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unknown - Cne Quillan Reponse 1 au ROD1
Arrêté - Cne Quillan 1.ROD2 Ordonnateur
Document publié le Lundi 1 janvier 2018 par la commune de Quillan.
Lien du pdf (Arrêté - Cne Quillan 1.ROD2 Ordonnateur)
Thèmes du document : Fiscalité, Banque, Investissement et développement économique,
La Présidente
envoi dématérialisé
500, avenue des États du Languedoc ◼ CS 70755 ◼ 34064 MONTPELLIER CEDEX 2 ◼ T +33 4 67 20 73 00 ◼ occitanie@crtc.ccomptes.fr
ROD2- Commune de Quillan CG
CONFIDENTIEL
Le 24/08/2023
Réf. : DGR23 / 1268
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes sur le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Quillan.
Il est accompagné de la réponse reçue à la chambre dans le délai prévu par l’article L. 243-5 du code des juridictions financières (CJF).
Ce rapport a un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à l’assemblée délibérante.
Il vous revient de communiquer ce rapport et la réponse jointe à votre assemblée délibérante. Conformément à la loi, l’ensemble (ROD2) doit :
- faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée ;
- être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
- donner lieu à débat.
En application de l’article R. 243-14 du CJF, je vous prie de bien vouloir informer la juridiction, à réception du ROD2, de la date de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante, à l’adresse suivante : occitanie-greffe@crtc.ccomptes.fr. Dès que possible, vous communiquerez également l’ordre du jour.
En application des dispositions de l’article L. 243-6 du CJF, ce rapport et la réponse jointe peuvent être publiés et communiqués aux tiers dès la tenue de la première réunion de l’assemblée délibérante suivant sa réception et, au plus tard, dans un délai de deux mois suivant sa communication par la chambre régionale des comptes. 2
Conformément aux dispositions de l’article L. 243-9 du CJF, vous êtes tenu, dans le délai d’un an à compter de la présentation du rapport d’observations définitives à l’assemblée délibérante, de présenter devant cette même assemblée un rapport précisant les actions entreprises à la suite des observations et des recommandations formulées par la chambre régionale des comptes.
Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par la présidente de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l’action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l’article L. 143-9 du CJF.
Je vous prie de croire, Monsieur le Maire, à l’assurance de ma parfaite considération.
Valérie RENET
Monsieur Pierre CASTEL
Maire de Quillan
edouard.jordan@ville-quillan.fr
muriel.tricoire@ville-quillan.fr 500, avenue des États du Languedoc ◼ CS 70755 ◼ 34064 MONTPELLIER CEDEX 2 ◼ T +33 4 67 20 73 00 ◼ occitanie@crtc.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
Commune de Quillan
(Aude)
Exercices 2018 et suivants COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
2 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE.................................................................................................................................... 5
RECOMMANDATIONS .............................................................................................................. 7
INTRODUCTION ......................................................................................................................... 8
1. UNE COMMUNE NOUVELLE CONFRONTEE A DES ENJEUX DE REVITALISATION ...................................................................................................................... 9
1.1. Une situation géographique relativement enclavée et des indicateurs socio- économiques dégradés ........................................................................................................... 9
1.2. La création de la commune nouvelle de Quillan ........................................................ 10
1.2.1. Un mariage entre deux communes de tailles inégales ................................. 10
1.2.2. Une opération favorable au plan financier ................................................... 11
1.3. La principale commune de son intercommunalité ..................................................... 12
1.3.1. Une absence de participation à la gouvernance ........................................... 12
1.3.2. Aucune compétence transférée au cours de la période ................................ 12
1.3.3. Des équipements de centralité demeurant de compétence communale ....... 13
1.3.4. Des mutualisations limitées.......................................................................... 14
1.3.5. L’appartenance à d’autres structures intercommunales ............................... 15
1.4. Une commune engagée dans des dispositifs contractuels de revitalisation ............... 15
1.4.1. Le programme régional « bourgs centres » .................................................. 15
1.4.2. Le programme national « Petites villes de demain » ................................... 16
2. DES POINTS D’AMELIORATION DANS LA GESTION INTERNE ....................... 18
2.1. Une direction des services centralisée ........................................................................ 18
2.2. Des marges de progrès dans la gestion des ressources humaines .............................. 18
2.2.1. Un pilotage fragile ........................................................................................ 18
2.2.2. Des effectifs stabilisés et un sous-encadrement de la commune .................. 19
2.2.3. Le déploiement du RIFSEEP depuis le 1er janvier 2018 .............................. 20
2.2.4. Des situations à régulariser .......................................................................... 21
2.2.5. Une organisation du temps de travail présentant des risques pour les agents ...................................................................................................................... 22
2.2.6. Un faible effort de formation ....................................................................... 25
2.3. Deux points d’attention sur la commande publique ................................................... 25
2.3.1. Le circuit de la dépense ................................................................................ 25
2.3.2. Une organisation centralisée ........................................................................ 26
2.3.3. Quelques observations sur les dossiers examinés ........................................ 26
3. UNE QUALITE INSUFFISANTE DE L’INFORMATION BUDGETAIRE ET DE LA FIABILITE DES COMPTES ..................................................................................................... 30
3.1. La structuration budgétaire ......................................................................................... 30
3.2. Une information budgétaire à compléter .................................................................... 31
3.2.1. Un rapport d’orientation budgétaire peu étoffé ............................................ 31
3.2.2. L’approbation des actes budgétaires ............................................................ 32
3.2.3. Des documents budgétaires lacunaires ......................................................... 33 COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
4
3.2.4. Une qualité perfectible des prévisions budgétaires en section d’investissement ......................................................................................................... 33
3.3. Une tenue des comptes de bilan à renforcer ............................................................... 34
3.3.1. Quelques imputations budgétaires erronées ................................................. 34
3.3.2. Un bilan ne donnant pas une image fidèle de l’actif et du passif de la collectivité .................................................................................................................. 35
3.3.3. Un contrôle des régies à renforcer................................................................ 38
4. UNE SITUATION FINANCIERE TRES SATISFAISANTE ....................................... 39
4.1. Une capacité d’autofinancement brute en forte progression en 2022 ........................ 40
4.1.1. Des produits de gestion modérément dynamiques ....................................... 41
4.1.2. Des charges de gestion maîtrisées ................................................................ 46
4.2. Des dépenses d’équipement financées sans recours à l’emprunt ............................... 50
4.2.1. Un important effort d’équipement jusqu’en 2020 ........................................ 50
4.2.2. Un financement endogène des investissements ........................................... 52
4.3. Une commune très peu endettée ................................................................................. 53
4.3.1. Un net désendettement du budget principal ................................................. 53
4.3.2. Une structure de dette sans risque ................................................................ 54
4.3.3. Une capacité de désendettement du budget principal d’une année en 2022 54
4.4. Une situation de trésorerie très favorable ................................................................... 55
ANNEXES .................................................................................................................................... 57
Réponses aux observations définitives....................................................................................... 60 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes d’Occitanie a procédé, au contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Quillan (Aude) pour les exercices 2018 et suivants.
Une commune nouvelle confrontée à des enjeux de revitalisation
Située au pied des Pyrénées audoises, la commune de Quillan, qui comptait 3 212 habitants en 2019, est relativement enclavée. Conséquence de la forte déprise industrielle ayant affecté la haute vallée de l’Aude à la fin du siècle dernier, elle présente des fragilités socio-économiques importantes et connaît une importante régression démographique depuis une quarantaine d’années. Elle mise principalement sur le développement touristique pour enrayer cette tendance. Elle est engagée dans des dispositifs contractuels régional et national visant à sa revitalisation, dont la mise en œuvre a pris du retard notamment du fait de la crise sanitaire.
Consécutivement à sa fusion avec Brenac, Quillan est devenue une commune nouvelle au 1er janvier 2016. Si la fusion a donné lieu à l’époque à l’expression d’oppositions virulentes, notamment au regard de la différence de nombre d’habitants des deux collectivités, elle ne semble plus aujourd’hui contestée. Cette évolution institutionnelle s’est notamment traduite par une augmentation très sensible de la dotation globale de fonctionnement qui a fortement contribué à l’amélioration de la situation financière de la collectivité qui s’était précédemment dégradée.
Quillan est la plus importante commune de la communauté de communes des Pyrénées audoises (CCPA) et en constitue le principal bassin d’emplois. Bien que la CCPA assume des compétences structurantes, la commune porte encore de nombreux équipements de centralité dans les domaines du sport, de la culture et des loisirs, qui représentent un coût significatif. Ces équipements auraient vocation à être gérés à une échelle supra communale et la chambre recommande que la commune se dote d’une base de données relative à leur fréquentation, afin d’alimenter le débat qui pourrait être ouvert pour les définir comme d’intérêt communautaire. Par ailleurs, les mutualisations entre les deux entités sont limitées et mériteraient d’être développées en vue d’une meilleure efficience des actions menées sur le territoire.
Des points à améliorer dans la gestion interne
La gestion des ressources humaines de la commune recèle des marges de progrès. Si les effectifs ont été stabilisés, ils sont à ce jour sous-encadrés au regard des missions exercées directement en régie. Bien que l’absentéisme soit modéré, l’organisation du temps de travail devrait être revue, en particulier celle applicable au pôle tourisme. Il lui appartiendra également de faire évoluer son régime indemnitaire qui comporte une disposition irrégulière. Enfin, la formation de ses agents pourrait être renforcée.
Si la gestion de la commande publique comporte plusieurs points positifs, l’ordonnateur doit néanmoins veiller, en premier lieu, à rédiger systématiquement un rapport d’analyse des offres de manière à justifier ses choix et, en second lieu, à conduire les cycles de négociations prévues dans les règlements de consultation. La chambre a analysé plus particulièrement la procédure de sélection de la société en charge de la réalisation d’un parc photovoltaïque, qui n’appelle pas d’observation. La chambre appelle toutefois l’ordonnateur à la vigilance quant au respect des engagements du porteur de projet, en particulier en matière environnementale. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
6
Une qualité insuffisante de l’information budgétaire et de la fiabilité des comptes
L’information budgétaire est très largement perfectible. Les documents budgétaires devront notamment être complétés des états réglementaires de la dette et du personnel. Les taux de réalisation des dépenses d’équipement et des subventions concourant à leur financement restent faibles, ce qui implique d’améliorer la qualité des prévisions ou de suivre avec une plus grande rigueur l’exécution des opérations.
La fiabilité des comptes doit être améliorée. En particulier, des écarts significatifs ont été identifiés entre l’inventaire du patrimoine de la commune et l’état de l’actif du comptable. Les états de la dette communiqués par la commune ne correspondent pas aux soldes des comptes de gestion. De nombreuses provisions ne sont plus justifiées et doivent être reprises et d’autres sont au contraire à constituer. De plus, les régies doivent être contrôlées et suivies de mesures de régularisations.
Une situation financière très satisfaisante
La situation financière de la commune était très satisfaisante au 31 décembre 2022 compte tenu d’une évolution des charges de gestion qui progressent à un rythme inférieur à celui des recettes, pourtant modérement dynamiques en raison de bases fiscales atones. En conséquence, sa capacité d’autofinancement brute a fortement progressé au cours du dernier exercice pour atteindre 1 M€, soit 20 % des recettes réelles de fonctionnement à un niveau proche de celui des communes comparables. L’augmentation des dépenses énergétiques, de 65 % en 2023 par rapport à 2021 l’a conduit à prendre des mesures de limitation de sa consommation de fluides et à engager un programme d’investissement de rénovation énergétique. La possibilité de consommer l’énergie produite par l’établissement public industriel et commercial Energie Quillan Occitanie à son coût de revient pourrait être explorée.
La commune a fortement investi de 2016 à 2022, à hauteur de 12,5 M€. Les dépenses réalisées ont permis à la commune de se doter de nouveaux équipements dans les domaines de la culture et des loisirs visant à accroître son attractivité. Elles ont été financées sans recours significatif à l’emprunt, grâce à l’épargne dégagée de la section de fonctionnement et malgré la relative faiblesse des subventions reçues. Ainsi, la commune est très peu endettée et pourrait rembourser l’intégralité de la dette du budget principal en une seule année par la seule épargne disponible. Ses réserves lui permettraient également de financer son programme d’équipement 2023 (d’un montant de 2 M€). La très bonne situation financière de la commune, ainsi que les recettes prévisionnelles liées au futur parc photovoltaïque, si l’opération se réalise, pourraient lui permettre d’envisager une baisse de la pression fiscale. Le maire de Quillan estime qu’une telle proposition obèrerait la capacité d’investissement de la collectivité qui est confrontée à une forte inflation de ses charges de fonctionnement. La chambre observe cependant que la pression fiscale est relativement élevée au regard de celle des communes comparables au plan national. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
7
RECOMMANDATIONS
(classées dans l’ordre de citation dans le rapport)
1. Conduire une enquête relative à la fréquentation des équipements de centralité de la commune. Non mise en œuvre.
2. Mettre en œuvre une organisation du temps de travail des agents permettant de respecter les garanties minimales prévues au plan règlementaire. Non mise en œuvre.
3. Procéder à la rédaction systématique de rapports d’analyse des offres remises par les candidats aux marchés publics de la commune à compter du seuil de 40 k€ en motivant la sélection du titulaire retenu. Mise en œuvre partielle.
4. Produire les documents budgétaires et leurs annexes dans le respect de la maquette réglementaire de l’instruction budgétaire et comptable de référence. Non mise en œuvre.
5. Se rapprocher du comptable pour établir une situation fidèle de l’actif et du passif de la collectivité. Mise en œuvre partielle.
6. Évaluer, ajuster et comptabiliser les dotations aux provisions au regard des risques et charges estimés par la commune. Non mise en œuvre.
7. Évaluer préalablement à la décision d’investir la soutenabilité du programme d’équipement par la réalisation d’une prospective financière. Non mise en œuvre.
Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus ne sont fondés que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du présent rapport sont donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de l’ensemble des observations détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans sa synthèse.
Au stade du rapport d’observations définitives, le degré de mise en œuvre de chaque recommandation est coté en application du guide de la Cour des comptes d’octobre 2017 :
• Mise en œuvre complète : pour les recommandations pour lesquelles la mise en œuvre en cours a abouti à une mise en œuvre complète ; lorsque la mise en œuvre incomplète a abouti à une mise en œuvre totale.
• Mise en œuvre partielle : pour les processus de réflexion ou les mises en œuvre engagées.
• Non mise en œuvre : pour les recommandations n’ayant donné lieu à aucune mise en œuvre ; pour les recommandations ayant donné lieu à une mise en œuvre très incomplète après plusieurs suivis ; quand l’administration concernée s’en tient à prendre acte de la recommandation formulée.
• Refus de mise en œuvre : pour les recommandations pour lesquelles un refus délibéré de mise en œuvre est exprimé.
• Devenue sans objet : pour les recommandations devenues obsolètes ou pour lesquelles le suivi s’avère inopérant. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
8
INTRODUCTION
Aux termes de l’article L. 211-3 du code des juridictions financières, « par ses contrôles, la chambre régionale des comptes contrôle les comptes et procède à un examen de la gestion. Elle vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des organismes relevant de sa compétence. Elle s’assure de l’emploi régulier des crédits, fonds et valeurs. L’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant. L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet d’observations ».
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Quillan, à compter de 2018, a été ouvert, par délégation de la présidente de la chambre régionale des comptes Occitanie, le 4 janvier 2023 par lettre du président de la 3ème section adressée à M. Pierre Castel, maire et ordonnateur au cours de la période.
En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 13 avril 2023 avec l’ordonnateur. Lors de sa séance du 21 avril 2023, la chambre a arrêté des observations provisoires. Des extraits les concernant ont été adressés à des tiers.
Après avoir examiné les réponses reçues, la chambre, dans sa séance du 3 juillet 2023, a arrêté les observations définitives présentées ci-après. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
9
1. UNE COMMUNE NOUVELLE CONFRONTEE A DES ENJEUX DE REVITALISATION
1.1. Une situation géographique relativement enclavée et des indicateurs socio- économiques dégradés
Classée en zone de montagne, Quillan est située au pied des Pyrénées audoises et baignée par la rivière Aude. La commune est à une cinquantaine de kilomètres au sud de Carcassonne (environ une heure de route). Bien que desservie par une gare routière, la commune est relativement enclavée. La région a engagé le projet de réouverture de la ligne ferroviaire entre Limoux et Quillan, celle-ci devant être effective fin 2025. Cette liaison par rail pourrait contribuer à une meilleure accessibilité de la commune et lui conférer un regain d’attractivité. L’ordonnateur ne partage pas ce point de vue et a exprimé sa préférence pour une voie verte, qui, assortie d’une offre culturelle et patrimoniale, permettrait selon lui une mise en valeur du territoire et un développement touristique et économique plus important que le projet ferroviaire.
En 2019, la commune comptait 3 212 habitants, en régression annuelle de 1,1 % depuis 2013, tandis que les populations départementale et régionale progressaient respectivement de 0,4 % et 0,7 % au cours de la même période1. Cette évolution, imputable à la perte de l’activité manufacturière de la ville (chapellerie2, industrie de la chaussure et des meubles3), est intégralement due au solde naturel (-1,2 %), le solde migratoire étant positif de 0,1 %. Le vieillissement de la population est marqué : les plus de 60 ans représentent près de 44 % des habitants (contre 29 % au plan régional) et les retraités 46 % (contre 29,4 % au plan régional). Le nombre d’élèves scolarisés dans la commune a régressé de 32 % au cours de la période (de 221 à la rentrée 2018 à 150 écoliers à la rentrée 2022).
