rapport quinquennal sur l’évolution du montant des attributions de compensation, pourtant prévu au V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts ;
Page 3 sur 6 CONSTATE que les dotations de solidarité communautaire versées par les EPCI préexistants à leurs communes membres n’ont pas été remplacées par une dotation de solidarité communautaire à l’échelle métropolitaine, pourtant rendue obligatoire par l’article L. 5211-28-4 du CGCT ;
CONSTATE que la métropole n’a pas non plus adopté de pacte financier et fiscal depuis sa création, pourtant prévu au même article L. 5211-28-4 du CGCT pour les EPCI signataires d’un contrat de ville ;
CONSTATE que les montants historiques des dotations de solidarité communautaire ont été progressivement intégrés dans les attributions de compensation et dans des subventions de fonctionnement versées par l’EPCI à certaines communes ; que ces mécanismes ne satisfont pas l'obligation d’instituer une dotation de solidarité communautaire à l’échelle métropolitaine ;
CONSTATE que la métropole a également versé 51 917 211 € de fonds de concours aux communes en 2021, montant plus de cinq fois supérieur à celui de 2013 ; que le niveau de fonds de concours alloué par commune est très disparate ; qu’ils sont concentrés pour plus de 80 % sur le seul territoire du Pays d’Aïx, et résultent d'engagements pris antérieurement à la création de la métropole ; que les fonds de concours ainsi apportés par la métropole aux communes membres ne jouent pas pleinement leur rôle de solidarité intercommunale à l’échelle métropolitaine ;
CONSTATE que l’ensemble intercommunal est bénéficiaire net du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) depuis la création de la métropole, alors que précédemment tous les ensembles intercommunaux étaient contributeurs nets à l’exception de la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole ; que le solde net du FPIC perçu par l’ensemble intercommunal s’élève en 2021 à 43 200 722 € ; qu’il est réparti selon des critères dérogatoires, autorisés par la loi, qui ont permis de valoriser la part qui revient à la métropole par rapport à celle répartie ensuite entre les communes ;
CONSTATE enfin que la métropole a versé 12 156 943 € de subvention de fonctionnement en 2021 au titre de sa contribution service municipal du bataillon des marins-pompiers de Marseille ; qu’en tenant compte de la population légale en vigueur en 2015, cette contribution devrait être revalorisée à 12 595 493 € :
SUR LES CONSÉQUENCES DES FLUX FINANCIERS ENTRE LES COMMUNES ET LEUR EPCI
CONSTATE que les flux financiers susmentionnés ont pour conséquence un trop faible niveau de péréquation intercommunale à l’échelle métropolitaine, en l’absence de DSC métropolitaine, avec une concentration disproportionnée des fonds de concours en investissement sur une seule partie du territoire, et enfin en raison du régime dérogatoire retenu pour la répartition du FPIC reversé ;
CONSTATE que la répartition cristallisée des montants historiques de DSC conduit à un effet contre-péréquateur, contraire au principe même de cette dotation ;
CONSTATE que le potentiel financier des communes a été majoré ou minoré, selon le montant de la surévaluation des attributions de compensation versé à chaque commune ; que le potentiel
Page 4 sur 6 financier détermine l’éligibilité et le montant des dotations de péréquation à percevoir par chaque commune (dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, dotation de solidarité rurale, dotation nationale de péréquation), ainsi que la répartition du reversement du FPIC entre communes ; que la surévaluation des attributions de compensation a conduit à une modification de la liste des communes éligibles et des montants versés au titre des fonds et dotations de péréquation ;
CONSTATE que les indicateurs de gestion des communes se sont améliorés sur la période 2013 à 2021 ; que la dynamique des flux financiers métropolitain ne relevant pas de la stricte neutralité des transferts de compétence a contribué à cette amélioration ; que cette dynamique est plus importante que la progression de la fiscalité économique métropolitaine sur la même période ;
CONSTATE que la communauté d’agglomération Salon-Etang de Berre-Durance et le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence ont augmenté Îeurs taux de fiscalité en anticipation de la création métropolitaine ; que les produits nouveaux issus de ces mesures fiscales ont été reversés aux communes par le biais d’une augmentation équivalente de leurs attributions de compensation ; que la métropole n’a ainsi pas bénéficié des ressources fiscales nouvelles qui ont été dégagées ; que de surcroît ces mesures fiscales ont eu pour effet de majorer les taux métropolitains moyens, cibles de la convergence fiscale, et de rendre les territoires concernés éligibles à une baisse de leurs taux intercommunaux alors qu'ils auraient dû augmenter ;
CONSTATE que le montant surévalué des attributions de compensation dégrade le coefficient d'intégration fiscale de l’ensemble intercommunal ; que ce coefficient détermine la répartition nationale de la dotation d’intercommunalité; que la dotation d’intercommunalité de 111 659 633 € en 2021 perçue par la métropole comprend une dotation spontanée réduite de 3 487 122 €, compensée à due concurrence par la dotation de garantie ; que si cet état de fait n’emporte pas de conséquence en termes de montants attribués à la métropole, il accentue son niveau de dépendance au mécanisme de garantie, lequel représente 67 % de la dotation d’intercommunalité en 2021, soit 75 740 001 € ; que ce mécanisme de garantie ne joue plus dès lors que le coefficient d’intégration fiscale de la métropole, qui s’élève en 2021 à 0,369551, passerait en-dessous du seuil national de 0,35, ce qui conduirait la métropole à perdre le bénéfice de l’intégralité de cette dotation de garantie ;
CONSTATE que la forte dépendance des communes aux flux financiers provenant de la métropole nécessite de privilégier une approche progressive dans toute stratégie de convergence financière à l’échelle métropolitaine ;
DIT que le présent avis sera notifié à la présidente de la métropole Aix-Marseïlle-Provence, aux maires des 92 communes membres et au préfet des Bouches-du-Rhône ;
RAPPELLE qu’aux termes des dispositions du VI de l’article 181 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, le président du conseil de la métropole doit organiser, dans un délai de deux mois à compter de la réception de l’avis de la chambre régionale des comptes, un débat au sein du conseïl de métropole, à l’issue duquel le conseil se prononcera sur les conséquences qu’il souhaîte en tirer ;
Page 5 sur 6 DIT que le présent avis sera rendu public par la chambre régionale des comptes, dès qu’aura eu lieu sa présentation au conseil de la métropole.
Fait et délibéré en formation plénière à la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur, le vingt-sept juin deux mille vingt-deux.
Présents : M. Nacer Meddah, président de la chambre, président de séance, Mmes Sophie Leduc-Denizot, Évelyne Gauchard-McQuiston, et M. Antonin Jimenez, premiers conseillers, rapporteurs, Mme Catherine Collardey, vice-présidente, Mme Marie-Agnès Courcol, M. Clément Contan, M. François Gajan, Mme Axelle Toupet, présidents de section, Mmé Nathalie Ricaud, M. Olivier Villemagne, Mme Emmanuelle Colomb, Mme Audrey Cavaillier, M. Mickaël Le Mestric, M. Guillaume Hermitte, M. François-Xavier Volle, Mme Aline Fouque-Chanclou, Mme Sandrine Crouzet, Mme Fleur Giocanti, Mme Sandrine Limon, premiers conseillers, et Mme Sidonie Réallon, Mme Cyndie Deffin et M. Vincent Béridot, conseillers.
Le président de la chambre,
présidant la séance
Ta Nacer Meddah
Page 6 sur 6 4
4 | Chambre régionale
des comptes
Provence-Alpes-Côte d'Azur
RAPPORT ANNEXE À L’AVIS
sur les relations financières entre la métropole
Aix-Marseille-Provence et ses communes membres,
notamment sur le niveau des attributions de
compensation versé aux communes par la métropole et
les établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre préexistants
Exercices 2013 à 2021 AVIS FINANCIER
TABLE DES MATIERES
AVANT-PROPOS MÉTHODOLOGIQUE DR ue cr ur ARS 4
1 LE CONTEXTE MÉTROPOLITAIN siennes 7
1.1 Présentation de l’ensemble intercommunal ss. 7
1.2 Une situation financière métropolitaine atypique et contrainte 8
1.2.1 Précautions méthodologiques concernant l’analyse financière... 8 1.2.2 Une épargne brute dynamique grevée par les reversements aux communes 9 1.2.3 Un endettement en hausse pour un niveau d’investissement faible... 12
2 SUR LES FLUX FINANCIERS ENTRE LES COMMUNES ET LEUR EPCI 18
2.1 Les attributions de compensation... 18
2.1.1 Rappel du cadre juridique de l’attribution de compensation... 18 2.1.2 Une valorisation des attributions de compensation au-delà du périmètre visant à garantir la neutralité des transferts de compétences... 20 2.1.3 Des réserves relevées dans les méthodes d’évaluation des transferts de COMPÉTENCES ssvssscsarnnr states nenes ess enrt een nee t es ads s agen severe eve neennranesnosneoneonncenemrenre 28 2.1.4 L'absence de présentation d’un rapport quinquennal sur l’évolution du montant des attributions de compensation... ses 39 2.1.5 Le montant de l’attribution de compensation de référence 39
DDMILES AUTTES AUX ee eessseessemeneessesssmesss sers. ee cc antamendsnen amet ss entaertenmmman terre n Ts 42
2.2.1 L’évolution du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et de sa répartition... 42
2.2.2 Le soutien à l’investissement communal 47
2.2.3 La contribution spécifique au bataillon des marins-pompiers de Marseille... 51 2.2.4 La dotation de solidarité communautaire... 53
3 SUR LES CONSÉQUENCES DES FLUX FINANCIERS ENTRE LES COMMUNES'ET LEUR EPCOT....smasnisesennecereeneneentenestiennstesenssteeriooneminsetencinesstinirent 59
3.1" Les incidences directes ss si issssessensseeseenenssetesrenienissiresieisssstsecresstsscnste bare ate ist 59
3.1.1 Des flux financiers surévalués qui représentent une part significative des recettes des communes, entraînant une contrainte budgétaire forte pour la métropole... 59 3.1.2 La disparité fiscale pour les taxes ménages 61
3.1.3 Les effets contre-péréquateurs de la cristallisation des dotations de solidarité communautaire historiques issues 64
32 Les incidencesiindirectes ssssshisssstmseiesmierertieissetiinesdisccniennettenneesu 70
3.2.1. Conséquences de la surévaluetion des attributions de compensation sur les dotations et fonds de péréquation... 70
3.2.2 Conséquence en matière de coefficient d’intégration fiscale... 77 3.2.3 Une forte dépendance des communes aux flux intercommunaux re 80
ANNEXES ssiioneserssesesssnnesenmaneeeiereeneeeterenenseensicsemessesetttnesn nent nettes tenmmenernena taie ipeeent 84 RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
AVANT-PROPOS MÉTHODOLOGIQUE
Une compétence ad hoc sans cadre procédural prédéfini
(1) L'article 181 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi « 3DS », prévoit que :
(2) « V. Avant le I septembre 2022, la chambre régionale des comptes rend un avis sur les relations financières entre la métropole et ses communes membres, notamment sur le niveau des attributions de compensation versées aux communes par la métropole et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre préexistants. Cet avis est transmis au président du conseil de la métropole, aux maires des communes membres ainsi qu'au représentant de l'État dans le département.
(3) PL Le président du conseil de la métropole organise, dans un délai de deux mois à compter de la réception de l'avis de la chambre régionale des comptes, un débat au sein du conseil de la métropole. Le conseil de la métropole se prononce sur l'avis et les conséquences qu'il souhaite en tirer. »
(4) Par lettres du 28 février 2022, le président de la chambre a informé Mme Vassal, présidente de la métropole Aix-Marseille-Provence, les 92 maires des communes membres, et M. Mirmand, préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et du département des: Bouches-du-Rhône, de l’ouverture des travaux et de la composition de l’équipe chargée de linstruction. Mme Brigant, directrice régionale des finances publiques de Provence-Alpes-Côte d’ Azur, a été destinataire des mêmes informations, par un courrier du même jour.
(5) Aucune procédure n’a été prévue pour cette mission spécifique confiée à la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur (CRC PACA), au-delà des dispositions de
l’article 181 de la loi 3DS. La juridiction financière a donc fixé les conditions de réalisation de cet exercice, visant à garantir la bonne avancée des travaux dans les délais impartis,
l'association des parties intéressées et à préserver l’indépendance de la chambre.
(6) Ce cadre a été précisé dans les courriers notifiant l’ouverture des travaux. Ils ont rappelé que ces travaux seraient menés dans le respect des normes professionnelles des
juridictions financières. Ils ont également indiqué la possibilité pour chacun des destinataires de faire part à l’équipe chargée de la réalisation de l’avis de toute observation ou contribution
qu’il leur semblerait utile aux travaux d’instruction. À ce titre, 17 maires ont adressé des observations à la chambre et deux entretiens ont été organisés avec les communes à leur demande. Un entretien a également été réalisé à sa demande avec le président de la commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT!). Des entretiens ont également été réalisés avec les services métropolitains, les services préfectoraux, la direction régionale des finances
publiques, et le bureau des concours financiers de l’Etat de la direction générale des collectivités locales (DGCL).
(7) Pour réaliser ces travaux, la chambre s’est appuyée sur les données comptables et financières des anciens établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de la
1 Cf. glossaire en annexe n°1. AVIS FINANCIER
métropole. Ces données ont été croisées avec celles des communes membres, afin de corriger le cas échéant des erreurs d’imputation comptable. Les comptes non-dématérialisés des communes et anciens EPCI ont été sollicités en tant que de besoin auprès de la direction
régionale des finances publiques.
(8) Par ailleurs, des questionnaires ont été adressés à la métropole Aix-Marseille- Provence, à la préfecture des Bouches-du-Rhône, à la direction régionale des finances publiques, ainsi qu’à la commune de Marseille.
(9) L’analyse présentée ci-après porte sur les flux financiers entre communes et EPCI, leur volume, leur nature, leur régularité, ainsi que les marges de manœuvre qu’ils peuvent présenter. Les montants indiqués ont préalablement fait l’objet d’un travail de fiabilisation de la donnée et d’échanges avec les parties concernées.
(10) L’avis est complété par le présent rapport annexé. Ces documents n’ont pas valeur prescriptive auprès des parties concernées. Une fois délibérés par la collégialité, ils sont adressés aux parties mentionnées à l’article 181 de la loi 3DS. Ils seront rendus publics après présentation de ces derniers au conseil de la métropole.
La période sous revue
(1) Selon l’article 181, l’avis doit porter sur les relations financières entre les communes membres et la métropole, ainsi qu’avec les EPCI préexistants. L’avis proposé doit donc couvrir une période antérieure à la création de la métropole Aix-Marseille-Provence (AMP) et porter
jusqu’à la période actuelle.
(12) L’année 2013 a été retenue comme exercice initial, s’agissant de l’année précédant la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite «MAPTAM», portant création de la métropole Aix-Marseille-Provence. Les flux financiers préalables à 2013 entre les communes et leurs EPCI n’ont pas été analysés par la chambre, en ce qu’ils résultent a priori de choix indépendants de la perspective de la création métropolitaine. Les comptes de 2013 sont considérés comme données de référence à To, à partir desquelles les variations annuelles ont été analysées dans le présent avis. Il n’est de surcroît plus possible d’accéder à l’ensemble des pièces justificatives comptables relatives aux exercices précédents, celles-ci excédant les périodes réglementaires de prescription et de facto d’archivage’.
(13) L’avis s’appuie sur les comptes définitifs de la métropole, des anciens EPCI et des communes. La période de référence s’arrête donc aux comptes de 2021, derniers comptes disponibles au moment de la réalisation du présent avis.
(14) Dans ces conditions, la chambre a fondé son analyse sur la période de 2013 à 2021.
2 Article 60 IV alinéa 2 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 portant loi de finances, modifié par l’article
33 de la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008. RAPPORT ANNEXÉ À L’'AVIS FINANCIER
Les relations financières analysées
(15) L’article 181 de la loi 3DS du 21 février 2022 confie à la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte-d’Azur la charge d’émettre un avis sur les «relations
financières entre la métropole et ses communes membres ».
(16) L’avis porté par la chambre sur ces relations financières comprend :
- Une comparaison, dans les différents flux financiers obligatoires (attributions de
compensation, dotation de solidarité communautaire), entre les montants minimaux évalués au sens strict des textes applicables et ceux relevant de choix d’opportunité réguliers ou non des collectivités. À ce titre, les méthodes d’évaluation des flux financiers ont été analysées :
- Une analyse du caractère régulier et du volume des relations financières facultatives
(subventions, fonds de concours.) ;
- Une appréciation des conséquences et risques associés à ces flux financiers constatés entre les communes et l’EPCI, en matière de capacité financière propre des collectivités,
de pression fiscale et enfin de péréquation intercommunale.
(17) Le présent avis porte spécifiquement sur les relations financières entre l’EPCI et ses communes membres. Il ne traite pas du niveau d’intervention de la métropole sur ses différents territoires au titre des compétences qu’elle exerce.
(18) Les attributions de compensation représentent le principal flux financier obligatoire, cité en particulier par l’article 181 de la loi 3DS. En cohérence avec ses précédents rapports, la chambre a retenu une lecture juridique restreinte de l’attribution de compensation, définie comme un flux financier qui consiste à assurer la neutralité des transferts de compétences, à l'exclusion de toute autre finalité. L’utilisation de l’attribution de compensation à des fins de transferts de ressources entre l’EPCI et ses communes membres en-dehors de considérations liées à la neutralité des transferts est ainsi considérée par la chambre comme un choix d’opportunité des collectivités pouvant constituer une marge de manœuvre dans le cadre du futur pacte financier et fiscal de la métropole.
Définition de l’attribution de compensation dite « de référence » au sens du présent rapport
L'attribution de compensation de référence se définit, au sens du présent avis, comme la part de l'attribution de compensation calculée uniquement en fonction des transferts et rétrocessions de compétences’. Cette notion appeile plusieurs précautions méthodologiques.
e Elle prend pour référence l'attribution de compensation 2013, première année de la période sous revue, et en analyse les variations jusqu'en 2021 en retenant uniquement celles liées à la neutralité des transferts intervenus sur la période. Les montants d'attribution de compensation versés en 2013 n'ont ainsi fait l’objet d'aucune analyse critique rétrospective et sont méthodologiquement supposés être entièrement dédiés à
$ Le transfert d’une compétence est réalisé dans le sens « commune vers EPCI » ; la rétrocession est
réalisée dans le sens « EPCI vers commune ». AVIS FINANCIER
la neutralité des transferts antérieurs, ce qui ne correspond pas nécessairement à la réalité ;
e La notion d'attribution de compensation de référence s'attache à isoler les seules variations d'attribution de compensation liées à des transferts ou rétrocessions de compétences, sans porter d'appréciation sur le montant auquel sont valorisés lesdits
transferts et rétrocessions ;
e Ainsi, la qualification de sommes par la terminologie « attribution de compensation de référence » ne signifie en aucun cas que la chambre en valide le montant sans réserve. Plusieurs réserves méthodologiques sont d'ailleurs soulevées au point 2.1.3 du présent
rapport.
La différence entre l'attribution de compensation mandatée et l'attribution de compensation de référence est désignée par la terminologie « marge de manœuvre » au titre du présent rapport.
1 LE CONTEXTE MÉTROPOLITAIN
1.1 Présentation de l’ensemble intercommunal
(19) La métropole Aix-Marseille-Provence a été créée le 17 janvier 2016 par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM).
(20) Couvrant un ensemble urbain dense, en particulier autour des villes de Marseille et d’Aïx-en-Provence, la métropole regroupe 92 communes (dont une commune du Var, Saint-Zacharie, et une commune de Vaucluse, Pertuis). Elle compte 1,91 million d'habitants en 2021, soit 93 % de la population du département des Bouches-du-Rhône et 37 % de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Cet EPCI est le plus étendu de France et, hors le Grand Paris, le
plus peuplé.
(21) En 2019, une fusion de la métropole et du département des Bouches-du-Rhône a été envisagée. Plusieurs scénarii ont été étudiés en ce sens, donnant lieu à une étude réalisée par le préfet de région. Ce projet n’a pas connu de traduction concrète.
(22) In fine, la métropole est issue de la fusion de six intercommunalités préexistantes :
e La communauté urbaine Marseille-Provence-Méditerranée (CUMPM) ;
La communauté d'agglomération du Pays d’Aix (CPA) ;
e La communauté d'agglomération de Salon-Étang de Berre-Durance* (CASBD) ;
e La communauté d'agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Étoile (CAPAE) ;
4 Également appelée Agglopole Provence. RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
e Le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP) ;
e La communauté d’agglomération du Pays de Martigues (CAPM).
(23) D’emblée, la métropole a été divisée en six territoires, dont les périmètres géographiques se recoupent exactement avec ceux des six EPCI fusionnés, afin de tenir compte des solidarités préexistantes. Dotés d’une gouvernance propre au travers d’un conseil de territoire (CT), ces territoires ont exercé, par délégation depuis 2016, l’essentiel des compétences métropolitaines, à l’exception de quelques-unes à dimension programmatique. L’article 181 de la loi 3DS a supprimé ces conseils de territoire à compter du 1% juillet 2022.
Tableau n° 1 : Evolution des périmètres au sein de la métropole
IBÉtonNEReNReN MNT Sen etc . DE
Ë Appellation de l’ancien EPCI (CHACUN ON ANT
CT1 - Territoire de « Marseille-Provence » Communauté urbaine Marseille Provence Métropole
CT2 - Territoire du « Pays d’Aix » Communauté d’agglomération du Pays d’Aix
Communauté d’agglomération de Salon-Étang de CT3 - Territoi P lonai erritoire du « Pays salonais » Berre-Durance
CTA4 - Territoire du «Pays d’ Aubagne et de | Communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et
l'Étoile » de l'Étoile CTS.- Territoire d’« Istres Ouest Provence » Syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence CT6 - Territoire du « Pays de Martigues » Communauté d’agglomération du Pays de Martigues Source : métropole Aix-Marseille-Provence
1.2 Une situation financière métropolitaine atypique et contrainte
1.2.1 Précautions méthodologiques concernant l’analyse financière
(24) La situation financière de la métropole Aix-Marseille-Provence a été examinée au regard de celle de l’ensemble des 19 autres métropoles françaises”, hors Grand Paris et Lyon, dont les statuts particuliers ne permettent pas une comparaison pertinente. L’analyse a été réalisée sur la période 2017 à 2020, à partir des données consolidées (budgets principal et annexes), publiées sur le portail de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) et de la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), données complétées le cas échéant par les balances des métropoles. Elle tient compte de l’ancienneté des métropoles, certaines
$ Bordeaux ; Brest ; Clermont-Ferrand ; Dijon ; Grenoble ; Lille ; Metz ; ; Montpellier ; Nancy ; Nantes ;
Nice ; Orléans ; TReunet Rouen ; Saint-Étienne ; ; Strasbourg ; Toulon : TOC et ; Tours. AVIS FINANCIER
ayant été créées en 2017 ou en 2018. Aussi afin de ne pas biaiser l’analyse comparative avec la moyenne des autres métropoles, l’exercice 2016 n’a pas été retenu. En effet, le panel de comparaison n’était pas le même, et un changement de comptabilisation des données par la DGFiP rend la comparaison avec cet exercice non-exploitablef.
1.2.2 Une épargne brute dynamique grevée par les reversements aux communes
(25) Par rapport à la moyenne des 19 autres métropoles, la situation de la métropole Aïx- Marseille-Provence paraît atypique, avec des produits courants de fonctionnement par habitant supérieurs d’environ 66 € à la moyenne, des charges inférieures de l’ordre de 31 €, mais une épargne brute en-deçà de 90 € en moyenne, comme le montre le tableau ci-dessous.
Tableau n° 2 : Détermination de l’épargne brute (CAF) en € par habitant
, 712 { D18 D19 D20 DyE
Aix-Marseille-Provence
Impôts Locaux . 547 550 564 567 557 1,2%
+ Dotation globale de fonctionnement 154 152 150 148 151 -1,3%
+ Autres recettes réelles de fonctionnement 634 667 686 635 655 0,1%
- Charges réelles de fonctionnement 791 838 859 866 838 3,1%
- Fiscalité reversée aux communes 374 342 338 333 347 -3,8%
= Capacité d'autofinancement ou Epargne brute (1) 170 189 202 151 178 -3,8%
Moyenne des autres métropoles (hors Lyon et Grand Paris)
Impôts Locaux 448 461 472 471 463 1,6%
+ Dotation globale de fonctionnement 146 145 142 136 142 -2,3%
+ Autres recettes réelles de fonctionnement 666 701 713 691 693 1,2%
- Charges réelles de fonctionnement 842 869 888 879 870 1,5%
- Fiscalité reversée aux communes 168 160 157 154 160 -2,9%
= Capacité d'autofinancement ou Epargne brute (2) 251 277 281 264 268 1,7%
Ecart CAF ou Epargne brute (1-2) AMP par _82 _88 _79 113 _90
rapport aux autres métropoles
Dont écart produits par habitant 74 63 73 53 66
Dont écart charges par habitant -51 -31 -29 -14 - 31
Dont écart fiscalité reversée par habitant | 206 182 81 180 187
Source : CRC d'après DGFiP
(26) L’avantage comparatif de la métropole Aix-Marseille-Provence en termes de « gestion courante », soit 97 € (66 € de recettes supplémentaires et 31 € de charges moindres), est en effet neutralisé par les reversements aux communes membres (attributions de compensation et dotation de solidarité communautaire), dont le montant par habitant est supérieur de 187 € en moyenne, d’où une épargne réduite de 90 € par habitant (97-187).
$ Ce n’est qu’à partir de 2017 que la DGFiP a raisonné en termes de produits et charges de fonctionnement rentrant dans le calcul de la capacité d’autofinancement (CAF). RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
Graphique n° 1 : Les produits réels de fonctionnement des métropoles, avant reversements aux communes - moyenne par habitant de 2017 à 2020 en €
2 000
1 800
1 600
1 400 Moyenne
1 200
1 000
8
6
4
20
0
PO #, # CF. hf
So eo
nd
Source : CRC d’après les données DGFiP (budget principal et budgets annexes)
Graphique n° 2 : Attribution de compensation et dotation de solidarité communautaire reversées aux
communes — moyenne par habitant de 2017 à 2020 en €
400
300
200
w 100
-200
# AC m DSC
Source : CRC d'après les données DGFiP et comptes de gestion AVIS FINANCIER
Graphique n° 3 : Les charges réelles de fonctionnement des métropoles - moyenne par habitant de
2017 à 2020 en €
1 600
1 400
1 200
1 000
Moyenne
800
60
40
20
0
# ss ® S S $ S a “ é ss Se # " “ # & # * SO
& # «ÿ © Fa
#
Source : CRC d'après les données DGFiP
Graphique n° 4 : Épargne brute des métropoles - moyenne par habitant de 2017 à 2020 en €
450
400
350
300
Moyenne
250
20
i
| 8 ll 0
= ES 2. “ PS à FE < : PS . ®
“ à « S #
#
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o o
o oo
og oo
Source : CRC d'après les données DGFiP (budget principal et budgets annexes)
11 RAPPORT ANNEXÉ À L'AVIS FINANCIER
1.2.3 Un endettement en hausse pour un niveau d’investissement faible
(27) Le niveau d'épargne moindre a conduit la métropole à emprunter davantage que les autres métropoles (30 € de plus par habitant en moyenne), tout en investissant moins (97 € de moins par habitant en moyenne), avec comme conséquence une détérioration de sa capacité de désendettement qui s’établit à 10,5 ans contre 8 ans pour la moyenne, positionnant Aix- Marseille-Provence à l’avant-dernière place des métropoles fin 2020.
Graphique n° 5 : Emprunts contractés par les métropoles sur la période 2017-2020 — moyenne en €
par habitant
400
350
300
250
200
Moyenne
150
100
; nsstElR S G S j < & ##
Ÿ ÉÉES ESS CFE ES
“ & æ
Source : CRC d'après les données DGFiP (budget principal et budgets annexes)
12 AVIS FINANCIER
Graphique n° 6 : Dépenses d’équipement’ réalisées par les métropoles 2017-2020 - moyenne en € par
habitant 800 700 600 600 Moyenne 400 300 200
0
RSS S@ © æ #
S $ S S # S ”, É S s, ré “ & S
” ; Fi #
#3
Source : CRC d'après les données DGFiP (budget principal et budgets annexes)
(28) Fin 2021, la dette globale de la métropole atteignait 3,1 Md€, dont 2 MdE€ pour le budget principal, 0,61 Md€ pour les budgets annexes transports, 0,25 MdE pour les budgets annexes eau et assainissement et 0,1 Md€ pour les déchets”.
(29) Comme le montre le tableau ci-dessous, en comparaison des autres métropoles, Aïx- Marseille-Provence a connu une progression plus marquée de sa dette sur la période 2016-2021 (+2 points par rapport aux autres métropoles). La diminution du taux d'intérêt moyen servi, qui est passé de 2,50 % en 2016 à 2,01 % en 2020 et 1,88 % en 2021, a toutefois permis d’en atténuer la charge. |
Tableau n° 3 : Évolution de la dette consolidée (en M€)
ETS
"10W 2018 UC IP 2021 ADO moyenne
2021-2017
Aix-Marseille-Provence
Capital restant dû au 31/12 2 521 2 749 2 776 3 013 3 082 5,2%
Taux moyen de l'encours 2,44% | : 2,34% 2,23% 2,01% 1,88%
7 Dépenses d’équipement et subventions d’équipements versées déduction faite des emprunts remboursés
par les budgets annexes.
8 Hors dette dite « récupérable », cf. infra 2.1.3.4.1.
? La métropole Aix-Marseille-Provence comptait fin 2020 39 budgets annexes contre 10 en moyenne pour
les autres métropoles.
13 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
ET
2017 AE 2019 2020 AA annuelle TT
2021-2017
Moyenne des autres métropoles (hors Lyon et Grand Paris)
Capital restant dû au 31/12 12 353 12 733 12 995 13 583 0 -100,0% Source : CRC d'après DGFiP, comptes de gestion et Finance Active
(G0) Le poids de la dette par habitant s’élevait à 1 600 € en 2021 sur Aix-Marseille- Provence, ce qui était légèrement plus élevé que la moyenne des autres métropoles à 1 474 €.
Graphique n° 7 : Dette des métropoles en 2021 - en € par habitant
3 600
3 000
2 600
2 000
210 Moyenne
1 000
ll * M o e S rt a de “6 fé # re “ “ PT F “ #
Source : CRC d'après les données DGFiP
(31) La dette d’Aix-Marseille-Provence comprend 561 emprunts, dont 426 à taux fixe (2,32 Md€) et 135 emprunts à taux variables ou assimilés (0,76 M€). Ces derniers présentent des niveaux de risques peu élevés au regard de la classification établie par la charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales, dite charte Gissler!?, Plus de 99 % d’entre eux sont en effet classés en A. Parmi les 426 emprunts à taux fixe, 27 sont des emprunts obligataires avec remboursement in fine pour un montant global de 392 ME (13 % de l’encours), dont 97 ME arriveront à échéance en 2027. Cela entraînera sur cet exercice un pic d’environ 52 M€ par rapport à 2026.
10 La charte Gissler permet de classer les emprunts selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit la complexité de l’indice servant au calcul des intérêts de l'emprunt, et la lettre (d’A à E) exprime le degré de complexité de la formule de calcul des intérêts. Par extension, la circulaire du 25 juin 2010 définit une catégorie « Hors Charte » (F6) qui regroupe tous les produits déconseillés par la charte et que les établissements
signataires se sont engagés à ne plus commercialiser.
14 AVIS FINANCIER
Graphique n° 8 : Profil d’extinction de la dette consolidée de la métropole Aix-Marseille-Provence — en €
400 000 000 €
350 000 000
300 000 000
250 G00 000
200 000 000
150 000 000
100 600 000
50 000 000
0
S
à
Source : CRC d'après Finance Active
2027 202 2029 2030 2031
vs
203
ESS
0 20H
ES
2035
ommes
2036
mme
2037
ms
09
IXITITITITYTYTYTY-Y-VTIO_OOOO
2093
ee
QU
EEE
——
2025
EEE
2026
Tr S S = NN M D eh ee © = NN m D © | ©
S 9 9 9 98 S 6 9 9 S 0 S 0 S © © © ©
NON EN CN CN EN ON ON OU EN EN CU EN EN CN ON EN EN CON EN Cu
M Capital Mintérêts
(32) La capacité de désendettement de la métropole, bien qu’en amélioration sur la période, reste dégradée comparativement à celle des autres métropoles. La métropole Aix- Marseille-Provence se situe, depuis 2016, dans les trois dernières places.
Tableau n° 4 : Indicateurs de la dette — dette consolidée en années
Aix-Marseille-Provence
de désendettement 7 7,7 7
Durée résiduelle de l'encours 14,6 | 14 15 14,8
Durée de vie de l’encours 8 8,7 8,7 8,4
M. des autres rs Lyon et Grand
ité de désendettemenit 5,1 5,5 5,1 5,1
Source : URC d'après DGFiP, Comptes de gestion et Finance Active
(33) Certes, la capacité de désendettement reste inférieure à la durée de vie résiduelle de l’encours!!, mais l’écart se resserre et elle se situe en 2020 au-dessus de la durée de vie
1 Elle exprime la durée moyenne restant à courir des emprunts.
15 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
moyenne!? de l’encours et juste en-dessous en 2021. Or cet indicateur est plus pertinent pour apprécier la situation de l’encours, car il tient compte des modes d'amortissement.
(34) Autrement dit, la métropole est en capacité de rembourser, à fin 2021, en 7 ans et 3 mois ce qu’elle s’était « en théorie contractuellement » engagée à faire en 7 ans et 11 mois.
Graphique n° 9 : Capacité de désendettement des métropoles en 2021 — en nombre d’années
14
42
10
6 Moyenne
0 nant
# We ° ae Ca C $ S à
ri “ & ré à FA ES # < a Fu # # Ÿ
>
»
Source : CRC d'après les données DGFiP
(35) La soutenabilité à long terme de la dette exige une amélioration de la capacité de désendettement de la métropole, äujourd’hui insuffisante pour couvrir des investissements à venir d’envergure.
(36) Si la métropole atteignait le niveau d’épargne brute moyen par habitant des autres métropoles, soit +90€ par habitant, elle dégagerait environ 170 M€ de ressources supplémentaires. Sa capacité de désendettement serait alors de 6,8 années, soit un niveau rétablissant la soutenabilité de sa dette.
(37) L’analyse financière comparée met en évidence certaines tendances qui affectent la
capacité d’intervention de la métropole :
-e Une maximisation des reversements d’attributions de compensation aux communes avec comme conséquence une situation financière en défaveur de l’échelon intercommunal ;
e Une capacité d’autofinancement brute consolidée très en-deçà de celle des autres métropoles (178 € contre 268 € en moyenne par habitant), et en conséquence des dépenses d'équipement plus faibles (328 € par habitant contre 425 € en moyenne) sur la période 2017- 2020 ;
1? Elle exprime la durée moyenne nécessaire au remboursement intégral de la dette, pondéré par son mode d'amortissement.
16 AVIS FINANCIER
e Une dette élevée, mais peu risquée, qui induit une capacité de désendettement plus élevée que la moyenne : 10,5 ans contre 5,7 ans en 2020, 7,4 ans contre 5,5 ans en 2021 ;
17 RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
2 SUR LES FLUX FINANCIERS ENTRE LES COMMUNES ET
LEUR EPCI
2.1 Les attributions de compensation
2.1.1 Rappel du cadre juridique de l’attribution de compensation
(38) Lorsqu’un EPCI relève du régime de la fiscalité professionrielle unique, la neutralité des transferts de compétences entre l’établissement et ses communes membres est assurée par le versement d’attributions de compensation. Les attributions de compensation se définissent comme une rétrocession par l’EPCI à ses communes membres de la fiscalité qui lui a été transférée, déduction faite du coût net des charges transférées par les communes au titre de compétences devenues communautaires. Ainsi, à la date du transfert, l'EPCI conserve un volume de ressources fiscales équivalent au montant valorisé des transferts de charges qu’il supporte.
(39) Le régime juridique de l’attribution de compensation est défini à l’article 1609 nonies C du code général des impôts. L’attribution de compensation a le caractère de dépense obligatoire lorsqu’elle est positive. Lorsqu’elle est négative, l’EPCI dispose de la faculté de demander à la commune concernée un versement à due concurrence, lequel constitue le cas échéant une dépense obligatoire de la commune. L’attribution de compensation ne peut être indexée.
(40) Le montant des charges nettes transférées à l’EPCI par les communes est évalué par une commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT). La méthode d’évaluation des charges et ressources transférées est précisée au IV de l’article 1609 nonies C, lequel dispose :
(41) « Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l'exercice précédant le transfert de compétences ou d'après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission.
(42) Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d'un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d'acquisition de l'équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d'entretien. L'ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d'utilisation et ramené à une seule année.
(43) Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges ».
(44) La méthode de calcul de droit commun des attributions de compensation est fixée par le 2° du V de l’article 1609 nonies C :
(45) « L'attribution de compensation est égale à la somme des produits mentionnés au 1 et aux I et 2 du I bis et du produit de la taxe sur les surfaces commerciales prévue à l'article 3 AVIS FINANCIER
de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, perçus par la commune l'année précédant celle de la première application du présent article, diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV ».
(46) Le 2° du V de l’article 1609 nonies C prévoit en outre des majorations et des minorations de l’attribution de compensation ainsi calculée, applicables le cas échéant aux EPCI qui en remplissent les critères.
(47) Par ailleurs, le 1° bis du V de l’article 1609 nonies C prévoit une modalité de fixation libre des attributions de compensation, permettant à l’EPCI et à ses communes membres de s’éloigner du calcul défini au 2° du V du même article :
(48)« Le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges ».
(49) Il ressort ainsi des dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des impôts
que :
- Les charges et ressources transférées sont évaluées par une commission créée à cet effet, selon une méthode d’évaluation prescrite par la loi. L'évaluation de la charge nette des compétences transférées constitue l’unique mission légale de la CLECT. Bien que la charge nette calculée par la CLECT en représente un élément déterminant, le calcul des attributions de compensation relève de la seule assemblée délibérante, qui en arrête le
montant ;
- L'attribution de compensation, dépense obligatoire de l’EPCI à fiscalité professionnelle unique, est égale au montant de la fiscalité transférée déduction faite des charges nettes transférées. Elle est, le cas échéant, minorée ou majorée conformément au 2° du V de l’article 1609 nonies C ;
- La procédure de fixation libre de l’attribution de compensation permet à un EPCI et à ses communes membres de s’éloigner de la méthode légale de détermination du montant de l’attribution de compensation, en respectant des règles particulières de majorité. La loi précise toutefois que la fixation libre des attributions de compensation doit être réalisée «en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges ».
(50) Ainsi, aux termes de la loi, le mécanisme de l’attribution de compensation a pour
fonction intrinsèque d’assurer la neutralité financière des transferts de compétences entre les communes et leur EPCI de rattachement. S’ils peuvent s’éloigner du strict calcul légal à la faveur de la procédure dite de fixation libre, les déterminants de l’attribution de compensation ne peuvent pas être dépourvus de tout lien avec les logiques de transferts de charges et
ressources.
19 RAPPORT ANNEXE À L’'AVIS FINANCIER
2.1.2 Une valorisation des attributions de compensation au-delà du périmètre
visant à garantir la neutralité des transferts de compétences
2.1.2.1 L’intégration des dotations de solidarité communautaire dans les attributions de compensation
(51) Au cours de la période sous revue, la métropole comme les EPCI qui lui préexistaient ont procédé à des intégrations de dotations de solidarité communautaire au sein des attributions de compensation. L'objectif affiché de ces intégrations consistait à sécuriser les versements au profit des communes malgré le changement de périmètre intercommunal lié à la construction de la métropole.
(52) Ainsi, dès 2016, la métropole supporte sur son budget l’intégralité de la charge que représentaient les anciennes dotations de solidarité communautaire. À compter de 201815, toutes les attributions de compensation comprennent une part correspondant à d’anciennes dotations de solidarité communautaire, et la totalité des anciennes dotations de solidarité communautaire
est imputée sur les attributions de compensation! .
Tableau n° 5 : Historique des intégrations de DSC dans l’AC par EPCI / conseil de territoire en €
DE 2016 DH 2018
CT1 12 460 992 12 460 992
CT2 50 434 849 912 315 3 500 002 54 847 166
CT3 10 000 000 10 000 000
CT4 4 404 081 4 404 081
CTS 13 173 468 13 173 468
CT6 24 663 322 24 663 322
Total 88 271 639| 5316 39% 12 460 992 0 13 500 002 | 119 549 029
Source : CRC d'après délibérations des anciens EPCI N.B. : Ce tableau ne fait pas référence aux intégrations de DSC dans les AC antérieures à la période 2013-2021. La chambre a toutefois connaissance de plusieurs intégrations intervenues antérieurement à 2013, notamment en 2001 au profit des communes de la CUMPM (87,18 ME, soit 67 € par habitant en moyenne) et en 2012 au profit des communes de Salon-Étang de Berre-Durance (15 ME, soit 108 € par habitant en moyenne).
1 Les communes des conseils de territoire 2 et 3 ont perçu en 2016 et 2017 des subventions de transposition de la dotation de solidarité communautaire. Ces subventions n’apparaissent pas dans le tableau n°5
dans la mesure où elles n’étaient pas intégrées dans l’attribution de compensation avant 2018. 14 À l'exception des dotations forfaitaires versées dans le cadre du contrat de ville du Pays de Martigues (cf. infra 2.2.4.2.2),
20 AVIS FINANCIER
(53) Plusieurs délibérations se référant à la procédure de fixation libre prévue au 1° bis du V de l’article 1609 nonies C ont approuvé ces intégrations de dotation de solidarité communautaire dans les attributions de compensation. Bien que mentionnées par le guide des attributions de compensation édité par la direction générale des collectivités locales, ces intégrations apparaissent fortement contestables sur le plan de la régularité, pour plusieurs raisons.
(54) En premier lieu, une lecture stricte des dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des impôts ne permet pas l’utilisation des attributions de compensation à des fins autres que la neutralité des transferts de compétences opérés entre les communes et leur EPCI. En effet, si le 1° bis du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts dispose que « le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées », il précise aussitôt que cette modalité de fixation ou de révision des attributions de compensation doit s’opérer « en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges ». Cette précision n’a de sens qu’à la condition que les déterminants de la fixation libre soient en rapport direct avec le contenu du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. Or, ledit rapport traite exclusivement des transferts de ressources et de charges consécutifs aux transferts de compétences, ce qui exclut donc toute révision sans rapport avec
un transfert de compétence.
(55) Ainsi, la procédure de fixation libre des attributions de compensation permet aux collectivités concernées et à leur EPCI de rattachement de fixer des modalités dérogatoires de prise en compte des charges et ressources transférées, dans la mesure où ces modalités dérogatoires tiennent compte — et donc ne s’éloignent pas de manière excessive ou injustifiée — de l’évaluation de la commission réalisée conformément aux dispositions du IV de l’article 1609 nonies C du code général des impôts. Cette procédure confère ainsi une liberté méthodologique en matière de détermination des modalités de compensation des transferts de compétences. En revanche, elle n’a pas pour effet d’autoriser une fixation des attributions de compensation dont certains déterminants seraient dépourvus de tout lien avec les charges et ressources transférées.
(56) En deuxième lieu, l’intégration des dotations de solidarité communautaire au sein des attributions de compensation a pour effet de conférer à ce versement de l’EPCT un caractère obligatoire dans son principe comme dans son montant, alors même que l’article L. 5211-28-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « le montant de la dotation de solidarité communautaire est fixé librement par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ». Si l'instauration de la dotation de solidarité communautaire est vbligaioire dans son principe pour ies métropoles, ia fixaiion de son montant est laissée à l’appréciation du conseil métropolitain statuant à la majorité qualifiée des deux tiers. En l’espèce, après intégration de la dotation de solidarité communautaire au sein des attributions de compensation, toute modification des montants servis aux communes nécessite non seulement de réunir une majorité qualifiée des deux tiers du conseil métropolitain, mais également d’obtenir l’accord de l’ensemble des conseils municipaux intéressés.
(57) En troisième lieu, l’intégration de l’enveloppe globale des anciennes dotations de
solidarité communautaire dans les attributions de compensation a pour effet d’en figer la répartition par commune. Or cette répartition doit tenir compte de critères socio-économiques
21 RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
prévus par la loi, notamment l’insuffisance de potentiel fiscal! et financier! f et l’écart à la moyenne intercommunale du revenu par habitant!7. Cette décorrélation ne permet pas d’appréhender les effets générés par la fusion des six EPCI préexistants, notamment sur les valeurs moyennes des indicateurs intercommunaux.
2.1.2.2 L’intégration d’un abondement de la dotation de coopération versée aux communes
du syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence
(58) Le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP), par sa forme juridique atypique, a utilisé jusqu’en 2015 la dotation de coopération dans ses relations financières avec les communes membres. La dotation de coopération est particulière aux syndicats d’agglomération nouvelle. Instituée par l’article L. 5334-7 du CGCT, sa variation est la traduction financière des évaluations des compétences transférées au sein du bloc communal. En ce sens, son fonctionnement s’approche de celui de l’attribution de compensation. Toutefois, il s’en écarte sur un point.
(59) En effet, en-dehors de tout transfert de compétences, le montant de la dotation de coopération pouvait être révisé sur le fondement de l’article C du XIII de l’article 108 de la loi de finances n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 pour 2011. Celui-ci prévoyait qu’« à titre dérogatoire, les syndicats d'agglomération nouvelle et les conseils municipaux de leurs communes membres peuvent, par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée prévue au premier alinéa du II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, procéder dans les cinq ans qui suivent la promulgation de la présente loi à la révision du montant de la dotation de coopération ». La loi susmentionnée est parue au journal officiel le 30 décembre 2010. Le SANOP pouvait donc user de cette disposition jusqu’à la fin de l’année 2015, ce qu’il a fait. Cette dotation a été supprimée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015, entrée en vigueur le 1° janvier 2016.
1 Le potentiel fiscal est un indicateur de richesse permettant d’apprécier les ressources fiscales libres d'emploi due peut mobiliser une commune. Dans son calcul sont intégrés les produits réels sur lesquels la collectivité n’a pas de pouvoir de taux (contribution sur la valeur ajoutée des entreprises -CVAE- et imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux -IFER) et les produits potentiels obtenus en multipliant les bases de fiscalité de la commune par les taux moyens nationaux correspondants pour neutraliser les différences nées des choix de gestion. La richesse tirée par la commune de son appartenance au groupement est valorisée dans le potentiel fiscal de la commune. Les produits affectés comme nar exemnle la taxe de séjour ne sont pas
comptabilisés car ils ne sont pas libres d'emploi.
16 Le potentiel financier correspond au potentiel fiscal majoré de la dotation forfaitaire, hors compensation de la part salaires (déjà prise en compte dans le potentiel fiscal) perçue par la commune et minoré des différents
prélèvements sur fiscalité supportés par la dotation forfaitaire.
17 Ces deux critères, qui doivent justifier au moins 35 % de la répartition de la dotation de solidarité communautaire depuis la loi de finances initiale pour 2020, étaient en réalité opposables à la métropole avant 2020. En effet, en l’absence d’un pacte financier et fiscal adopté alors même qu’elle est concernée par un contrat de ville, la métropole était tenue d’instaurer une dotation de solidarité communautaire a minima au profit des communes concernées par le contrat de ville, en retenant notamment les critères de potentiel fiscal et financier et de revenu par habitant. Cette obligation, posée par le VI de l’article 1609 nonies C du code général des impôts alors en vigueur, prenait effet un an après l’adoption du contrat de ville si aucun pacte n’avait été adopté.
22 AVIS FINANCIER
(60) Par délibération n° 253/14 du 23 juin 2014, le SANOP a augmenté de 15 ME la dotation de coopération de 2014 versée aux communes membres, sur le fondement de l’article
108 susmentionné.
(61) Si cet abondement était fondé en droit lors de son adoption, il a été réalisé sans lien avec un quelconque transfert de compétences. Lors de la création de la métropole, l’attribution de compensation des communes du SANOP aurait dû être constituée par la reprise des seules composantes de la dotation de coopération permettant d’assurer la neutralité des transferts. Cet abondement de 15 ME doit donc être regardé comme étant irrégulier à compter de 2016, et ne peut donc être retenu dans l’attribution de compensation de référence telle que définie ci-avant.
2.123 L'intégration des contributions communales au FPIC par la communauté d’agglomération du Pays de Martigues et le SANOP
(62) Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) prévoit que chaque territoire d’un ensemble intercommunal, commune et EPCL, soit prélevé et/ou bénéficie d’un reversement du fonds selon des indices synthétiques de richesse.
(63) En 2014 et 2015, le SANOP a intégré un abondement de sa dotation de coopération sur le fondement de l’article 108 de la loi de finances n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 pour 2011 susmentionné, afin de compenser l’intégralité des contributions de ses communes membres au titre du FPIC, pour un montant cumulé de 2,9 ME (+1,48 ME en 2014, puis +
1,42 ME à partir de 2015'#).
(64) De même, par délibération du 1% octobre 2015, la communauté d’agglomération du Pays de Martigues (CAPM) a approuvé la revalorisation de 5,05 M€ des attributions de compensation versées à ses trois communes membres, correspondant à la compensation de leur contribution au FPIC sur cet exercice!”?. Préalablement, les communes n’étaient pas prélevées au titre du FPIC, seule la CAPM contribuait à hauteur de 3 à 4 ME selon les exercices. En 2015, les communes ont été prélevées de leur contribution au FPIC, et remboursées du même montant par l’EPCI à travers les attributions de compensation. En sus, la CAPM a payé sa propre
contribution au FPIC.
(65) La revalorisation des attributions de compensation susmentionnée ne présente aucun lien avec des transferts effectifs de compétence, et doit à ce titre être écartée de l’attribution de compensation de référence. Par ailleurs, si un EPCI peut être tenu dans certains cas de prendre en charge les prélèvements de ses communes membres en application de l’article L. 2336-3 alinéa 3 du CGCT, les communes du SANOP et de la CAPM n’en remplissaient pas les conditions. Cette revalorisation est par ailleurs contestable dans son principe, dès lors qu’elle contrevient au mécanisme péréquateur du FPIC, l’EPCI soutenant davantage les communes les plus contributrices, autrement dit les plus riches. Enfin, en augmentant les attributions de compensation des contributions communales au FPIC des exercices 2014 et/ou 2015, le SANOP et la CAPM ont cristallisé des montants pourtant variables d’un exercice à l’autre. D'ailleurs, les trois communes du Pays de Martigues ont été bénéficiaires nets du FPIC en 2016, leur permettant ainsi de percevoir à la fois une compensation indue de 5,05 ME et le reversement du FPIC pour 655 096€. À compter de 2017, la commune de Martigues perçoit une attribution
18 D’après le détail de l’abondement de la dotation de coopération de 12,3 ME par délibération du 13 avril
2015.
1? Soit 4 089 132 € pour la commune de Martigues, 751 898 € pour Port-de-Bouc et 209 167 € pour St- Mitre-les-Remparts.
23 RAPPORT ANNEXE À L'AVIS FINANCIER
de compensation indûment augmentée de 4,09 ME, alors même que sa contribution nette varie entre 0,12 ME et 0,27 ME.
2.1.2.4 L'intégration d’une part de fiscalité dans les attributions de compensation
e La neutralisation de la hausse de taux de fiscalité intercommunale par la communauté
d’agglomération de Salon-Étang de Berre-Durance et le SANOP
(66) En 2015, la communauté d’agglomération de Salon-Étang de Berre-Durance et le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence ont procédé à des corrections
respectivement des attributions de compensation et des dotations de coopération dans la perspective de rendre neutre la future convergence fiscale avec les autres EPCI ayant vocation à fusionner.
(67) Ces deux EPCI ont procédé à une augmentation de leurs taux de fiscalité afin de les
approcher du taux qui deviendrait applicable au futur ensemble intercommunal. Le produit fiscal supplémentaire a fait l’objet d’une restitution aux communes via les attributions de compensation et les dotations de coopération, aux fins notamment de leur permettre de diminuer leurs propres taux de fiscalité à due concurrence de l’augmentation des taux intercommunaux.