Une étude universitaire récente4 ayant notamment traité le cas de la haute vallée de l’Aude indique que la période post-Covid n’a pas engendré « d’exode urbain » massif et que les communes rurales enclavées n’ont bénéficié que marginalement de l’arrivée d’une nouvelle population. Par ailleurs, selon le maire, en dépit du Brexit, la commune compterait de l’ordre de 20 % de résidents britanniques.
La commune présente des fragilités socio-économiques importantes. La médiane du revenu disponible par unité de consommation (17 860 €) est inférieure de 9 % à celle de la population départementale et de 15 % à celle régionale. Seuls 36 % des ménages étaient imposés en 2019, contre 52 % au plan régional. Le taux de chômage était de 15,5 % en 2019, à un niveau nettement supérieur à celui observé au niveau régional (10,7 %). Le taux de pauvreté était de 27 % contre 17 % au plan régional.
Caractérisant une commune en déprise industrielle, 82 % des actifs travaillent dans le secteur des services, en particulier dans l’administration, l’enseignement5 et le domaine sanitaire et social. Labellisée « station verte »6, la commune a une vocation touristique et compte trois hôtels, un
1 La commune comptait 5 168 habitants en 1975. La population n’a fait que décroître depuis.
2 Au début du XXème siècle, près de 135 000 chapeaux de feutre étaient confectionnés chaque année dans la cité. Le propriétaire
de l’usine, mécène de l'équipe de rugby locale, permit à Quillan d'obtenir le titre de champion de France de rugby en 1929. Malgré la réputation et la qualité de ses productions, la chapellerie déclina irrémédiablement après la seconde guerre mondiale. 3 En 1952, l’usine "Formica" s'installa à Quillan et perpétua la tradition industrielle de la cité jusque dans les années 2000. 4 « Exode urbain, un mythe, des réalités », publiée le 17 février 2023 sur le site du ministère de la transition écologique et de la
cohésion des territoires.
5 Quillan dispose de deux écoles maternelles, deux écoles primaires, d’un collège et d’un lycée professionnel.
6 « Station Verte » est un label touristique créé en 1964 par la Fédération française des stations vertes et des villages de neige.
M. Castel en est le trésorier national. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
10
camping et une résidence de tourisme de plus de 700 lits. Au global, 73 % des actifs résidant dans la commune y travaillent.
tableau 1 : ventilation des salariés par secteur d’activité
Nombre Part en %
Agriculture 48 3,6 Industrie 74 5,5 Construction 111 8,4 Commerce, transports, services divers 490 36,9 Administration publique, enseignement, santé, action sociale 604 45,5 Source : Insee, exercice 2019
Les résidences secondaires représentent 17 % des habitations (contre 25 % dans l’Aude et 15,5 % en Occitanie) et les logements vacants 18,5 % (contre 8,4 % aux plans départemental et régional). S’agissant de l’accès à la propriété, 62 % des ménages sont propriétaires de leur habitation.
1.2. La création de la commune nouvelle de Quillan
1.2.1. Un mariage entre deux communes de tailles inégales
Quillan est une commune nouvelle, issue de la fusion au 1er janvier 2016 de Quillan et de Brenac ; cette dernière ne comptait que 214 habitants lors de la fusion (population INSEE). La création de la commune nouvelle est intervenue, après approbation des deux conseils municipaux concernés, par arrêté du préfet de l’Aude du 21 décembre 2015. La fusion ne semble pas pour autant avoir été consensuelle, 175 habitants de Brenac ayant signé une pétition contre ce processus Des actes de vandalisme ont également été observés consécutivement à l’approbation de la fusion par le conseil municipal de Brenac, après qu’une réunion publique soit intervenue le 17 octobre 2015.
Ces réticences tenaient sans doute en premier lieu à l’éloignement des deux anciennes communes (8 km) qui sont séparées géographiquement par une montagne. Il faut ainsi 11 minutes en voiture pour rejoindre l’une à l’autre (cf. annexe 1). À cet égard, les services de la sous-préfecture relevaient à l’époque que si les deux communes partagent une frontière commune, celle-ci se situe « en pleine montagne, sur une ligne de crête » et qu’aucune liaison routière ne les relie sans passer par le territoire d’une troisième commune.
En second lieu, le siège de la commune nouvelle est situé à Quillan, Brenac devenant une commune déléguée au sens de l’article L. 2113-10 du CGCT7 ; à ce titre elle dispose d’un maire délégué8 (M. Jean Poly actuellement) et, de plein droit, d'une annexe de la mairie dans laquelle sont aujourd’hui établis les actes d'état civil concernant les habitants de la commune déléguée.
En revanche, le conseil municipal de la commune nouvelle n’a pas approuvé la création d’un conseil de la commune déléguée. L’ordonnateur a cependant fait remarquer que Brenac est représentée par cinq élus au sein du conseil municipal pour 27 membres et qu’elle dispose ainsi d’un poids bien plus important que celui de sa population, quinze fois moindre que celle de Quillan.
7 La commune déléguée reprend le nom et les limites territoriales de l’ancienne commune fusionnée.
8 Le maire délégué est officier d’état civil et officier de police judiciaire et peut être chargé de l'exécution des lois et règlements de
police dans la commune déléguée. Il peut recevoir du maire de la commune nouvelle diverses délégations. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
11
Enfin, les réticences des propriétaires Brenacois ont pu être exacerbées par le relèvement du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ; ce dernier a été de plus de 50 % auxquels les habitants ont été soumis en raison de la fusion. Compte tenu de l’écart important entre les taux de TFPB des deux communes, ce relèvement se fera progressivement, le conseil municipal de la commune nouvelle ayant opté pour un mécanisme d’harmonisation fiscale sur une période de 12 ans, ainsi que le permet l’article 1638 du CGI. Concernant le taux de la taxe d’habitation (TH), le taux moyen pondéré a en revanche été d’application immédiate du fait d’un écart inférieur à 20 % entre les taux des deux communes.
tableau 2 : calcul des taux d’imposition de la taxe d’habitation (TH) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) de la commune nouvelle
Bases 2015 Total Part des bases Taux 2015 Taux moyen
pondéré
Impact sur les taux
Brenac Quillan Brenac Quillan Brenac Quillan Brenac Quillan
TH 184 4 079 4 263 4% 96% 20,71 19,98 20,01% -3,4% 0,2% TFPBTFPB 117 4 219 4 336 3% 97% 15,66 23,94 23,72% 51,4% -0,9% Source : DGFIP
L’ordonnateur a indiqué que les résidents de Brenac avaient trouvé un avantage à la fusion, en particulier, lorsque le village a subi d’importants dégâts du fait d’inondations en 2018. Ils ont pu bénéficier de l’intervention rapide des services de la commune nouvelle pour le remettre en état. Il estime que la fusion est désormais acceptée ainsi que le maire délégué de Brenac.
1.2.2. Une opération favorable au plan financier
La fusion de communes a été fortement encouragée par la loi du 16 mars 2015 qui avait prévu d’importantes incitations financières pour les communes comptant moins de 10 000 habitants ainsi que les communes nouvelles correspondant au périmètre d’un ou de plusieurs établissement(s) public(s) de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
Ces incitations accordaient pendant trois ans aux communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016 une exonération de la contribution au redressement des finances publiques (CRPF) ainsi que le maintien de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des dotations de solidarité perçues par les anciennes communes. De plus, les communes nouvelles dont la population était comprise entre 1 000 et 10 000 habitants bénéficiaient d’une bonification de 5 % de leur dotation forfaitaire. La chambre évalue le gain généré par la création de la commune nouvelle à 271 k€ en moyenne annuelle, soit 1,9 M€ en cumulé de 2016 à 2022. Il s’agit d’un gain récurrent, constaté chaque année.
tableau 3 : évaluation du gain lié à la création de la commune nouvelle (CN), en €
Exercice Brenac Quillan
DGF
perçue
(a)
DGF
sans CN
(b)
Impact CN
(a-b)
2014 55 992 855 113 911 105 911 105 SO 2015 54 123 743 932 798 055 798 055 SO 2016 864 446 864 446 685 005 179 441 2017 907 384 907 384 628 480 278 904 2018 929 125 929 125 643 538 285 587 2019 937 905 937 905 649 620 288 285 2020 937 537 937 537 649 365 288 172 2021 938 245 938 245 649 855 288 390 2022 948 536 948 536 656 983 291 553 1 900 332 COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
12
Source : CRC. Modalités de calcul : sans la création de la commune nouvelle, la DGF aurait baissé en 2016 à même hauteur qu’en 2015, soit de 113 k€, puisque la CRPF a été d’un montant équivalent en 2015 et en 2016. En 2017, une réfaction de 50 % a été consentie sur la CRPF des collectivités du bloc communal, soit une diminution de 57 k€. La CRPF a été supprimée en 2018. Les évolutions de la DGF simulée hors CN ont alors été calées sur celles constatées avec CN.
La fusion a également permis de faire l’économie du poste (à temps non complet, 11 heures par semaine) de la secrétaire de mairie de Brenac, qui n’a pas été remplacée après son départ à la retraite, intervenue en 2019.
En définitive, la chambre relève que la situation financière de Quillan, qui s’était fortement dégradée entre 2012 et 2015, s’est améliorée à compter de la création de la commune nouvelle en 2016. Le gain financier lié à cette création a représenté entre 19 % et 49 % de la capacité d’autofinancement (CAF) brute dégagée par la commune entre 2016 et 2022.
tableau 4 : évolution de la CAF brute
En k€ Commune de Quillan Commune nouvelle de Quillan 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
CAF brute 1 409 1 149 981 663 936 660 589 739 769 677 1 011 Evolution N/N-1 NS -18% -15% -32% +41% -29% -11% +25% +4% -12% +49% Bonus / CAF brute Sans objet 19% 42% 49% 39% 37% 43% 29% Source : comptes de gestion, retraitements CRC
1.3. La principale commune de son intercommunalité
1.3.1. Une absence de participation à la gouvernance
La commune appartient à la communauté de communes des Pyrénées Audoises (CCPA), présidée par M. Francis Savy, maire de Mazuby. La CCPA, qui regroupe 61 communes pour 15 000 habitants, a été constituée en 2014 par le regroupement de quatre petites communautés de communes. Quillan était la ville-centre de l’une d’elles, dénommée Aude en Pyrénées. Le rapport d’observations définitives de la chambre publié en 2020 concernant la gestion de la CCPA relevait que son périmètre était « peu homogène et peu favorable à l’intégration communautaire ».
Quillan est la commune la plus importante de la CCPA en termes de population (elle représente 21 % de ses habitants) et de services et en constitue le principal bassin d’emploi. Elle est représentée par 11 conseillers communautaires sur les 89 composant le conseil de la CCPA (soit 12 %) et ne dispose d’aucun vice-président, ce qui traduit des divergences politiques entre les exécutifs de la commune et de la communauté9.
1.3.2. Aucune compétence transférée au cours de la période
La CCPA exerce de nombreuses compétences dans des domaines structurants tels que le développement économique et touristique (comprenant l’exploitation d’une station de sports d’hiver), l’urbanisme (un plan local d’urbanisme intercommunal a été approuvé le 19 décembre 2019), le logement et le cadre de vie, la collecte et le traitement des ordures ménagères, les transports scolaires et l’action sociale (enfance et aide à domicile).
9 Un conseiller municipal d’opposition est membre « associé » du bureau communautaire sans être vice-président. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
13
Au cours de la période sous revue, la commune ne lui a transféré aucune compétence10. Pour autant, son attribution de compensation, correspondant au solde entre les ressources et les dépenses transférées à la CCPA, a connu un repli significatif en 2019, passant de 777 k€ à 694 k€. La baisse de la compensation de la suppression de la part salaires de l’ancienne taxe professionnelle transférée à la CCPA lui a en effet été imputée, ce qui répond à une observation formulée par la chambre dans son rapport de 202011. Par ailleurs, la CCPA n’a pas mis en place de dotation de solidarité communautaire prévue à l’article L.5211-28-4 du CGCT. Celle-ci est facultative pour les communautés de communes non signataires d’un contrat de ville, ce qui est le cas en l’occurrence. La CCPA n’a pas davantage approuvé de pacte financier et fiscal ni le versement de fonds de concours aux communes.
En 2023, une clarification sera opérée concernant la compétence enfance-jeunesse. Alors que celle-ci a été transférée à la CCPA en 2015, la commune a continué dans la pratique à prendre en charge les actions à destination des 12-17 ans. Une convention de transfert de ces dernières est projetée, ce qui permettra à la CCPA d’exercer la compétence jeunesse dans son entièreté.
La CCPA se verra transférer les compétences eau et assainissement collectif au 1er janvier 202612. Elle a fait réaliser un état des lieux des réseaux en mars 2020 qui n’a pas été suivi d’un plan d’action. Compte tenu de l’étendue de son territoire et de l’importance des réseaux à prendre en charge (359 km de réseau de distribution de l’eau et 74 stations d’épuration notamment), la CCPA aurait tout intérêt à anticiper, en concertation avec les communes, l’échéance des transferts sur la base de l’étude conduite ; celle-ci fait en particulier état de la nécessité de programmer un plan d’investissement global de 35 M€ qu’il conviendra de financer. D’autres questions structurantes restent à régler telles que la réalisation d’une cartographie précise des réseaux, la délégation éventuelle des compétences aux communes, les modalités de gestion des services (en régie ou en délégation de service public, les deux modalités coexistant sur le territoire communautaire), leur financement ainsi que l’harmonisation tarifaire, d’importantes disparités étant constatées entre les communes membres13.
1.3.3. Des équipements de centralité demeurant de compétence communale
La commune dispose de plusieurs équipements de centralité dans les domaines du sport (un stade, un gymnase et une piscine découverte), de la culture (une salle de spectacle dénommée l’espace Cathare, un cinéma et une école de musique14) et des loisirs (une zone comprenant notamment un lac de baignade et un lac de pêche). Ces équipements ont assez peu d’équivalents au sein de la CCPA. Ils n’ont cependant pas été reconnus d’intérêt communautaire, alors que d’autres l’ont été comme les stades de Chalabre et d’Espezel, la piscine d’Axat, la médiathèque du pays de Sault et les deux musées de Puivert et d’Espéraza. Selon l’ordonnateur, aucune base objective n’a présidé à la définition de l’intérêt communautaire, la CCPA n’ayant fait que reprendre les compétences des anciennes communautés fusionnées, sans réflexion d’ensemble. La chambre rappelle que la
10 Le transfert du pouvoir de police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations du maire au président de
l’EPCI est intervenu de par l’ordonnance du 16 septembre 2020. Il n’a donné lieu à aucun transfert de charges. 11 Le rapport identifiait un mode de calcul des attributions de compensation contestable et favorable aux communes. 12 Selon l’étude réalisée, le conseil communautaire a approuvé le 18 octobre 2018 le report de la prise de compétence au plus tard
au 1er janvier 2026. 45 communes, représentant plus de 25% des communes membres et plus de 20% de la population intercommunale, ont délibéré contre le transfert de la compétence au 1er janvier 2020. 13 Le prix de l’eau potable varie entre 0,52 et 3,57 € TTC/m3 et celui de l’assainissement collectif entre 0,09 et 2,70 € TTC/m3. 14 Bien que l’école de musique soit qualifiée d’« intercommunale » sur le site de la commune, en raison de l’accueil d’élèves
provenant de différentes communes et de son rayonnement sur la partie sud de la haute-vallée de l’Aude, son intérêt communautaire n’a pas été reconnue et elle ne bénéficie d’aucun financement de la CCPA. La commune met à disposition de l’école des locaux et un professeur. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
14
circulaire du ministre de l’intérieur du 5 juillet 200115 proposait des critères financiers, physiques ou géographiques permettant de définir l’intérêt communautaire.
Les équipements Quillanais génèrent un coût net (après déduction des recettes liées aux entrées de la piscine et de l’espace cathare) de l’ordre de 350 k€ hors période de crise sanitaire.
tableau 5 : coût net des équipements de centralité
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Moyenne Moyenne hors crise*
Stade 45 48 59 48 63 53 52 Piscine 31 37 4 0 33 21 34 Gymnase 44 52 42 37 45 44 47 Espace cathare 62 77 29 27 70 53 70 Cinéma 23 20 22 23 26 23 23 Ecole de musique 56 54 55 57 56 56 55 Zone de loisirs 71 67 65 57 60 64 66 Total 332 355 276 249 353 313 347 Source : comptabilité analytique de la commune / * 2018, 2019 et 2022
Ces équipements sont utilisés par l’ensemble des habitants du bassin de vie ainsi que par les touristes16. Ils auraient donc vocation à être gérés à terme à une échelle supra communale. La commune ne dispose cependant d’aucune donnée relative à l’origine géographique des usagers de ces équipements, hormis pour l’école de musique17. Même si l’ordonnateur a indiqué que la reconnaissance de leur intérêt communautaire n’était pas à l’ordre du jour, la chambre lui recommande de se doter d’une base de données relative à leur fréquentation, afin d’alimenter le débat qui pourrait survenir à ce sujet. Au vu de ces développements, la chambre recommande à la commune de :
1. Conduire une enquête relative à la fréquentation des équipements de centralité de la commune. Non mise en œuvre.
1.3.4. Des mutualisations limitées
Les mutualisations avec la CCPA se sont limitées à la création de deux services communs et à la mise en œuvre d’un groupement de commandes pour les assurances. Le service d’instruction des autorisations d’urbanisme a été créé en 2015 consécutivement au retrait des services de l’État qui l’assuraient préalablement. Le second service commun a été créé en décembre 2022 pour assurer la coordination du programme Petites villes de demain (PVD, cf. infra). Conformément à l’article L.5211-4-2 du CGCT, une convention a été adoptée pour chaque service, définissant leurs missions et leurs modalités de fonctionnement.
Ces services font l’objet de la facturation directe aux communes du coût du service par la CCPA. Une imputation des sommes sur leurs attributions de compensation permettrait à la CCPA d’améliorer son coefficient d’intégration fiscale18 et ainsi sa dotation d’intercommunalité. Cela aurait pour effet de minorer les reversements de fiscalité aux communes, d’autant que les sommes
15 Circulaire NOR INT/B/01/00197/C.
16 La commune a indiqué les chiffres de fréquentation suivants pour 2022. Gymnase : 47 730 personnes (dont 26 640 scolaires) ;
stade : 33 666 sportifs ou spectateurs ; lac : 29 100 usagers ; piscine : 4 196 entrées ; espace cathare : 276 entrées pour un seul trimestre ; cinéma : 7 357 entrées. L’école de musique dénombre 8 professeurs pour 112 élèves. 17 Le projet d’établissement de l’association gestionnaire du 2 février 2022 fait état de 39 élèves Quillanais pour un effectif total
de 106 élèves.
18 Le coefficient d’intégration fiscale mesure l'intégration d'un EPCI au travers du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité
de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs groupements. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
15
qui leur sont facturées ne sont pas négligeables (337 k€ en 2017 selon le rapport de la chambre de 2020). Cette modalité est expressément prévue par l’article précité et mériterait d’être explorée.
Les flux financiers avec Quillan sont relativement modestes, la commune ayant remboursé au titre de l’utilisation du service d’instruction des autorisations d’urbanisme un montant de 19 k€ par an de 2020 à 2022. Cette somme correspond à la participation prévue de 5 € par habitant et remboursera le coût du service PVD restant à sa charge, soit 6 k€ en 2023. Pour sa part, l’État assure 75 % du coût du service, les trois communes bénéficiaires ainsi que la CCPA en finançant 25 %.
L’ordonnateur est convaincu que des marges de progrès importantes existent en matière de mutualisation ; il a en particulier mentionné les achats groupés et les formations communes. Il a indiqué qu’il avait proposé, sans succès, la mutualisation des postes de directeur général des services et de directeur des services techniques en 2018 et 2019. Selon lui, la CCPA ne dispose toujours pas d’un schéma de mutualisation malgré la recommandation de la chambre formulée dans son rapport la concernant en 2020. Si la loi dite « engagement et proximité » du 27 décembre 2019 rend désormais ce document facultatif, la rédaction d’un tel schéma permettrait d’engager une dynamique de mutualisation favorable au territoire dans son ensemble.
1.3.5. L’appartenance à d’autres structures intercommunales
La CCPA et la communauté de communes du Limouxin et des Pyrénées Audoises sont rassemblées au sein du pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) Vallée de l’Aude, qui rassemble 140 communes pour près de 45 000 habitants. Quillan est également membre du syndicat mixte de gestion du parc naturel régional (PNR) Corbières-Fenouillèdes.
1.4. Une commune engagée dans des dispositifs contractuels de revitalisation
Les communes rurales assurant des fonctions de centralité et présentant des situations de fragilité ont été identifiées aux plans régional et national comme devant bénéficier de programmes de soutien. Quillan fait partie des communes concernées.
1.4.1. Le programme régional « bourgs centres »
Figurant parmi les villes-centres des 167 bassins de vie ruraux occitans, la commune est engagée dans le contrat bourg-centre qui a été approuvé par la région le 16 octobre 2020. Ce contrat contient un diagnostic forces / faiblesses, de grande qualité de la situation de la commune et présente son projet de territoire.
Le calendrier de réalisation des 12 actions retenues, centré sur 2020 et 2021, était cependant très ambitieux, eu égard en particulier à la survenue de la crise sanitaire qui était pourtant connue à la date de la signature. De fait, seules trois actions ont été achevées fin 2022, sept étant en cours et deux ayant été reportées. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
16
tableau 6 : programmation et réalisation des actions du contrat régional bourg-centre
Axe Action Projet Calendrier Montant en k€ Subventions n° intitulé n° intitulé n° intitulé prévision. effectif prévision. effectif Etat Région Départ.
1
Renforcer la
centralité et
améliorer le
cadre de vie
1 Plan cœur de ville
1
Requalifier les
rues du centre
historique
2021 En cours 1 250 201 68 8
2
Eclairer les
passages
protégés
2020-2021 En cours 20
3
Réaliser des
façades en
trompe-l'œil
2021 En cours 60
4
Rénovation de
façades à
Brenac
2021 En cours 20
2
Réaménagement
ancien site
Formica autour
du pôle culturel
1 Aménagement paysager 2020-2021 2020- 2021 250 190
120 100
2
Aménagement
théâtre antique
sur la berge
2020-2021 2020- 2021 150 110
4
Transition
énergétique et
écologique
1 Plan lumière 2020-2021 En cours 326 120
2
Bornes de
recharge
électrique
2021 2021 12 10
2
Renforcer
l'attractivité
touristique au
travers de la
culture et du
tourisme vert
1 Diversification des sports nature
1 Aménager une voie douce 2020-2021 2023- 2025 300 15
2
Valoriser le
tourisme
halieutique
2021 En cours 40 0
2
Offre culturelle
et patrimoniale
comme levier
1 Reconquête des friches urbaines 2021 Reporté ? 0
2 Restauration du château 2020-2021 Reporté 40 0
Source : contrat bourg-centre et données de la commune
1.4.2. Le programme national « Petites villes de demain »
La commune a candidaté le 20 novembre 2020 au programme national de revitalisation « Petites villes de demain » 19 et a été labellisée le 21 décembre suivant. Elle est engagée à ce titre par une convention d’adhésion au programme aux côtés des communes d’Esperaza et de Chalabre ainsi que de la CCPA. Cette convention, a été signée le 31 juillet 2021 avec l’État, la région et l’établissement public foncier d’Occitanie. Elle dresse un diagnostic du territoire de la CCPA et plus particulièrement des trois communes signataires reprenant celui du contrat bourg-centre avec lequel il a été convenu de capitaliser et de mutualiser les études réalisées : régression démographique, vieillissement marqué de la population, déprise industrielle, importance des logements vacants. Elle identifie des enjeux communs aux trois villes : structuration d’une offre de services diversifiée et de qualité, développement de l’économie et de l’emploi, qualification du cadre de vie, valorisation des spécificités locales, l’ensemble s’inscrivant dans une démarche de transition écologique et énergétique affirmée.
Les actions prévues pour Quillan sont, pour une large part, celles du contrat bourg- centre : embellissement du cœur de ville (ravalement de façades et façades en trompe-l’œil, aménagement du parvis de l’église, réaménagement de places, éclairage des passages), mobilité (réfection voirie et aménagement d’une voie douce), reconquête de friches industrielles, création d’un parcours culturel, projet de résidence séniors, transition écologique (bornes de recharge électrique et traitement des déchets verts), développement touristique (courts de padel, tourisme halieutique, offre culturelle et patrimoniale).
19 Ce programme a été mis en place par l’Etat en octobre 2020. Doté de 3 Mds €, il bénéficie à 1 600 communes. « Le programme
a été conçu pour soutenir sur six ans (2020-2026) les communes de moins de 20 000 habitants exerçant des fonctions de centralité sur leur bassin de vie montrant des signes de vulnérabilité, ainsi que leur intercommunalité. ». Source : Agence nationale de cohésion des territoires. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
17
La convention devait être suivie, dans un délai de 18 mois à compter de sa signature, soit au plus tard le 31 janvier 2023, d’un projet de territoire formalisé par une convention d’opération de revitalisation du territoire (ORT20). Elle a vocation à s’articuler avec le contrat de relance et de transition écologique (CRTE) signé le 17 décembre 2021 entre l’Etat, le département et le PETR de la vallée de l’Aude. La commune a indiqué qu’elle n’avait pas été associée à l’élaboration de ce contrat.
Toutefois, au jour de la clôture de l’instruction, la convention valant ORT n’avait toujours pas été approuvée21, en raison du retard pris dans l’animation du programme par la CCPA. En effet, seule une réunion du comité de projet s’est tenue, le 14 juin 2022. De ce fait, son président a obtenu du préfet la prorogation de la signature de la convention. Ainsi, les actions prévues dans la convention d’adhésion n’ont pas été validées et leur réalisation est retardée.
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE_______________________
Située au pied des Pyrénées audoises, Quillan, qui comptait une population de 3 212 habitants en 2019, est relativement enclavée. Conséquence de la forte déprise industrielle ayant affecté la haute vallée de l’Aude à la fin du siècle dernier, la commune présente des fragilités socio-économiques importantes et connaît une importante régression démographique depuis une quarantaine d’années. Elle mise principalement sur le développement touristique pour enrayer cette tendance. Elle est engagée dans des dispositifs contractuels aux niveaux régional et national visant à sa revitalisation. Leur mise en œuvre a pris du retard du fait de la crise sanitaire mais aussi d’un défaut dans leur pilotage qui ne lui est pas directement imputable.
Consécutivement à sa fusion avec Brenac, Quillan est devenue une commune nouvelle au 1er janvier 2016. Si cette fusion a donné lieu à l’époque à l’expression d’oppositions virulentes, en raison du risque de dilution d’une commune beaucoup plus petite, elle ne semble plus aujourd’hui contestée. Elle s’est révélée une excellente opération au plan financier en raison de son impact très favorable sur l’évolution de la dotation globale de fonctionnement qui a fortement contribué à l’amélioration des comptes de la collectivité qui s’étaient précédemment dégradés.
La commune est la plus importante de la communauté de communes des Pyrénées audoises (CCPA) et en constitue le principal bassin d’emplois. Son maire ne participe pas à la gouvernance de l’intercommunalité et la commune est sous-représentée au sein du conseil communautaire. Bien que la CCPA assume des compétences structurantes, la commune porte encore de nombreux équipements de centralité dans les domaines du sport, de la culture et des loisirs, qui représentent un coût significatif pour la commune. Ces équipements auraient vocation à être gérés à une échelle supra communale et la chambre recommande que la commune se dote d’une base de données permettant d’en suivre la fréquentation, afin d’alimenter le débat qui pourrait être ouvert quant à leur intérêt communautaire. Par ailleurs, les mutualisations entre les deux entités sont limitées et mériteraient d’être développées. La chambre considère que la coopération entre la CCPA et la commune pourrait être développée afin d’améliorer l’efficience des actions menées sur le territoire.
20 Au sens de l’article L.303-2 du code de la construction et de l’habitation : « Les opérations de revitalisation de territoire ont
pour objet la mise en œuvre d'un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l'habitat indigne, réhabiliter l'immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d'innovation et de développement durable. »
21 Un projet de convention a été communiqué par le chef de projet le 6 mars. Il n’était toutefois pas accompagné des annexes
relatives aux orientations et actions ainsi qu’à la maquette financière. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
18
2. DES POINTS D’AMELIORATION DANS LA GESTION INTERNE
2.1. Une direction des services centralisée
La commune présente un organigramme par pôles (administration générale, pôle tourisme22, secteur sports jeunesse, secteur scolaire, services techniques). Aucun organigramme général n’a été élaboré. Les services techniques et le secteur scolaire concentrent la majorité des agents (respectivement 42 % et 27 % hors emplois aidés). La gestion de la commune est assurée par un comité directeur quotidien regroupant autour du maire, le directeur général des services (DGS), le directeur des services techniques (DST) et, ponctuellement, un adjoint au maire.
Le DGS a été recruté en 2016 par voie de détachement sur l’emploi d’attaché territorial, avant d’être détaché sur l’emploi fonctionnel de DGS, suite au départ à la retraite de son prédécesseur. Aucun des agents de la commune ne bénéficie d’une délégation de signature du maire, ce qui illustre une gestion centralisée.
2.2. Des marges de progrès dans la gestion des ressources humaines
2.2.1. Un pilotage fragile
Le service ressources humaines (RH) a longtemps été en sous-effectif. Depuis le 1er septembre 2019, il est composé d’un seul agent à temps plein, titulaire du grade de rédacteur principal. En cas d’absence, sa suppléance est difficilement assurée et l’intéressée, de fait, n’a quasiment pas pris de congés en 2020 et 2021 (cf. infra). Afin de désengorger le service, la paie a été confiée en 2022 au centre de gestion de l’Aude pour la partie administrative, à charge pour ce dernier de saisir les éléments de la paie, puis de mettre à disposition les fichiers dématérialisés auprès de la commune. Une réflexion est en cours en vue de réinternaliser cette mission, en raison de problèmes de compatibilité entre le logiciel actuel de la commune et celui du centre de gestion, qui devraient être réglés avec le changement du logiciel RH décidé par l’ordonnateur intervenant au 1er janvier 2024.
Les procédures ne sont pas dématérialisées et les agents n’ont pas accès à une interface utilisateur sur le logiciel RH. Ainsi, ils demandent leurs congés via un formulaire papier, et après validation hiérarchique, le service procède manuellement à leur décompte. Les dossiers administratifs, qui sont par ailleurs complets, sont également tenus sur support papier. La chambre invite la commune à accélérer le passage à des procédures de gestion dématérialisées.
L’ordonnateur a défini les lignes directrices de gestion prévues par la loi du 3 août 2019 relative à la transformation de la fonction publique et applicables à compter du 1er janvier 2022. Les orientations générales portent sur la promotion interne et la valorisation des parcours des agents en favorisant leur évolution et l’accès à des responsabilités supérieures.
La commune a transmis au centre de gestion en 2019 et 2020 le rapport sur l’état de la collectivité (communément appelé bilan social) puis le rapport social unique en 2021. Toutefois, les informations qui y figurent ne sont pas fiables et ne correspondent pas à celles transmises par la commune lors de l’instruction, tant pour ce qui concerne le niveau des effectifs que l’évolution
22 La promotion du tourisme est de compétence communautaire. Ce pôle a en fait en charge la gestion des équipements de loisirs. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
19
des heures supplémentaires ou de l’absentéisme. La chambre appelle l’attention de l’ordonnateur sur le soin à apporter à la confection de ce rapport.
L’ordonnateur a indiqué que les agents ont été mobilisés pendant les confinements successifs liés à la crise sanitaire et sont demeurés à leur poste, au service de la population. Aucun agent n’a été placé en télétravail. Si l’ordonnateur a indiqué que cette modalité d’organisation n’était pas envisagée pour l’avenir, la chambre rappelle que l’article L.430-1 du code général de la fonction publique (CGFP) prévoit que « l’agent public peut exercer ses fonctions dans le cadre du télétravail » et que cette question mériterait d’être présentée et débattue par le comité social territorial.
2.2.2. Des effectifs stabilisés et un sous-encadrement de la commune
La commune a éprouvé des difficultés à communiquer l’évolution de ses effectifs au cours de la période. Le nombre des emplois budgétaires renseigné dans les tableaux des effectifs visés par le conseil municipal diverge des données mentionnées dans les bilans sociaux. En outre, les états du personnel ne sont jamais renseignés dans les documents budgétaires des trois budgets qui disposent d’effectifs (principal, camping et centre de loisirs). Il existe donc une incertitude sur cette question.
Nonobstant cette réserve, à partir des données communiquées par la commune pour les besoins de l’instruction, les effectifs des agents permanents sont orientés à la baisse, sans qu’aucun transfert d’agent ne soit intervenu auprès de la CCPA. Alors que la commune comptait 48 titulaires et 24 non titulaires en 2018, elle n’en dispose plus respectivement que de 43 et 20 en 2022. Un départ à la retraite sur quatre n’a pas été remplacé (correspondant à quatre postes non remplacés pour 16 départs). L’ordonnateur a en effet décidé de ne plus recruter d’agents pour les écoles, en raison de la baisse très sensible du nombre d’élèves et de faire appel à des contractuels pour le pôle tourisme, du fait du caractère saisonnier de l’activité. La commune a par ailleurs eu recours de manière significative aux contrats aidés (parcours emploi compétences et contrats uniques d’insertion) pour la mise en œuvre d’un chantier d’insertion fortement subventionné (cf. infra). Elle dénombrait ainsi 17 emplois aidés en 2019 contre deux pour les communes employant de 50 à 99 agents à titre permanent.
En définitive, les effectifs en équivalent temps-plein (ETP) ont été stabilisés au cours de la période autour de 65 agents, les fluctuations observées étant principalement imputables au nombre de personnes affectées au chantier d’insertion. Le taux d’administration de la commune est néanmoins plus élevé que celui des communes comptant de 2 000 à 3 500 habitants. Il était en moyenne de 20,2 agents en ETP pour 1 000 habitants contre un ratio de 10,6 pour cette strate23. Cette situation s’explique, en premier lieu, par l’importance des équipements de centralité de Quillan dont ne disposent pas toutes les communes de cette taille et, en second lieu, par la volonté de gérer en régie la plupart des services communaux. Les services techniques sont en particulier fortement structurés et disposent des corps de métiers leur permettant de conduire bon nombre de chantiers. L’ordonnateur souhaite en maintenir les effectifs.