(68) Ce mécanisme, s’il permet de garantir une stabilité de la pression fiscale appliquée aux contribuables du territoire malgré la future convergence haussière des taux intercommuünaux, appelle plusieurs remarques :
- Le mécanisme conduit à une utilisation inappropriée des attributions de compensation, qui, sur le plan légal, ont uniquement pour fonction d’assurer la neutralité des transferts de compétences ;
- Les modalités d'harmonisation ainsi mises en œuvre ne correspondent pas au mécanisme légal de convergence des taux à la suite d’une fusion d’EPCI, lequel est défini à l’article 1638-0 bis III du code général des impôts. Selon les termes de cet article, les taux des impôts ménage sont fixés par le nouvel EPCI dans les conditions du droit commun, ou, par dérogation, selon une méthode de lissage ne pouvant excéder 12 ans. Aïnsi, la loi autorise le lissage de l’augmentation de la pression fiscale, mais ne prévoit pas de mécanisme de nature à neutraliser cette augmentation. Au contraire, le mécanisme de convergence a précisément pour objectif d’accroître la pression fiscale dans les territoires les moins fiscalisés, de manière à financer la diminution de la
pression fiscale dans les territoires les plus fiscalisés ;
-__ S’ilest loisible aux communes de moduler leurs taux à la baisse en compensation de la converoence hauscière des taux intercommunaux, cette décision leur appartient et elles Vas Si mwa ave
ont à ce titre vocation à l’assumer financièrement. En l’espèce, le finencement par les attributions de compensation de la perte de produit fiscal des communes revient à ce que les communes captent la ressource liée à l’augmentation des taux intercommunaux ;
- Le cas d’espèce est d’autant plus problématique que le mécanisme d’harmonisation fiscale mis en œuvre par la communauté d’agglomération de Salon-Étang de Berre- Durance et le SANOP a en réalité conduit ces deux EPCI à adopter des taux supérieurs
24 AVIS FINANCIER
au taux moyen pondéré dü futur ensemble intercommunal”. Cette situation était prévisible, dans la mesure où la hausse des taux intercommunaux a conduit ces deux EPCI à afficher les niveaux de taux les plus élevés parmi les six EPCI soumis à la fusion, à égalité avec la communauté urbaine de Marseille. Dès lors, les taux adoptés en 2015 par la CASBD et le SANOP ont fait l’objet d’une convergence négative dès 2016, ce qui signifie qu’une partie de la hausse de fiscalité intercommunale ayant servi à financer l’abondement des attributions de compensation et des dotations de coopération a été annulée par la convergence engagée à partir de 2016, tandis que les attributions de compensation ont demeuré. Ainsi, la métropole reverse aux communes via les attributions de compensation des montants fixes correspondant à une ressource fiscale pour sa part en décroissance. Du point de vue du contribuable de ces deux territoires, ce- mécanisme a conduit à une baisse de la pression fiscale à partir de 2016, à supposer que les communes aient effectivement baissé leurs taux à hauteur de l’abondement des attributions de compensation, alors même qu’elle aurait dû augmenter. Cet état de fait participe à la disparité des situations fiscales?!
- Enfin, le mécanisme mis en œuvre par la CASBD et le SANOP a eu pour effet de rehausser le taux moyen pondéré du futur ensemble intercommunal. Par voie de conséquence, les contribuables locaux relevant de territoires dont la fiscalité intercommunale était supérieure à la moyenne ont vu le bénéfice de la convergence fiscale se réduire. A l’inverse, l’effort de convergence fiscale a été augmenté pour les territoires dont les taux intercommunaux s’établissaient en-dessous de la moyenne. L'économie générale de la convergence fiscale a ainsi été modifiée, au détriment des contribuables des autres territoires, tandis que le mécanisme mis en œuvre par le SANOP et la CASBD leur a permis d’éviter une convergence à la hausse et de bénéficier au contraire d’une baisse de leurs taux intercommunaux.
(69) En tout état de cause, nonobstant les doutes sérieux quant à la régularité du mécanisme mis en œuvre par les deux ex-EPCI, il aurait été de bonne gestion d’attendre la création de la métropole avant d’envisager les voies et moyens de l’harmonisation fiscale, de telle sorte que les arbitrages soient pris en considération des intérêts de l’ensemble des membres
du nouvel EPCI.
(70) Le mécanisme mis en œuvre représente 11 383 808 € pour la CASBD et 10 881 010 € pour le SANOP, soit un total de 22 264 818 € intégrés et versés chaque année dans les attributions de compensation des communes relevant de ces anciens EPCI.
e La révision des charges et ressources transférées à la suite de la mise en œuvre de la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) par la communauté d’agglomération du Pays de
Martigues
20 Cf. tableau n° 17 au chapitre 3.1.2. Après augmentation de ses taux, le SANOP dispose des taux d’imposition les plus élevés de la future métropole pour chacune des trois taxes. La CASBD dispose du même niveau de taux que le SANOP en ce qui concerne la taxe d’habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties, et un taux inférieur pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties, toutefois supérieur au taux métropolitain
cible.
21 Les éléments relatifs à l’absence d’équité fiscale sont détaillés au chapitre 3.1.2 du présent rapport.
25 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
(71) La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), régie par les articles 1520 à 1526 du code général des impôts, est destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers. Son instauration est facultative.
(72) La communauté d’agglomération du Pays de Martigues est compétente en matière d’enlèvement des ordures ménagères depuis 2001, en application de la loi n° 99-586 du
12 juillet 1999 dite «loi Chevènement ». La TEOM a été instaurée par délibération du 28 septembre 2001 par le conseil communautaire, et son taux fixé à 0 %.
(73) Par délibération du 9 avril 2015, la communauté d’agglomération du Pays de Martigues a fixé le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères à 11,50 % sur chacune des trois zones de perception de son territoire, chaque zone correspondant au territoire d’une commune. Par une délibération également datée du 9 avril 2015, la communauté d'agglomération a voté le principe d’une rétrocession du produit fiscal nouveau aux communes, en vertu d’une révision de la charge nette transférée en 2001 au titre de la compétence déchets.
(74) En premier lieu, cette rétrocession contrevient au principe de compensation des transferts au coût historique. En effet, les transferts de compétence font l’objet d’une évaluation des charges et ressources transférées à la date du transfert, généralement calculée par rapport à . la moyenne des charges et ressources constatées sur les derniers exercices comptables. La
révision des attributions de compensation a posteriori, de surcroît du fait d’un événement lié non pas à l’évolution spontanée du coût net de la compétence mais à une décision fiscale, est
irrégulière.‘La décision fiscale, portée et assumée par l’agglomération, a vocation à lui profiter financièrement. Le choix d’un transfert du produit de la TEOM aux communes intervient en 2015, soit une année avant la création de la métropole, laquelle se trouve ainsi durablement
privée de la ressource correspondante. Par ailleurs, la chambre remarque que si l’agglomération a souhaité présenter la rétrocession de la TEOM aux communes comme une revoyure du coût
net des charges transférées en 2001, elle s’est abstenue d’étendre cette revoyure aux autres aspects de l’évaluation de la charge transférée, par exemple le niveau actualisé des dépenses.
(75) En second lieu, le reversement aux communes contrevient à l’objet même de la TEOM, tel que défini par la loi. En effet, tel qu’illustré précédemment, le lien entre le
reversement opéré et la réévaluation du coût net de la compétence — sur le seul aspect de cette ressource nouvelle — paraît artificiel. Ainsi, en instaurant une TEOM et en reversant
concomitamment son produit aux communes à travers les attributions de compensation, l’intercommunalité a pris sa décision fiscale aux seules fins de créer une ressource nouvelle au profit des communes. Or, l’article 1520 du code général des impôts dispose que la TEOM est « destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers », elle ne peut donc pas être perçue à d’autres fins. Dès lors, l’instauration par -_ délibération d’une TEOM destinée à être reversée aux communes par une autre délihération dn
même jour contrevient à la loi.
(76) L'intégration de la TEOM représente 8 357 569 €, versés annuellement à travers les
attributions de compensation depuis 2015 aux communes du Pays de Martigues.
e La révision des charges et ressources transférées à la suite de la mise en œuvre de la taxe
relative à la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI)
(77) La taxe GEMAPI, prévue par l’article 1530 bis du code général des impôts, a été
instaurée par la loi MAPTAM. Elle sert à financer la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ». En vertu des articles L. 5217-2 et L. 5218-2 du
26 AVIS FINANCIER
CGCT, la métropole est compétente en matière de GEMAPI dès sa création lorsque la compétence était exercée par un EPCI préexistant, ou au plus tard le 1° janvier 2018.
(78) La compétence GEMAPI a été transférée à la métropole à compter du 1% janvier 2018, selon des modalités définies par délibération du 19 octobre 2017. La charge nette du transfert de la compétence a été évaluée par la CLECT du 25 juin 2018 à 3 159 439 €.
(79) Par délibération du 28 juin 2018, la métropole Aïx-Marseille-Provence a instauré la taxe GEMAPI, pour un produit fiscal attendu de 5 440 000 € à compter de 2019. Par délibération du 26 septembre 2019, la métropole a décidé de revaloriser de 3 159 439 € le montant des attributions de compensation de 2019, afin de restituer aux communes les volumes financiers prélevés en 2018 correspondants à la charge nette de la GEMAPT évaluée par la CLECT. Cette restitution fait suite aux engagements pris par la métropole au moment de la CLECT sur la compétence GEMAPI.
(80) Par cette opération, la métropole a considéré que l’instauration de la taxe suffisait à financer la compétence GEMAPI, rendant ainsi superflue la compensation de la charge transférée par les communes.
(81) Ce raisonnement contrevient toutefois, au même titre que cela a été relevé pour l'intégration de la TEOM dans les attributions de compensation, au principe d’évaluation des transferts à leur coût historique. Selon ce principe, la collectivité nouvellement compétente assume seule la responsabilité financière de la compétence transférée, supporte seule le risque d’évolution défavorable de l’équilibre entre les ressources et les charges et, à l’inverse, profite seule des ressources nouvelles créées par ses soins aux fins de financement de la compétence transférée.
(82) La métropole a ainsi décidé que sa mésure fiscale bénéficierait aux communes, au point que celles-ci ne supportent plus aucune charge de compensation du transfert de la compétence. Le transfert de la compétence GEMAPI, évalué en charge nette à 3 159 439 €, a donc représenté un gain net pour les communes qui n’ont plus à en assumer la charge sans pour autant avoir transféré les ressources correspondantes. La décision de rétrocession aux communes des retenues sur l’attribution de compensation représente à ce titre une marge de manœuvre financière pour la métropole.
2.1.2.5 L'intégration de subventions aux associations
(83) Par une délibération 2015-A125 du 10 juillet 2015, la communauté du Pays d’Aix (CPA) a prévu le transfert de subventions aux associations vers les communes membres de la CPA, avec pour objectif affiché dans l’exposé des motifs « de sécuriser la gestion et l'attribution de certaines subventions à vocation communautaire d'associations très impliquées
dans l’animation des communes, mais susceptibles de ne plus s'inscrire dans les critères d'attribution de la future métropole ». Cette décision concernant les seules communes du CT2 a eu pour principale conséquence d’augmenter l’attribution de compensation versée à ces communes, à compter de 2016, de 2,19 ME.
(84) La chambre observe d’abord que la communauté d’agglomération du Pays d’Aïx- en-Provence a délibéré pour modifier le montant des attributions de compensation de ses communes membres à compter de 2016, soit postérieurement à sa dissolution et à la création de la métropole. Or la métropole aurait dû être seule compétente pour moduler le montant des attributions de compensation versées au titre de sa première année d’existence. La délibération susmentionnée du 10 juillet 2015 est de ce fait manifestement irrégulière.
27 RAPPORT ANNEXÉ À L’A VIS FINANCIER
(85) L'augmentation correspondante des attributions de compensation s’est donc imposée à la métropole avec plusieurs effets.
(86) En premier lieu, elle conduit à transformer une dépense non obligatoire pour la future métropole, c’est-à-dire le versement d’une subvention à une association, en dépense obligatoire d’attribution de compensation, alors même que l’exposé des motifs de la délibération suppose que la métropole aurait certainement fait le choix de cesser les financements au regard de leur caractère non obligatoire et de leur absence d’intérêt communautaire.
(87) En deuxième lieu, les communes perçoivent ainsi de manière pérenne un volume d’attribution de compensation, en-dehors de tout transfert de compétences, pour financer des dépenses facultatives sur lesquelles elles ont toute latitude de réaliser des arbitrages budgétaires,
sans pour autant perdre le financement correspondant.
(88) En troisième lieu, le mécanisme induit au sein de la métropole des différences de traitement entre communes de la métropole pour la prise en charge d’une même compétence. C’est le cas notamment des subventions de fonctionnement versées aux missions locales. Celles du Luberon et du Pays d’Aiïx sont directement subventionnées par les communes en contrepartie d’une augmentation de l’attribution de compensation à concurrence de 360 000 € pour la ville d’Aïx-en-Provence et de 65 000€ pour celle de Pertuis, tandis que la métropole verse directement des subventions de fonctionnement à des missions locales pour le CTS et le CT3.
2.1.3 Des réserves relevées dans les méthodes d’évaluation des transferts de
compétences
(89) L’attribution de compensation de référence est définie, au titre du présent rapport,
comme l’attribution de compensation 2013 affectée des seules variations liées à des transferts ou rétrocessions de compétences. Sont également admises les variations liées aux clauses de revoyure ou aux conventions de gestion lorsque l’évaluation de la charge nette du transfert n’a pas encore été formellement réalisée par la CLECT et adoptée par les assemblées délibérantes.
(90) Si le calcul de l’attribution de compensation de référence s’appuie sur les montants évalués par les CLECT, la chambre relève plusieurs biais dans leur mode de détermination.
2.1.3.1 Jusqu’en 2016, des méthodes d’évaluation de certains transferts de compétences
privilégient les communes
(1) L’anaiyse des transferts de compétences intervenus avant la création de la métropole révèle, pour certains d’entre eux, la mise en œuvre de méthodes d’évaluation favorables aux communes, au détriment de l’impératif de neutralité financière des transferts.
+ L’intégration asymétrique du coût moyen annualisé dans l’évaluation de la charge nette des transferts et rétrocessions de compétence par la communauté d’agglomération du Pays d’Aix
(22) La chambre relève notamment l’absence de parallélisme des méthodes utilisées pour les transferts et pour les rétrocessions de compétences, les évaluations étant régulièrement réalisées de manière différente selon qu’il s’agit d’un transfert ou d’une rétrocession, souvent à l’avantage des communes. À ce titre, le compte-rendu de la CLECT de la communauté d’agglomération du Pays d’Aix du 10 novembre 2015 est éloquent. En conclusion de l’examen
28 AVIS FINANCIER
du premier rapport de la séance, relatif à la détermination des techniques d’évaluation des charges d’investissement liées aux transferts d’équipements, le rapport indique que « le président de la CLECT [...] considère que la CLECT dispose d'une certaine liberté quant à l'intégration du coût de renouvellement des équipements dans le calcul des charges transférées. Dans ce contexte, il a proposé que les modalités de calcul soient différentes en fonction des situations de chaque équipement, en veillant à chaque fois d'adopter la règle la plus favorable
pour la commune ».
(93) En application de ce principe, le même rapport de la CLECT évalue plusieurs transferts et rétrocessions de compétences aux communes, selon les modalités synthétisées dans
le tableau suivant.
Tableau n° 6 : Application du coût moyen annualisé aux transferts et rétrocessions en €
D LR a Transfert / DUC EN Montant du coût Equipement concerné a è du coût moyen A2
MU der moyen annualisé annualisé
Stadium de Vitrolles Rétrocession | Oui 234 522
Piscine de Cabriès Rétrocession | Oui 32 472
Grand théâtre de Provence Rétrocession | Oui 1 157 030
CH CRT RAULE Rétrocession | Oui 104 110 national
Piscine du Val de l'Arc Rétrocession | Oui 12 500
Musée Granet Rétrocession | Oui 508 852
Stade Maurice David Rétrocession | Oui 75 250
Salle et patio du Bois de l’Aune | Rétrocession | Oui 175 000
ue er saone et Transfert Non 0 Farigoulier
Voirie de ia zone industrielle Transfert Non 0
de Rousset
Equipements de la commune de Transfert Non o
Gardanne
Source : CRC d’après les rapports et le compte-rendu de la CLECT du 10 novembre 2015 (94) Il apparaît ainsi que la CLECT du 10 novembre 2015 retient systématiquement la valorisation du coût moyen annualisé pour les rétrocessions (lorsque l’EPCI est redevable de la compensation calculée), tandis qu’elle ne le retient jamais lorsqu'il s’agit de transferts (lorsque la commune en serait redevable). Le montant total des compensations dû au titre des coûts 29 RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
moyens annualisés pris en compte pour les rétrocessions représente 2,3 M€, augmentant
d’autant le montant annuel des attributions de compensation.
(5) Le cas particulier de la piscine de Cabriès apporte une illustration particulièrement claire de l’asymétrie des méthodes employées en matière de transferts et de rétrocessions de compétences, dans l’intérêt financier des communes et au détriment de celui de la communauté d’agglomération. Cette piscine, transférée à l’agglomération au 1° janvier 2014, fait l’objet d’une valorisation de « coût moyen annualisé »?? de 6 426 € à prélever sur l’attribution de compensation de la commune. Cette valorisation peut être regardée comme faible au regard du type d’équipement considéré. Par délibération du 10 juillet 2015, soit 18 mois après le transfert, le conseil communautaire retire l’intérêt communautaire à la piscine de Cabriès et approuve le principe de sa rétrocession. Les conditions financières de cette rétrocession font l’objet d’une évaluation par la CLECT le 10 novembre 2015. Le coût moyen annualisé applicable à la rétrocession s’élève à 32 472 € du fait de travaux réalisés par la communauté d’agglomération pour un montant net de 1 298 865 €. Par délibération du 12 novembre 2015, la communauté d'agglomération a proposé de réabonder l’attribution de compensation de la commune de Cabriès à hauteur de 6 426 €, annulant ainsi application du coût moyen annualisé au transfert initial.
(26) En synthèse, non seulement la commune a récupéré un équipement largement réhabilité par la communauté d’agglomération 18 mois après son transfert initial, mais elle a également vu la compensation de 6 426 € qu’elle devait à l’EPCI annulée, tandis qu’une compensation de rétrocession lui était accordée à hauteur de 32 472 €. Les conditions financières de ce transfert, suivi d’une rétrocession, sont manifestement défavorables à l’EPCI.
(97) Ce prisme communal adopté par la CLECT est problématique par principe, la CLECT étant légalément chargée d’assurer la neutralité des transferts et rétrocessions de compétences. Il est d’autant plus problématique que la CLECT intervient le 10 novembre 2015, moins de deux mois avant la création de la métropole qui assumera donc les conséquences financières des décisions prises. À ce titre, la délibération du 17 décembre 2015 prise par la communauté d'agglomération du Pays d’Aix à la suite de la CLECT est manifestement irrégulière, en ce qu’elle fixe le montant des attributions de compensation pour 2016 alors que
sa dissolution intervient le 31 décembre 2015.
e Le transfert des zones d’activité économique par la communauté d’agglomération de Salon- Etang de Berre-Durance
(8) Les modalités de transfert en 2015 des zones d’activité économique des communes vers la communauté d’agglomération de Salon-Étang de Berre-Durance ont également pour effet d’avantager les communes au détriment de l’intercommunalité, à quelques mois de la création de la métropole. Ce transfert concerne 24 zones d’activité économique encore sous compétence communale, sept zones étant déjà d’intérêt communautaire.
(9) Selon le rapport de la CLECT du 13 octobre 2015, « /a création de la métropole
Aix-Marseille-Provence au 1° janvier 2016 entraînera notamment le transfert de l’ensemble
2? Le coût moyen annualisé représente une méthode d’évaluation du coût des dépenses liées à des équipements transférés. Défini au IV de l’article 1609 nonies C du CGI, il intègre « le coût de réalisation ou d'acquisition de l'équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d'entretien. L'ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée
normale d'utilisation et ramené à une seule année »,.
30 AVIS FINANCIER
des zones d'activité présentes sur le territoire métropolitain et qui étaient de compétence communale. Aussi, afin de préparer la création de cette nouvelle entité, par délibération n°145/15 en date du 2 juillet 2015, il a été proposé d'élargir, dès 2015, l'intérêt communautaire pour comprendre l'intégralité des zones d'activité présentes sur le territoire d’Agglopole Provence ». Ainsi, la communauté d’agglomération décide d’anticiper le transfert des zones encore dépourvues d’intérêt communautaire et, ce faisant, prend l’initiative d’en définir les modalités, chose qui aurait incombé à la métropole si le statu quo avait été conservé jusqu’au 1% janvier 2016.
(100) Le rapport de la CLECT du 13 octobre 2015 arrête le coût net du transfert à 567 971 € par an. Ce coût net n’est pourtant pas répercuté sur l’attribution de compensation des communes, une précédente CLECT du 18 mai 2015 ayant proposé « d'opter pour un financement non figé mais dynamique, par le biais d’une augmentation des taux d'imposition intercommunaux [.], et ce afin de permettre, pour l'exercice de cette compétence, que les ressources soient en adéquation avec les besoins [.]. Corrélativement, les communes pourront diminuer leurs taux d'imposition ». Le rapport précise aussitôt que «/es zones d'activité dont le transfert est envisagé ne générant pas de fiscalité à ce jour ou générant de la fiscalité en raison des aménagements réalisés par les communes, il est proposé d'introduire au sein de l'attribution de compensation des communes le montant de la fiscalité supplémentaire perçu en 2015 par la communauté d'agglomération ». En d’autres termes, la CLECT propose une compensation au moyen d’un transfert de fiscalité par une hausse des impôts intercommunaux et une baisse corrélative des impôts communaux, mais propose également la rétrocession immédiate du produit intercommunal nouveau aux communes via les attributions de compensation, ne laissant ainsi à l’intercommunalité que la dynamique de la fiscalité
nouvellement prélevée”.
(101) Outre le fait que la méthode proposée contrevient au droit des transferts de compétences et notamment à l’article 1609 nonies C du code général des impôts, la CLECT se borne en réalité à le dispositif de neutralisation de la hausse des taux de fiscalité locale décidé par ailleurs* — et dont les motifs sont totalement étrangers au transfert des zones d’activité — et à le présenter comme une modalité de compensation du transfert, ce qu’il n’est pas. La chambre considère ainsi que la communauté d’agglomération de Salon-Étang de Berre- Durance a pris en charge une extension de compétence, estimée par les soins de la CLECT à 567 971 €, sans aucune compensation financière.
(102) Ces modalités de transfert, particulièrement défavorables pour l’EPCI, contrastent avec celles retenues pour le transfert du pôle d’échange multimodal de Saint-Chamas traité par la même CLECT du 13 octobre 2015. À ce titre, la commune a transféré des engagements en dépenses et en recettes pour un montant net de 267 947 €°, pour une baisse de son attribution
23 L’EPCI perçoit en effet de nouvelles ressources fiscales, qu’il reverse à travers les attributions de compensation. Le reversement est figé, tandis que les nouvelles ressources fiscales liées à la hausse des taux sont dynamiques. L'EPCI ne conserve donc que la part dynamique de cette fiscalité nouvelle, le montant initial étant
reversé aux COMMUNES.
2 Ce mécanisme fait l’objet d’une présentation et de développements au chapitre 2.1.2.3 du présent rapport.
25 Correspondant à une dépense de 483 302 € TTC ramenée à 402 752 € HT, à laquelle il convient de
déduire 134 805 € de subventions restant à percevoir.
31 RAPPORT ANNEXÉ À L’'AVIS FINANCIER
de compensation de 1 297,02 €%. Le caractère modique de la compensation est lié au fait que
ne sont prises en compte que les dépenses historiques, à l’exclusion de celles à venir, ce qui correspond au cadre réglementaire. Le droit des transferts a été appliqué de manière stricte et sans dérogation ; il est en l’espèce favorable aux finances communales.
e L’évaluation des subventions aux associations attachées aux compétences rétrocédées par le SANOP
(193) La rétrocession de compétences aux communes décidée par le SANOP et évaluée par la CLECT du 12 novembre 2015 a également été conduite dans des conditions favorables aux communes et ne garantissant pas la neutralité financière. Les subventions attachées aux compétences rétrocédées et ne relevant plus de l’intérêt communautaire sont évaluées pour leur montant historique, auquel s’ajoute « la masse salariale des agents directement affectés auprès
des associations », laquelle est évaluée « sur la base de l’année 2014 avec les effectifs 2015 ». La charge nette évaluée au titre de la masse salariale s’élève à 393 227 €. Pourtant, en vertu du
décret du 18 juin 2008, les collectivités territoriales sont tenues de demander aux associations le remboursement de la masse salariale des agents mis à leur disposition. Interrogée en ce sens, la métropole a confirmé que le SANOP procédait à la mise en recouvrement des charges salariales liées aux personnels mis à disposition des associations. Dès lors, les personnels mis à la disposition des associations ne faisaient peser aucune charge nette sur le SANOP avant la rétrocession de compétence, et la masse salariale correspondante n’aurait pas dû être valorisée. Les attributions de compensation des communes ont ainsi été revalorisées à tort de 393 227 € à l’occasion de la rétrocession de compétence.
+ L’absence de révision des attributions de compensation relatives à la compétence politique
de la ville par la communauté d’agglomération du Pays de Martigues
(104) Dernier exemple, le contrat de ville 2015-2020 prévoit que la communauté d'agglomération du Pays de Martigues se substitue aux communes de Martigues et Port-de-Bouc pour le financement d’actions préalablement prises en charge par les deux communes au titre de la compétence politique de la ville, pour un montant de 490 000 € en 2015. Cela correspond, selon la métropole, à une participation du territoire du Pays de Martigues au titre de ses compétences en matière de politique de la ville (programme d’actions du contrat de ville). Il est constaté que ce transfert de charges des communes vers la communauté d’agglomération n’a pas fait l’objet d’une révision des attributions de compensation versées par la CAPM aux communes.
(105) D’une façon générale, la chambre constate que certaines modalités d’évaluation des transferts et rétrocessions de compétences intervenues avant 2016 ont pour conséquence — et parfois pour objectif affiché — de favoriser les finances communales au détriment des finances de l’EPCI et, en définitive, de la métropole. À l’inverse, l’examen des modalités d’évaluation des transferts de compétences intervenus en 2018 ne fait pas ressortir d’anomalie majeure??.