23 Source : document édité par la DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2021. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
20
tableau 7 : évolution des effectifs
Exercices Titulaires Non titulaires Emplois aidés Total effectif physique Total en ETP
2018 48 24 7 79 65,7 2019 47 23 17 87 72,6 2020 44 21 6 71 60,6 2021 43 16 12 71 61,3 2022 43 20 11 74 65,4 Source : données de la commune
Au regard des missions qu’elle exerce directement, la commune présente en revanche une situation de sous-encadrement. L’encadrement (catégories A et B) ne représentait en effet que 8,2 % de l’effectif permanent en 2019 contre 18 % pour l’ensemble des communes24. La collectivité ne compte désormais plus qu’un seul cadre A, le DGS. Cela semble insuffisant, non seulement lorsqu’il s’agit de pallier à ses absences, mais aussi pour assurer les missions prospectives et à forte valeur ajoutée (telles que des analyses et la conduite du changement ainsi que des projets de modernisation de l’administration). Effectivement, ces tâches demandent à ne pas être en prise constante avec la gestion quotidienne.
tableau 8 : évolution par catégorie, en ETP
Exercices A B C Total
2018 2,3 4,9 58,5 65,7
2019 2,0 3,9 66,7 72,6
2020 1,0 4,9 54,8 60,6
2021 1,0 5,0 55,3 61,3
2022 1,0 5,0 59,4 65,4
Évolution 2018-2022 -56,5% 2,0% 1,5% -0,5% Source : données de la commune
2.2.3. Le déploiement du RIFSEEP depuis le 1er janvier 2018
Le nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) a été mis en place par délibération du 13 décembre 2017, avec effet au 1er janvier 2018, après avis du comité technique paritaire, pour l’ensemble des filières hormis pour les agents relevant du cadre d’emploi de la police municipale25. Les agents recrutés dans le cadre de contrats aidés sont exclus du bénéfice du RIFSEEP. Son déploiement a été réalisé à enveloppe budgétaire constante.
Le RIFSEEP comprend deux parts, l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), qui valorise la nature des fonctions des agents et leur expérience professionnelle et le complément indemnitaire annuel (CIA) qui doit tenir compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir des agents.
La délibération susvisée précise que l’IFSE correspond, pour chaque groupe, à un montant maximum fixé dans la limite des plafonds et applicable aux fonctionnaires de l’Etat. Les plafonds, figurant en annexe de ces délibérations, ont été définis conformément aux arrêtés ministériels et interministériels de référence. En revanche, elle prévoit le maintien intégral du RIFSEEP durant
24 Même source que précédemment.
25 En effet, en raison de la spécificité des fonctions exercées et de l’absence de corps assurant des missions équivalentes dans la
fonction publique de l’État, le régime indemnitaire des agents relevant des cadres d’emplois de la filière police municipale a fait l’objet d’une construction juridique autonome résultant de l’article 68 de la loi du 16 décembre 1996 et par dérogation à l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
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les congés de maladie de longue durée et de longue maladie, ce qui est irrégulier au regard de l’arrêt du Conseil d’État du 22 novembre 2021. Pour mémoire, le Conseil d’État a rappelé « qu’il revient à l’organe délibérant de chaque collectivité territoriale ou établissement public local de fixer lui-même la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité ou de l’établissement public, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’État d’un grade et d’un corps équivalents au grade et au cadre d’emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité ou l’établissement public soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’État. ». Or en vertu des dispositions statutaires applicables, les fonctionnaires de l’État placés en congé de grave ou longue maladie ou de longue durée n’ont pas droit au maintien des indemnités attachées à l’exercice des fonctions, au nombre desquelles figure l’IFSE. L’ordonnateur a indiqué que le dispositif communal serait révisé en ce sens pour une mise en œuvre au 1er janvier 2024 et qu’il avait d’ores-et-déjà suspendu le versement du RIFSEEP aux agents placés dans la situation sus-évoquée.
Le CIA est déterminé à l’issue de l’entretien professionnel, lequel est conduit annuellement dans la commune. Quatre critères sont pris en compte, dont l’assiduité. Au cours de la période, 97 % des agents, tous statuts confondus, ont perçu chaque année un montant de CIA fixe de 300 €, proratisé selon le temps de travail. Seuls 3 % d’entre eux ont été pénalisés en raison de leur manière de servir, de manière symbolique, le CIA leur ayant été versé à 95 %. Si l’ordonnateur a indiqué qu’il n’avait pas souhaité porter atteinte au pouvoir d’achat d’agents de catégorie C, qui se sont fortement mobilisés lors des confinements liés à la crise sanitaire, la chambre estime qu’il dispose d’un levier managérial dont il ne doit pas hésiter à faire usage.
Par ailleurs, la commune verse une prime annuelle aux agents correspondant à la moitié du traitement de base indiciaire. L’ordonnateur a indiqué qu’elle ne pouvait être intégrée dans le nouveau régime indemnitaire. L’article 111 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 permet le maintien de compléments de rémunération collectivement acquis avant l’entrée en vigueur de cette loi. Pour pouvoir être légalement maintenus, ces avantages doivent avoir été institués avant le 27 janvier 1984, ce que la commune a pu justifier26. Par ailleurs, le conseil municipal, par délibération du 5 juin 2019, a confirmé sa volonté de verser cette prime en en précisant les bénéficiaires et les conditions de liquidation.
Enfin, par une délibération du 20 février 2019, la commune a, conformément à la règlementation, créé à compter du 1er octobre 2019, une part supplémentaire IFSE régie, afin d’intégrer l’indemnité des régisseurs dans la part fonction de l’IFSE. Les régisseurs suppléants, perçoivent un montant d’IFSE au prorata de la période durant laquelle ils ont assuré le fonctionnement de la régie.
2.2.4. Des situations à régulariser
2.2.4.1. Une mise à disposition des véhicules de service à encadrer
La commune n’a pas attribué de véhicule de fonctions. Deux véhicules de service sont mis à disposition des élus et du personnel, ce qui ne s’analyse pas comme un avantage en nature. Consécutivement à l’observation de la chambre et conformément à ce que prévoit l’article L. 2123- 18-1-1 du CGCT, le conseil municipal a approuvé en juin 2020 un règlement autorisant le remisage à domicile sans utilisation à des fins personnelles.
26 Cette prime avait été instituée par son comité des œuvres sociales. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
22
Ce règlement prévoit que les véhicules disposeront d’un carnet de bord. Celui-ci, à renseigner à chaque utilisation, devra permettre d’identifier les utilisateurs des véhicules ainsi que le nombre de kilomètres parcourus.
2.2.4.2. Une prise en charge irrégulière des fluides des logements de fonction
En application des articles R. 2124-65 et R. 2124-71 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), applicables à la fonction publique territoriale au regard du principe de parité, une concession de logement peut être accordée gratuitement pour nécessité absolue de service lorsque l’agent ne peut accomplir normalement son service, notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité, sans être logé sur son lieu de travail ou à proximité immédiate.
Deux agents bénéficient de logements de fonction à titre gratuit pour nécessité de service, depuis le 1er avril 2003 pour le gardien du stade et depuis le 15 avril 2020 pour le gardien du camping de la Sapinette.
Les deux concessions prévoient la prise en charge par la commune des fluides (eau, électricité et gaz). Or le décret du 9 mai 2012, codifié à l’article R.2124-67 du CG3P, a mis fin à la gratuité des fluides, leur paiement incombant à l’occupant, avec effet au 1er mai 2016.
Par ailleurs, un logement de fonction constitue un élément de rémunération des agents qui en bénéficient, qui doit faire l’objet d’une valorisation sur les bulletins de salaire27. Or cette mention n’apparaît pas sur les bulletins de salaire des agents concernés.
L’ordonnateur s’est engagé à se conformer à la règlementation au plus tard le 1er janvier 2024.
2.2.5. Une organisation du temps de travail présentant des risques pour les agents
2.2.5.1. Un temps de travail conforme à la loi mais des garanties minimales non respectées
Le décret du 12 juillet 2001 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale a institué une durée maximale annuelle, hors heures supplémentaires, de 1 600 heures. Depuis l’instauration d’une journée supplémentaire travaillée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées ou handicapées, la durée annuelle du temps de travail est de 1 607 heures. Cette durée, réaffirmée par l’article 47 de la loi du 6 août 2019 relative à la transformation de la fonction publique pour une mise en œuvre au 1er janvier 2022, n’est pas seulement un plafond, elle est aussi un plancher. Peuvent s’y ajouter des heures supplémentaires.
Par délibération du 22 juin 2022, avec effet au 1er juillet 2022, la commune s’est mise en conformité avec les obligations légales susvisées, en adoptant un nouveau protocole d’accord fixant à 1 607 heures la durée de travail, les trois journées du maire ayant été supprimées. Au sein de la commune, le cycle de travail retenu est de 36 heures, réparties sur 4 jours et demi (le vendredi
27 « Considérés comme des éléments de rémunération (article L.242-1 du Code de la Sécurité sociale), les avantages en nature
doivent figurer sur le bulletin de paie ; ils sont indiqués au niveau du salaire brut pour être soumis à cotisations (le non-respect de cette obligation entraîne des pénalités et des majorations de retard en cas de redressement). Les avantages en nature sont intégrés dans le revenu imposable. Leur valeur doit être réintroduite sur le bulletin de salaire et déduite du salaire net à verser au salarié. » (site internet des centres de gestion). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
23
après-midi n’étant pas travaillé28), avec six jours au titre de l’aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT). Les policiers municipaux travaillent quant à eux 39 heures (23 jours d’ARTT leur sont attribués) tandis que les services scolaires, l’espace Cathare et le pôle Quillan tourisme relèvent d’un cycle annualisé.
En l’absence d’une badgeuse, le contrôle du temps de travail des agents repose sur celui opéré par les chefs de services. Or le faible encadrement de la commune est de ce point de vue pénalisant. Il est particulièrement difficile pour les agents relevant d’un cycle annualisé, dont les horaires évoluent fortement. La commune a indiqué que les agents concernés « travaillent plus que ce qu’ils devraient ». Elle reconnaît à cet égard que les garanties minimales prévues par les décrets du 25 août 2000 et du 12 juillet 2001 relatifs à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique ne sont pas observées par la commune concernant les agents du pôle tourisme. Ainsi, le seul agent présent au camping ne bénéficie d’aucun jour de repos en saison estivale alors que les décrets susvisés prévoient un repos hebdomadaire de 35 heures. La même situation est observée pour les quatre agents du centre de loisirs de La Forge (dont deux seulement travaillent à temps plein) qui bénéficieraient « occasionnellement d’une demi-journée de repos par semaine ». D’autres garanties minimales ne sont pas davantage respectées en saison pour ces agents, telles qu’une durée hebdomadaire de travail maximum de 48 heures, une durée quotidienne maximum de 10 heures, une amplitude maximale de la journée de travail de 12 heures et un repos minimum quotidien de 11 heures consécutives.
Les décrets susvisés prévoient que des dérogations à ces garanties puissent être accordées mais uniquement « lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et pour une période limitée, par décision du chef de service qui en informe immédiatement les représentants du personnel » au comité technique compétent. Il ne peut donc s’agir d’une dérogation permanente validant une organisation habituelle. En outre, la commune n’a pas été en capacité de produire les notes d’information éventuelles du comité technique.
La chambre appelle l’attention de l’ordonnateur sur les risques pour leur santé que fait courir aux agents ce mode de fonctionnement ainsi qu’en termes de survenance d’accidents du travail. L’ordonnateur a indiqué qu’un préventeur était missionné en avril 2023 par le centre de gestion pour proposer des solutions d’organisation. Aussi, la chambre recommande à la commune de :
2. Mettre en œuvre une organisation du temps de travail des agents permettant de respecter les garanties minimales prévues au plan règlementaire. Non mise en œuvre.
2.2.5.2. Les autorisations spéciales d’absence
Le régime des autorisations spéciales d’absences pour motifs familiaux accordés aux agents de la commune est défini par une annexe au protocole ARTT. Il est plus généreux que celui prévalant dans la fonction publique de l’Etat.
L’article 45 de la loi du 6 août 2019 précitée harmonise ce régime pour les fonctionnaires et contractuels des trois versants de la fonction publique, fondé désormais sur un référentiel commun. Un décret en conseil d’État, qui n’était pas encore publié au 21 avril 2023, déterminera la liste des autorisations spéciales d’absences pour motifs familiaux ainsi que leurs conditions d’octroi. Il appartiendra à la commune de s’y conformer.
28 Deux vendredis après-midi du mois de janvier sont travaillés au titre de la journée de solidarité. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
24
2.2.5.3. Des heures supplémentaires concentrées sur quelques agents
La commune a adopté chaque année, hormis en 2020, une délibération relative à l’enveloppe des heures supplémentaires, incluant le cas échéant les heures réalisées dans le cadre des élections. Toutefois, cette délibération ne fixe pas la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective des heures supplémentaires, ni les circonstances pouvant conduire au dépassement du contingent mensuel de 25 heures supplémentaires. La délibération vise les services administratifs et le pôle Quillan tourisme ; certains agents des services techniques perçoivent néanmoins également des heures supplémentaires.
Ainsi, près de 7 500 heures supplémentaires ont été effectuées au cours de la période et indemnisées pour un montant de 142 k€. La tenue d’élections chaque année à compter de 2020, ainsi que le recensement en 2022, peuvent expliquer cette progression. Cependant, huit agents concentrent 82 % des heures supplémentaires payées.
Les agents du pôle tourisme ne sont pas les seuls concernés (cf. supra). La responsable RH a été fortement mobilisée depuis sa prise de poste en 2019 ; en vue de remédier aux difficultés du service, cette situation a conduit l’agent à ne pas faire usage de ses droits à congés pour assurer la continuité du service. Alors qu’elle était tenue de poser au moins 20 jours par an pour pouvoir alimenter son compte épargne temps (CET), elle y a porté 31 jours en 2020 et 29 jours 2021, soit un total de 60 jours qui en constitue le plafond. Le directeur des services techniques est également amené à réaliser des heures supplémentaires du fait de ses nombreuses responsabilités.
Cette situation n’est pas optimale et fait courir un risque aussi bien aux agents (pour leur santé) qu’à la commune (absences au travail d’agents surmenés). Elle pourrait conduire la commune à réfléchir à des recrutements complémentaires – qu’elle pourrait assumer au plan financier (cf. infra) – ou à la mise en œuvre d’une autre organisation, qui soit respectueuse des rythmes de travail soutenables dans la durée par les agents.
tableau 9 : évolution des heures supplémentaires payées
Exercice Nombre d'agents concernés Nombre d'heures Montant payé Part des huit agents récurrents
2018 9 697 12 893 95% 2019 16 1 095 21 612 82% 2020 18 1 863 33 539 71% 2021 13 1 884 36 008 91% 2022 11 1 959 37 483 76% Total SO 7 498 141 535 82% Source : données de la commune
2.2.5.4. Un absentéisme modéré
Les absences au travail ont culminé au cours de la période en 2020 (23,8 jours par agent), en lien avec la crise sanitaire qui a particulièrement impacté les agents des services techniques et ceux des écoles ; ils ont nettement régressé depuis lors (sept jours par agent en 2022). La maladie ordinaire n’explique que la moitié des jours d’absence. Deux agents ont été en effet en congés de longue durée au cours de la période ; ils représentaient à eux seuls plus d’un tiers des jours d’absence.
Les non-titulaires ont été moins absents que les titulaires (6,9 jours d’absence en moyenne annuelle par agent contre 18,6). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
25
En 2019, alors que les fonctionnaires des communes de 1 000 à 3 500 habitants avaient été absents en moyenne 22,1 jours (dont 11,4 jours pour maladie ordinaire)29, ceux de la commune de Quillan ne présentaient que 12,2 jours d’absence (dont 6,5 jours pour maladie ordinaire).
tableau 10 : les absences au travail par agent et par motif
Exercice Total par agent
Catégories Motifs
Titulaires Non titulaires Maladie ordinaire Congé longue maladie Congé longue durée Accident du travail
2018 20,5 25,0 11,7 7,5 1,0 8,4 3,6 2019 12,2 13,4 9,6 6,5 0,0 3,3 2,4 2020 23,8 29,6 11,6 15,1 0,0 8,5 0,2 2021 11,1 15,0 0,6 4,2 0,0 5,2 1,8 2022 7,0 9,9 0,9 4,4 0,0 0,2 2,4 Part par motif 50,5% 1,4% 34,2% 13,9% Source : données de la commune et calculs CRC
Les quatre accidents de travail recensés au cours de la période (tous statuts confondus) ont représenté 14 % des jours d’absence. La collectivité a nommé deux assistants de prévention en 2021. Elle dispose d’un document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP) actualisé en février 2023 qu’il conviendra de soumettre au conseil municipal pour approbation. Quoique très complet, les risques liés à la surcharge de travail des agents du pôle tourisme (camping et centre de loisirs) ne sont pas réellement identifiés dans ce document et ne font pas l’objet d’un plan d’actions.
2.2.6. Un faible effort de formation
Le service du personnel recense les demandes de formation des agents en fin d’année. Elles sont validées par le maire en fonction des missions de l’agent et font l’objet d’un plan de formation annuel approuvé depuis 2023 par le conseil municipal, conformément à l’article L.423-3 du code général de la fonction publique.
Le volume global alloué à la formation est faible et représente entre deux et cinq heures par an et par agent, alors qu’il était de 2,2 jours par agent sur emploi permanent au plan national en 2019. Le coût pour la collectivité (incluant la cotisation obligatoire au CNFPT30), de 625 € par an et par agent en moyenne, est, par conséquence, modeste. La commune met en avant que certains agents n’ont pas pu participer à certaines formations du CNFPT, faute de place, et que ce dernier a pu en annuler d’autres.
2.3. Deux points d’attention sur la commande publique
2.3.1. Le circuit de la dépense
La commune a mis en place la comptabilité d’engagement en 2015.