26 À titre subsidiaire, le calcul de cette compensation se limite au coût d’une convention d’occupation temporaire transférée et n’intègre pas les 16 698 € de dépenses réalisées par la commune. En tant que dépense
exécutée, cette opération devrait en principe figurer dans l’assiette du transfert. 27 Une anomalie a été relevée concernant le mode de calcul des intérêts liés au mécanisme de « dette
récupérable ». Elle est décrite au chapitre 2.1.3.4.1 du présent rapport.
32 AVIS FINANCIER
2.1.3.2 L’absence de réévaluation de l’attribution de compensation versée à la ville de Marseille au titre du transfert des opérations d’aménagement, en contradiction avec l’évaluation de la CLECT du 23 novembre 2015
(106) La CLECT de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole s’est prononcée sur l’évaluation du transfert des opérations d’aménagement le 23 novembre 2015. Le transfert a été évalué à 5 709 078 €. Toutefois, cette évaluation comprenait le coût du portage financier consenti par la ville aux aménageurs, et repris par la communauté urbaine. Ce coût de portage financier représentait, au sein des 5 709 078 €, un montant de 2 163 250 €.
(107) Il ressort, tant du rapport de la CLECT que du procès-verbal des débats, que le prélèvement sur l’attribution de compensation de Marseille au titre des frais de portage financier devait être supprimé à compter de l’exercice 2021, les avances étant progressivement remboursées à l’EPCI par les opérateurs. L’attribution de compensation devait ainsi être réévaluée de 2 163 250 € dès 2021. Or, la métropole, interrogée à ce sujet, a indiqué ne pas avoir procédé à la révision positive de l’attribution de compensation de la ville de Marseille. La métropole affirme que la disposition inscrite au rapport de la CLECT est en cours d’analyse, dans la mesure où cette disposition n’a pas été reprise par la délibération actant le transfert de la compétence. Il appartient aux collectivités de clarifier la situation afin d’adopter une position partagée. |
2.1.3.3 Des conventions de gestion pour les transferts de compétences dont l’évaluation n’a pas encore été arrêtée
(108) Les attributions de compensation sont affectées par des mouvements financiers relatifs à l’exercice délégué de compétences métropolitaines par certaines communes relevant quasi-exclusivement du CTI. Ces délégations sont liées au fait que les communes assurent l’exercice effectif des compétences éclairage public de voirie et espaces verts d’accompagnement de voirie, alors que ces compétences sont définies comme des accessoires de la compétence voirie détenue par la métropole sur le seul territoire du CT1#.
(109) En l’absence de finalisation du transfert de cette partie accessoire de la compétence voirie, la métropole a arrêté une charge nette transférée provisoire, retranchée du montant des attributions de compensation versées aux communes concernées. Concomitamment, la métropole et les communes ont conclu des conventions de gestion. Ces conventions de gestion réglementent l’exercice délégué de la compétence par les communes et prévoient le remboursement par la métropole des sommes engagées par les communes délégataires, selon les modalités suivantes :
- En matière de fonctionnement et d’investissement récurrent, les volumes financiers sont
transférée, et donc dans la réduction des attributions de compensation. Les communes peuvent engager des dépenses que la métropole s’engage à rembourser dans la limite du montant de l’évaluation provisoire ;
28 Par lettre d’observation en date du 28 janvier 2019, le préfet des Bouches-du-Rhône a effectivement indiqué à la métropole que « Ja loi du 27 janvier 2014 prévoit la compétence exclusive de la métropole en matière d'aménagement de l'espace métropolitain, ce qui inclut l'éclairage public, en tant qu'élément indissociable de la compétence voirie ».
33 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
- En matière d’investissement non récurrent, les communes et la métropole adoptent une convention de délégation de maîtrise d’ouvrage. Les volumes financiers relatifs à l'investissement non récurrent n’ayant pas été évalués lors de l’évaluation provisoire, la métropole en réclame le financement aux communes. Ce financement communal porte pour 50 % sur une retenue sur l’attribution de compensation, et pour 50 % sur un fonds de concours versé par la commune à la métropole. La commune est remboursée des
dépenses engagées sur la base des justificatifs produits.
(110) Le mécanisme des conventions de gestion et ses effets sur le montant des attributions de compensation appellent plusieurs remarques. En premier lieu, les retenues réalisées sur l’attribution de compensation au titre de la charge nette que représentent le fonctionnement et l’investissement récurrent n’ont fait l’objet d’aucune évaluation par la CLECT. Elles sont à ce titre provisoires, et présentées comme telles par la métropole. Si l’absence de fixation des montants définitifs par la CLECT peut s’expliquer par les incertitudes liées à la répartition des compétences entre communes et EPCI dans la perspective de la loi
3DS, une régularisation rapide s’impose désormais.
(111) En deuxième lieu, le transfert des ressources nécessaires au financement des opérations d’investissement non récurrentes émarge à parts égales sur l’attribution de compensation et sur un fonds de concours communal versé à l'EPCI, ceci pour des raisons essentiellement budgétaires : il s’agit de permettre aux communes d’imputer la moitié du coût de l’opération en section d’investissement, tandis que la diminution de l’attribution de compensation affecte l’équilibre de la section de fonctionnement. La répartition pour moitié sur les attributions de compensation relève d’un choix arbitraire et perturbe l’intelligibilité des relations financières entre la métropole et ses communes membres, d’autant plus que les prélèvements sont ponctuels car attachés à une opération en particulier et peuvent faire l’objet d’ajustements en fonction de la réalité de l’exécution de l’opération d’investissement. À titre subsidiaire, la chambre remarque que l’objectif poursuivi par cette répartition à parité aurait pu être légalement atteinte par la mise en œuvre des attributions de compensation d’investissement, ce que la métropole n’a pas souhaité faire sur avis de la CLECT. L’imputation en investissement aurait pu concerner l’équivalent de 13 % de la charge nette évaluée par les CLECT en 2018.
(112) En dernier lieu, la chambre relève que le mécanisme de financement des opérations non récurrentes conduit la métropole à prélever sur les communes des ressources strictement équivalentes aux versements qu’elle opère à leur profit dans le cadre de la délégation de maîtrise d’ouvrage. Les communes supportent ainsi, in fine, le coût exact de l’opération, en contradiction avec le principe des transferts selon lequel la compensation est fixée à la date du transfert tandis que les dépenses ultérieures sont assumées pour leur coût réel par la collectivité devenue compétente. En l’espèce, la métropole n’assume pas la responsabilité financière de la compétence transférée au moyen de ressources de compensation fixes. Ces mouvements financiers de montant équivalent et en sens contraire, s’élevant en moyenne à près de 16 M€ par an depuis 2019, complexifient donc la lecture des budgets communaux et métropolitain sans pour autant convaincre de la réalité du transfert de la compétence des communes vers la métropole.
(113) Plus marginalement, la métropole a précisé le périmètre de la compétence «animation et coordination de dispositifs locaux de prévention de la délinquance » par délibération du 24 octobre 2019, impliquant la rétrocession à la commune de Martigues de la maison de la justice et du droit de son territoire. Une évaluation provisoire des charges nettes rétrocédées correspondantes a été effectuée par la métropole à hauteur de 664 030 € et
34 AVIS FINANCIER
approuvée par la commune de Martigues, dans l’attente de leur évaluation définitive par la CLECT, qui n’était toujours pas intervenue mi-2022. Cette estimation provisoire a donc été maintenue pour les exercices 2020, 2021 et 2022. La métropole a indiqué que l’évaluation définitive des charges rétrocédées serait réalisée à l’occasion des prochaines réunions. de la
CLECT en 2022 et 2023.
(114) Les variations de l’attribution de compensation liées aux conventions de gestion sont toutefois retenues comme faisant partie intégrante de l’attribution de compensation de
référence.
2.1.3.4 Les transferts d’actif et de passif consécutifs aux transferts de compétences
2.1.3.4.1 La dette transférée et la dette récupérable
(115) En vertu du troisième alinéa de l’article L. 1321-2 du CGCT, éclairé par la réponse ministérielle du 8 mars 2007 à la question sénatoriale n° 25332, les transferts de compétences s’accompagnent du transfert de la dette souscrite par la collectivité d’origine au titre du financement des compétences transférées. Logiquement, en vertu de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, la compensation due par cette dernière au titre du coût moyen annualisé comprend les charges financières.
(116) Les transferts réalisés en 2018 représentent un capital restant dû de 113,47 ME. Ils ont donné lieu à deux méthodes distinctes de transfert de la charge liée aux emprunts souscrits pour financer les compétences transférées :
- Lorsque l’emprunt était affecté à la compétence transférée ou individualisable, celui- ci a fait l’objet d’un transfert à la métropole. Les emprunts transférés représentaient
87,47 ME au 1° janvier 2018 ;
- Lorsque la compétence était financée au moyen d’emprunts globaux qui ne lui étaient pas spécifiquement attachés, l’encours de dette a été maintenu au bilan des communes et fait l’objet d’un remboursement par la métropole selon un mécanisme intitulé « dette récupérable ». Le stock de dette récupérable s’établissait à 26 ME au
1% janvier 2018.
(117) La distinction entre ces deux méthodes de transfert de la charge liée aux emprunts n’appelle pas, en soi, de remarque particulière. Elle correspond par ailleurs à la solution dégagée par la réponse ministérielle du 8 mars 2007.
(118) Pour toutes les compétences autres que la GEMAPI et les eaux pluviales, la dette récupérable est calculée selon une méthodologie définie par la CLECT du 29 septembre 2017 :
- Détermination de la valeur de l’équipement nette des subventions reçues, soit sur la base de justificatifs, soit à partir de valeurs d’unités d’œuvre déterminées par la
CLECT ;
- Détermination de la quote-part de la valeur de l’équipement ayant été financée par l'emprunt, par application à la valeur de l’équipement du taux de financement moyen des investissements de la commune par l’emprunt au titre des sept dernières
années ;
35 RAPPORT ANNEXÉ À L’'AVIS FINANCIER
Calcul de l’échéance constante correspondant à un emprunt de ce montant, dont le
taux d’intérêt serait égal au taux moyen de la dette communale et dont la durée serait égale à la durée résiduelle moyenne de l’encours communal ;
Versement chaque année par la métropole à la commune d’un montant égal à cette annuité.
(119) Les compétences GEMAPI et eaux pluviales sont traitées de manière distincte. La dette récupérable est calculée selon une méthodologie définie par la CLECT du 9 février 2018 :
Détermination de la valeur nette des équipements annualisée, en divisant la valeur
nette par la durée de vie des équipements considérés ;
Application à cette valeur annualisée du taux de financement moyen des investissements par l’emprunt, afin de calculer un montant annuel moyen de recours à l’emprunt ;
Calcul de l’échéance constante correspondant à un emprunt de ce montant, dont le taux d’intérêt serait égal au taux moyen de la dette communale et dont la durée serait
égale à la maturité moyenne de l’encours communal ;
Versement à la commune d’une somme dégressive, égale la première année à échéance constante multipliée par la durée d’amortissement (c’est-à-dire la maturité moyenne), puis la deuxième année à l’échéance constante multipliée par la
durée d’amortissement réduite d’une année, et ainsi de suite.
Graphique n° 10 : Constitution et profil d’amortissement théorique de la dette récupérable en €
500 000,00
450 000,00
400 000,00
350 000,00
300 000,00
250 000,00
200 000,00
150 000,00
100 000,00
50 000,00
Année
-15
===
Année
-16
2m
oo 1 + M NN 4 © An © DUT MAN © IN M S UN À À 0 M © A © M + un © Fr © d FR TTT SDS Se den S STI ETF PANNTÉOSSS D 2, Y. D LOS À où vu vw v & we vw GE BOT DODEÉÉÉÉÉÉEÉSES RE YU QU YU VV M Y Y Y V & vw v 2 - ccceescsc£cececcecs££eE£SS£SSSS £ 0 QU «& QU «OÙ D Y À SRE Eccecatatiiii iii sccséesseeseese 4 + 44
Em Dette communale non amortie à la date du transfert :::2#% Dette communale amortie à la date du transfert
Em Dette récupérable (remboursée par la métropole) Em Dette nouvelle métropole
— Charge totale de la dette (stable)
Source : CRC, à partir d'un exemple chiffré tiré des transferts de 2018.
36 AVIS FINANCIER
(120) La méthode employée pour les compétences GEMAPI et eaux pluviales est davantage adaptée à des compétences supposant des investissements lourds dont la durée de vie est élevée. En effet, l’application de la première méthode à de telles compétences reviendrait à calculer la dette nécessaire à leur financement initial, et à la rembourser aux communes sur la base d’un échéancier s’étalant sur la durée résiduelle moyenné de l’encours de la dette communale. La différence considérable entre la durée de vie des équipements et la durée résiduelle moyenne de l’encours aurait conduit la métropole à rembourser aux communes une dette importante attachée à des équipements à longue durée de vie sur une période de temps particulièrement réduite. Les versements au titre de la dette récupérable auraient été excessifs, et en tout état de cause hors de proportion avec les prélèvements opérés sur les attributions de
compensation des communes?”
(121) Le mode de calcul de la dette récupérable appelle plusieurs remarques. En premier lieu, le mode de calcul de la quote-part financée par l’emprunt tient compte de la totalité des emprunts souscrits, et non du solde des emprunts souscrits et remboursés. Ce choix méthodologique conduit à majorer l’estimation de la part empruntée*®. Si le solde de dette avait été retenu en lieu et place de la recette d’emprunt brute, la métropole aurait été redevable d’une dette récupérable moins importante. Ce constat s “applique aux deux méthodes de détermination
de la dette récupérable.
(122) En second lieu, la méthode employée pour les compétences hors GEMAPTI et eaux pluviales présente deux biais méthodologiques préjudiciables à la métropole :
- Elle a pour effet concret de faire rembourser par la métropole à la commune un _ échéancier fondé sur un notionnel égal à la totalité de la dette souscrite au titre des équipements transférés. En d’autres termes, la métropole rembourse au titre de la dette récupérable la totalité de la dette nécessaire au financement des équipements neufs, alors qu’elle récupère des équipements en cours d’utilisation, parfois depuis
plusieurs années ;
- Au surplus, cette dette récupérable surévaluée est remboursée sur la base de la durée résiduelle moyenne des emprunts, généralement inférieure à la durée de vie des équipements. Les versements de la métropole sont ainsi regroupés sur une période plus courte, et sont, par voie de conséquence, d’autant plus importants.
(123) La méthode applicable aux compétences GEMAPI et eaux pluviales résout chacun de ces deux biais et n’appelle pas de remarque particulière. La chambre en conclut que cette méthode aurait dû être généralisée au calcul de la dette récupérable de l’ensemble des compétences transférées.
2% Cf. annexe n°2. Une simulation établie à partir de la dette récupérable d’Aïx-en-Provence démontre que l’application à la compétence eaux pluviales de la méthode de calcul employée pour les autres transferts de compétences aurait eu pour effet de faire passer le total dû par la métropole à la commune de 4,65 ME à 27,9 ME. Les versements annuels de dette récupérable s’établissent entre 24 479 € et 465 104 €. Ils auraient été de 1,47 M€ si la première méthode avait été appliquée.
30 La CLECT considère que les investissements sont financés par de l’autofinancement net, des recettes d’investissement (FCTVA, subventions, etc.) et la souscription de nouveaux emprunts. Cette approche de la structure de financement la rend sensible à des éléments exogènes à la politique d’investissement (par exemple, si la commune décide d’étaler sa dette, elle remboursera moins et aura donc moins à emprunter, et inversement si elle décide d’en raccourcir la durée d’amortissement). Une approche de la structure de financement par l’autofinancement brut, les recettes d’investissement (FCTVA, subventions, etc.) et la variation de la dette
(souscriptions — remboursements) est préférable.
37 RAPPORT ANNEXÉ À L’A VIS FINANCIER
2.1.3.42 Des transferts d’actif et de passif toujours en suspens
(124) Aux termes de l’article L. 5217-5 du CGCT, « Les biens et droits à caractère mobilier ou immobilier situés sur le territoire de la métropole et utilisés pour l'exercice des compétences transférées mentionnées au I de l'article L. 5217-2 sont mis de plein droit à disposition de la métropole par les communes membres. Un procès-verbal établi contradictoirement précise la consistance et la situation juridique de ces biens et droits. Les biens et droits mentionnés au premier alinéa du présent article sont transférés dans le patrimoine de la métropole au plus tard un an après la date de la première réunion du conseil de la métropole. »
(125) Dans le cas particulier de la métropole AMP, l’article L. 5218-2 du CGCT prévoit que les compétences obligatoires de la métropole qui n’avaient pas été transférées par les communes à leurs anciens EPCI continuent d’être exercées par les communes jusqu’au 1* janvier 2018. S’agissant de la dernière vague de transfert de compétences de 2018, l’article L. 5217-5 du CGCT doit donc s’entendre commë l’obligation faite à la métropole d’intégrer les biens à son patrimoine au plus tard un an après le premier conseil de la métropole suivant le transfert de la compétence. Le conseil de la métropole s’étant réuni le 15 février 2018, les
transferts auraient donc dû être finalisés pour le 15 février 2019.
(126) Le préfet des Bouches-du-Rhône et la directrice régionale des finances publiques de la région PACA constataient, dans une lettre circulaire conjointe du 2 décembre 2021, que les transferts de l’actif et du passif des communes à la métropole à la suite des transferts de compétences n’étaient pas finalisés.
(27) Au printemps 2022, la métropole n’avait toujours pas transmis la liste des équipements transférés des communes à son profit. Au-delà de cette irrégularité et des effets induits notamment sur la discordance entre le compte de gestion et le compte administratif, l’absence de transferts nuit à la lisibilité de la situation financière réelle de la métropole et des communes membres, puisque leurs actifs ne sont pas conformes à la réalité des transferts de compétences.
(128) En ce qui concerne les transferts de passif, la chambre constate que la dette récupérable n’a pas été reprise au crédit du compte 168741, alors que ce même compte est débité des versements réalisés par la métropole au titre de la dette récupérable, conduisant à des soldes débiteurs anormaux. Interrogée à ce sujet, la métropole a indiqué que le comptable public ne procédait pas aux écritures d’intégration du stock de dette récupérable au passif du bilan tant que les éléments d’actif correspondants n’avaient pas été intégrés. Les services de la métropole ont toutefois indiqué que les annexes du compte administratif étaient à jour du stock de dette . récunérable récunéraple,
(129) En l’état, le bilan de la métropole ne reflète donc pas sa situation patrimoniale. Il n’intègre pas les nouveaux éléments d’actif qu’il devrait comptabiliser à la suite des transferts de compétences, et ne permet pas d’avoir une lecture fiable de la dette métropolitaine. Par ailleurs, si la prise en compte de la dette récupérable dans les annexes du compte administratif est nécessaire, son absence de comptabilisation au passif du bilan crée une discordance entre les annexes du compte administratif et.le compte de gestion. La régularisation de l’actif et du
passif présente un caractère urgent. à
38 AVIS FINANCIER
2.1.4 L’absence de présentation d’un rapport quinquennal sur l’évolution du montant des attributions de compensation
(130) L'article 148 de la loi de finances pour 2017 a introduit un dernier paragraphe au V-2° de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, qui prévoit une obligation de présentation tous les cinq ans, par le président de l’EPCI, d’un rapport d’information sur l’évolution du montant des attributions de compensation, au regard des dépenses liées à l’exercice des compétences par l’EPCI. Ce rapport doit faire l’objet d’un débat au sein de l’organe délibérant intercommunal, avant d’être adressé aux communes membres. Ce rapport, s’il a principalement une finalité informative pour les communes, est susceptible de permettre l’engagement d’un dialogue sur une révision éventuelle afin de remédier à une situation d’iniquité relevée, d’après la réponse ministérielle apportée le 2 octobre 2018 à la question d’un député.
(131) Au printemps 2022, la métropole Aix-Marseille-Provence n’avait toujours pas
présenté un tel rapport quinquennal.
2.1.5 Le montant de l’attribution de compensation de référence
(32) L’attribution de compensation de référence correspond à l’attribution de compensation 2013 affectée des seules modifications apportées sur la période 2013-2021 se rapportant à des transferts ou rétrocessions de compétences’. Ainsi, l’attribution de compensation visant à la neutralité des transferts correspond à l’attribution de compensation mandatée déduction faite :
- Des intégrations de dotation de solidarité communautaire (pour un montant total de 119 549 029,33 € en 2021) ;
- Des abondements d’attribution de compensation réalisés à l’occasion de la convergence fiscale anticipée de la communauté d’agglomération de Salon-Etang de Berre-Durance et du SANOP (pour un montant total de 22 264 818,33 € en 2021);
- De l’abondement de la dotation de coopération réalisé par le SANOP au profit de ses communes (pour un montant total de 15 000 000 € en 2021).
- De la restitution aux communes du produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères perçue par la communauté d’agglomération du Pays de Martigues (pour un montant total de 8 357 569 € en 2021) ;
- De l'intégration du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (pour un montant total de 7 957 266,63 € en 2021) ;
- De la rétrocession des prélèvements réalisés à l’occasion du transfert de la compétence GEMAPT (pour un montant total de 3 159 439 € en 2021) ;
- Des subventions transférées par la communauté d’agglomération du Pays d’Aïx-en- Provence à ses communes membres (pour un montant total de 2 185 375,90 €) ;
31 Une définition de l’attribution de compensation de référence est proposée dans l’avant-propos
méthodologique du présent rapport.
39 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
Graphique n° 11 : Attribution de compensation de référence et décomposition de la marge de manœuvre en M€
800,00
700,00
Millions
600,00
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
sam Abondement dotation de
coopération
=# Subventions transférées
= \eutralisation TEOM
=# Neutralisation hausse fiscalité
mm Intégration FPI
#æmm Neutralisation transfert
GEMAPI
== intégration DSC
x AC de référence
= AC mandatée
Source : CRC PACA d'après les rapports de CLECT, les comptes de gestion et les délibérations des communes et des EPCI
(133) Est appelée marge de manœuvre la part de l’attribution de compensation dont les
sous-jacents ne concernent pas les transferts ou rétrocessions de compétences, et ne sont donc pas intégrés dans l’attribution de compensation de référence. En 2021, là marge de manœuvre dans les attributions de compensation représente 178 473 498,19 € pour des attributions de compensation mandâtées à ‘hauteur de 631 764 320€, soit 28,3 % de l’attribution de compensation mandatée (cf. détail par commune en annexe n°3).
Graphique n° 12 : Décomposition de la marge de manœuvre par rapport à l’AC de référence en M€
200,00
180,00
Millions
160,00
140,00
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
2013
40
2014 2015 2016 2017
2018 2019 2020 2021
30,00 mx Neutralisation
% TEOM oO
= Neutralisation 25,00
d transfert GEMAP]
sx Abondement
-_ dotation de
coopération
® Subventions
15,00 tra nsférées
æmm# Neutralisation
hausse fiscalité
20,00
10,00 .
En intégration FPIC
5,00 mm intégration DSC
© Tôtal marge de
manoeuvre AVIS FINANCIER
Source : CRC PACA d'après les rapports de CLECT, les comptes de gestion et les. délibérations des communes et des EPCI
Carte n° 1 : Surévaluation des AC en € par habitant et par commune en 2021
Dé 11 100€.
De 1018150 €
Source : CRC PACA
41 RAPPORT ANNEXE À L'AVIS FINANCIER
Carte n° 2 : Montant total de la surévaluation de Pattribution de compensation perçue par la
commune par rapport à l’attribution de compensation de référence, en M€ en 2021
Surévaluation
Moins de 0 25 M
Entre 025et05h
Ente05etiM
Entre 1et2 A
Ente2et5h
Entre 5 et 10 M
Entre 10et15M
Entre 15 et 20 M
Plus de 20 M
Source : CRC PACA 2.2 Les autres flux 2.2.1 L’évolution du fonds national de péréauation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et de sa répartition
2.2.1.1 Évolution du solde net du FPIC sur l’ensemble intercommunal
(134) Créé en 2012 par l’article 125 de la loi de finances pour 2011, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), vise à réduire les disparités de ressources entre les territoires, à travers un mécanisme de péréquation horizontale basé sur l’échelon intercommunal. L’article L. 2336-3 du CGCT précise les modalités de contribution à ce fonds et de répartition du FPIC entre l’EPCI et ses communes membres.
42 AVIS FINANCIER
(135) La richesse des ensembles intercommunaux est mesurée de façon agrégée, en consolidant les ressources fiscales de l’EPCI à fiscalité propre et des communes membres. La comparaison au potentiel financier agrégé moyen national permet de déterminer le montant à prélever sur l’ensemble intercommunal, puis le montant susceptible de lui être reversé au titre
du FPIC.
Graphique n° 13 : Évolution du solde net du FPIC sur l’ensemble intercommunal métropolitain en €
ELLLL 013 bo: À 2016 2017 2018 2019 2020 2021 ki |
25 000 000 —--
20 000 000
15 000 000
10 000 000 —— ---
5 000 000
-5 000 000 +10 000 000 sm Communes de la CUMPM / CTI 0m Conununes de la CPA/ CT2 mm Communes du pays salonais / CT3 Communes de la CAPAE / CT4
Conmunes de Ja SANOP / CT5S ss Communes de la CAPM / CT6
— ex-EPCI / Métropole AMP
Source : CRC d'après délibérations FPIC et fichier FPIC préfecture®?
(136) Avant 2016, seul l’ensemble intercommunal de la CUMPM était bénéficiaire net
du FPIC, tous les autres ensembles intercommunaux étaient contributeurs nets. La chambre ne dispose pas des délibérations justifiant la répartition des prélèvements et reversements du FPIC avant 2016 au sein de chaque ensemble intercommunal préexistant à la métropole. Elle constate que dans trois EPCI, la communauté d’agglomération du Pays de Martigues, la communauté d'agglomération de Salon-Étang de Berre-Durance et la communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Étoile, sur certains exercices de 2013 à 2015, il n’y a pas eu de ventilation entre l’EPCI et ses communes membres du solde net contributeur du FPIC, celui-ci étant exclusivement porté au niveau intercommunal, sans que les communes ne relèvent des dispositions dérogatoires définies à l’article L. 2336-3 du CGCT.
#2 Les prélèvements des communes de Gardanne et Gréasque sont comptabilisés dans le montant cumulé des communes de la communauté du Pays d’Aïix, même si elles n’ont intégré cet EPCI qu’en 2014.
43 RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
(137) La création de la métropole au 1° janvier 2016 s’est traduite par un gain consolidé de 51 495 276 € de FPIC pour le nouvel ensemble intercommunal, principalement au bénéfice
de la métropole (+ 21 977 174 €) et de six communes.