Le circuit de la dépense n’est pas dématérialisé et est centralisé au niveau du service comptable. Les services font part de leurs demandes d’achat (au-dessus de 300 €) qui sont examinées par le comité de direction qui se réunit quotidiennement. Les services ne disposent pas de crédits et
29 Source : CNFPT/DGCL, synthèse nationale des bilans sociaux 2019
30 Centre national de la fonction publique territoriale. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
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doivent joindre deux devis à leurs demandes d’achat de fournitures, biens ou services relevant de la section de fonctionnement. Les projets d’équipement font en revanche l’objet d’enveloppes dédiées. Le changement du progiciel comptable sera l’opportunité de réinterroger le circuit de la dépense.
2.3.2. Une organisation centralisée
Délégation a été donnée au maire par délibération du 10 juillet 2020 en vertu du 4° de l’article L.2122-22 du CGCT (prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget). La commune a institué la commission d’appel d’offres prévue à l’article L.1411-5 du CGCT. Elle ne s’est toutefois pas réunie au cours de la période sous revue, la commune n’ayant pas passé de marché formalisé. Dès lors, elle a créé une commission informelle dite « MAPA » qui a pour objet de valider les rapports d’analyse des offres des marchés à procédure adaptée passés en deçà des seuils de consultation européens31. Cette instance regroupe le DGS, le DST, l’adjoint en charge des travaux, un conseiller municipal, une personnalité qualifiée et le maître d’œuvre éventuel. La création de cette commission est une bonne pratique qui permet de faire émerger une décision collégiale sur la base des rapports d’analyse des offres.
La commande publique relève intégralement du DST qui la prend directement en charge et déclare lui consacrer 20 % de son temps de travail. La commune a ponctuellement recours à des compétences externes (maîtrise d’ouvrage déléguée, maîtrise d’œuvre, prestations de bureaux d’études). La commune utilise la plateforme e-marchespublics.com pour la publication de ses marchés, la réception des offres dématérialisées et la publication des données essentielles de ses marchés.
L’ordonnateur a indiqué qu’un règlement de la commande publique serait présenté à l’approbation du conseil municipal avant la fin de l’exercice 2023. Selon la version provisoire de ce document communiquée à la chambre, le recensement des besoins (prévisions d’achat) pour l’année à venir serait réalisé au cours du dernier trimestre de l’exercice budgétaire. La commune s’efforcerait de définir le besoin de manière précise et d’évaluer la dépense induite. Le montant de l’achat conditionnerait la procédure suivie. La chambre préconise qu’un rapport d’analyse des offres soit rédigé à compter de 40 k€ HT.
Il serait également souhaitable que le futur guide décrive précisément les modalités de définition des besoins de la collectivité, en particulier en matière de biens et services relevant de la section de fonctionnement, de manière à ce que la computation de seuils soit correctement réalisée. La phase de préparation budgétaire pourrait à cet égard permettre de les collecter. L’ordonnateur a indiqué qu’il se conformerait à ces préconisations.
2.3.3. Quelques observations sur les dossiers examinés
La chambre souligne en préambule que les dossiers de marchés sont très bien tenus.
31 Le seuil de procédure formalisée applicable du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023 et s'appliquant aux marchés publics de
travaux est de 5 382 000 € HT. Il est de 215 000 € HT pour les marchés de fournitures ou de services. Depuis le 1er janvier 2020, une publicité adaptée en vue d’une consultation doit être organisée à compter de 40 000 k€ HT (pour les travaux, fournitures et services à caractère innovant, le seuil est relevé temporairement à 100 000 € HT). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
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2.3.3.1. Concernant les marchés à procédure adaptée
L’échantillon examiné
La commune a conduit une quarantaine de procédures de marchés à procédure adaptée (MAPA) au cours de la période de contrôle, essentiellement pour des opérations d’équipement (maîtrises d’œuvre et travaux, représentant 33 dossiers). Les dépenses d’équipement de la commune (6,28 M€ de 2018 à 2022) ont été couvertes à 75 % par des MAPA (4,73 M€). Six marchés ont eu trait à des prestations de services et un seul marché a été passé pour la livraison de fournitures (carburants).
Dix-sept dossiers ont été examinés par la chambre, dont 14 représentatifs de travaux (comprenant la maîtrise d’œuvre), pour un montant réglé en section d’investissement de 4,23 M€, soit 67 % de celui des dépenses d’équipement réalisées au cours de la période. 80 % des marchés ont été attribués à des entreprises domiciliées dans l’Aude.
Les observations qui peuvent être formulées
Les publicités réalisées en vue des consultations et les supports sélectionnés n’appellent pas d’observation.
L’article L. 2113-10 du code de la commande publique (CCP) prévoit que les marchés sont passés en lots séparés, sauf si leur objet ne permet pas l’identification de prestations distinctes. La commune a alloti les marchés qui pouvaient l’être et justifié du non allotissement dans le règlement de consultation des marchés qui ne l’ont pas été.
L’article R. 2151-1 du CCP prévoit que l’acheteur, en procédure adaptée, fixe les délais de réception des offres en tenant compte de la complexité du marché et du temps nécessaire aux opérateurs économiques pour formaliser leurs offres. S’étalant de trois à dix semaines, les délais laissés aux entreprises ont été suffisants pour permettre à la concurrence de s’exercer.
En définitive, deux observations peuvent être formulées. En premier lieu, la chambre a relevé l’absence de rapports d’analyse des offres dans trois dossiers32 ; elle a par ailleurs noté leur caractère trop succinct dans quatre autres pour lesquels les notes techniques n’ont pas été justifiées33. La commune l’explique par la difficulté d’obtenir des réponses à ses consultations et la remise d’une offre unique pour quatre marchés. La chambre considère que la commune ne peut s’exonérer de l’analyse des offres, même en cas de réponse isolée et alerte l’ordonnateur sur les risques de contentieux que fait courir à la commune l’absence de formalisation de sa décision dans un rapport d’analyse des offres.
En second lieu, si la commune a prévu dans les règlements de consultation de ses MAPA la faculté de négocier, elle en a en revanche peu usé ; à nouveau, elle a justifié cette absence par le faible nombre d’offres remises. Bien que la moyenne observée de 2,6 offres par lot sur l’échantillon retenu soit effectivement relativement faible, la chambre estime qu’il est de bonne pratique de systématiser les cycles de négociation et de les formaliser.
32 Marchés n°19-012 relatifs à la confection et la livraison de repas pour le centre de loisirs de La Forge, n°19-013 à la réalisation
de deux centrales photovoltaïques et n°21-004 à l’aménagement d’un parc photovoltaïque. 33 Marchés n°18-007 relatifs à l’aménagement de la promenade - tranche 3, n°19-001 à la réfection des vestiaires du stade J. Bourrel,
19-004 aux travaux de restauration continuité écologique et n° 20-010 à l’aménagement du parvis du pôle culturel. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
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En conséquence, la chambre recommande à l’ordonnateur de :
3. Procéder à la rédaction systématique de rapports d’analyse des offres remises par les candidats aux marchés publics de la commune à compter du seuil de 40 k€ en motivant la sélection du titulaire retenu. Mise en œuvre partielle.
L’ordonnateur a indiqué prendre en considération les observations formulées par la chambre.
L’analyse de la consultation réalisée pour la réalisation d’un parc photovoltaïque sur le territoire de la commune.
La commune a été démarchée en 2021 par la société Cévennes Energy, appartenant au groupe Eco Delta, pour l’implantation sur son domaine privé d’un parc photovoltaïque d’une superficie minimum de 50 hectares et pour une puissance minimale de 30 MWc34.
Conformément à l’article L.2122-1-4 du CGPPP, la commune a publié un appel à manifestation d’intérêt, assorti d’un cahier des charges, pour s’assurer qu’aucun projet concurrent n’était proposé. Aucune offre alternative à celle de la société Cévennes Energy n’a été remise au terme du délai fixé au 29 octobre 2021. Ce projet, représentatif d’un investissement de 16,6 M€ financé par emprunt à 90 %, a pris du retard. Alors que son porteur s’était fixé l’objectif d’un dépôt d’une demande de permis de construire pour le 30 mars 2022, pour une exploitation au 31 octobre 2024, cette demande n’était pas encore intervenue au 13 avril 2023.
La commune a souhaité être associée35 à la réalisation du projet, par l’intermédiaire de son EPIC36 Energie Quillan Occitanie (EQO, ancienne régie municipale d’énergie électrique, cf. infra). Ainsi, une société qui lui est dédiée a été créée entre la société Cévennes Energy et l’EPIC EQO, dont ils sont actionnaires à parité. Cette participation permettrait à EQO de percevoir des dividendes estimés à 275 k€ à partir de la 10ème année d’exploitation. Le partenariat avec EQO se prolongerait par le raccordement direct du parc photovoltaïque au réseau de distribution de l’EPIC et par des contrats de sous-traitance confiée à EQO de plusieurs missions et des travaux de maintenance et d’entretien.
Au plan financier, ce projet, s’il venait à se réaliser, apparaît très intéressant pour la commune. Le loyer attaché au bail emphytéotique à contractualiser et permettant à la société de construire sur les terrains loués, prévoit un loyer annuel principal de 11 k€ par hectare, indexé à 0,5 % par an. Sa durée serait de 25 ans, renouvelable par tranche de 10 ans jusqu’à 55 ans. D’autres loyers complémentaires sont envisagés en particulier pour les terrains soumis à compensation écologique. Les revenus que pourraient percevoir la commune sont évalués à près de 10 M€ pour la période initiale (avec une surface exploitée de 30 hectares). La société verserait également à la commune une indemnité d’immobilisation de 400 k€ dont 33 k€ déjà réglés à la signature de la promesse de bail. Enfin, les retombées fiscales sont évaluées à 26 k€ par an pour la commune (taxes foncières) en sus de la taxe d’aménagement de 81 k€ perçue pour l’édification du parc, et à 75 k€ pour la CCPA (cotisation foncière des entreprises et imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau).
34 Mégawatt crêtes. Un mégawatt-crête correspond à 1 million de watts-crête. Le watt-crête est l’unité mesurant la puissance des
panneaux photovoltaïques, correspondant à la production de 1 watt d’électricité dans des conditions normales pour 1000 watts d’intensité lumineuse par mètre carré à une température ambiante de 25°C.
35 Répondant ainsi à un des objectifs de la loi transition énergétique du 17 août 2015 qui est de favoriser toute forme de financement
participatif autour d’un projet d’installations d’énergie renouvelable porté par un opérateur privé. C’est ainsi que l’article L.2253- 1 du CGCT autorise, par exception, les communes ou leurs groupements à prendre une participation dans une société anonyme ou une société par actions simplifiée ayant pour objet de porter un projet de production d’énergie renouvelable. 36 Établissement public à caractère industriel et commercial. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
29
Au plan environnemental, si l’emplacement sélectionné est compatible avec la charte du PNR Corbières-Fenouillèdes auquel appartient la commune, les photos montages produits dans le dossier montrent une inscription paysagère qui n’est pas anodine du fait d’une implantation du parc projetée sur des pentes et crêtes, en forte visibilité des habitants du hameau de Laval, et alors même que la commune mise sur la qualité de ses paysages pour conforter son attractivité touristique. L’ordonnateur a indiqué que les résidents de ce hameau, comme les autres citoyens, pourront faire part de leurs observations lors de l’enquête publique qui devrait être initiée à compter de mai-juin 2023 et que ceux précédemment détenteurs des parcelles d’assise du parc photovoltaïque projeté les avaient toutes cédé à la commune. Le projet sera également soumis à l’avis de l’autorité environnementale. Le porteur de projet devait réaliser une étude d’impact environnemental en conformité avec l’article R.122-5 du code de l’environnement avant fin janvier 2022. Elle devait intégrer une étude de l’état initial de la faune et de la flore sur le site projeté d’implantation, une étude préalable au défrichement, une étude cynégétique ainsi que la consultation de la LPO37. Seule la première a pu être consultée par la chambre. Elle établit que le site projeté revêt un grand intérêt écologique au regard de la faune et de la flore qui y sont présentes38. La société devait également solliciter la chambre d’agriculture pour prise en compte de la dimension agricole du projet, aux fins de prévention des conflits d’usage. Le PLUi proscrit par ailleurs toute installation de panneaux photovoltaïques sur les terrains agricoles identifiés. Aucun élément n’a été communiqué à la chambre à cet égard. L’offre de la société Cévennes Energy prévoit également l’implantation sur le terrain loué d’une « ferme de reconquête » d’élevage ovin et la réversibilité de l’implantation du parc, au terme de son exploitation, prévue pour une durée maximale de 55 ans. Les pieux de fixation peuvent être retirés et recyclés ainsi que les structures et panneaux. La très longue durée de l’exploitation affaiblit toutefois la portée de ce dernier engagement, même si l’ordonnateur a précisé que la société avait souscrit une assurance à cet égard.
En définitive, si ce projet venait à se réaliser, il présenterait un intérêt financier indéniable pour la collectivité. Son impact environnemental sera évalué après enquête publique par l’autorité environnementale. La commune et l’EPCI EQO devront être vigilants quant à l’insertion paysagère du parc sur le site projeté et au respect par la société Cévennes Energy de l’ensemble de ses engagements.
2.3.3.2. Concernant les achats sur simple facture
A partir des grands livres, la chambre a identifié que des achats étaient intervenus sur simple facture pour des montants excédant les seuils de consultation concernant les fournitures de petit équipement.
tableau 11 : fournitures commandées hors marchés
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Fournitures de petit équipement 166,1 176,0 203,9 189,2 130,3 Source : Grands Livres
37 Ligue de protection des oiseaux.
38 Extraits de l’étude : « Le projet photovoltaïque de Quillan se situe dans un secteur très riche écologiquement : 11 ZNIEFF (type
I et II), une ZPS, une ZSC, un PNR, 10 ENS ainsi que 49 PNA portant sur onze espèces différentes. La ZIP comporte sept PNA (Vautour percnoptère, Vautour fauve, Gypaète barbu, Aigle royal, Desman des Pyrénées, le genre de lépidoptères Maculinea et la placette d’alimentation de l’avifaune nécrophage), une ENS et un PNR. Les espèces de ces zonages seront donc particulièrement recherchées. Plusieurs zonages proches et éloignés de la zone comportent un réel intérêt notamment en ornithologie et chiroptérologie et impliquent de potentielles interactions avec le site d’étude. » « L’inventaire de l’avifaune a permis de mettre en évidence la présence de 75 espèces d’oiseaux sur le site. Parmi ces espèces, 24 d’entre elles sont considérées comme menacées. » COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
30
Ces fournitures et services peuvent être considérés comme homogènes au sens de l’article R.2121- 6 du CCP. La commune a indiqué son intention de recenser les besoins en la matière et de lancer une consultation en optant pour la technique de l’accord-cadre qui permet de retenir plusieurs attributaires.
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE________________________
La gestion des ressources humaines de la commune recèle des marges de progrès. Si les effectifs ont été stabilisés, ils sont sous-encadrés au regard des missions exercées en régie directe. Bien que l’absentéisme soit modéré, l’organisation du temps de travail devrait être revue, en particulier celle applicable au pôle tourisme. Il lui appartiendra également de faire évoluer son régime indemnitaire et de mettre l’accent sur la formation de ses agents.
La gestion de la commande publique comporte plusieurs points positifs, tels que la bonne tenue des dossiers, l’allotissement, des supports de publicité adaptés et des délais suffisants laissés aux entreprises pour répondre. La commune doit néanmoins veiller, en premier lieu, à rédiger systématiquement un rapport d’analyse des offres de manière à justifier ses choix ; en second lieu, à conduire les cycles de négociations prévues dans les règlements de consultation. L’ordonnateur a indiqué souscrire à ces recommandations.
La chambre a analysé plus particulièrement les conditions de sélection de la société en charge de la réalisation d’un parc photovoltaïque. La procédure n’appelle pas d’observation. Si ce projet se réalise, les retombées financières envisagées pourraient être significatives pour la commune. La chambre appelle toutefois l’ordonnateur à la vigilance quant au respect des engagements du porteur de projet, en particulier en matière environnementale.
3. UNE QUALITE INSUFFISANTE DE L’INFORMATION BUDGETAIRE ET DE LA FIABILITE DES COMPTES
3.1. La structuration budgétaire
La commune dispose en 2023, en sus du budget principal relevant de l’instruction budgétaire et comptable M14, de six budgets annexes.
Deux budgets annexes relèvent de l’instruction M49 (eau et assainissement). Ces services sont délégués, ce qui explique la faiblesse des masses financières des budgets annexes qui leur sont dédiés. Les deux délégations de service public ont été renouvelées en 2015.
Trois budgets annexes relèvent de l’instruction M4 relative aux services publics industriels et commerciaux (camping, photovoltaïque et centre de loisirs). Le budget annexe photovoltaïque a été créé en 2019 pour permettre de réaliser des ombrières photovoltaïques sur le parking du lac Saint-Bertrand. Il s’agit d’un investissement productif de revenus qui couvrent l’annuité de l’emprunt réalisé pour leur réalisation. Le budget annexe du centre de loisirs de La Forge a été créé en 2022 afin d’isoler les opérations relatives à cet équipement, de nature commerciale et assujetties à ce titre à la TVA.
Le budget annexe relatif au lotissement la Jirette, ouvert en 2017 et relevant de l’instruction M14, n’a enregistré aucune écriture au cours de la période. La création du lotissement a en effet été retardée par des complications techniques (notamment par la nécessité de créer un château d’eau). Après avoir envisagé de céder le terrain de 5 hectares qui lui est dédié à un promoteur, la commune, RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
31
par défaut de candidats, a décidé de conduire elle-même les travaux de viabilisation et de commercialisation des 44 lots, qui devraient démarrer en 2023.
La commune disposait enfin, jusqu’en 2021, d’une régie, la RMEE39, bénéficiant de l’autonomie financière, d’un conseil d’exploitation et d’un budget spécial, conformément à l’article L. 2221- 11 du CGCT, produisant de l’électricité à partir de deux barrages hydrauliques sur l’Aude. La régie a été transformée en 2022 en établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), pour lui permettre de prendre des participations dans la société sélectionnée pour la réalisation du parc photovoltaïque (cf. infra). Cette transformation a donné lieu à une lettre d’observations de la préfecture40. La création de cet EPIC, dénommé Energie Quillan Occitanie (EQO) ne génère aucune rupture dans la lecture des comptes du budget principal, dans la mesure où il n’y a eu, au cours de la période de contrôle, aucun flux financier entre les deux budgets.
Le budget principal n’a versé aucune subvention aux budgets annexes au cours de la période. En 2022, il représentait 88 % des recettes et des dépenses de fonctionnement consolidées, 73 % des dépenses d’investissement et seulement 45 % des recettes d’investissement du fait de la contraction d’un emprunt de 300 k€ affecté au budget eau.
tableau 12 : structure budgétaire au compte administratif 2022, en k€
Section de fonctionnement Section d'investissement
Instruction Dépenses Recettes Dépenses Recettes
Assainissement M49 70 214 53 387 Eau M49 62 49 46 622 Photovoltaïque M4 5 25 167 132 Camping M4 166 191 1 58 Centre de loisirs La Forge M4 309 317 7 16 La Jirette M14 0 0 0 0 Principal M14 4 600 6 068 757 990 Total 5 212 6 864 1 031 2 205 Part BP 88% 88% 73% 45% Source : comptes administratifs 2022
3.2. Une information budgétaire à compléter
3.2.1. Un rapport d’orientation budgétaire peu étoffé
Bien qu’il ne soit pas tenu de présenter à l’assemblée délibérante un rapport d’orientations budgétaires (ROB), du fait d’une population communale inférieure à 3 500 habitants, l’ordonnateur organise un débat à cet effet dans les deux mois précédant le vote du budget. Si cette démarche est vertueuse, les supports transmis à l’appui de ce débat ne répondent pas au contenu prescrit par le décret n°2016-841 du 24 juin 2016 pris en application de l’article 107 de la loi du 7 août 2015 dite loi « NOTRé ».
En effet, en matière de recettes de fonctionnement, n’est présentée que l’évolution du produit fiscal direct et encore son montant indiqué ne correspond pas à celui qui figurera au budget primitif de
39 Régie municipale d’énergie électrique.
40 Les observations étaient : absence de délibération du conseil municipal sur la cessation d’activité de la régie, absence
d’enregistrement de l’EPIC EQO auprès du greffe du tribunal de commerce, absence de mention de la dotation initiale dans la délibération portant création de l’EPIC et erreurs dans les statuts de ce dernier. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
32
l’exercice41 ; par ailleurs, les éléments explicatifs des évolutions prévisionnelles des dépenses de fonctionnement sont très succincts. Alors que la commune doit en principe présenter une programmation pluriannuelle d’investissement, seules les dépenses d’équipement de l’exercice figurent. Enfin, la structure de la dette n’est pas précisée et les niveaux prévisionnels d'épargne brute, d'épargne nette et d'endettement à la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget ne sont pas communiqués.
La présentation d’un ROB au conseil municipal, qui constitue une bonne pratique, pourrait donc être enrichie par la prise en compte du décret précité.
3.2.2. L’approbation des actes budgétaires
La commune n’a pu garantir que la commission des finances s’était réunie chaque année avant les votes du budget et du compte administratif, ce qui aurait permis d’apporter une information détaillée aux élus avant leur présentation en conseil municipal. D’une manière générale, les commissions instituées par la commune42 se réunissent très peu et aucun procès-verbal n’est rédigé. Il appartiendra à l’ordonnateur d’améliorer cette situation qui améliorerait le débat démocratique.
Les documents budgétaires ont été approuvés dans les délais règlementaires sauf en 2018, exercice pour lequel le budget primitif du budget principal a été adopté le 17 avril, soit deux jours après la date prévue par le CGCT43. Le compte administratif de l’exercice N-1 a toujours été approuvé à la même séance que celle du vote du budget de l’année N, de manière à permettre la reprise des résultats de l’exercice antérieur au budget. A compter de 2021, le budget principal a été adopté lors de la même séance que les budgets annexes qui étaient jusqu’alors approuvés plus tôt. Cette nouvelle pratique, qui permet au conseil municipal de disposer d’une vision globale des budgets qui lui sont soumis, est davantage respectueuse du principe d’unité budgétaire.
tableau 13 : dates d’approbation des documents budgétaires
Budget principal Budgets annexes
Exercice CA N-1 BP N CA N-1 BP N
2018 17 avril 17 avril 7 mars 7 mars 2019 10 avril 10 avril 20 février 20 février 2020 10 juin 10 juin 26 février 26 février 2021 24 mars 24 mars 24 mars 24 mars 2022 30 mars 30 mars 30 mars 30 mars Source : documents et délibérations budgétaires
L’approbation des documents budgétaires a fait l’objet de délibérations détaillées permettant la comparaison des prévisions et réalisations des recettes et dépenses de l’exercice avec celles de l’exercice précédent. La ventilation des opérations d’équipement projetées et réalisées est également communiquée. Des commentaires explicitant les variations constatées pourraient cependant introduire les tableaux présentés. En outre, l’évolution des principaux indicateurs financiers (en particulier de la capacité d’autofinancement brute et de la capacité de désendettement) et de la dette pourrait être précisée.
41 Par exemple, 1 260 k€ mentionnés sur le support de DOB pour 2023 contre 2 158 k€ inscrits au BP 2023.
42 Six commissions : travaux, environnement, vie urbaine et sécurité publique ; affaires sociales, santé et insertion sociale ; affaires
culturelles, animation et patrimoine ; affaires scolaires, enfance et jeunesse ; sport et vie associative et finances, communication, développement économique et intercommunalité.
43 L’article L. 1612-2 du CGCT prévoit que le budget doit être adopté avant le 15 avril ou le 30 avril l'année du renouvellement
des organes délibérants. En raison du contexte de crise sanitaire, l’ordonnance du 25 mars 2020 repousse cette date au 31 juillet pour l’exercice 2020. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
33
En revanche, les notes de présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles des documents budgétaires prévue à l’article L. 2313-1 du CGCT n’ont pas été produites au cours de la période. L’ordonnateur devra en outre veiller à leur diffusion sur le site internet de la collectivité, conformément à l’article R. 2313-8 du CGCT. Une page de ce dernier est déjà consacrée au budget de la commune et en présente les recettes et dépenses de chaque section.
3.2.3. Des documents budgétaires lacunaires
Les budgets primitifs (BP) 2018 à 2022 et les comptes administratifs (CA) 2018 à 2021 du budget principal et des budgets annexes ont été analysés. La confection des documents budgétaires devra être très sensiblement améliorée.
D’une part, même si ces données ne sont pas obligatoirement à produire pour les communes de moins de 3 500 habitants, les informations statistiques et les ratios du budget principal n’ont jamais été renseignés, privant les élus et le public d’éléments de comparaison avec les communes de la strate d’appartenance de Quillan.
D’autre part, les états de la dette sont soit absents (budget principal 2019) soit erronés chaque année sauf en 2020 pour le budget principal et le budget annexe photovoltaïque et en 2019 pour les budgets annexes eau et assainissement. Les états joints à ces quatre budgets aux CA 2021 correspondent à ceux des CA 2020 voire au CA 2019. Le même constat est fait pour les BP 2020 à 2022, pour lesquels un état de la dette identique est communiqué. Les états des contrats de crédit- bail du budget principal sont vierges alors que des contrats relatifs à des photocopieurs existent. La participation de 108 k€ à ASO44 pour le Tour de France 2021 est omise sur la liste des concours attribués à des tiers. Les états du personnel des trois budgets qui en disposent (principal, camping et centre de loisirs) ne sont jamais renseignés (sauf pour le BP 2020 du camping), voire omis (BP 2019 du budget principal, BP du budget annexe du camping hormis 2020 et BP 2022 du budget annexe du centre de loisirs). Enfin, il en est de même s’agissant de l’annexe du budget principal relative aux organismes de regroupement auxquels adhère la commune.
Ces carences et erreurs sont de nature à restreindre et à fausser l’information délivrée par les documents budgétaires de la commune. Aussi, la chambre recommande à l’ordonnateur de :
4. Produire les documents budgétaires et leurs annexes dans le respect de la maquette réglementaire de l’instruction budgétaire et comptable de référence. Non mise en œuvre.
3.2.4. Une qualité perfectible des prévisions budgétaires en section d’investissement
Les taux d’exécution budgétaire se définissent comme le rapport entre les sommes effectivement engagées ou perçues au cours de l’exercice et les sommes votées par l’assemblée délibérante. La commune bénéficie de taux de réalisation en moyenne plutôt satisfaisants en dépenses de fonctionnement (hors période de crise sanitaire en 2020 et 2021) et en recettes de fonctionnement, bien que la prévision se soit dégradée en 2022.
Pour leur part, les dépenses d’équipement n’ont été réalisées en moyenne qu’à hauteur de 56 % au cours de la période, ce taux étant particulièrement faible en 2022, générant près de 1,1 M€ de restes à réaliser. La commune n’a pas créé d’autorisation de programme qui aurait pu permettre un
44Amaury Sport Organisation, entreprise organisatrice du Tour. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
34
meilleur suivi budgétaire des principales opérations45. Les recettes d’équipement présentent un taux de réalisation insuffisant de 40 %.
tableau 14 : taux d’exécution budgétaire du budget principal (hors restes à réaliser)
2018 2019 2020 2021 2022 Moyenne
Dépenses réelles de
fonctionnement 95,8% 96,0% 91,8% 91,3% 94,1% 93,8% Recettes réelles de
fonctionnement 111,6% 102,9% 102,8% 101,3% 112,8% 106,1% Dépenses d’équipement 64,6% 77,7% 39,6% 54,1% 29,6% 56,0% Recettes d’équipement 51,9% 69,0% 49,2% 27,3% 19,0% 40,2% Source : comptes administratifs
Cela s’explique par l’inscription de subventions d’investissement, à hauteur globalement de près de 2 M€, mais qui n’ont été perçues que pour moins de 700 k€, soit un taux de réalisation particulièrement faible de 34 % en moyenne au cours de la période. La commune a procédé au report récurrent à l’exercice suivant leur inscription de subventions non réalisées en raison des retards pris dans l’exécution des chantiers qui décalent leur perception. Il appartiendra à la commune d’améliorer cette situation.
tableau 15 : réalisation des subventions d’investissement
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Total
Prévision BP 345 465 212 352 594 1 966
Réalisation CA 141 265 104 96 70 676
Taux d’exécution 40,8% 57,1% 49,2% 27,3% 11,9% 34,4% Source : comptes administratifs 2018 à 2021 et projet de compte administratif 2022
3.3. Une tenue des comptes de bilan à renforcer
3.3.1. Quelques imputations budgétaires erronées
Plusieurs erreurs d’imputations entre chapitres, altérant l’analyse de l’évolution des postes de recettes et de dépenses, ont été relevées. Ainsi, la dotation nationale de péréquation (DNP) a été comptabilisée à tort en 2020 à l’article 73223 relatif au fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC), alors qu’elle aurait dû l’être à l’article 74127, pour un montant de 69 737 €.
Les subventions attribuées aux particuliers pour ravalement de façades, en moyenne pour 15 k€ par an au cours de la période, ont été imputées à tort en section de fonctionnement, à l’article 6557- contributions au titre de la politique de l'habitat alors qu’il s’agit de subventions d’équipement à enregistrer en section d’investissement à l’article 20422- subventions d’équipement aux personnes de droit privé-bâtiments et installations. Cette comptabilisation erronée a altéré la capacité d’autofinancement brute de la collectivité.
45 Afin d’assurer une gestion pluriannuelle de leur programme d’équipement, les collectivités locales peuvent, en application de
l’article L. 2311-3 du CGCT, opter pour l’ouverture par délibérations d’autorisations de programme présentant le montant d’engagement maximal de l’opération d’équipement à réaliser sur plusieurs exercices, qui sera exécuté par le vote chaque année de crédits de paiement. Cette procédure doit permettre de prévenir la constatation de restes à réaliser qui altèrent fréquemment l’analyse de l’exécution du programme et de l’équilibre budgétaire de la collectivité RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
35
Des erreurs d’imputation ont également été commises au sein d’un même chapitre : l’article 7088- autres produits des activités annexes a été utilisé pour enregistrer les redevances du centre de loisirs La Forge et les droits d’entrée à l’espace Cathare alors que les premières auraient dû être imputées à l’article 7063- redevances et droits des services à caractère de loisirs et les seconds à l’article 7062- redevances et droits des services à caractère culturel.
3.3.2. Un bilan ne donnant pas une image fidèle de l’actif et du passif de la collectivité
3.3.2.1. Un inventaire de l’ordonnateur à fiabiliser
Le bilan d’une collectivité doit, en vertu de l’instruction budgétaire et comptable M14, donner une image fidèle, complète et sincère de la situation patrimoniale de la collectivité. La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur et au comptable public. Il revient à l’ordonnateur de tenir un inventaire valorisé et actualisé de son patrimoine afin de connaître précisément les immobilisations de la commune, qui doit concorder avec l’état de l’actif tenu par le trésorier.
Des écarts importants ont été relevés entre l’état de l’actif du comptable et l’inventaire de l’ordonnateur au 31 décembre 2022, concernant plus particulièrement certains articles (2128- agencements et aménagements de terrains, 2135- installations générales, agencements, aménagements des constructions et 2151- réseaux de voirie). Par ailleurs, d’autres articles, mouvementés par le comptable, ne sont pas tenus par l’ordonnateur (202 et 2152 par exemple).
Le solde de l’article 27638 relatif aux immobilisations financières sur établissements publics, de 2,1 M€, correspondrait, selon l’état de l’actif du comptable, en particulier à une créance sur un établissement public46 pour un montant de 1,9 M€, figurant en balance d’entrée 1996.
L’ordonnateur a indiqué qu’il est engagé depuis 2019 dans la fiabilisation progressive de l’inventaire de la commune et qu’il entend poursuivre ce travail en étroite collaboration avec le comptable public.
tableau 16 : écarts entre l’inventaire de l’ordonnateur et l’état de l’actif du comptable au 31 décembre 2022
Inventaire ordonnateur État de l'actif du comptable Écart VA
VA VNC VA VNC Écart VA Écart VNC
Total 33 558 374 26 069 693 61 826 122 57 553 175 -28 267 748 -31 483 482
Art. 2128 2 546 874 2 378 501,87 7 180 961 7 024 565 -4 634 087 -4 646 063
Art. 2135 12 152 687 11 908 348 18 003 421 17 743 088 -5 850 733 -5 834 739
Art. 2151 3 105 699 3 026 447 9 736 855 9 655 804 -6 631 155 -6 629 357
Art. 27638 1 074 540 1 074 540 2 107 143 2 107 143 -1 032 603 -1 032 603 Source : inventaire de l’ordonnateur et état de l’actif du comptable / VA : valeur d’acquisition et VNC : valeur nette comptable
En outre, au 31 décembre 2022, un montant significatif de frais d’études est maintenu en stock pour 1,225 M€ et une valeur nette de 983 k€, constitué à 45 % de dépenses datant de 1995. La commune devra veiller à leur amortissement ou à leur transfert au chapitre 23.
46 Il s’agirait de la SCI qui était propriétaire de l'ancienne clinique de la Haute-Vallée de l’Aude qui a été liquidée. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
36
3.3.2.2. Des écarts sur les états de la dette
Les annexes relatives aux états de la dette n’ayant pas été renseignés ou de manière erronée dans les comptes administratifs, les soldes du chapitre 16-Emprunts et dettes assimilées du compte de gestion ont été rapprochés des tableaux d’amortissement des emprunts communiqués par l’ordonnateur.
Des écarts ont été relevés au 31 décembre 2022 sur l’ensemble des budgets, dont le budget principal pour 187 k€. Au regard des états de dette communiqués par le comptable, cette discordance aurait pour origine un emprunt dont le capital restant dû est de 63 k€, qui n’est pas identifié par la commune, ainsi qu’une dette comptabilisée à l’article 1678-Autres emprunts et dettes pour 102 k€, dont elle ne connaît pas davantage l’origine. Il apparait également que plusieurs emprunts ont été intervertis entre les budgets annexes eau et assainissement. L’ordonnateur et le comptable, dont il a pris l’attache, devront régulariser cette situation.
tableau 17 : écarts relevés au chapitre 16 au 31 décembre 2022
Budgets annexes
En € Budget principal Eau Assainissement Photovoltaïque Total
Comptes de gestion 960 882,23 540 346,38 -25 345,20 120 301,57 1 596 184,98
Etats ordonnateur 773 521,45 371 639,74 144 413,66 120 301,59 1 409 876,44
Ecart 187 360,78 168 706,64 -169 758,86 -0,02 186 308,54 Source : comptes de gestion et états de la dette communiqués par l’ordonnateur
Compte tenu des écarts importants relevés au bilan de la collectivité avec les soldes du compte de gestion, la chambre recommande à l’ordonnateur de :
5. Se rapprocher du comptable pour établir une situation fidèle de l’actif et du passif de la collectivité. Mise en œuvre partielle.
L’ordonnateur indique souscrire à cette recommandation. Il a pris l’attache du comptable à cet effet.