Tableau n° 7 : Incidence de la création de la métropole sur les soldes nets de FPIC perçus par
certaines communes (en €)
Evolution Incidence
PONS TA en ee tn
MARTIGUES -4089132| 331352] 4 420 484 88 €
FOS-SUR-MER 1187246| 75870| 1263116 mé
ISTRES -2292261| 308631| 2 600 892 59 €
MIRAMAS -1284937| 193920] 1478 857 58€
AIX-EN-PROVENCE | -1490348| 1882497| 3 372 845 23 €
MARSEILLE 12 706 045| 15912948] 3 206 903 4€ Source : CRC d'après notification FPIC préfecture
(138) La métropole et l’ensemble des communes membres sont devenus bénéficiaires nets en 2016. En 2017, la réduction du nombre de communautés (-38,6 %) au 1% janvier 2017 en application de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRE, a eu pour effet de modifier les efforts et bénéfices consentis par chaque ensemble intercommunal au titre du FPIC. Pour le territoire métropolitain d’Aix-Marseille- Provence, cela a induit une baisse du solde net du FPIC perçu de 6 284 229 € et cinq communes sont redevenues contributrices nettes”. En 2021, l’ensemble intercommunal métropolitain a perçu 43 200 722 € de solde net de FPIC et comptait toujours les cinq mêmes cormunes contributrices nettes.
(139) Le potentiel financier agrégé (PFIA) par habitant de la métropole demeure plus faible que la moyenne en 2021, s’élevant à 607 € pour une moyenne à 648 €. Il a néanmoins connu une hausse dynamique depuis 2017, qui s’explique essentiellement par l’augmentation tendancielle des produits potentiels de fiscalité sur son territoire (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et cotisation foncière des entreprises). Cette dynamique a été minorée par les modalités de calcul inhérentes au FPIC, du fait d’une part, de la majoration de la population prise en compte**, et d’autre part, de l’application d’un coefficient de pondération sur la part du potentiel fiscal agrégé de l’ensemble intercommunal issu de la transformation d’un syndicat d’agglomération nouvelle (SAN). Or il est prévu que cette dernière dérogation
les dispositions introduites par l’article 160 de la loi de finances pour 2018 du 30 décembre 2017. Elle représente une pondération de 13 % du PFIA de l’ensemble métropolitain AMP en
33 Martigues, Fos-sur-Mer, Berre-l’Étang, Rousset, Saint-Antonin-sur-Bayon. # La population DGF (population légale INSEE + nombre de résidences secondaires et de places de caravanes) est multipliée par un coefficient logarithmique dont la valeur varie entre 1 et 2 afin de tenir compte du poids croissant des charges d’une collectivité quand elle regroupe beaucoup d’habitants. Selon le décret du 7 mai 2012, si la population DGF est inférieure ou égale à 7 500 habitants, alors le coefficient est de 1 ; si la population DGF est comprise entre 7 500 et 500 000 habitants, alors le coefficient est égal à 1+0,5827305 * log (pop/7 500) ;
si la population DGF est supérieure ou égale à 500 000 habitants, alors le coefficient est de 2.
44 AVIS FINANCIER
2021. Sans cette pondération, le PFIA par habitant de l’ensemble métropolitain s’élèverait donc
à 686 € et serait supérieur à la moyenne.
(140) Si la métropole AMP reste de très loin le premier bénéficiaire net du fonds au niveau national, cette situation est susceptible d’évoluer. En 2021, l’ensemble intercommunal métropolitain se positionnait au 710°° rang sur les 744 ensembles éligibles au FPIC.
2.2.1.2 Répartition du FPIC au sein de l’ensemble métropolitain
(141) Si le pacte de gouvernance fiscal et financier adopté en 2016 prévoyait une répartition du fonds de péréquation intercommunale (FPIC) « selon le régime de droit commun, plus favorable à la préservation des montants des reversements aux communes », l’ensemble intercommunal est passé à une répartition dérogatoire du FPIC à compter de 2018.
(142) Le dispositif dérogatoire a été instauré en deux temps. Depuis 2018, la métropole a opté, à la majorité des deux tiers, pour l’application d’une répartition dérogatoire entre l’'EPCI et ses communes membres, en respectant que celle-ci ne diffère pas de plus de 30 % d’une répartition de droit commun. Dans la répartition de droit commun, la part du FPIC revenant à l’EPCI est calculée en appliquant le coefficient d’intégration fiscale (CIF}* à la part reversée à l’ensemble intercommunal. Le CIF métropolitain ayant baissé de 47,2 % en 2017 à 34 % en 2018, la métropole a décidé d’appliquer un taux à 44 % au lieu du CIF pour minorer la baisse de la part du FPIC qu’elle aurait dû supporter en appliquant le droit commun. Cette dérogation a conduit à une majoration d’1 M€ du FPIC perçu par les communes et une minoration d’1 M€ de celui perçu par la métropole par rapport à 2017. En 2019, la métropole AMP a voté une dérogation supplémentaire modifiant cette fois la répartition entre les communes du reversement du FPIC, en ajoutant l’indicateur de revenu moyen pondéré à 10 %, à celui déjà existant de PFIA pondéré à 90 %.
Tableau n° 8 : Évolution des critères de répartition appliqués pour le reversement de FPIC
DU 2018 TT 2020 I
CL 47,20% 34% 34,23% 36,74% 36,96% 1/Entre |Commun
EPCIet |Coeff
COMMUNES | dérogatoire - 44% 42% 44% 45%
appliqué
100% 100%
2/ Entre |Critère droit | insuffisance du | insuffisance du x -
communes | commun potentiel potentiel
financier par hab | financier par hab
3% Le CIF mesure la part de fiscalité perçue et conservée, après déduction des reversements aux communes, par un EPCI, rapportée au total de la fiscalité intercommunale et communale du territoire.
45 RAPPORT ANNEXE À L'AVIS FINANCIER
90% insuffisance | 90% insuffisance | 90% insuffisance
Critère du potentiel du potentiel du potentiel
dérogatoire = = financier par hab | financier par hab | financier par hab
appliqué | +10 % rev par | +10 %revpar | +10 % rev par
hab hab . hab
Source : CRC d'après les délibérations de la métropole
(143) En 2021, l'application du premier critère dérogatoire a conduit à une majoration du montant perçu par la métropole au titre du FPIC de 4,08 ME, minorant d’autant l’enveloppe répartie entre les communes. Cette répartition du FPIC plus favorable à la métropole a un effet spontané contre-péréquateur à l’échelle intercommunale, puisqu’elle réduit la part à redistribuer entre les communes dont le potentiel financier par habitant est le plus faible.
Tableau n° 9 : Incidence du régime dérogatoire de répartition du FPIC entre la métropole et les
communes membres (en €)
OO NON A CE oNEN
PET ur Solde droit CCSN | Solde Écart
commun dérogatoire dérogatoire COR commun
Part EPCI - 2762 894| 18 727 765 15964871] 22 804 686| 20 041 792| 4 076 921
Part communes membres | -4713 465] 31 949 316 27235 851| 27872395] 23 158 930 | -4 076 921
TOTAL -7 476 359| 50 677 081 43200 722| 50677 081| 43 200 722 0
Source : CRC d'après délibérations métropole
(144) L’application d’un deuxième critère dérogatoire dans la répartition cette fois entre communes membres ne corrige pas l’effet contre-péréquateur susmentionné. Il induit un effort supplémentaire marginal pour 63 communes sur les 87 bénéficiaires nets du FPIC.
Tableau n° 10 : Incidence de l’application de critères dérogatoires dans la répartition entre
communes membres (en € cumulés par territoire)
Communes du CTI
ere du CT2
Communes du CT3
Communes du CT4
Communes du CT5
Communes du CT6
Source : CRC d'après délibération métropole
(145) Si l'effort consenti par commune, du fait du cumul des critères dérogatoires, varie jusqu’à -3,84 € par habitant, son incidence financière est principalement portée par quatre
46 AVIS FINANCIER
communes : Marseille, Aix-en-Provence, La Ciotat et Aubagne. De fait, la répartition dérogatoire induit un effort par commune au bénéfice de la métropole, rapporté au nombre d’habitants, supérieur pour les communes les plus pauvres du territoire (communes du CTI et
du CT4), davantage bénéficiaires du FPIC.
Tableau n° 11 : Comparaison entre le régime de droit commun et le régime dérogatoire sur le FPIC 2021 (en €)
Solde net droit commun Solde net dérogatoire LNETes dd RS par hab.
Marseille 14 531 974 12 478 934 -2 053 040 -2,13 €
La Ciotat 594 168 496 436 -97 732 -2,42 €
Aubagne 682 333 586 441 -95 892 -2€
Aix-en-Provence 1 791 967 1 504 305 -287 662 -1,90 €
88 autres communes 9 635 409 8 092 814 -1 542 595 -1,87 €
Total 27 235 851 23 158 930 -4 076 921 -2,09 €
Communes du CTI 17 751 086 15 183 608 -2 567 478 -2,33 €
Communes du CT2 5 322 699 4 471 716 -850 983 -2,07 €
Communes du CT3 1 732 077 1 463 840 -268 237 -1,77 €
Communes du CT4 2 005 797 1 690 048 -315 749 -2,82 €
Communes du CTS5 447 467 401 713 -45 754 -0,44 €
Communes du CT6 -23 275 -51 996 -28 721 -0,39 €
Source : CRC d'après délibération 2021 de la métropole
(146) Ainsi, si le régime dérogatoire mis en place par la métropole pour le reversement du FPIC est régulier, il induit un effet contre-péréquateur, qui n’a pas été compensé par le critère dérogatoire mis en place dans la répartition entre communes.
2.2.2 Le soutien à l’investissement communal
2.2.2.1 Un manque de fiabilité comptable des fonds de concours
(147) En application du V de l’article L. 5214-16 du CGCT, des fonds de concours
peuvent être versés entre l’EPCI et les communes membres, sous réserve de resnecter trois conditions. En premier lieu, le fonds de concours doit contribuer à financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement. En second lieu, il faut qu’il ait donné lieu à des délibérations concordantes adoptées à la majorité simple du conseil de la métropole et des conseils municipaux concernés. Enfin, le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subvention, par le bénéficiaire du fonds de concours. Cet article est applicable aux métropoles par renvoi de l’article L. 5217-6 du CGCT.
(148) Les fonds de concours versés par un EPCI à fiscalité propre constituent une dérogation au principe de spécialité qui régit ses relations avec les communes membres. En effet, selon ce principe, l’EPCI est doté d’abord d’une spécialité territoriale, en vertu de laquelle il ne peut intervenir que dans le cadre de son périmètre géographique ; d’autre part, il est limité
47 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
par une spécialité fonctionnelle qui lui interdit d’intervenir en-dehors des compétences qui lui ont été transférées ou déléguées. En tant qu’exception au principe de spécialité, les fonds de concours doivent être considérés comme des mécanismes de solidarité intercommunale, dont il revient à l’EPCI de définir les modalités d’attribution. L'analyse proposée porte donc également sur cette dimension.
(149) Les flux réciproques relatifs aux fonds de concours en investissement ont été analysés à partir des budgets principaux des ex-EPCI, d’AMP et de leurs communes membres. La chambre n’a pu obtenir le détail des données relatives aux fonds de concours versés par les ex-EPCI à leurs communes membres. Le croisement des données comptables des EPCIF et des communes membres’” montre des erreurs significatives d’imputations comptables tant au niveau communal qu’intercommunal. Un retraitement des comptes a été opéré à partir des pièces comptables dématérialisées accessibles sur l’outil de recherche et de consultation (ORC)*# - disponibles pour la période 2015 à 2020 exclusivement — ainsi qu’à partir du tableau des flux financiers entre les communes et EPCI de 2013 et 2021 transmis par la métropole. Pour la période 2013-2017, les flux financiers relatifs aux Pays de Martigues, d’Istres et d’ Aubagne n’ont pas été transmis. |
(150) À partir de 2017, la plupart des fonds de concours est enregistrée sur des comptes 458 « opérations sous mandat ». La présentation des comptes 458 n’est pas complétée par une présentation fonctionnelle, ce qui nuit à l’objectif de lisibilité de la politique de soutien à l'investissement communal. Outre les difficultés à consolider les données de chaque territoire, un suivi extrabudgétaire, encore partiel, est indispensable.
2.2.2.2 Des fonds de concours concentrés vers les communes du Pays d’Aix
(151) Il ressort des données disponibles, et sous réserve des limites méthodologiques susmentionnées, les constats suivants.
(152) Tout d’abord, les EPCI ont été destinataires de quelques fonds de concours sur la
période, pour un montant qui reste marginal avec une moyenne de 0,34 ME par an.
36 Comptes 204141 pour les fonds de concours versés par l’EPCI aux communes et comptes 13141 et 13241 pour les fonds de concours perçus par l’EPCI.
37 Comptes 13151 et 13251 pour les fonds de concours perçus et compte 204151 pour les fonds de concours versés à l’EPCI.
38 ORC est un outil qui répond aux besoins de consultation des pièces justificatives et comptables dématérialisées transmises par les ordonnateurs aux comptables et conservées dans le silo ATLAS, qui est le module de stockage sécurisé de la DGFiP.
48 AVIS FINANCIER
Tableau n° 12 : Montant des subventions d'équipement versées par les communes à leur EPCI (en €)
CT1 Marseille Provence 933 867 3 684| 15 954
CT2 Pays d'Aix 70 000 | 280 000
CT3 Pays salonais 0 0 0
CT4 Pays d'Aubagne et de l’Etoile 0 0 0
CTS Istres Ouest Provence 28 340 | 556 414 0
CT6 Pays de Martigues 0 0 0
M le AMP 263 680 | 400 548 0 3 953 | 276 814| 265 668
TOTAL 962 207 | 630 098 | 295 954 | 263 680 | 400 548 0 3 953 | 276 814 | 265 668
Source : Balances des comptes (comptes 13141, 13241 et 13248 retraité)
(153) À l’inverse, les EPCI ont versé des fonds de concours à leurs communes membres pour des montants très différents, liés principalement à leurs capacités financières à soutenir l’investissement communal avant la création de la métropole. Ces politiques diverses ont été poursuivies après la création de la métropole, conduisant à un réel déséquilibre dans la politique de soutien à l’investissement communal menée par la métropole. Si les fonds de concours constituaient 2 % des dépenses et subventions d'équipement des EPCI en 2013, ils atteignent 13 % en 2016 et représentent 10 % en moyenne depuis la création de la métropole. Les fonds de concours alloués aux communes représentent en moyenne 20% de la capacité d’autofinancement brute des EPCI sur la période.
Carte n° 3 : Fonds de concours intercommunaux perçus en € par habitant en cumulé sur la période
2013-2021
» Cumul 2013-2021 par
habitant des fonds de
concours Intercommunaux
perçus par les communes
Moins de 1 €
Ente1et3€
Ente3et sé
Entre 5 ei 10 €
Entre 10 et25€
Entre 28 et 50 €
Entre £0 € et 100 €
Entre 100 € el 200 €
Entre 200 € et 200 €
Plus de 200 €
Pre nauanoi
des Calnnques
# ICœmr)
7 Parc natonal
Source : CRC d'après les comptes de gestion et le suivi extrabudgétaire de la métropole.
49 RAPPORT ANNEXE À L’'AVIS FINANCIER
Tableau n° 13 : Évolution des montants des fonds de concours versés par les EPCI aux communes membres (en M€)
MUR 2014 DE 2016 2017 2018 Pi EU 2020 2021 Cumul
Communes du CTI 4,729 4,919 5,021 0,510 0 0,122 0,984 8,066 2,310 26,660
Communes du CT2 4,695 22,759 35,059 45,599 42,323 40,132 42,804 43,000 40,689| 317,062
Communes du CT3 0 0 0,271 0,026 0,025 0,925 1,481 1,301 1,339 5,368
Communes du CT4 0 0 0,035 0,076 0,275 1,027 1,656 1,777 1,241 6,087
Communes du CTS 0 0 0,745 4,110 2,729 4,723 3,254 2,655 4,843 23,059
Communes du CT6 0 0 0 0 0 1,515 0,036 0,423 1,496 3,470
Total général 9,424 27,678 41,131 50,321 45,351 48,446 50,216 57,221 51,917| 381,705
Fonds de concours /
(dép. équipt et sub 2,46% 6,7% 9,5% 12,7% 8,5% 9,6% 8,2% 10,1% 21%
équipt)
Frs LL 5% 17% 29% 26% 19% 21% 20% 27% 44% rute
Source : CRC d’après les comptes de gestion et suivi extrabudgéfaire de la métropole
(154) Les fonds de concours attribués par la métropole sont très majoritairement octroyés aux communes du CT2 (plus de 80 % de l’ensemble des fonds de concours versés par les EPCI depuis 2013), en raison des engagements pris par la communauté du Pays d’Aix peu avant la création de la métropole.
(155) En effet, par délibération du 29 novembre 2013, la communauté du Pays d’Aix a institué un dispositif de fonds de concours au bénéfice de ses communes membres, au moyen
de conventions. dénommées «Contrat communautaire pluriannuel de développement » (CCPD), conclues avec chaque commune qui en faisait la demande. Les premiers CCPD conclus en 2014 pour une durée de cinq ans, ont été prolongés sur sept ans par délibération du 9 avril 2015 de la CPA. Par délibération de la métropole du 18 février 2021, ils ont été une nouvelle fois prorogés pour deux ans, soit jusqu’au 18 février 2023, dans la limite des
opérations déjà engagées et de l’enveloppe initialement prévue de l’autorisation de programme, pour finaliser les opérations retardées par la crise sanitaire. Une période supplémentaire de deux
ans est prévue pour permettre la bonne fin de l’exécution financière des engagements. Ainsi, les CCPD mobiliseront des crédits métropolitains jusqu’en 2025.
(156) Les fonds de concours alloués dans le cadre des CCPD sont de trois types. Ils
comprennent d’abord des fonds de concours globalisés pour financer la réalisation ou la réhabilitation d’un équipement public sous maîtrise d’ouvrage communale «sans limitation d’enveloppe, ni de nombre de dossiers ». Ils comprennent ensuite des fonds de concours qualifiés de spécifiques visant la construction ou la réhabilitation d’infrastructures de voiries et
de réseaux secs et humides. Enfin, ils incluent des fonds de concours dits incitatifs sur des objectifs définis par la CPA (stations d’épuration, équipements culturels, sportifs, énergies
renouvelables, véhicules électriques...). Selon le suivi extra-budgétaire réalisé par la métropole”, 286,4 M€ de fonds de concours ont été alloués aux communes du CT2 dans le
cadre des CCPD entre 2014 et 2021, dont 24 % au bénéfice de la commune d’Aix-en-Provence (68,1 ME) et 10 % pour la commune de Pertuis (27,7 M€). En 2013, la CPA allouait 4,7 M€ de fonds de concours à ces communes membres. Avec les CCPD, c’est en moyenne 35,8 M€ qui
# À compter de 2017, le CT2 a décidé d’une opération unique sur le compte 4581162718 dédiée aux CCPD. Le détail est donc suivi en mode extra-budgétaire.
50 AVIS FINANCIER
ont été alloués par an aux communes du Pays d’Aix depuis 2014. Les CCPD constituent donc des leviers de financement généreux au bénéfice des seules communes membres du CT2, décidés peu avant la création de la métropole, et engageant cette dernière sur ses cinq premières années d’existence.
(157) Avec 83 % des sommes versées depuis 2016 sur un seul des six territoires métropolitains, le mécanisme des fonds de concours n’a pas joué son rôle de solidarité intercommunale à l’échelle métropolitaine. La métropole gagnerait à définir à l’avenir des critères d'éligibilité ou de répartition pour ces fonds de concours aux communes, dans une perspective de solidarité intercommunale et dans la limite des capacités financières métropolitaines.
(158) De plus, il convient de relever qu’une partie des fonds de concours alloués vise à soutenir l’investissement des communes du Pays d’ Aix en matière de voirie. Au moins 29,2 M€ des fonds de concours alloués depuis 2013 concernent des opérations de voirie (compétence voirie et éclairage public) sur des communes du CT2. Ils ont été principalement alloués avant 2018. Cette estimation correspond à un minimum, dans la mesure où la chambre a seulement retenu les fonds de concours dont le libellé, dans l’extraction comptable transmise par la métropole relative aux flux financiers entre EPCI et communes membres, comprenait le terme voirie. Elle exclut notamment les montants dédiés aux « entrées de ville », qui sont également susceptibles de relever de la compétence voirie. La métropole étant compétente en matière de voirie pour le territoire du CT1“, la comparaison des fonds de concours perçus. par les communes du CT2 avec la dynamique d’investissement en matière de voirie sur le CT1 aurait pu être utile. L’analyse de la présentation par fonction des comptes administratifs de la CUMPM en 2013 (154,4 ME) et de la métropole en 2020 à travers son budget annexe du CTI (54,5 M€) montre un différentiel trop significatif (-100 M€) pour être considéré comme fiable. Les précisions, transmises par la métropole, permettent de confirmer l’écart relevé, sans pour autant l’expliquer. La présentation fonctionnelle des deux collectivités ne permettant pas d’identifier une dynamique d’investissement sur cette compétence, la chambre ne peut réaliser de comparaison avec les fonds de concours perçus par les communes du CT2.
2.2.3 La contribution spécifique au bataillon des marins-pompiers de Marseille
(159) La loi n° 2015-991, dite loi NOTRÉ, a modifié l’article L. 2513-6 du CGCT, qui, à
compter du 1% janvier 2016, dispose que « La participation de la métropole d'Aix-Marseille- Provence [au bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM)] mentionnée à l'article L. 2513-5 est égale, au prorata du nombre d'habitants desservis, à la différence entre la contribution appelée en 2015 par lé service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Bouches-du-Rhône, au titre des communes qui composaient la communauté urbaine Marseille Provence Métropole au 31 décembre de la même année, et le total des contributions exigibles de ces communes l'année précédant leur intégration à la communauté urbaine ». Il est précisé que le bataillon des marins-pompiers de Marseille, en tant que direction des services d’incendie et de secours, constitue un service de la ville de Marseille. Le financement du service par la métropole représente à ce titre un flux financier entre la ville et la métropole.
40 La compétence voirie a été transférée par les communes à la CUMPM en 2001.
51 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
(160) Par délibération du 3 octobre 2016, la métropole a fixé le montant de sa contribution au BMPM à 12,16 ME en application de la formule de calcul‘! prévue par les textes. Les données retenues par la métropole concernant les habitants desservis correspondent à la population retenue pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), soit la population légale Insee à laquelle s’ajoutent les résidences secondaires. Or, à défaut de référence explicite sur la population définie dans l’article L. 2513-6 du CGCT, il convient de se référer à la population totale, conformément à l’article 3 du décret n° 2014-1611 du 24 décembre 2014 authentifiant les chiffres des populations, soit la population légale millésimée 2012 entrant en vigueur le 1 janvier 2015 de l’Insee. Avec ces références de population, la chambre constate que le montant de la contribution du par la métropole s’élève à 12,6 ME, soit
un montant supérieur à celui versé de 0,44 ME.
Tableau n° 14 : Contribution de la métropole AMP au BMPM
(81e) Délibération
(Population DGEF) (Population légale Insee)
Population 2015 ville Marseille (a) 870 102 861 676 - 8 426 -1%
Participation sur fonds propres 2015 de la .
communauté urbaine au budget SDIS (b) Do LA 0
Population 2015 17 communes (c) 204 688 195 648 - 9 040 4%
Population 2015 de la communauté urbaine (d) 1 074 790 1 057 324 - 17 466 -2%
Montant contribution (a*b)/(c) 12 156 943 € 12595 493€| 438550 € 4%
Source : délibération du 3 octobre 2016 et CRC
(161) La métropole a indiqué avoir retenu la population DGF car elle permet de répondre à la réalité du service assuré, puisqu'elle intègre dans le nombre d’habitants desservis par la Re du service incendie et secours les résidences secondaires et aires d’accueil des gens du voyage“. Elle rappelle que jusqu’en 2011, les modalités de répartition des contributions communales et intercommunales pour le SDIS des Bouches-du-Rhône intégraient le critère de population DGF. À compter de 2012, le conseil d’administration du SDIS a décidé de cristalliser les montants issus des modalités de calcul et de répartition de ces contributions, tenant compte de la population DGF. Les charges dédiées à la compétence service d’incendie et de secours exercée par le bloc communal, qui comprend la contribution au SDIS 13 et au BMPM, ont progressé globalement de 10 % sur l’ensemble de la période#.
#1 La formule de calcul retenue est la suivante :
Contribution BMPM = (contribution CUMPM au SDIS 13 en 2015 — contribution des communes au SDIS 13 en 2001) * population 2015 de la ville de Marseille / population 2015 des 17 autres communes de la
communauté urbaine MPM.
#2 Un habitant supplémentaire par résidence secondaire et par Caravane située sur une aire d’accueil des gens du voyage. La majoration de la population est portée à deux habitants par place de caravane pour les communes éligibles l’année précédente à la dotation de solidarité urbaine, ou à la première fraction de la dotation de solidarité rurale.
# La compétence services d’incendie et de secours, qui comprend les contributions au SDIS des Bouches-du-Rhône et au BMPM, est exercée par les communes des CT 2, 4, 5 et 6 jusqu’au 1* janvier 2018. La
52 AVIS FINANCIER
(162) Si la position avancée par la métropole revêt une certaine logique, en l’état actuel des textes en vigueur, les collectivités seraient fondées à actualiser la contribution au BMPM en tenant compte de la population légale Insee.
2.2.4 La dotation de solidarité communautaire
(163) La dotation de solidarité communautaire (DSC) est un outil de solidarité à la disposition des intercommunalités au profit de leurs communes membres. Elle répond à une volonté de péréquation et d’équité dans la répartition des ressources et des charges au sein des territoires intercommunaux.
(164) L'article L. 5211-28-4 du CGCT impose aux EPCI signataires d’un contrat de ville d’adopter un pacte financier et fiscal. Cette obligation, instaurée par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 et auparavant codifiée à l’article 1609 nonies C du code général des impôts, a pour objet de « réduire les disparités de charges et de recettes » entre communes membres. À défaut d’adoption du pacte financier et fiscal dans un délai d’un an suivant la signature du contrat de ville, l’'EPCI est tenu d’instaurer une dotation de solidarité communautaire au profit des communes signataires du contrat dont le montant ne peut être inférieur à 50 % de la dynamique de la fiscalité économique constatée entre l’année d’établissement de la dotation et l’année
précédente.