3.3.2.3. Des provisions sans objet et d’autres à ajuster
Par délibération du 27 mars 2006, la commune a opté pour le régime des provisions budgétaires47. En vertu des principes de sincérité et de prudence, les collectivités, quelle que soit leur strate, doivent, conformément à l’article L. 2321-2 du CGCT, comptabiliser toute perte financière probable, dès l’ouverture d’un contentieux de première instance à l’encontre de la commune ou lorsque le recouvrement des restes à recouvrer est compromis, malgré les diligences faites par le comptable public.
La commune dispose de provisions pour 131 k€ au compte de gestion 2022, dont l’origine est, pour une large part, incertaine.
47 La budgétisation de la recette, si la collectivité opte pour cette formule, permet de disposer de la provision comme ressource
budgétaire de la section d’investissement pour l’exercice considéré, et, éventuellement, de minorer le recours à l’emprunt. Toutefois, lorsqu’il faudra procéder à la reprise de la provision, la reprise fera l’objet d’une dépense budgétaire de la section d’investissement, qu’il conviendra d’équilibrer avec des recettes de cette section, concomitamment à l’inscription d’une recette budgétaire au compte 78. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
37
tableau 18 : provisions constituées au 31 décembre 2022 au budget principal (en €)
Article Libellé Montant Justifications 15112 Litiges 18 383,72 Origine non identifiée
15172 Garanties emprunts 9,41 Provision sans objet, aucune garantie accordée
158 Charges 103 302,97
Pour 56 441,86,
discordance avec le compte
de gestion depuis 2006
Pour 42 352,92 €,
intégration des résultats de
deux syndicats dissous
s/t 15 Provisions pour risques et charges 121 696,10
4911 Dépréciation comptes redevables 9 533,70 Origine non identifiée s/t 49 Provisions pour dépréciation des comptes de tiers 9 533,70
Total Provisions 131 229,80
Source : compte de gestion 2022 du budget principal
En premier lieu, la commune est engagée dans un contentieux pendant auprès de la juridiction administrative avec l’entreprise titulaire du lot n°4 du marché d’aménagement de la zone de loisirs. Estimant qu’une partie des travaux n’a pas été réalisée, la commune a contesté le décompte général définitif qui lui était soumis. Le tribunal administratif (TA) de Montpellier a débouté l’entreprise une première fois le 26 mars 2021 et une seconde fois de sa requête en réclamation le 6 avril 2023. Bien que le litige porte sur une somme relativement faible (inférieure à 3 000 €), la commune aurait dû constituer une provision, ce dont elle s’est dispensée. Des provisions pour litiges figurent cependant au compte de gestion 2022 pour 18 384 € mais la commune a indiqué ne pas en connaître la motivation. Dès lors, cette provision pourrait être intégralement reprise ou ajustée au montant du risque encouru dans le contentieux en cours si l’entreprise devait faire appel de la dernière décision du TA.
En second lieu, les créances à recouvrer ne représentent plus que 4,5 % des produits de gestion en 2022 contre 19 % en 2018 (soit 228 k€). Près de 40 % des créances sont imputées au compte 4111 « redevables amiable », pour un montant de 88 k€48. D’une part, cet article comptabilise des factures de cantines et d’études surveillées non réglées datant de 2014 ; d’autre part, son solde tend à progresser en fin de période, en raison, selon la commune des difficultés grandissantes des familles et des retards de versement du département concernant l’aide sociale à l’enfance. Si la commune dispose d’une provision pour dépréciation des comptes des redevables de 9 534 €, elle n’est pas liée à l’évolution des créances de la commune, qui n’a pu en identifier la motivation. Elle devra également être ajustée en conséquence.
En définitive, seule l’origine des provisions pour charges constituées au 31 décembre 2022 a pu être renseignée par la commune. Elles s’expliquent par une discordance de 56 441,86 € entre le compte administratif et le compte de gestion, qui a fait l'objet de réserves récurrentes de la commune lors de l'approbation des comptes de gestion de 2005 à 2019, et par l'intégration des résultats de deux syndicats dissous, qui ont également donné lieu à des réserves sur les comptes de gestion des exercices 2017 à 2019. Ces différences ont été régularisées par le comptable en 2020, après approbation par le conseil municipal du schéma d’écritures qu’il a proposé à la commune. Dès lors, ces provisions ne se justifient plus et la commune pourra procéder à leur reprise.
En revanche, la chambre alerte l’ordonnateur sur les risques induits par la réalisation du lotissement de la Jirette qui devrait comporter 44 lots. La commune a indiqué un coût global
48 Le solde actualisé au 6 avril 2023 n’était toutefois plus que de 16 k€. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
38
prévisionnel des travaux de 1,3 M€, ces derniers étant réalisés en trois tranches, ce qui permettra à la commune d’interrompre les travaux d’aménagement si la commercialisation de la première tranche était décevante. Le financement des travaux serait assuré par une avance du budget principal (300 k€ sont inscrits à cet égard au budget primitif 2023). Le budget annexe dédié au lotissement, géré en comptabilité de stocks et assujetti à la TVA, ne permettra pas de disposer d’une bonne visibilité sur le résultat de l’opération avant sa clôture qui interviendra à long terme49, une fois tous les lots vendus. Dans l’intervalle, le financement des opérations va être porté par la trésorerie du budget principal, avant que la collectivité constate son coût final, correspondant au montant des dépenses d’aménagement non couvertes par le prix de vente des parcelles. Compte tenu du contexte démographique de la commune et du surenchérissement observé des travaux de viabilisation, un déficit de clôture, qui devrait être financé par une subvention de fonctionnement50 du budget principal, n’est pas à exclure. La commune devrait dès lors envisager par prudence la constitution d’une provision au budget principal, si les premiers lots ne trouvaient pas preneurs.
En conséquence, la chambre recommande à l’ordonnateur d’:
6. Évaluer, ajuster et comptabiliser les dotations aux provisions au regard des risques et charges estimés par la commune. Non mise en œuvre.
3.3.2.4. Les dotations aux amortissements
Bien qu’elle ne soit pas tenue de procéder à des dotations aux amortissements en raison de sa population inférieure à 3 500 habitants, hormis pour les subventions d’équipement versées enregistrées au compte 204, la commune les pratique. Les règles et durées d’amortissement des immobilisations sont fixées par la délibération du 26 novembre 1996 et du 31 mars 1998. Les délibérations ne visent pas la durée pour les subventions et les annexes au compte administratif ne mentionnent pas d’amortissements pour le compte 204. Il appartiendra à la commune de mettre à jour la délibération quant aux subventions d’équipement.
3.3.3. Un contrôle des régies à renforcer
La commune dispose de sept régies de recettes créées entre 1999 et 2022, pour le marché hebdomadaire, la piscine, l’accueil de l’hôtel de ville (encaissement des droits liés à la cantine, au périscolaire et aux études surveillées), les festivités, la salle de spectacle « espace cathare », le camping de la Sapinette et le centre de séjour de la Forge. Trois d’entre elles ont encaissé des fonds significatifs en 2022 : celles de la régie du centre de séjour de la Forge (335 k€), du camping de la Sapinette (94 k€) et de l’accueil de l’hôtel de ville (31 k€).
Un contrôle a été opéré par le comptable en 2020 pour les deux régies du marché et de l’hôtel de ville pour la partie cantine. Si les procès-verbaux de vérification concluaient à leur bonne tenue globale, ils n’en émettaient pas moins des préconisations importantes qui n’ont pas été suivies d’effet.
49 A cet égard, la commune a indiqué anticiper une durée de commercialisation de 20 ans.
50 En effet, les terrains lotis n’ont pas vocation à intégrer le patrimoine de la collectivité mais à être vendus à des tiers. Les travaux
de viabilisation ne constituent donc pas des dépenses d’équipement. Ainsi, le déficit ou l’excédent de clôture donnera lieu à une subvention ou à un reversement au budget principal en section de fonctionnement. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
39
tableau 19 : préconisations mentionnées dans les procès-verbaux de la vérification des régies intervenue en 2020
Régie Préconisations
Marchés
Adapter l'arrêté de nomination à l'arrêté de création
Prévoir un cautionnement
Modifier la fréquence de dépôt des fonds
Nommer un mandataire
Ne plus entreposer les fonds hors du coffre mairie
Entériner les variations de tarifs par une délibération
Hôtel de ville
Disposer d'un carnet à souche ou de tickets pour le périscolaire et les études Réaliser les maniements de fonds dans un espace plus confidentiel
Migrer vers une billetterie dématérialisée
Source : PV de vérification des régies
L’ordonnateur n’a pour sa part réalisé aucun contrôle, contrairement aux dispositions de l’article R. 1617-7 du CGCT et de l’instruction codificatrice n°06-031-A-B-M.
La chambre appelle l’attention de l’ordonnateur quant à son obligation de contrôler les régies et de prendre toutes les mesures nécessaires pour leur bon fonctionnement.
_______________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE_______________________
L’information budgétaire de la commune est largement perfectible. Les documents budgétaires devront notamment être complétés des états réglementaires de la dette et du personnel. Les taux de réalisation des dépenses d’équipement et des subventions concourant à leur financement sont faibles, ce qui doit conduire la commune à améliorer tant la qualité de ses prévisions que le contrôle de l’exécution de ses opérations.
La fiabilité des comptes de bilan n’est pas assurée. Des écarts significatifs ont été identifiés entre l’inventaire du patrimoine de la commune et l’état de l’actif du comptable. Les états de la dette communiqués par la commune ne correspondent pas aux soldes des comptes de gestion. Un certain nombre de provisions ne sont plus justifiées et d’autres sont au contraire à constituer. L’ordonnateur a indiqué qu’il se rapprocherait du comptable pour fiabiliser l’actif et le passif de la collectivité. Enfin, la chambre appelle l’attention sur la nécessité de procéder au contrôle des régies, au moins les plus importantes.
4. UNE SITUATION FINANCIERE TRES SATISFAISANTE
encadré 1 : méthodologie retenue pour l’analyse financière
La méthodologie pour l’analyse financière, réalisée pour les exercices 2018 à 2022, s’appuie sur le logiciel des juridictions financières. Ce dernier retranche les atténuations de charges des dépenses et les atténuations de produits en recettes afin de présenter des soldes nets. Le périmètre retenu pour l’analyse financière est circonscrit au budget principal, seul budget actif relevant de l’instruction M14. La dette des budgets annexes sera toutefois analysée.
Quillan appartient à la strate des communes de 2 000 à 3 500 habitants membres d’un groupement à fiscalité professionnelle unique. Les références à la strate proviennent du site interministériel collectivités locales.gouv.fr. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
40
L’erreur d’imputation relevée en section de fonctionnement entre les chapitres 73 et 74 a été retraitée pour permettre une lecture non biaisée de l’évolution des recettes. Celle relative aux subventions relatives aux façades ne l’a pas été car elle aurait conduit à rectifier la capacité d’autofinancement brute de la collectivité et les ratios financiers construits à partir de cet agrégat. En tout état de cause, ces subventions ne représentent que 15 k€ en moyenne annuelle au cours de la période et leur imputation en section d’investissement ne modifierait pas le sens général et les conclusions de l’analyse.
4.1. Une capacité d’autofinancement brute en forte progression en 2022
La situation financière de la commune était assez stable de 2018 à 2021. Les produits de gestion oscillaient autour de 4,7 M€ et les charges de gestion, de 4 M€. Le solde entre ces deux masses donnait lieu à une capacité d’autofinancement (CAF) brute51 s’élevant en moyenne à 700 k€, sans variation significative. Le taux d’épargne brute (CAF brute rapportée aux produits de gestion) de la commune, de l’ordre de 15 %, demeurait inférieur à celui des autres collectivités de sa strate d’appartenance (20,5 % en 2021). La CAF brute par habitant était toutefois supérieure à celle de la strate (202 € contre 188 €).
La situation financière de Quillan s’est améliorée sensiblement en 2022, sous l’effet d’une augmentation de 8 % des recettes de gestion tandis que les dépenses n’ont progressé que de 2 %. Dès lors, la CAF brute a atteint 1 M€, soit un taux d’épargne équivalent à celui de la strate.
tableau 20 : évolution de la CAF brute du budget principal de 2018 à 2022
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. ann. moy.
Ressources fiscales propres 2 094 2 174 2 134 2 268 2 340 2,8% dont produit fiscal direct 1 919 1 990 1 979 2 109 2 180 3,2 % dont taxes indirectes 175 185 154 159 160 -2,2% + Fiscalité reversée 708 625 624 624 626 -3,0% = Ressources fiscales nettes 2 802 2 799 2 758 2 893 2 966 1,4% + Ressources d'exploitation 710 601 422 593 674 -1,3% + Ressources institutionnelles 1 115 1 275 1 367 1 168 1 299 3,9% dont dotation globale de fonctionnement 929 938 937 938 949 0,5% dont autres dot., participations et compens. 187 336 429 231 351 17% + Travaux en régie 57 75 93 0 83 9,9% = Produits de gestion (A) 4 685 4 750 4 641 4 654 5 022 1,8% Charges à caractère général 1 444 1 443 1 265 1 421 1 277 -3,0% + Charges de personnel 2 288 2 327 2 232 2 130 2 411 1,3% + Subventions de fonctionnement 227 277 252 323 245 1,9% + Autres charges de gestion 165 114 117 120 138 -4,5% = Charges de gestion (B) 4 125 4 162 3 867 3 994 4 071 -0,3% Excédent brut de fonctionnement (A-B) 560 589 774 660 951 14,2% +/- Résultat financier -24 -18 -17 -15 -15 -11,3% +/- Autres produits et charges excep. 53 169 12 33 75 9,0% = CAF brute 589 739 769 677 1 011 14,5% En % des produits de gestion 12,6% 15,6% 16,6% 14,5% 20,1% Source : comptes de gestion, retraitement CRC des erreurs d’imputation
51 La capacité d’autofinancement brute est la différence entre les recettes réelles et les dépenses réelles de fonctionnement (« réel »
signifiant « qui donne lieu à encaissement ou décaissement »). La CAF brute est un indicateur central de l’analyse financière car elle permet de mesurer le niveau de ressources dégagées par la section de fonctionnement, en premier lieu, pour rembourser la dette contractée et, en second lieu, pour financer les investissements sans recourir à l’emprunt. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
41
4.1.1. Des produits de gestion modérément dynamiques
4.1.1.1. Une structure marquée par l’importance des recettes fiscales propres qui représentent près de la moitié des produits de gestion
Les ressources fiscales propres de la commune constituent le premier poste des produits de gestion. Elles en représentent près de 47 % en 2022 contre moins de 45 % en 2018 ; cette évolution est principalement imputable à la réforme fiscale ayant supprimé la taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales pour lui substituer en 2021 la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) perçue jusqu’alors par le département sur le territoire de la commune. Cette réforme a également eu pour conséquence de supprimer les compensations fiscales liées aux abattements et exonérations de la taxe d’habitation, comptabilisées dans les ressources institutionnelles. Dès lors, ces dernières ne représentent plus que 26 % des produits de gestion en 2022 contre 29,5 % en 2020.
Les autres recettes d’exploitation (tarifs des services, loyers et redevance perçues) représentent 13,4 % des produits de gestion tandis que la fiscalité reversée (comprenant principalement l’attribution de compensation versée par la CCPA) en constitue 12,5 %.
graphique 1 : structure des produits de gestion du budget principal en 2022
Source : compte administratif 2022, retraitements CRC
Une profonde restructuration des recettes fiscales
Alors qu’elles avaient progressé en moyenne annuelle de 1,6 % de 2017 à 2020, les ressources fiscales directes de la commune ont augmenté de 6,6 % en 2021 avec la récupération de la TFPB du département, consécutive à la réforme fiscale. Celle-ci a induit une profonde modification de la structure des recettes fiscales. Le produit de la taxe d’habitation, qui subsiste seulement sur les résidences secondaires, n’en représentait plus que 12 % en 2022 contre 43 % en 2018. La TFPB assure dorénavant 87 % du produit fiscal direct de la commune. Le montant perçu précédemment par le département sur son territoire (1 396 k€52) qui lui a été transféré à compter de l’exercice 2021 est supérieur à celui du produit de la TH remplacé et des compensations fiscales y afférentes qui sont supprimées. La commune se voit prélever un produit de 648 k€ en 2021 et de 664 k€ en
52 Source : état fiscal 1288M pour 2020.
Fiscalité propre
46,6%
Fiscalité reversée
12,5%
Ressources d'exploitation
13,4%
Dotations et participations
25,9%
Travaux en régie
1,7% COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
42
2022, pour redistribution aux collectivités en situation inverse53. Si cette substitution préserve le pouvoir de modulation des taux d’imposition par la commune, celle-ci sera fortement exposée aux évolutions de la TFPB ; néanmoins, celle-ci ne présente toutefois pas un caractère très volatil, ses bases étant constituées de valeurs locatives relativement stables. Enfin, la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) revêt un caractère résiduel (1,3 % du produit fiscal direct).
tableau 21 : évolution et structure des recettes fiscales directes de 2017 à 2022
Part de chaque
imposition
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 2018 2022 TH (1) 830 877 857 237 261 43,3% 12,0% TFPB brute 1 057 1 080 1 092 2 492 2 553 -Réfaction coefficient correcteur -648 -664 = TFPB nette (2) 1 057 1 080 1 092 1 844 1 889 55,1% 86,7% TFPNB (3) 27 28 28 28 29 1,4% 1,3% Rôles supplémentaires (4) 5 5 2 0 1 0,3% 0,0% Total recettes fiscales directes (1 à 4) 1 919 1 990 1 979 2 109 2 180 100,0% 100,0% Evolution annuelle 1,6% 3,7% -0,6% 6,6% 3,4% Source : états fiscaux 1288M
Une pression fiscale élevée
Au cours de la période, l’évolution de la TFPB a été corrélée à celle de ses bases, la commune n’ayant pas révisé ses taux d’imposition à la baisse ou à la hausse (hors agrégation du taux départemental de 30,69 % en 2021). La progression des bases a été en moyenne annuelle de 1,2 %, à un niveau inférieur à la revalorisation forfaitaire décidée chaque année par le Parlement (1,6 % en moyenne). Cela signifie que la progression physique des bases, qui correspond à la prise en compte de l’évolution du parc immobilier imposable sur le territoire a été négative (-0,4 % en moyenne), en lien avec la faible attractivité résidentielle de la commune, confirmée par sa perte de population. Pour autant, ses bases de la TFPB par habitant sont supérieures de près de 16 % à celles de la strate en 2021 (1 364 € contre 1 180 €).