(165) La loi du 28 décembre 2019 est venue renforcer l’obligation de solidarité communautaire en rendant l'institution de la DSC obligatoire pour les métropoles, au bénéfice de leurs communes membres. Son montant est fixé librement par le conseil de la métropole dans les conditions prévues par l’article L. 5211-28-4 du CGCT.
(166) La période sous revue est marquée, jusqu’en 2015, par le versement de DSC aux communes membres par les EPCI préexistants. Depuis 2016, aucune DSC n’a été instaurée par la métropole. Néanmoins, les montants de DSC préalablement perçus par les communes ont continué à leur être versés à travers d’autres vecteurs financiers : par l’intégration dans l'attribution de compensation comme susmentionné d’une part, et/ou selon les territoires, à travers des subventions de fonctionnement aux communes. La DSC versée en 2013 s’élevait pour l’ensemble des EPCI préexistants à 121,6 M€. Depuis 2016, son montant est comptablement nul. Pourtant, en 2021, 120,5 ME étaient versés aux communes par la métropole par différents canaux au titre des DSC historiquement perçues par les communes depuis 2013, pour des montants variant de 12 € à 359 € par habitant selon les territoires (cf. annexe n° 4).
CUMPM et la CA du Pays Salonnais exerçaient cette compétence jusqu’à ce qu’elle soit reprise par la Métropole au 1% janvier 2016.
53 RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
Graphique n° 14 : Évolution des montants versés aux communes au titre des DSC historiques en €
160 000 000
140 000 000
120 000 000
100 000 000
80 000 000
60 000000 -
40 000 000
20 000 000
0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
n DSC intégrée dans l'AC versée par l'EPCI mt DSC sous forme de subv versée par l'EPCI
m DSC versée par l'EPCI
Source : CRC d'après les comptes de gestion et les délibérations des EPCI
2.24.1 L'intégration progressive des DSC versées par les EPCI préexistants dans les
attributions de compensation
(167) De 2013 à 2015, les six EPCI préexistants à la création de la métropole ont versé de la DSC à leurs communes membres, pour des montants variables selon des choix propres de solidarité intercommunale et leurs marges de manœuvre financières. Ces DSC ne sont plus en vigueur depuis la création de la métropole au 1% janvier 2016, cette dernière devant instituer une DSC à l’échelle métropolitaine. Afin de garantir aux communes le même niveau de solidarité intercommunale une fois la métropole créée, les EPCI préexistants ont suivi des stratégies différenciées d’intégration des DSC préalablement versées aux communes dans les attributions de compensation.
(168) Certains EPCI ont maintenu un niveau stable de DSC et une répartition fixe entre
les communes membres, avant de l’intégrer entièrement et pour des mêmes montants dans les attributions de compensation. C’est le cas notamment de la CUMPM, avec une DSC de 12,4 ME, intégrée dans l’AC en 2016 selon la répartition préexistante entre les communes membres. La communauté d’agglomération du Pays d’ Aubagne et de l’Étoile a également versé un niveau de DSC stable de 4,4 ME à ses communes membres, avant de ne dans les AC pour les mêmes montants par commune en 2015: . TE
(169) D’autres EPCI, tels le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP) et la communauté d’agglomération du Pays de Martigues (CAPM), ont suivi une démarche similaire d’intégration complète de la DSC dans les AC dès 2014, puis de création d’une nouvelle DSC supplémentaire pour des montants variables. Ces montants de DSC supplémentaires créés en 2014 n’ont pas été cristallisés dans les AC versées par la métropole à compter de 2016. Ainsi, la DSC versée en 2013 par la CAPM à hauteur de 24,7 ME a été complètement intégrée en 2014 dans les AC. Si la CAPM n’a donc versé aucune DSC en tant que telle en 2014, elle a instauré une nouvelle DSC de 6,4 ME en 2015 répartie entre les communes selon les mêmes critères que ceux précédemment appliqués pour la DSC. La DSC de 6,4 ME ne sera plus perçue par les communes à compter de 2016. Le SANOP a quant à lui
54 AVIS FINANCIER
intégré les 13,2 M€ de DSC versés en 2013 dans la dotation de coopération versée aux communes en 2014. Il a ensuite créé une nouvelle DSC de 15 ME en 2014, diminuée à 7,2 M€ en 2015. Contrairement aux précédentes, cette dernière DSC n’a pas de fondement péréquateur, car elle est définie selon un unique critère de population DGF communale de l’année précédente. Isolées de la dotation de coopération, les DSC votées en 2014 et 2015 n’ont pas été cristallisées dans les montants d’AC versés par la métropole à compter de 2016.
(170) Enfin, jusqu’en 2015, les communautés d’agglomération du Pays d’Aïx (CPA) et de Salon-Étang de Berre-Durance ont versé des montants variables de DSC à leurs communes membres, constitués d’une part fixe et de part(s) variable(s) supplémentaire(s), selon les capacités financières dégagées par l’EPCI sur chaque exercice. Si la répartition de la part fixe entre les communes est stable, celle des parts variables a évolué selon des critères propres définis pour chaque part supplémentaire. La communauté d’agglomération du Pays d’Aix (CPA) a ainsi structuré sa DSC autour d’une part fixe de 50,4 ME et de parts variables supplémentaires de 5,3 à 11 M€ selon les exercices. En 2014, la part fixe de la DSC a été intégrée dans l’AC versée aux communes. Elle a été revalorisée de 0,9 ME en 2015. Les parts variables ont quant à elles continué à être versées en tant que DSC aux communes jusqu’en 2015. Selon la même logique, la DSC versée par la communauté d’agglomération de Salon- Étang de Berre-Durance, qui a progressé de 5,5 ME€ en 2013 à 12,3 ME en 2015, se composait en 2015 d’une part fixe de 10 ME et d’une part variable supplémentaire de 2,3 M€. Aucune intégration de la DSC dans les AC n’a été effectuée avant la création de la métropole sur ce territoire.
(171) Contrairement aux autres territoires, les DSC versées par ces deux EPCI n’avaient donc pas été pleinement intégrées dans les attributions de compensation avant la création de la métropole. Afin de ne pas créer de distorsion entre les communes de la métropole, celle-ci a décidé par délibérations du 30 juin 2016 puis du 15 décembre 2016, de maintenir le versement d’une somme compensatoire de la DSC aux communes membres de ces territoires, sous la forme d’une subvention de fonctionnement correspondant au montant de la fraction non versée de DSC, telle qu’elle avait été arrêtée par l’ancien EPCI en 2015, soit 17,7 M€ en 2016 et 13,5 ME en 2017.
Tableau n° 15 : Montant des subventions perçu par les communes en compensation de la DSC en €
» Û ® Se O
J ue » : : ANT
® @
COR si 3 500 002 4168600| 7668602] 7668602] 3 500 002 a ÿ DU LI AN iv
Communes de
Salon-Berre- 10 000 000 2 300 000| 12300 000| 10000 000| 10 000 000
Durance
Sources : délibérations Pays d'Aix et Salon-Berre-Durance et comptes de gestion
(72) Il convient néanmoins de relever qu’en 2016, les communes du Pays d’Aïx ont perçu une subvention équivalente au montant des parts fixe et exceptionnelle de 2015, alors que les communes du Pays salonais ont perçu une subvention compensatoire de la seule part fixe. En 2017, les communes des CT2 et CT3 ont perçu une subvention correspondant exclusivement
55 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
à la part fixe. Cette part fixe a été intégrée à partir de 2018 dans l’attribution de compensation versée par la métropole aux communes. °
2.2.4.2 Des subventions versées à deux communes du Pays de Martigues signataires d’un contrat de ville au titre de dotations forfaitaires de solidarité
(73) Six contrats de ville ont été signés sur le territoire métropolitain pour la période 2015-2020, en application de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la
ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy.
(74) La communauté d’agglomération du Pays de Martigues a ainsi défini un pacte financier et fiscal de solidarité 2015-2020 élaboré au titre du contrat de ville du Pays de Martigues, adopté le 25 septembre 2015. Celui-ci prévoit qu’à compter de 2015, les communes de Martigues et Port-de-Bouc perçoivent chaque année de leur EPCI des subventions de fonctionnement au titre de dotations forfaitaires de solidarité. Celles-ci ont été définies pour un montant minimum annuel de 948 376 €“ sur l’ensèmble de la durée du pacte financier et fiscal de solidarité 2015-2020.
(75) Ainsi, depuis 2015, les communes de Martigues et Port-de-Bouc ont perçu chaque année des montants respectifs de 449 694 € et 540 756 €.
(176) La chambre constate que le pacte financier et fiscal de la communauté d’agglomération du Pays de Martigues ne concerne que deux des trois communes membres, alors que l’article 12 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 vise l’obligation d’élaborer un tel pacte avec l’ensemble des communes membres. Ces dotations de 990 450 € ont donc été versées en sus et indépendamment de la DSC spécifiquement instaurée en 2015 pour 6,4 ME, dont les critères de répartition étaient identiques à ceux de la DSC de 2013. Alors même qu’il s’agit de dotations de solidarité visant à réduire les disparités sur le territoire, elles n’ont pas été comptabilisées en DSC mais en subventions de fonctionnement.
{77 S'il y a lieu de considérer qu’elles relèvent d’une dotation de solidarité
communautaire, elles ne peuvent être versées par la métropole à seulement deux de ses communes membres à défaut de pacte financier et fiscal métropolitain.
(178) Tous les contrats de ville signés en 2015 ont été prorogés par avenant jusqu’à la fin de Pannée 2023. Les communes continuaient donc en 2022 de percevoir ces dotations
forfaitaires en tant que subvention de fonctionnement.
2.2.43 Le non-respect de l’obligation d’instaurer une DSC et un pacte financier et fiscal à
l’échelle métropolitaine
(179) La métropole Aix-Marseille-Provence n’a pas adopté de pacte financier et fiscal
bien qu’elle soit concernée par six contrats de ville. Dès lors, elle était légalement tenue de mettre en œuvre une dotation de solidarité communautaire dès sa création, à minima au profit de ses communes membres signataires du contrat de ville, pour un montant ne pouvant être inférieur au minimum fixé par l’article 1609 nonies C du code général des impôts puis par Particle L. 5211-28-4 du CGCT. Depuis la création de ce dernier article en loi de finances pour
# Au titre d’une participation forfaitaire de 109 € par an et par logement social et d’un forfait correspondant aux charges des services municipaux concourant à la mise en œuvre du contrat de ville pour 440 000 €.
56 AVIS FINANCIER
2020, la métropole est de surcroît dans l’obligation de mettre en place une dotation de solidarité communautaire au profit de ses communes, indépendamment du contrat de ville.
(180) Il s’avère pourtant que, depuis sa création, la métropole n’a instauré aucune DSC au profit de ses communes membres. En effet, si la métropole verse au travers des attributions de compensation des volumes financiers relatifs à l’intégration d’anciennes DSC en leur sein, si elle a effectivement versé en 2016 et en 2017 des subventions au profit des CT2 et CT3 correspondant aux DSC préexistantes n’ayant pas encore fait l’objet d’une intégration dans les attributions de compensation, et si elle verse des dotations forfaitaires annuelles de solidarité à deux communes du CT6 depuis 2015, aucun de ces versements ne peut être regardé comme remplissant l’impératif légal de mise en place d’une dotation de solidarité communautaire.
(181) L’absence d’adoption du pacte financier et fiscal et de mise en place d’une dotation de solidarité communautaire ont fait l’objet de lettres d’observations du préfet des Bouches-du- Rhône, rappelant que l’absence d’inscription au budget 2021 de la dépense obligatoire que représente la dotation de solidarité communautaire est susceptible d’affecter la sincérité de son équilibre. En réponse aux observations du préfet, la métropole a inscrit un crédit de 100 000 € au compte 739212 « dotation de solidarité communautaire », justifiant le caractère modique de ce montant par le fait que le montant plancher de la dotation de solidarité communautaire, égal à la moitié de la dynamique de la fiscalité économique, est de facto neutralisé par la baisse de la fiscalité économique entre 2020 et 2021.
(182) En effet, la fiscalité économique à prendre en compte au titre de l’article L. 5211-28-4 du CGCT diminue de 47 168 836 €. Cette baisse s’explique par la réforme des bases de cotisation foncière des entreprises appliquées aux établissements industriels à compter de 2021. Cette réforme est compensée par l’État dès 2021, à hauteur de 56 417 223 €, de telle sorte que le produit reçu par la métropole est en réalité en augmentation entre 2020 et 2021, compensation comprise. Toutefois, la compensation n’a intégré le mode de calcul de la DSC minimale prévu à l’article L. 5211-28-4 du CGCT qu’à compter de 2022, soit avec un an de retard, conduisant à une année 2021 atypique au cours de laquelle la formule de calcul compare des recettes dont le périmètre est différent. Aïnsi, en 2021, le résultat du calcul de la DSC minimale aboutit effectivement à un montant négatif, exonérant de ce fait la métropole de tout plancher de DSC.
Tableau n° 16 : Dynamique de la fiscalité économique à prendre en compte au titre de l’article L. 5211-28-4 du CGCT en €
IFER VU TOTAL Pour info.
OR S ue rer 2 AN CAO
compte bases CFE
2020 144 431 060 271 726 969 | 19 463 515 1583972 | 437 205 516 0
2021 145 291 051 223 020 419 | 20118 110 1 607 100 | 390 036 680 56 417 223
Diff. +859 991 -48 706 550 654 595 +23 128 | -47 168 836 +56 417 223
Source : données transmises par la métropole
57 RAPPORT ANNEXÉ À L'AVIS FINANCIER
(183) Cette explication de pure circonstance n’explique pas l’absence irrégulière de dotation de solidarité communautaire depuis 2016 et n’exonère pas la métropole de mettre en place un véritable mécanisme de solidarité communautaire pour l’avenir. La chambre remarque enfin que malgré son caractère symbolique, le crédit de 100 000 € inscrit au budget à la suite
de l’observation préfectorale n’a fait l’objet ni d’une délibération fixant les modalités de sa répartition, ni même d’un mandatement, confirmant les craintes formulées par le préfet dans son courrier du 26 mai 2021 quant à la sincérité de cette inscription.
(184) Pour comparaison, la moyenne des DSC versée par les autres métropoles s’élève à 30€ par habitant en 2020. Si la métropole Aix-Marseille-Provence adoptait une DSC équivalerite, cela représenterait un montant total de DSC de 57,3 ME“, soit 48 %*5 du montant actuellement versé au titre des DSC historiques cristallisées dans les attributions de compensation.
4530 € * 1 911 657 habitants = 57 349 710 €.
#8 57,3 M€ de DSC rapportés à 119 549 029 € de DSC historique cristallisée.
58 AVIS FINANCIER
3 SUR LES CONSÉQUENCES DES FLUX FINANCIERS ENTRE
LES COMMUNES ET LEUR EPCI
3.1 Les incidences directes
3.1.1 Des flux financiers surévalués qui représentent une part significative des recettes des communes, entraînant une contrainte budgétaire forte pour la métropole
3.1.1.1 Une dynamique de surévaluation des attributions de compensation supérieure à la ” dynamique de Îa fiscalité économique métropolitaine
Graphique n° 15 : Comparaison entre la dynamique fiscale économique intercommunale et la dynamique de surévaluation des attributions de compensation (en M€)
B Dynamique Fiscale & Dynamique des AC surévaluées
178,47
119.54
EE
74,39
a
0:
T4
S
me ©
Ë à S &, 8 ® À a R
l se 14 | se | $ Ÿ m EI ER | n° nu
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 CUMUL
2014-2020
Source : données de jiscaliié économique AMF/ surévaiuuiions cuicuiées par la CRC
(185) Entre 2014 et 2020, la dynamique de la fiscalité économique a permis aux ensembles intercommunaux préexistants puis à la métropole de percevoir des recettes supplémentaires pour un montant total de 119 544 125 €. Cette dynamique fiscale aurait dû servir de base à la fixation annuelle de la DSC à l’échelle des anciens EPCI puis de la métropole. En réalité, le flux généré par la fiscalité économique a été systématiquement asséché par les reversements complémentaires annuels induits par la surévaluation des attributions de compensation versées aux communes. Le cumul des surévaluations d’AC sur la période, soit 178 473 498 €, dépasse même le cumul des dynamiques fiscales annuelles, ce qui signifie que
59 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
les EPCI et surtout la métropole ont engagé des dépenses de réversion excédant leurs capacités permises par la seule fiscalité économique du territoire.
3.1.1.2 Une amélioration des indicateurs de gestion des communes
(186) Sur la période 2013-2021, les indicateurs de gestion des communes membres enregistrent une amélioration tendancielle. Leur taux d’épargne brute s’améliore, passant respectivement de 11,2 % en 2013 à 12,8 % en 2021, avec un pic à 13,3 % en 2016. Il en est de même pour la capacité de désendettement qui passe de 9,2 ans à 6,5 ans.
(187) Cette amélioration des indicateurs de gestion tient à une dynamique plus marquée des produits de gestion en général et de la fiscalité propre et reversée par l’échelon intercommunal en particulier, qui a permis aux communes de dégager davantage d'épargne.
(188) L’épargne de gestion a suivi globalement la même évolution que la fiscalité reçue
de l’EPCI, illustrant une corrélation entre ces données, notamment pour la période 2013-2015. Durant cette période, la surévaluation des AC par rapport à leur valeur de référence a connu sa plus forte dynamique. De fait, les reversements intercommunaux aux communes ont largement contribué à l’amélioration des indicateurs de gestion des communes.
Graphique n° 16 : Évolution comparée de l’épargne de gestion des communes et
de la fiscalité reçue de l’EPCI (données par habitant)
125,0
120,0
115,0
110,0
105,0
100,0
95,0
90,0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Base 100 : 2013
—— Épargne de gestion ===AC&DSC reçues
Source : CRC d'après comptes de gestion des communes
#7 Au regard du bloc communal, l’analyse de la situation financière a été menée à partir des comptes de gestion des budgets principaux, les communes membres ayant pour l’essentiel progressivement transféré leurs budgets annexes à l’EPCI. La chambre a raisonné comme si les 92 communes membres de la métropole ne formaient qu’une commune comprenant, en 2021, 1 911 657 habitants.
60 AVIS FINANCIER
(189) À l'inverse, l’échelon intercommunal, c’est-à-dire le regroupement des six ex- EPCI pour la période 2013-2015, puis de la métropole à partir de 2016, a connu une évolution de sa santé financière plus contrastée, avec certes une évolution positive du taux d’épargne“? (+ 8 points sur la période), qui n’a cependant pas permis de contenir le recours à l’emprunt, avec comme conséquence une détérioration de la capacité de désendettement, qui passe de 6,4 à 8,1 ans.
Graphique n° 17 : Évolution de l’endettement et de la capacité de désendettement du budget principal de la métropole/ des EPCI préexistants et des communes membres en €
3 000 000 000 10
années
‘2 500 000 000 ‘
2 000 000 000
6
1 500 000 000
4
1 000 000 000
2 500 000 000
0
mm“ Encours ensemble CM mx Encours EPCI = Capacité dés EPCI = = = Capacité dés, ensemble CM
Source : CRC d'après les comptes de gestion
3.1.2 La disparité fiscale pour les taxes ménages
(190) Lors d’une fusion, le nouvel ensemble intercommunal a l’obligation d’harmoniser à terme la fiscalité pratiquée par les EPCI préexistants, qu’il s’agisse de leurs taux d’imposition ou des mesures d’assiette (abattements, exonérations) institués sur leurs territoires respectifs.
(191) Pour la fiscalité ménage, c’est-à-dire la taxe d’habitation et la fiscalité foncière sur les propriétés bâties et non bâties, le III de l'article 1638-0 bis du code général des impôts (CGI) propose deux méthodes de caicui pour définir ies taux de référence servant de base à l’adoption des taux de fiscalité applicables par la métropole sur ces trois taxes.
(192) Dans une première méthode, les taux de référence sont retenus en proportion des taux moyens consolidés (commune + EPCT) du territoire. Ils équivalent aux rapports constatés l’année n-1 entre les taux moyens pondérés par les bases. Le calcul tient compte des produits
# Le niveau des taux d’épargne n’est pas comparable à celui du bloc communal dès lors que le reversement de la fiscalité aux communes est logiquement déduit des produits effectivement encaissés, dans la mesure où l’EPCI bénéficie du stock de produits de la fiscalité d’entreprise transféré, puis pour tout ou partie
reversée aux communes membres.
6i RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
perçus par les communes et par les ensembles intercommunaux préexistants. Cette méthode permet de considérer une approche plus intégrée de la fiscalité territoriale. Elle implique une
réflexion globale qui n’a pas été mise en œuvre par la métropole.
(193) Dans une seconde méthode, la règle consiste à opérer une convergence progressive vers la moyenne pondérée des taux des EPCI préexistants, le conseil communautaire ayant la possibilité d’allonger la période de lissage jusqu’à 12 ans maximum en délibérant en ce sens avant le 15 avril 2017.
Tableau n° 17 : Taux de fiscalité ménage appliqués en 2015 par les six EPCI préexistants
et taux métropolitain cible
LENCO SES Dre = Un MST foncière sur
d'habitation Der x es SV, EVER USE
non bâties
Communauté urbaine Marseille Provence Métropole 13,34% 3,88% : : 3,71%
Communauté d'agglomération du Pays d'Aix 9,97% 0% 1,81%
Communauté d'agglomération de Salon-Etang de 13.34% 3.88% 277%
Berre-Durance
Communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et 10,04% 0% 348%
de l'Etoile
Syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence 13,34% 3,88% 3,71%
Communauté d'agglomération du Pays de Martigues 10,10% 0% 1,51%
Taux métropolitain cible 11,69% 2,59% 2,78%
Source : métropole Aix-Marseille-Provence, délibération HNO19-152/16/CM du 28 avril 2016 (194) La métropole a retenu cette seconde méthode pour harmoniser ses taux sur une période de 12 années. Elle a adopté plusieurs délibérations le 28 avril 2016, pour fixer les
modalités d’intégration fiscale progressive des taux de la taxe d’habitation, de la taxe foncière “Sur les propriétés non bâtics, de la taxe foncière sur les propriétés bâties, et de la contribution foncière des entreprises. Pour la taxe d’habitation, la DGFiP a calculé pour chaque commune un nouveau taux de base qui équivaut au rapport entre le produit intercommunal de taxe d’habitation 2015 et les bases de taxe d’habitation intercommunale recalculées selon la
politique d’abattement métropolitaine applicable à partir de 2016.
62 AVIS FINANCIER
Tableau n° 18 : Évolution des taux métropolitains de la taxe d’habitation
Taux
OPERA) UE globaux
applicable à la taxe 111 Re 2014 2015 ; ADR 2020 2020 , Le rebasé
CTI (communes
+ EPCI)
CT1 Marseille Provence 12,34 13,34 13,34 13,07 12,96 12,64 27,94
CT2 Pays d'Aix 9,97 9,97 9,97 9,39 9,58 10,11 24,17
CT3 Pays salonais 10,13 10,13 13,34 13,42 13,30 12,90 26,08
CT4 Pays d'Aubagne etde | 604! 1004! 10,04! 1023| 1036| 10,69 32,06 l'Étoile
CT 5 Istres Ouest Provence 8,75 8,75 13,34 13,11 13,00 12,67 26,27
CT6 Pays de Martigues 10,10 10,10 10,10 9,08 9,28 9,88 23,28
Source : fichier de recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale (REI)
(195) Le choix de cette méthode s’est inscrit dans le contexte, en 2015, d’une remontée des taux pour la communauté d’agglomération de Salon-Étang de Berre-Durance et le SANOP, qui a modifié à la hausse la référence 2015 elle-même rebasée par la DGFiP. Cette augmentation a eu pour principale conséquence de majorer le taux cible métropolitain impliquant donc un effort de convergence positive et négative respectivement plus et moins important que ce qu’il aurait dû être si ces deux territoires n’avaient pas augmenté leurs taux. Du point de vue de la métropole, la convergence est en principe neutre, les hausses de taux compensant les baisses. Toutefois, les communes des deux ensembles intercommunaux concernés ont bénéficié comme il a été vu supra d’une neutralisation dans leurs AC qui pèse sur les finances intercommunales
de manière pérenne.
(196) Les contribuables des CT1, 3 et 5 bénéficient d’une baisse de fiscalité liée à la convergence négative à partir de 2016. Contrairement aux communes de Marseille et La Ciotat (CT1), qui ont les taux globaux les plus élevés sur la TH, les communes de Berre-l’ Étang (CT3) et Fos-sur-Mer (CT5) ont une fiscalité nulle sur la taxe d’habitation (cf. annexe n°5).
(197) Enfin, une corrélation peut être dégagée entre la marge de manœuvre sur l'attribution de compensation et la pression fiscale appliquée par les communes, comme le démontre le graphique ci-dessous. Ainsi, à titre d'exemple, le CT6 se distingue par un effort fiscal*” faible et des marges de manœuvre très élevées. La marge de manœuvre sur l’attribution _ de compensation fait ainsi éviction, la métropole se substituant partiellement au contribuable
communal.
4 L'’effort fiscal est ici défini comme le produit perçu par la commune au titre des trois taxes ménages rapporté à ce qu’il aurait été si le taux moyen national avait été appliqué aux bases communales.
63 RAPPORT ANNEXE À L'AVIS FINANCIER
Graphique n° 18 : Relation entre la marge de manœuvre et l’effort fiscal des communes,
regroupées par conseil de territoire, en 2020 — marge de manœuvre en €
600
CT6
@
500
G # CTS5
& e < 400
œ
Q
oi
3 300 8 |
EC
©
£
2 200 a CT2 CT3
(1
5 @ ©
100
F,. CT4
CT1 7, e
0 © É
0,8 0,9 1 1,1 1,2 1,3 1,4
Effort fiscal
Source : CRC d'après les comptes de gestion des EPCI et des communes, et les données DGCL ; la courbe en
pointillés indique la tendance de répartition
3.1.3 Les effets contre-péréquateurs de la cristallisation des dotations de solidarité
communautaire historiques
(198) Le gel de la répartition des anciennes dotations de solidarité communautaire, consubstantiel à leur intégration au sein des attributions de compensation, provoque de puissants effets contre-péréquateurs. Ces derniers, contraires à l’esprit de la loi en matière de dotation de solidarité communautaire, trouvent leur origine dans deux mécanismes distincts.
(199) En premier lieu, les volumes financiers que la métropole consacre aux dotations de solidarité communautaire intégrées dans les attributions de compensation correspondent aux montants historiques servis par les anciens EPCI à leurs communes membres. Ainsi, par cette reprise à l'identique, ia métropole perpétue des politiques de soiidarité communautaire différentes d’un territoire à l’autre, sans que ces différences de traitement ne soient en lien avec un impératif péréquateur métropolitain. Si ces différences se concevaient avant la fusion — chaque EPCI étant libre de définir son niveau d’ambition en matière de solidarité communautaire — leur persistance à travers le montant des attributions de compensation n'apparaît plus légitime à l’heure où les 92 communes appartiennent à un même ensemble intercommunal. Les communes perçoivent ainsi des transferts financiers de la métropole plus ou moins importants en fonction de leur territoire d’appartenance, avec pour seule explication le fait que les EPCI préexistants avaient adopté des politiques de solidarité communautaire plus ou moins ambitieuses.
64 AVIS FINANCIER
(200) Logiquement, aucune corrélation inverse ne peut donc être établie entre le montant par habitant de la DSC intégrée que consacre la métropole aux différents territoires et les indicateurs de solidarité communément employés pour répartir la dotation de solidarité communautaire (potentiel fiscal et revenu imposable par habitant). Au contraire, la richesse fiscale de certains EPCI préexistants peut expliquer des politiques de versement de la DSC plus généreuses, qui perdurent du fait de leur gel au sein des attributions de compensation. Aïnsi, l'intégration de la DSC dans les attributions de compensation provoque des effets contre- péréquateurs, au bénéfice des communes issues des EPCI les mieux-disants en la matière qui, souvent, étaient également les plus favorisés sur le plan fiscal.
Graphique n° 19 : Relation entre le revenu par habitant et le montant de DSC intégrée dans l'AC
par habitant en 2021, par conseil de territoire, en €
400
350
300
250
200 |
150
100
DSC
intégrée
par
habitant
50
13 500 14 500 15 500 16 500 17 500 18 500
Revenu par habitant
Source : CRC d’après les comptes de gestion des EPCI et des communes, et les données DGCL ; la courbe en pointillés indique la tendance de répartition tandis que la flèche indique le sens qu'aurait une tendance
péréquatrice
(201) La mise en lien du revenu par habitant des communes (regroupées en conseil de territoire) avec le montant de DSC par habitant intégré dans les attributions de compensation démontre l’absence de logique péréquatrice. En effet, aucune relation inverse significative entre le revenu par habitant et le montant de DSC intégré par habitant n’est constatée. Le niveau d’effort consenti par la métropole au profit des communes au titre de la DSC intégrée est ainsi décorrélé du niveau de revenu de la population des communes. À titre d’exemple, le CT2 affiche le plus haut niveau de revenu par habitant, il est également le deuxième plus gros bénéficiaire de la DSC intégrée ramenée au nombre d’habitants. À l’inverse, le CT5 affiche le plus faible niveau de revenu par habitant, et ne se classe pourtant qu’en troisième position en termes de DSC intégrée perçue par habitant. Les CT1 et CT6 disposent d’un revenu par habitant quasi-équivalent ; ils sont pourtant respectivement le dernier et le premier bénéficiaire de DSC rapportée au nombre d’habitants.
65 RAPPORT ANNEXÉ À L’'AVIS FINANCIER
Graphique n° 20 : Relation entre le potentiel fiscal par habitant et le montant de DSC intégré dans
PAC par habitant en 2021, par conseil de territoire, en €
400
350 | &
300
250
200
150
DSC
intégrée
par
habitant
100 | nn
50
900 1100 1 300 1 500 1 700 1 900 2 100 2 300 2 500
Potentiel fiscal par habitant
Source : CRC d'après les comptes de gestion des EPCI et des communes et les données DGCL ; la courbe en pointillés indique la tendance de répartition tandis que la flèche indique le sens qu'aurait une tendance péréquatrice
(202) L’analyse de la relation entre le potentiel fiscal par habitant et la DSC intégrée par habitant permet d’aller au-delà du simple constat d’une absence de corrélation entre la richesse fiscale et la DSC intégrée reçue, pour mettre en évidence une relation manifestement contre- péréquatrice. En effet, la tendance ascendante de la dispersion des points représente l’exact contraire de la dispersion qui serait attendue d’une répartition péréquatrice. Ainsi, à titre d’exemple, le CT6, qui dispose de la plus haute richesse fiscale, est également le CT dont les communes perçoivent le plus haut niveau de DSC intégrée au sein de leurs attributions de compensation. À l’inverse, les CT1 et CTA affichent le niveau de potentiel fiscal par habitant le plus faible, et sont pourtant les deux conseils de territoire dont les communes reçoivent le
plus faible montant de DSC intégrée par habitant.
(203) En second lieu, la répartition des dotations de solidarité communautaire au sein des anciens EPCI dépendait en principe du classement de leurs communes membres selon des critères de ressources ou de charges. Ainsi, les communes recevaient des concours financiers en fonction de leur situation en matière de richesse par rapport à la moyenne des communes de ieur EPCI. En l'absence d'intégration figée de ia DSC au sein des atiributions de compensation, la création d’un nouvel ensemble intercommunal aurait logiquement conduit à reconsidérer la position relative des communes par rapport aux nouveaux indicateurs moyens calculés à Péchelle métropolitaine, et donc la répartition de la DSC entre communes. Les montants de la DSC ayant été figés et intégrés dans l’attribution de compensation, les communes continuent de percevoir des volumes financiers potentiellement cohérents avec leur situation relative au sein de leur territoire d’origine, mais sans rapport avec leur situation relative au sein de la métropole, dont les réalités socio-économiques sont nécessairement différentes de celles constatées à l’échelle de chacun des six anciens EPCI. Ainsi, des communes auparavant regardées comme moins favorisées au sein de leur ancien EPCI continuent de percevoir des volumes financiers cohérents avec ce qualificatif alors qu’elles se situent désormais au-dessus
66 AVIS FINANCIER
des moyennes métropolitaines, et inversement. L’intégration de la DSC dans les attributions de compensation bloque ainsi l’actualisation de sa répartition.
(204) La conjonction de ces deux mécanismes conduit à une répartition du volume financier constitué des DSC intégrées sans rapport avec la richesse fiscale des communes.
Graphique n° 21 : Représentation par commune et par conseil de territoire, de la relation entre le revenu par habitant et le montant de DSC intégré dans l’AC par habitant en € en 2021
700 | e
600 _
& | 5 500 e cri
£
S 400 e CT?
ad
® e CT3 & 300
PE
£ æ CTA
Q 200
O e cr
100
@ CT6
10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40000
Revenu par habitant
Source : CRC d'après les comptes de gestion des EPCI et des communes de 2013 à 2021 et les données DGCL ; la courbe en pointillés indique la tendance de répartition tandis que la flèche indique le sens qu'aurait une
tendance péréquatrice
(205) L’étude de la répartition des communes en fonction du couple revenu par habitant / DSC intégrée par habitant ne permet pas de distinguer une logique de péréquation conduisant à attribuer des montants de DSC intégrée plus importants aux communes les moins favorisées. Au contraire, la courbe de tendance suit une pente clairement ascendante, à l’inverse de ce qui serait attendu d’une répartition péréquatrice, ce qui signifie qu’en tendance, plus une commune dispose d’un revenu par habitant élevé, plus elle reçoit de DSC intégrée par habitant.
(206) Par ailleurs, par-delà la dispersion particulièrement importante des communes relevant du CT2, les communes relevant d’un même CT forment des agglomérats relativement homogènes, ce qui attesie du fait que l’apparienance commune à un ex-EPCI conditionne ie montant tiré de la DSC intégrée aux attributions de compensation, davantage que les critères de richesse.
67 RAPPORT ANNEXÉ À L'AVIS FINANCIER
Graphique n° 22 : Représentation par commune et par conseil de territoire, de la relation entre le
potentiel fiscal par habitant et le montant de DSC intégré dans PAC par habitant en € en 2021
700
_ 600
E e cri
5 500
£ ®& CT2
GS 400 S
& CT3 Ÿ .
300 æ CT4
£E
Co € CTS o
100 © CT6
o®Ÿ
600 1 100 1 600 2 100 2 600 3 100 3 600
Potentiel fiscal par habitant
Source : CRC d'après les comptes de gestion des EPCI et des communes et les données DGCL ; la courbe en pointillés indique la tendance de répartition tandis que la flèche indique le sens qu'aurait une tendance péréquatrice
(207) L'analyse de la répartition des communes selon le couple potentiel fiscal par habitant / DSC intégrée par habitant est d’autant plus éloquente. Au-delà de l’absence de logique péréquatrice, la représentation graphique permet de distinguer une tendance contre- péréquatrice particulièrement prononcée. En effet, les communes les moins bien dotées en termes de potentiel fiscal par habitant sont généralement celles qui bénéficient des montants de DSC intégrée les plus faibles. Cela confirme l’analyse selon laquelle les anciens EPCI les mieux dotés en termes de bases fiscales sont également ceux qui ont été en capacité de servir des dotations de solidarité communautaire généreuses, profitant aujourd’hui à des communes qui ne se situent pas nécessairement parmi les plus défavorisées au sein de la métropole.
(208) Une simulation de répartition fondée exclusivement sur les critères définis au II de l’article L. 5211-28-4 du CGCT, à savoir le revenu fiscal par habitant et le potentiel fiscal par habitant, permet d'illustrer ce que devrait produire une attribution péréquatrice de la DSC. Cette simulation, fondée sur une prise en compte à hauteur de 50 % de chacun des deux critères légaux, répartit la DSC au profit de l’ensemble des communes à Pexception de celles dont le revenu par habitant et ie potentiel fiscai par habitant est supérieur à deux fois ia moyenne métropolitaine, Elle conduit ainsi à répartir la dotation au profit de 91 communes sur 92. La représentation graphique de ce que serait la répartition d’une telle DSC strictement fondée sur les critères légaux illustre, par contraste, l’aspect contre-péréquateur de l’actuelle répartition.
50 Cette proposition s’inspire des règles d’éligibilité des communes au reversement du FPIC.
68 AVIS FINANCIER
Graphique n° 23 : Répartition simulée de la DSC - relation entre la DSC par habitant et le revenu par habitant — en €
90
80
70
60
50
40 -
7, ° 30- hd
DSC
par
habitant
20
10
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000
Revenu par habitant
Source : CRC, d’après les données 2021
Graphique n° 24 : Répartition simulée de la DSC -— relation entre la DSC par habitant et le potentiel fiscal par habitant, en €
90
80
70
60
50
DSC
par
habitant
40 |
30 | ... ..,
20
10
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000
Potentiel fiscal par habitant 7
Source : CRC, d'après les données 2021
69 RAPPORT ANNEXÉ À L’A VIS FINANCIER
3.2 Les incidences indirectes
3.2.1 Conséquences de la surévaluation des attributions de compensation sur les
dotations et fonds de péréquation
3.2.1.1 L’évolution du potentiel financier des communes et des dotations de péréquation
perçues par les communes
(209) Le potentiel financier (PFI) est un des indicateurs utilisés pour définir l’éligibilité et le calcul de plusieurs dotations de péréquation, telles que la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), la dotation nationale de péréquation (DNP) ou encore la dotation de solidarité rurale (DSR). Il est également utilisé pour la répartition du reversement du FPIC
entre les communes d’un ensemble intercommunal.
(210) Cet indicateur est calculé en tenant compte de déterminants propres à chaque commune (bases fiscales ménages, dotations perçues), mais également de déterminants issus de l’EPCI de rattachement (fiscalité économique et solde net des attributions de compensation).
Schéma n° 1 : Présentation simplifiée du calcul du potentiel financier d’une commune
| Bases ménages de la commune (TH, TF, TFNB) x
taux moyens nationaux
Autres recettes perçues par la commune (DCRTP, FNGIR, Dotations forfaitaires) -
prélèvements sur fiscalité divers
Produits de l'EPCI ventilés au prorata de la population de la commune
(Bases CFE et TH x taux moyens nationaux, CVAE, IFER, TASCOM, DCRTP, ENGIR,
dotation de compensation)
Potentiel financier d'une commune membre d'un EPCI à fiscalité professionnelle . nniane unique
Source : CRC
(211) Ces déterminants ont évolué avec la création de la métropole, avec une richesse métropolitaine consolidée à l’échelle des précédents EPCI et l’évolution des attributions de compensation perçues par les communes. Il en résulte des modifications des potentiels financiers des communes membres variables, globalement peu significatives, en raison de la
neutralisation d’un effet par l’autre.
(212) Ainsi, une commune qui appartenait à un EPCI moins riche que la métropole, a majoré son potentiel financier. Inversement, une commune qui appartenait à un EPCI plus riche
70 AVIS FINANCIER
que la métropole, a minoré son potentiel financier. À ce premier effet, s’ajoute celui de la différence entre l’attribution de compensation perçue par la commune et le montant proratisé à sa population des attributions de compensation versées paï la métropole. Si les attributions de compensation perçues par la commune sont inférieures aux attributions de compensation proratisées, son potentiel financier est minoré et inversement. Les différents niveaux de majoration des attributions de compensation au-delà de la stricte neutralité budgétaire des transferts de compétences ont eu pour conséquence de majorer le potentiel financier des communes les plus avantagées.
Graphique n° 25 : Évolution des potentiels financiers par habitant des communes — moyenne par territoire en €
A
2200 =
1700 -——---
—————— ELEC
DO a, +
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
CTI CT2 CT3 CT4 =. CTS CT6 == AMP
Source : CRC — données DGCL
(213) Les seules évolutions marquantes portent sur la période 2016-2017 au cours de laquelle, les communes du CTS5 ont vu leur PFI par habitant significativement baisser (-451 €), par l’effet richesse de l’EPCI, tandis que celles du CT3 l’ont vu augmenter (+188 €), par l’effet des attributions de compensation.
(214) En tenant compte de ces potentiels financiers, les dotations de péréquation perçues par les communes ont globalement progressé de 16,6 ME entre 2014 et 2021. Cette hausse globale résulte de la progression de 21 ME de la DSU, au bénéfice csscnticllement de la ville de Marseille, et de la baisse concomitante de 4 M€ de la DNP et de 0,4 ME de la DSR perçues par les communes. La commune de Marseille concentre 78 % des dotations de péréquation perçues sur l’ensemble intercommunal.
71 RAPPORT ANNEXÉ À L’'AVIS FINANCIER
Graphique n° 26 : Évolution du montant cumulé des dotations de péréquation perçues par les
communes en €
120 000 000
EN
AVE ES Ü Tete | 100 000 000 — ne F4 SUR PT F Des Es
80 000 000 60 000 000 40 000 000 20 000 000
0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
mDSU eDSR sDNP
Source : CRC — données DGCL
Graphique n° 27 : Répartition territoriale des dotations de péréquation en €
100 000 000
80 000 000
60 000 000 ;
40 000 000
20 000 000
0 Ma. Dole. Malo. Do. Malo. tlnos tune Bltuux
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
-BCTI mCT2 mCT3 mCTA mCTS mCT6
Source.: CRC — données DGCL
(215) Il n’est pas constaté d’évolution majeure s’agissant du nombre de bénéficiaires de chacune des dotations*!. Seul le nombre de communes éligibles à la DNP a évolué à la suite de
51 En moyenne sur la période 2014-2021, 58 communes étaient bénéficiaires de la DSR, 45 de la DNP et 15 de la DSU.
72 AVIS FINANCIER
la création de la métropole, avec en 2017, onze communes supplémentaires qui sont devenues éligibles, dont dix dans le Pays d’Aix®?, Ces communes, qui se situaient juste au-dessus du seuil d’éligibilité, sont devenues bénéficiaires, grâce à la minoration de leur potentiel financier du fait de leur rattachement à la métropole, ensemble intercommunal proportionnellement plus pauvre que la communauté d’agglomération du Pays d’Aix. À l’inverse, les communes plus pauvres, déjà bénéficiaires de la DNP, ont vu le montant qu’elles percevaient au titre de cette dotation de péréquation baisser, en raison de la revalorisation de leur PFI du fait de leur rattachement à la métropole, ensemble intercommunal plus riche.
3.2.1.2 Les incidences du niveau des attributions de compensation sur les dotations et fonds de péréquation perçus par les communes
(216) La surévaluation des attributions de compensation au-delà de la stricte neutralité budgétaire des transferts de compétences a influé sur le niveau de PFI des communes. De fait, les communes pour lesquelles la majoration de l’attribution de compensation est la plus importante ont vu leur PFI augmenter par rapport à ce qu’il aurait dû être. Inversement, les communes pour lesquelles la majoration était la plus faible, ont bénéficié d’un PF inférieur à celui qui aurait dû être retenu. Or, ces variations de PFI ont affecté la capacité de chaque commune à bénéficier des dotations et fonds de péréquation.
(217) En appliquant le potentiel financier dit « de référence », calculé à partir des attributions de compensation de référence susmentionnées, aux différents mécanismes de péréquation existant en 2021, la chambre constate des variations sensibles entre communes sur l’éligibilité et le montant, le cas échéant, perçu par chacune d’entre elles.
Graphique n° 28 : Écart entre le potentiel financier par habitant 2021 des communes, consolidé par territoire, et le PFI de référence
2 500
2 000
1 500
1000 —
500
0
CTI CT2 CT3 CT4 CTS CT6
æ PFI/hab 2021 AC mandatées # PFI/hab 2021 AC de référence
Source : CRC d'après les données DGCL
2 Bouc-Bel-Air, Coudoux, Éguilles, Gréasque, Les Pennes-Mirabeau, Pertuis, Peyrolles-en-Provence,
Rognes, La Roque-d’Anthéron, Saint-Cannat, Simiane-Collongue.
73 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
(218) S'agissant du FPIC reversé, en tenant compte des critères dérogatoires adoptés par la métropole, les écarts par rapport aux montants réellement perçus par les communes varient de -4,94 € par habitant (Beaurecueil) à +2,59 € par habitant (Saint-Victoret). Autrement dit, en appliquant les PFI de référence, la commune de Beaurecueil aurait perçu 4,94 € de plus par habitant au titre du FPIC 2021 et celle de Saint-Victoret 2,59 € de moins. Les communes des Pays de Martigues et d’Istres sont celles dont la part de FPIC a été la plus minorée du fait des attributions de compensation surévaluées.
Tableau n° 19 : Écart entre le FPIC perçus et le FPIC calculé avec le PFI de référence en €
RTS SRNAREUNCT are pus Ce rapport au FPIC de référence NPA
Communes du CT1 801 026 0,74
Communes du CT2 - 377 342 - 0,94
Communes du CT3 - 140531 - 0,94
Communes du CT4 51 025 0,46
Communes du CTS5 - 209 479 - 2,05
Communes du CT6 - 124700 - 1,74
Source : CRC d’après données FPIC et DGCL
(219) Concernant les trois dotations de péréquation, l’application du PFI de référence aurait également un effet différencié selon les territoires (cf. annexe n°6).
(220) Aïnsi, s’agissant de la DSU, l’application du PFI de référence permettrait à deux communes supplémentaires de devenir éligibles, Martigues et Port-Saint-Louis-du-Rhône. Le montant global perçu par les communes serait majoré de 1,18 ME (+1,3 %), grâce notamment aux 1,44 ME versés aux deux nouvelles communes bénéficiaires”*?. Six communes percevraient par ailleurs un montant de DSU minoré” et six autres à l’inverse un montant majoré5f.
(221) Par ailleurs, deux°? des 45 communes éligibles à la DNP en 2021 ne respecteraient plus les critères d’éligibilité de cette dotation avec le PFI de référence. À l’inverse, trois autres communes y seraient éligibles. Le montant global perçu par les communes de la métropole au
# L'analyse ne tient pas compte des éventuelles variations des valeurs nationales de point utilisées dans le calcul des dotations de péréquation induites par les présentes simulations, celles-ci étant considérées comme un effet marginal.
# Respectivement 836 367 € pour Port-Saint-Louis-du-Rhône et 600 071 € pour Martigues.
# Marseille (-277 455 €), Marignane, Aubagne, Septèmes-les-Vallons, Gardanne et Châteauneuf-les- Martigues pour des baisses de moins de 3 000 €.
56 Port-de-Bouc, Miramas, Istres, Salon-de-Provence, Vitrolles, Pertuis (pour des hausses de moins de 10 000 € chacune).
ST II s’agit des communes de Marignane et de Belcodène.
8 Aix-en-Provence, Port-de-Bouc et Saint-Mitre-les-Remparts.
74 AVIS FINANCIER
titre de la DNP en 2021 serait minoré de 1,53 ME (-8,4 %), du fait principalement de la baisse
du montant de DNP perçu par Marseille de -1,33 M€.
(222) Enfin, l’application du PFI de référence aux trois fractions de la DSR (fractions bourg, péréquation et cible) conduirait également à une modification, plus marginale, du montant et de la liste des bénéficiaires. Ainsi, s’agissant de la liste des bénéficiaires, les communes de Cornillon-Confoux et de Saint-Marc-Jaumegarde seraient éligibles à la fraction péréquation. Le montant global perçu par les communes de la métropole au titre de la DSR en 2021 serait majoré de 178 035 €, dont 92 082 € pour la fraction bourg et 85 953 € pour la part péréquation. Aucune modification n’est constatée s’agissant de la fraction cible, aucune commune n”y étant éligible.
(223) La surévaluation des attributions de compensation et l’altération des potentiels
fiscaux qui en résulte provoquent également un effet indirect sur le montant de l’écrêtement de la dotation forfaitaire des communesf!. L’écrêtement péréqué de la dotation forfaitaire, prévu à l’article L. 2334-7 du CGCT, est calculé à partir du potentiel fiscal de chaque commune. Il a pour objet de financer la dynamique des composantes internes de la dotation globale de fonctionnement, de telle sorte que celle-ci atteigne le montant maximum voté en loi de finances. Cet écrêtement a minoré les dotations forfaitaires perçues par les 92 communes de la métropole en 2021 de 2 497 523 €. En retenant les attributions de compensation de référence dans le calcul du potentiel fiscal des communes, l’écrêtement appliqué aux dotations forfaitaires se serait élevé à 2 434 495 €, majorant les dotations forfaitaires perçues par les communes de 63 028 €. Selon les communes membres, cela aurait représenté une variation maximale de plus®? ou moins 70 000 € de la dotation forfaitaire perçue, avec des écarts de -3,84 % (Gardanne) à +14,78 % (Miramas) par rapport à la dotation effectivement perçue en 2021. Ces variations, d’ampleur marginale, n’ont pas été retenues dans les évaluations financières par territoire ci- après récapitulées. D’abord, la loi n°2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a sensiblement modifié les critères d’écrêtement applicables aux dotations forfaitaires 2022. Ensuite, le montant à écrêter au niveau national varie sensiblement d’une année sur l’autre en fonction de la dynamique des composantes internes de la DGF. Ces deux facteurs rendent la simulation faite par la chambre en 2021 valable pour ce seul exercice. Enfin, les incidences financières constatées sur 2021 sont non-significatives.
(224) En solde net global à l’échelle de l’ensemble intercommunal, l’incidence financière sur la répartition du FPIC et les dotations de péréquation est marginale (+168 514 €). Les situations des communes sont néanmoins contrastées, avec par exemple, une majoration constatée pour Marseille des montants perçus de 2 288 378 € par rapport à ce qu’elle aurait perçu avec son PFI de référence et une minoration à l’inverse de 648 403 € pour Martigues.
5 Neuf communes voient leur DNP augmenter (Aix-en-Provence, Saint-Mitre-les-Remparts, Trets, Port- de-Bouc, Fuveau, La Roque-d’Anthéron, Plan-de-Cuques, Peyrolles, Saint-Cannat) et vingt communes la voient baisser (Marseille, Marignane, Auriol, Aubagne, Saint-Zacharie, Septèmes-les-Vallons, Saint-Victoret, Sausset- les-Pins, La Bouilladisse, La Ciotat, Cuges-les-Pins, Peypin, Roquefort-la-Bédoule, Le Rove, Ceyreste, Carnoux- enProvence, Gréasque, Saint-Savournin, Cadolive, Belcodène). La simulation tient compte des garanties
applicables au calcul de la DNP en 2021.
60 Respectivement pour 48 879 € et 25 534 €.
61 La dotation forfaitaire est l’une des composantes de la dotation globale de fonctionnement des
communes.
6 Pour Aix-en-Provence.
63 Pour Marseille.
75 RAPPORT ANNEXE À L’AVIS FINANCIER
Rapportés au nombre d’habitants, les écarts oscillent entre -102 € par habitant à Port-Saint- Louis-du-Rhône et +2,59 € à Saint-Victoret. Ces écarts ne sont pas de nature à compenser la. surévaluation des attributions de compensation.
(225) Du point de vue des communes, le solde net de la surévaluation des flux financiers perçus de la métropole correspond à la somme des montants surévalués d’attributions de compensation, de la surestimation ou la sous-estimation qui en découle sur le FPIC et les dotations de péréquation, auxquels il est proposé d’ajouter les autres flux corrigés susmentionnés®*. Il en résulte des situations très contrastées entre communes, avec un écart allant de 10,05 € par habitant à Saint-Savournin à 2 055,36 € à Saint-Antonin-sur-Bayon (cf. annexe n°7). |
Carte n° 4 : Solde net de la surévaluation des attributions de compensation, de ses conséquences en matière de péréquation, et des autres corrections de flux — en € par habitant
Solde net de la surévaluation
des attributions de compensation
— et de ses conséquences et des
autres flux irréguliers
Moins de 25
Entre 25 et 100
Ehtre 100 et 125
Entre 125 et 10
Entre 150 et 300
- Entre 300 et 500
Entre 500 et 1 000
Plus de 1 000
Source : CRC 64 Contribution au BMPM et dotations forfaitaires de solidarité versées à deux communes du CT6.
76 AVIS FINANCIER
3.2.2 Conséquence en matière de coefficient d’intégration fiscale
(226) Depuis 2014, le périmètre des ressources fiscales des six EPCI préexistants puis de la métropole est resté stable, nonobstant les variations liées à la disparition progressive de la taxe d’habitation à partir de 2020.
(227) Le niveau de ressources de la métropole dépend également des dotations de l'État au titre desquelles figure la dotation d’intercommunalité des EPCI (DIT). Cette dotation dont les modalités de calcul sont fixées à l’article L. 5211-28 du CGCT a atteint, en 2021, 1 622 995 930 €, dont 111 659 633 € ont été perçus par la métropole Aix-Marseille-Provence.
(228) L’enveloppe annuelle de la DI est répartie entre les ensembles intercommunaux en
fonction de critères liés à la population et à la fiscalité du territoire comme le potentiel fiscal ou le coefficient d’intégration fiscale (CIF). Ce dernier est un indicateur traduisant financièrement le niveau d'intégration des EPCI : plus ils exercent de compétences, plus ils supportent de charges et plus ils doivent conserver de fiscalité.
(229) L’objectif est de favoriser, pour la répartition de la DI, les territoires ayant le coefficient d’intégration fiscale le plus élevé en le comparant à la moyenne des CIF d’un ensemble homogène en fonction de la catégorie d’EPCI. Si le CIF moyen augmente, un EPCI au CIF stable verra sa dotation d’intercommunalité baisser. Pour optimiser la dotation, il convient de maîtriser les effets induits d’un CIF reflétant une bonne intégration.
(230) Les modalités de calcul du CIF sont définies à l’article L. 5211-29 II.-1° du CGCT. Le coefficient mesure la part de fiscalité perçue et conservée, après déduction des reversements aux communes, par un EPCI, rapportée au total de la fiscalité intercommunale et communale du territoire. En application du III de l’article L. 5211-29 du CGCT les dépenses de transfert retenues pour déterminer le coefficient d'intégration fiscale « sont l'attribution de compensation prévue au V du même article 1609 nonies, et la moitié de la dotation de solidarité communautaire, telles que constatées dans le compte de gestion afférent au pénultième exercice ».
(231) S’agissant d’un rapport dont numérateur et dénominateur sont déterminés par la dynamique fiscale, le niveau des dépenses de transfert est le seul levier dont disposent les intercommunalités pour améliorer leur CIF. Cet effet de levier est désormais encadré par la loi de finances 2019, laquelle a introduit un « tunnel » d’évolution annuelle de la dotation d’intercommunalité compris entre +10% et -5%, afin d’atténuer les effets d’une optimisation
ou d’un décrochage du CIF.
(232) Plus le niveau des dépenses de transfert est important, plus le numérateur est faible et par conséquent plus le CIF est faible. Les intercommunalités ont donc intérêt, pour augmenter l’apport de la dotation d’intercommunalité, à réduire leurs dépenses de transfert en limitant la redistribution aux seuls transferts de compétences répondant à la neutralité budgétaire comme le prévoient les textes.
(233) Pour déterminer le niveau des dépenses de transfert, la réglementation intègre dans le calcul le solde des attributions de compensation, positives et négatives de l’année N-2, ainsi que la moitié de la dotation de solidarité communautaire versée en N-2.
(234) En intégrant la DSC dans les AC, ce qui est juridiquement contestable comme cela a été démontré supra, celle-ci est comptabilisée pour la totalité de son montant. De la même
77 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
manière les autres versements qui ne correspondent pas à de véritables transferts de compétences viennent dégrader le CIF.
Graphique n° 29 : Niveau de CIF des métropoles en 2021 (hors Grand Paris)
Dem CIF (CIF moyen 2020 === CIF mini DI
Source : CRC d'après chiffres DGCL
(235) En 2021, le CIF retenu pour la métropole AMP est de 0,369551 ce qui la place à l’antépénultième rang des métropoles, hors métropole du Grand Paris. Le CIF de la métropole se situe 0,10 point en-dessous du CIF moyen des métropoles (0,47), et loin de celui de métropoles comme Lille (0,47) ou Lyon (0,51) qui la suivent dans le classement en termes de population DGF. Cette mauvaise position s’explique essentiellement par le niveau élevé des dépenses de transfert constituées exclusivement par les attributions de compensation mandatées, hors versement de toute DSC.
Tableau n° 20 : Effet du recalcul du CIF sur le montant de la dotation spontanée en €
INT. re
Are L Avec 2 mandatée Perte po A k SIT.
Dotation de base 11 837 593 12 986 794 -1 149 201
Dotation de péréquation 24 082 049 26 419 969 -2 337 921
Total (dotation spontanée) 35 919 642 39 406 763 -3 487 122
Source : CRC d’après chiffres DGCL. Le détail des hypothèses de recalcul du CIF se trouve à l'annexe n°8
(236) En posant comme hypothèse, toutes choses étant égales par ailleurs, que les dépenses de transfert N-2 (2019) ne sont pas de 640 938 602 € comme elles ont été mandatées, mais de 477 465 104 € comme recalculées par la chambre suivant la définition de l’AC de référence, auxquelles s’ajoute la moitié du montant de la DSC actuellement intégrée dans les attributions de compensations, c’est-à-dire 50 % de 119 549 029 €, le CIF brut de la métropole
AMP passerait, en 2021, de 0,369551 à 0,405428.
78 AVIS FINANCIER
(237) En recalculant, pour 2021, la dotation spontanée avec ce CIF corrigé, la chambre peut observer qu’elle est minorée de 3 487 122 € du simple fait des intégrations erronées de plusieurs éléments dans l’AC et en particulier la fixation du montant de la DSC dans l’AC.
Graphique n° 30 : Taux de dépendance à la dotation de garantie en 2020
& ee + do LE A A & 7 EE S CS 5 < SES LE
S < A RC ESS PO LSS SES SNS SE © © & à % SN © © S o & G &' © © < S
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S
Source : CRC d'après chiffres DGCL
(238) La métropole affirme qu’elle ne perd pas de dotation d’intercommunalité,
puisqu'elle bénéficie de la garantie, prévue par l’article L. 5211-28 du CGCT, accordée aux métropoles dont le niveau de CIF de référence est au minimum de 0,35. Ce mécanisme lui permet en effet de conserver le bénéfice de la DI par habitant N-1 multipliée par le nombre d’habitants N. En 2021, ce montant garanti atteint 75 740 001 € sur les 111 659 633 € de DI totale.
(239) La chambre observe pour sa part que le niveau de la dotation d’intercommunalité pour la métropole AMP dépend à plus de 67 % du mécanisme de garantie. Les services de la métropole admettent d’ailleurs qu’elle pourrait perdre le bénéfice de la dotation de garantie en cas de remontée du seuil du CIF au-delà de 0,37 ou si son CIF descendaïit en-deçà de 0,35. Une dégradation des produits perçus par l’EPCI de -5,1 % suffirait à faire passer le CIF de la métropole en-deçà du seuil de 0,35. Cette hypothèse se vérifierait également en cas de rétrocession de compétences aux communes ayant pour effet mécanique d’augmenter les reversements aux communes et donc de dégrader le CIF.
79 RAPPORT ANNEXE À L’'AVIS FINANCIER
3.2.3 Une forte dépendance des communes aux flux intercormunaux
(240) Les flux financiers constituant une marge de manœuvre pour la métropole sont
composés de 178 473 498 € sur les attributions de compensation, et de 990 450 € de dotation forfaitaire de solidarité versées à Martigues et Port-de-Bouc pour des montants respectifs de 449 694 € et 540 756€. Il convient par ailleurs de déduire de ces marges de manœuvre 438 550 € représentant le sous-financement par la métropole du bataillon des marins-pompiers de Marseille. La marge de manœuvre totale dont dispose la métropole Aix-Marseiïlle-Provence sur les flux financiers qui la lient aux communes s’élève ainsi à 179 025 398 €f. Il convient également de préciser que si la répartition entre les communes des flux représentant une marge de manœuvre n’est pas homogène, toutes les communes de la métropole en sont bénéficiaires, à des degrés divers.
(241) Les communes sont quant à elles exposées globalement à une variation des flux qu’elles perçoivent à hauteur de 179 193 912 €, soit 179 025 398 € de margé de manœuvre de la métropole sur leurs financements et 168 514 € représentant l’effet indirect d’une application de l'attribution de compensation de référence sur la péréquation. Cela représente une exposition financière moyenne de 93,74 € par habitant. Ces montants globaux n’expriment pas nécessairement l’ampleur de l’exposition financière de chaque commune, dans la mesure où, à l’inverse des attributions de compensation au titre desquelles toutes les communes sont bénéficiaires de flux surévalués, les effets indirects sur la péréquation jouent au bénéfice et/ou au détriment des communes. À ce titre, le montant de 168 514 € comprend des mouvements en sens inverse qui se compensent partiellement.
Définition de l’exposition financière des communes au sens du présent rapport
Les communes sont bénéficiaires de flux financiers surévalués par rapport à leur valeur de référence. Cette surévaluation a par ailleurs une incidence sur la péréquation versée et perçue par chacune des communes, le niveau des attributions de compensation entrant dans le calcul du potentiel financier.
L’exposition financière des communes se définit ainsi comme l’addition de la surévaluation des flux financiers et de ses effets indirects sur les dépenses et recettes de péréquation des communes. À l’échelle des 92 communes, cette exposition s’élève à 179 193 912 €. Elle ne tient pas compte de l’évaluation des incidences indirectes sur l’écrêtement péréqué de la DGF, au regard des limites de cette évaluation et du caractère marginal des montants en jeu.
(242) La situation financière des communes de l’ensemble intercommunal est intrinsèquement liée aux flux financiers en provenance de la métropole. D’une part, la surévaluation de certains flux financiers n’a pas nécessairement eu pour conséquence
d’améliorer la situation financière des communes qui en bénéficient. À titre d’exemple, si les intégrations de DSC dans les attributions de compensation ont empêché toute réallocation en
5 Hors revalorisation éventuelle de l’attribution de compensation de Marseille à hauteur de 2,16 ME au titre du transfert des opérations d’aménagement, cf. 2.1.3.2.
80 AVIS FINANCIER
fonction des réalités socio-économiques du nouvel ensemble intercommunal, elles n’ont pas eu pour effet d’accroître les ressources perçues par les communes bénéficiaires mais les ont prémunies contre une éventuelle diminution. D’autre part, les versements surévalués ont nécessairement abouti à des phénomènes d’accoutumance des communes, lesquelles ont calibré leur niveau de dépenses et de fiscalité en fonction des ressources qu’elles perçoivent de la métropole.
(243) Par ailleurs, l’exposition financière des communes représente une part significative de leur capacité d’autofinancement brute. À l’échelle de la métropole, l’épargne brute cumulée des communes atteint 354 920 284 € en 2021. L'exposition financière totale susmentionnée représente ainsi 50,5 % de l’épargne brute des communes. En 2021, elle est supérieure à l’épargne brute pour 33 communes sur 92. Elle représente plus de 50 % de l’épargne pour 56 communes (y compris les 33 communes précédemment évoquées). Seules cinq communes sont exposées pour un montant inférieur à 10 % de leur épargne. L'équilibre financier des communes présente ainsi un haut niveau de dépendance aux financements métropolitains surévalués.
Graphique n° 31 : Exposition financière des communes en pourcentage de leur épargne brute en 2021
Plus de 10026 EE 35
Entre 90% et 100% mn 3
Entre 80% et 90% Em 2
Entre 70% et 80% mm 6
Entre 60% et 70% mm 6
Entre 50% et 60% IR 6
Entre 40% et 50% mmîœ 6
Entre 30% et 40% um 3;
Entre 20% et 30%
Entre 10% et 20% SE &
Entre0%et 10% mn ©5
Epargne négative 5 Exposition
financière
en
% de
l'épargne
brute
0 5 10 15 - 20 25 30 35
Nombre de communes
Source : CRC
(244) Les communes les plus exposées appartiennent à des conseils de territoire dont les indicateurs de richesse sont parmi les plus élevés, et inversement. Cet état de fait traduit bien l’effet contre-péréquateur des financements métropolitains démontré par ailleurs. Ainsi, les territoires les mieux dotés ont développé une sensibilité plus importante.
81 RAPPORT ANNEXÉ À L’AVIS FINANCIER
Graphique n° 32 : Exposition financière par habitant rapportée à l’épargne brute par territoire par
habitant en 2021
600 vs 300%
500 1% 250%
400 200%
Ÿ 9%
300 150%
200 © 95% 100%
80%
u | L l E L .
8%
0 - Il 0%
\ CT1 CT2 CT3 ‘ CT4 CTS CT6
& Epargne brute /hab M Exposition financière /hab © Exposition / épargne brute
Source : CRC d’après ANAFI, application des juridictions financières
(245) Rapportée au nombre d’habitants, l’exposition financière affiche une disparité importante en fonction des territoires, traduisant une sensibilité différenciée.
Graphique n° 33 : Exposition financière par habitant en 2021 — en € par habitant
600
536
500
402
400
€ Œ
=
2 300 <=
—_
ww "| Æ-- —_———— . —— À" =
200 142 144
100
EF FE - É
15
CT1 CT2 CT3 " CT4 CT5 CT6
Em Marge de manœuvre par habitant = |Hoyenne
Source : CRC
82 AVIS FINANCIER
(246) Ainsi, du fait de leur importance, les financements métropolitains ont acquis une place prépondérante dans l’équilibre financier des communes. Si les effets directs et indirects induits par l’état des flux financiers de la métropole à destination des communes invitent à une réflexion sur leur rééquilibrage, le phénomène d’accoutumance aux financements reçus génère une importante rigidité du système de financement des communes par la métropole.
(247) Toute mesure de rééquilibrage des financements métropolitains devrait prendre en compte cet état de fait, et être conduite de manière progressive, dans un cadre institutionnel stabilisé permettant aux différentes collectivités de projeter une stratégie de financement à moyen terme.
83 RAPPORT ANNEXÉ À L’A VIS FINANCIER
Annexe n° 1.
Annexe n° 2.
Annexe n° 3.
Annexe n° 4.
Annexe n° 5.
Annexe n° 6.
Annexe n° 7.
Annexe n° 8.
84
ANNEXES
Glossaire: nn eme ne 85
Simulation — comparaison des méthodes d’évaluation de la dette récupérable (sur la base des données réelles d’une commune)... 87
Détail des écarts avec l’attribution de compensation de référence par commune en D'OPARCE re ee eme er 88 Evolution des montants versés aux communes au titre des DSC historiques par
(ENT DRE PE Se RER MED RL. OR TNT PRE 94
Evolution des taux des trois communes les plus sous fiscalisées /surfiscalisées 9%
Variation du montant des dotations de péréquation 97
Solde net de la surévaluation des attributions de compensation et de ses conséquences en matière de péréquation, et des autres flux irréguliers en € 101
Hypothèses de calcul du coefficient d’intégration fiscale 2021 104 AVIS FINANCIER
Annexe n° 1. Glossaire
3DS : loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique
locale
AC : attributions de compensation
AMP : Aix-Marseille-Provence
BMPM : bataillon des marins-pompiers de Marseille
CASBD : communauté d'agglomération de Salon-Étang de Berre-Durance (Agglopole Provence)
CAPAE : communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Étoile
CAPM : communauté d’agglomération du Pays de Martigues
CCPD : contrat communautaire pluriannuel de développement
CFE : contribution foncière des entreprises
CGCT : code général des collectivités territoriales
CGI : code général des impôts
CIF : coefficient d’intégration fiscale
CJF : code des juridictions financières
CLECT : commission locale d’évaluation des charges transférées
CPA : communauté d'agglomération du Pays d’Aix
CT : conseil de territoire
CUMPM : communauté urbaine Marseille-Provence-Méditerranée
CVAE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
DCRTP : dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle
DGCL : direction générale des collectivités locales
DGF : dotation globale de fonctionnement
DGFiP : direction générale des finances publiques
DI : dotation d’intercommunalité
DNP : dotation nationale de péréquation
DSC : dotation de solidarité communautaire
DSR : dotation de solidarité rurale
DSU : dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale
EPCI : établissement public de coopération intercommunale
FCTVA : fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
EFNGIR : fonds national de garantie individuelle de ressources
85 RAPPORT ANNEXÉ À L’'AVIS FINANCIER
86
FPIC : fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales
FPU : fiscalité professionnelle unique
GEMAPI : gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
IFER : imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux
INSEE : institut national de la statistique et des études économiques
MAPTAM : Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
NOTRÉ : Loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République
ORC : outil de recherche et de consultation
PFI : potentiel financier |
PFIA : potentiel financier agrégé
SANOP : syndicat d’agglomération nouvelle d’Ouest Provence
SDIS : service départemental d’incendie et de secours
TASCOM : taxes sur les surfaces commerciales
TATFNB : taxe additionnelle sur la taxe sur les propriétés foncières non-bâties
TEOM : taxe d’enlèvement des ordures ménagères
TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties
TFPNB : taxe foncière sur les propriétés non-bâties
TA : taxe d’habitation LS
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LUOddV4 AVIS FINANCIER
Annexe n° 7. Solde net de la surévaluation des attributions de compensation et de ses conséquences en matière de péréquation, et des autres flux irréguliers en €
Autres
Commune METESHE corrections manœuvre AC
de flux
CT1
ALLAUCH 335 320 15 120 0 350 440 16,62
CARNOUX-EN-PROVENCE 150 239 4 346 5147 159 733 24,03
CARRY-LE-ROUET 85 674 2 507 2 092 90 274 15,34
CASSIS 115 623 6 714 2 768 125 105 17,53
CEYRESTE 48 968 5 607 6411 60 986 12,80
CHATEAUNEUF LES MARTIGUES 507 823 2 595 763 511 181 29,24
ENSUES-LA-REDONNE 122 029 4331 2 140 128 500 22,86
GEMENOS 869 446 -2 866 - 866 580 129,79
GIGNAC-LA-NERTHE 221 498 6 622 3 228 231 348 23,87
LA CIOTAT 1 410 988 9 155 7630| 1427773 40,04
LE ROVE 72 471 4 781 7 412 84 664 16,33
MARIGNANE 1 810 206 7 431 217 412| 2035 048 61,62
MARSEILLE 7 513 939 -438 550 684 583 1603 795| 9363 767 10,71
PLAN-DE-CUQUES 188 020 7 625 4 480 191 165 16,51
ROQUEFORT-LA- BEDOULE 84 296 5 659 8 386 98 341 16,48
SAINT-VICTORET 148 266 17 295 26055 191 616 28,66
SAUSSET-LES-PINS 73 589 10 620 20 633 104 842 13,47
SEPTEMES-LES-VALLONS 268 531 8 903 22477 299 911 26,89
Total CT1 14 026 926 -438 550 801 026 1931 869 | 16 321 272 15,16
CT2
AIX-EN-PROVENCE 24 316551 -170 181 -149 101| 23 997 270 164,05
BEAURECUEIL 283 010 -3 166 -768 279 076 435,38
BOUC-BEL-AIR 1 580 561 -9 018 0| 1571544 104,18
CABRIES 1 426 117 -9 760 -| 1416357 139,42
CHATEAUNEUF-LE- ROUGE 360 366 -3 266 -1 043 356 057 149,54
COUDOUX 516 407 -5 283 -1 378 509 746 135,50
EGUILLES 923 398 -6 125 -1 621 915 652 113,06
FUVEAU 1077 820 -7 059 -6 342 1 064 419 102,92
GARDANNE 249 018 7 822 1778 258 618 11,91
GREASQUE 54 065 4 201 4778 63 044 14,56
JOUQUES 571 226 -4 485 -8 152 558 589 123,55
LA ROQUE-D'ANTHERON 793 999 -7 222 -6 935 779 842 140,41
LAMBESC 1 144 258 -9 292 -|[ 1134966 112,69
LE PUY-SAINTE- REPARADE 657 751 -4 701 -6 588 646 462 110,85
LE THOLONET 405 594 -2 389 -1 163 402042| 173,07
LES PENNES-MIRABEAU 2 343 825 -14 023 0| 2329 802 107,35
101 RAPPORT ANNEXE À L'AVIS FINANCIER
Autres
Commune Marsode corrections Eoe
manœuvre AC itan de flux LL
MEYRARGUES 572 570 -5 207 -12 068 555 294 142,68
MEYREUIL 685 177 -2 767 -942 681 468 115,78
MIMET 573 897 -4 633 -1 395 567 869 128,36
PERTUIS 2550 158 -19 747 -834| 2529577 122,18
PEYNIER 537 344 -4 797 -1 436 531 111 146,47
PEYROLLES-EN-PCE 610 998 -4 819 -11 197 594 982 114,11
PUYLOUBIER 412 530 -5 079 -2 162 405 289 215,35
ROGNES 606 060 -4 630 -1 878 599 552 124,05
ROUSSET 1 605 268 -2 160 -| 1603108 319,79
SAINT-ANTONIN 261 505 -474 - 261031| 2055,36
SAINT-CANNAT 796 955 -7 379 -4 913 784 663 135,47
SAINT-ESTEVE-JANSON 278 735 -1 868 - 276 867 713,58
ST-MARC-JAUMEGARDE 321 592 -1 902 -25 534 294 155 224,37
ST-PAUL-LEZ-DURANCE 387 473 -1 866 - 385 607 431,81
SIMIANE-COLLONGUE 660 454 -4 743 -1 130 654 580 112,51
TRETS 1256 257 -10 051 -16015| 1230190 115,48
VAUVENARGUES 333 967 -4 207 -967 328 793 320,15
VENELLES 1 026 609 -6 915 -1868| 1017 826 118,49
VENTABREN 609 245 -3 413 -892 604 940 108,59
VITROLLES 6 991 415 -36 735 -4176| 6950 504 207,71
Total CT2 57 782 176 - -377 342 -263 942 |: 57 140 892 142,17
CT3
ALLEINS 348 390 -2 554 -877 344 959 134,33
AURONS 105 404 -977 -399 104 027 180,60
BERRE-L'ETANG 2 233 082 -1 882 -| 2231200 164,10
CHARLEVAL 351 681 -2 421 -776 348 484 128,12
EYGUIERES 991 779 -8 375 -20 909 962 495 135,77
LA BARBEN 120 104 -1 042 -435 118 627 136,51
LA FARE-LES-OLIVIERS 1 074 425 -8 079 -2101| 1064 245 121,36
LAMANON 281 156 -1 433 -104 279 619 137,81
LANCON-DE-PROVENCE 1 250 552 -10 332 -3027| 1237 193 136,47
MALLEMORT 1 152 261 -7 444 -21271| 1123546 180,32
PELISSANNE 1 538 020 -13 563 -|[ 1524457 142,89
ROGNAC 1 856 552 -9 389 -| 1847163 151,38
SAINT-CHAMAS 1176 291 -9 233 -2674| 1164 384 133,51
SALON-DE-PROVENCE 6 631 766 -44 377 -5624| 6581765 143,13
SENAS 1 093 419 -8 858 -29165| 1055 396 150,43
VELAUX 1 242 824 -8 995 -3 096| 1230 733 140,40
VERNEGUES 226 063 -1576 -151 224 336 113,59
Total CT3 21 673 768 - -140 531 -90 609 | 21 442 628 144,06
CT4 102
AVIS FINANCIER
Autres
Commune Marge de corrections manœuvre AC
de flux
AUBAGNE 2 830 570 155 29750| 2860 476 60,02
AURIOL 525 423 8 475 40 518 574 416 44,43
BELCODENE 17 441 2 538 2 983 22 963 11,75
CADOLIVE 21 034 2 953 3 196 27 183 12,32
CUGES-LES-PINS 136 391 4 890 8 801 150 082 28,86
LA BOUILLADISSE 79 138 8 373 13 590 101 101 15,95
LA DESTROUSSE 43 515 4 854 1 610 49 979 13,15
LA PENNE-s/-HUVEAUNE 341 467 772 1 052 343 291 52,77
PEYPIN 99 241 5 498 8 770 113 510 20,18
ROQUEVAIRE 420 144 3 472 1 645 425 262 47,34
SAINT-SAVOURNIN 25 376 4 852 4 362 34 590 10,05
SAINT-ZACHARIE 217 335 4 191 22 922 244 448 40,24
Total CT4 4 757 075 - 51 025 139 201| 4947 302 44,68
CTS
CORNILLON-CONFOUX 563 334 -4 023 -49 879 509 432 365,97
FOS-SUR-MER 9 974 042 -16 261 -| 9957 781 630,92
GRANS 1 945 576 -12 749 -667| 1932160 371,43
ISTRES 16 454 505 -84 269 -6 406 | 16 363 831 371,41
MIRAMAS 9 472 836 -62 700 -7 485| 9402652 347,45
PORT-SAINT-LOUIS 3 727 360 -29 477 -836 719| 2 861 165 336,49
Total CT5 42 137 654 - -209 479 -901 156 | 41 027 020 402,22
CT6
MARTIGUES 29 944 624 449 694 -48 332 -600 071| 29 745 914 607,87
PORT-DE-BOUC 6 177 974 540 756 -54 344 -20959| 6643426 397,98
ST-MITRE-LES-REMPARTS 1 973 302 -22 023 -25820| 1925 459 325,85
Total CT6 38 095 899 990 450 -124 700 -646 850 | 38 314 799 535,59
Total général 178 473 498 551 900 0 168 514 | 179 193 912 93,74
Source : CRC
103 RAPPORT ANNEXE À L'AVIS FINANCIER
Annexe n° 8. Hypothèses de calcul du coefficient d’intégration fiscale 2021
Hypothèses de calcul
DSC intégrée AC source
2014 88 271 639 CRC
2015 5316396 |CRC
2016 12 460 992
2018 13500002 CRC
Total DSC 119549029 CRC
AC mandatée N-2 (2019) 640938 602 |DGCL
AC légale N-2 (2019) | 4477465104 CRC
Pop DGF 2019 1936713 (DGCL
Pop DGF 2021 1951500 (DGCL
Pt de base dot-base (PBB) 14,92201404 DGCL
Pt de base dot-per (PBP) 15,18717331 |(DGCL
CIF 2021 0,369551 |DGCL
Cif 2021 corrigé 0,405428 CRC
Indice synthétique 2,014114 |DGCL
Produits perçus par l'EPCI 1709 112183 |(DGCL
Produits perçus communes et
syndicats 1181348887 |DGCL
Formule de calcul du coefficient d’intégration fiscal brut des métropoles de 3°"° année et plus, en 2021 :
(Produits perçus par EPCI — dépenses de transfert) / (Produits perçus par EPCI+ Produits perçus communes et syndicats) = CIF brut
Formule de calcul de la dotation de base en 2021 :
Population DGF'2021 * (CIF*1,1%)*valeur du point de base PBB = dotation de base
Formule de calcul de la dotation de péréquation en 2021 :
Population DGF 2019 * (CIF*1,1)*valeur du point de base PBP = dotation de péréquation
Source : DGCL
$ Pondération appliquée aux métropoles en application de l’article L.5211-29 du CGCT.
104