Le taux communal de la TFPB était nettement supérieur à celui de la strate en 2020 avant la réforme fiscale et le demeure après (de 50 %).
tableau 22 : évolution des bases et du taux d’imposition de la TFPB
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022
Bases 4 448 4 544 4 594 4 543 4 662
Evolution des bases 1,56% 2,14% 1,11% -1,12% 2,63%
Dont forfaitaire 1,20% 2,20% 1,20% 0,20% 3,40%
Dont physique 0,36% -0,06% -0,09% -1,32% -0,77%
Taux d’imposition 23,72% 23,72% 23,72% 54,41%* 54,41%
Taux de la strate 17,65% 17,63% 17,67% 36,28% non connu Source : états fiscaux 1288M et DGFIP / * addition du taux de la commune (23,72 %) et de celui du département (30,69 %)
La combinaison de bases fiscales et d’un taux d’imposition plus élevés que ceux de la strate donne lieu à un produit de TFPB par habitant plus important de 86 % que celui des communes
53 Par un mécanisme de coefficient correcteur, celui de la commune étant de 0,74 (i.e. la commune conserve 74 % de la TFPB
recouvrée, 26% étant réaffectés). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
43
comparables, traduisant la pression fiscale très significative supportée par le contribuable Quillanais redevable de cette taxe.
graphique 2 : caractéristiques de la TFPB de la commune au regard de celles de la strate en 2021
Source : site interministériel collectivités-locales
Le même constat peut être dressé pour la taxe d’habitation à laquelle ne sont désormais plus assujetties que les résidences secondaires. La cotisation par habitant s’établit en 2021 à 72 € pour Quillan contre 25 € pour la strate. Elle résulte de bases plus élevées (353 € par habitant contre 182 € pour la strate), témoignant de la vocation touristique de la commune, ainsi que d’un taux d’imposition également supérieur (20,01 % contre 13,73 % pour la strate). La commune n’a pas institué la TH sur les logements vacants de plus de deux ans, qui représentent 18,5 % des logements de la commune (contre 8,4 % aux plans départemental et régional)54. Cette mesure pourrait inciter les propriétaires à mettre sur le marché ces logements. L’ordonnateur a signalé qu’une réflexion était en cours à cet égard.
Dès lors, l’effort fiscal55 de la commune est au global relativement élevé. Il s’établit en effet en 2022 à 1,50 contre 1,14 pour celui de la strate56. La commune pourra envisager de le réduire, par une baisse des taux d’imposition, compte tenu de sa bonne situation financière et dès lors qu’elle percevrait effectivement les redevances du parc photovoltaïque créé au hameau de Laval.
4.1.1.2. Des recettes fiscales indirectes en régression
La commune perçoit des taxes indirectes constituées par les droits de place liés au marché hebdomadaire, la taxe sur la consommation finale d’électricité57 et les droits de mutation perçus
54 L’article 1407 bis du CGI lui permet de l’instituer dans la mesure où Quillan ne figure pas en zone tendue (communes se
caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés d'accès au logement dans le parc résidentiel existant).
55 L'effort fiscal d'une commune est déterminé par le rapport entre le produit des trois taxes « ménages » (TH et taxes foncières)
et le potentiel fiscal (produit fiscal théorique correspondant au montant que percevrait la collectivité si elle appliquait à ses bases nettes d’imposition les taux moyens nationaux). L’effort fiscal permet d’évaluer la pression fiscale exercée par la commune. 56 Source : fiche DGF 2022.
57 Le conseil municipal a approuvé chaque année l’application d’un coefficient de 8 sur une échelle de 0 à 8,5.
1 180
1 364
401
745
36,28%
54,41%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
Strate Quillan
Bases, en € par habitant Cotisation, en € par habitant
Taux d’imposition COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
44
sur les transactions immobilières. Ces derniers sont en net recul, consécutivement à la crise sanitaire, mais aussi, selon la commune, du moindre engouement des ressortissants britanniques à s’installer dans la région depuis le Brexit. La hausse des prix de l’immobilier ainsi que des taux d’intérêt ont également ralenti les transactions sur le marché immobilier en 2022.
tableau 23 : évolution du produit des taxes indirectes
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. moyenne
Droits de place (marché hebdomadaire) 21 21 16 18 18 -3,4% Taxe sur la consommation finale d’électricité 69 74 68 74 76 2,7% Droits de mutation 86 90 70 67 65 -6,5% Total taxes indirectes 175 185 154 159 160 -2,2% Source : comptes de gestion, retraitement CRC
4.1.1.3. Une fiscalité reversée pour des montants significatifs
L’évolution de l’attribution de compensation versée par la CCPA a été expliquée supra.
La commune est par ailleurs bénéficiaire du fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC58) à hauteur de 56 k€ en 2022. Ce fonds est perçu par la CCPA qui le reverse aux communes membres en fonction de son coefficient d’intégration fiscale (elle en conserve ainsi 37,4 % en 2022), selon les modalités de droit commun prévues à l’article L. 2336-5 du CGCT, pour lesquelles elle a opté.
Enfin, la commune reverse au fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR)59 un montant fixe de 124 k€ chaque année au cours de la période.
tableau 24 : évolution de la fiscalité reversée
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo moy. Attribution de compensation brute 777 694 694 694 694 -2,8% FPIC 56 55 55 55 56 0,1% FNGIR -124 -124 -124 -124 -124 0,0% Total fiscalité reversée 708 625 624 624 626 -3,0% Source : comptes de gestion, correction des erreurs d’imputation et retraitement CRC
4.1.1.4. Des concours de l’État relativement stables
Avec la création de la commune nouvelle en 2016, la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’État a été bonifiée de l’ordre de 300 k€ par an (cf. supra). Son niveau a été relativement stable au cours de la période. Elle était nettement supérieure à celle perçue par les autres communes de la strate (280 € par habitant contre 148 € pour la strate) en raison également du statut de bourg-
58 Le FPIC constitue le premier dispositif national de péréquation horizontale pour le secteur communal. Sont contributrices au
fonds les intercommunalités présentant un potentiel financier agrégé (PFIA intégrant la quasi-totalité des recettes fiscales ainsi que les dotations forfaitaires) supérieur à 0,9 fois le PFIA moyen national depuis 2015. La contribution est fonction de l’écart relatif du PFIA par habitant au PFIA moyen par habitant avec un effet progressif. La redistribution s’effectue en faveur des collectivités classées selon un indice synthétique prenant en compte pour 60 % le revenu par habitant, pour 20 % le potentiel financier agrégé et pour 20 % l’effort fiscal. D’un montant de 150 M€ à l’origine, le fonds représente 1 Md € depuis 2016 (article L. 2336-1 du CGCT).
59 Le FNGIR a été institué pour garantir la neutralité financière de la réforme de la fiscalité professionnelle, en application de la loi
de finances pour 2010. Le reversement signifie que le panier des ressources perçues par la commune en remplacement de la taxe professionnelle était d’un montant supérieur au produit de cette dernière. Le reversement n’est pas indexé alors que le produit de remplacement (principalement la part départementale de taxe d’habitation) a été revalorisée chaque année. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
45
centre de Quillan qui n’est pas partagé par toutes les communes de taille comparable. A cet égard, la fraction « bourg-centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR) est la composante la plus dynamique de la DGF (+ 3,3 % par an). Sa progression permet de compenser la baisse de la dotation forfaitaire qui est pénalisée par la régression démographique que connaît la commune. Enfin, la fraction péréquation de la DGF (composée des parts péréquation et cible de la DSR et de la dotation nationale de péréquation – DNP) est en légère augmentation.
tableau 25 : évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. ann. Dotation forfaitaire (a) 559 550 545 539 536 -1,0% DSR (b) 305 323 323 328 341 2,9% part "bourg-centre" 232 245 245 251 264 3,3% part péréquation 67 71 71 71 71 1,5% part cible 6 6 6 6 6 1,6% DNP (c) 66 65 70 71 71 2,1% Total DGF (a+b+c) 929 938 937 938 949 0,5% Source : fiches DGF de la commune
Les autres ressources institutionnelles sont constituées par les participations de l’Etat et du département pour le chantier d’insertion mis en œuvre par la commune, par la prise en charge partielle des contrats aidés, par le remboursement des frais de scolarisation des enfants des autres communes et par le fonds de soutien pour la réforme des rythmes scolaires qui s’est éteint en 2022. La commune a également bénéficié d’autres dotations, pour les titres sécurisés (8,6 k€ chaque année) et, en 2022, pour le recensement (7 k€) et pour la biodiversité (30 k€). Les compensations fiscales sont réduites à celles relatives aux taxes foncières à compter de 2021 (soit 27 k€) après suppression de celles afférentes à la taxe d’habitation.
tableau 26 : évolution des participations, autres dotations et compensations fiscales
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. ann. Participations 46 192 277 195 276 57% Etat 0 142 153 144 174 ND Département 25 25 104 26 91 38% Communes 11 11 10 7 11 0% Autres partenaires 9 14 11 17 0 -100% Autres dotations 9 9 10 9 48 52% Compensations fiscales 132 135 142 27 27 NS Total 187 336 429 231 351 17% Source : Grands Livres
4.1.1.5. D’autres ressources d’exploitation optimisées
La commune a disposé d’autres ressources d’exploitation s’établissant à 674 k€ en 2022, contre 710 k€ en 2018. Elles étaient constituées en premier lieu des produits des services délivrés par la commune qui s’élevaient en moyenne à 420 k€ au cours de la période. Les recettes du centre de loisirs de La Forge représentaient 62 % de ce poste de 2018 à 2021 (soit 280 k€), avant leur transfert au budget annexe qui lui était dédié en 2022. En contrepartie, le budget principal a bénéficié du remboursement des charges de personnel du nouveau budget annexe, pour 133 k€ en 2022. Les autres services assurant des recettes étaient principalement la cantine scolaire, la piscine et l’occupation du domaine public. Ils ont tous été profondément affectés par la crise sanitaire en 2020 et 2021 qui a entraîné leur fermeture ou leur fonctionnement intermittent lors des confinements successifs. Les tarifs de l’ensemble des services ont fait l’objet de délibérations annuelles du conseil municipal qui les a régulièrement actualisés. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
46
En second lieu, la commune a perçu des loyers et revenus sur les biens loués appartenant à son domaine privé. Ce poste a représenté 261 k€ en 2022 contre 169 k€ en 2018. La commune a en effet cherché à optimiser la gestion de son patrimoine, en cédant les biens en mauvais état sans perspective de rendement et en en rénovant d’autres susceptibles d’être exploités. A également été comptabilisée en 2022 au sein de ce poste l’indemnité d’immobilisation du bail du terrain concédé pour l’implantation de la centrale photovoltaïque, à hauteur de 33 k€.
tableau 27 : évolution des autres ressources d’exploitation
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. moyenne
Ventes diverses, produits des services et du
domaine et remboursements de frais (chap. 70) 541 449 279 408 413 -6,6% Autres produits de gestion courante (chap. 75) 169 152 144 185 261 11,4% Ressources d'exploitation 710 601 422 593 674 -1,3% Source : comptes de gestion, retraitement CRC
4.1.2. Des charges de gestion maîtrisées
4.1.2.1. Évolution et structure
Les charges de gestion ont fortement régressé en 2020 sous l’impact de la crise sanitaire et augmenté depuis lors, sans pour autant atteindre en 2022 leur niveau de 2018. Elles ont été cependant affectées par un changement de périmètre en 2022, lié à la création du budget annexe du centre des loisirs. En réintégrant au budget principal les charges à caractère général qui lui ont été transférées pour un montant de 159 k€60, les charges de gestion s’établissaient en réalité à 4 230 k€ en 2022, soit une progression de 5,9 % à périmètre constant au cours de cet exercice et de 0,6 % en moyenne annuelle depuis 2018, ce qui reste très modéré.
tableau 28 : évolution et structure des charges de gestion du budget principal
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. ann. moy. Part en 2018 Part en 2022
Charges de personnel 2 288 2 327 2 232 2 130 2 411 1,3% 55,5% 59,2%
Charges à caractère général 1 444 1 443 1 265 1 421 1 277 -3,0% 35,0% 31,4%
Subventions de fonctionnement 227 277 252 323 245 1,9% 5,5% 6,0%
Autres charges de gestion 165 114 117 120 138 -4,5% 4,0% 3,4%
Charges de gestion 4 125 4 162 3 867 3 994 4 071 -0,3% 100,0% 100,0% Evolution annuelle -3,0% 0,9% -7,1% 3,3% 1,9% Source : comptes de gestion, retraitements CRC
Ce transfert de charges à caractère général a également pour effet de minorer leur poids dans les charges de gestion du budget principal. Elles n’en représentaient plus en 2022 que 31,4 % contre 35,6 % en 2021 et 35 % en 2018. Les charges de personnel en constituaient le premier poste (59,2 %). La part des subventions et autres charges de gestion (globalisées au chapitre 65) était inférieure à 10 % en 2022, comme en 2018.
60 Les charges de personnel ont quant à elles toujours été assumées par le budget principal et remboursées par le budget annexe. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
47
graphique 3 : structure des charges de gestion du budget principal en 2022
Source : comptes de gestion, retraitements CRC
Le niveau des dépenses de gestion de la commune a été nettement supérieur à celui de la strate, témoignant de son statut de bourg-centre et de l’importance des charges de centralité. Selon l’ordonnateur, les équipements dont dispose Quillan sont ceux d’une ville de 5 à 6 000 habitants, population que comptait la commune en 1975.
graphique 4 : charges de gestion comparées à celles de la strate, en € par habitant
Source : site interministériel collectivités-locales
4.1.2.2. Des dépenses de personnel qui s’accroissent en fin de période
La gestion des ressources humaines a fait l’objet d’un développement spécifique (cf. supra). En régression de 2019 à 2021, en lien avec la crise sanitaire qui a suspendu le recours aux contractuels et vacataires du fait de la fermeture de services tels que la piscine municipale et l’annulation de nombre d’activités (festivités en particulier), les dépenses de personnel ont augmenté de 13 % en
Charges de
personnel
59,2%
Charges à
caractère général
31,4%
Autres charges
de gestion
6,0%
Subventions de
fonctionnement
3,4%
637
385
103
377
225
63
0
100
200
300
400
500
600
700
Charges de personnel Achats et charges externes Autres charges de gestion et subventions
Quillan Strate COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
48
2022. La progression n’a cependant été que de 3,6 % par rapport à 2019, dernier exercice avant la pandémie, et s’explique principalement par le relèvement de 3,5 % du point d’indice des fonctionnaires, décidé au plan national, mais aussi par la promotion de plusieurs agents à l’échelon supérieur.
4.1.2.3. Des charges à caractère général stabilisées
Les charges à caractère général ont été stabilisées autour de 1,45 M€ à périmètre constant (en réintégrant les dépenses transférées au budget annexe du centre de loisirs) au cours de la période. Le contrôle strict exercé lors de l’engagement des dépenses a fortement contribué à ce résultat. La commune a également réalisé, du fait la crise sanitaire, une économie évaluée de 177 k€ en 2020. La sélection de Quillan en qualité de ville-étape du Tour de France en 2021 a en revanche occasionné des frais divers à hauteur de 56 k€, en complément de la participation versée à l’organisateur (cf. infra).
Alors que les dépenses énergétiques représentaient de l’ordre d’un quart des charges à caractère général de 2018 à 2021, cette proportion a été de 32 % en 2022 et de 38 % en 2023. Les tensions importantes sur les marchés du gaz et de l’électricité consécutives à la guerre en Ukraine ont en effet surenchéri le poste énergie-électricité de 24 % en 2022. Les crédits inscrits au budget primitif 2023 font état d’une nouvelle progression de 41 %, soit une surcharge de 220 k€ en deux exercices.
tableau 29 : évolution des dépenses d’énergie
Articles En k€ 2018 2019 2020 2021 2022
Evo.
moyenne
2018-
2021
Evo.
2022
BP
2023
60611 Eau et assainsst 41 46 51 32 50 -7,4% 55,6% 50 60612 Energie - électricité 230 229 215 233 289 0,4% 23,9% 453 60621 Combustibles 31 48 30 39 23 8,7% -41,8% 25 60622 Carburants 38 36 34 39 42 1,0% 6,3% 40 Total 339 358 330 344 404 0,4% 17,4% 568 Part des charges à caractère général 23,5% 24,8% 26,1% 24,2% 31,6% so so 38,1% Source : comptes administratifs 2018-2021 et Grands Livres 2022
L’ordonnateur regrette que la commune ne puisse pas consommer l’énergie produite par son EPIC, Energie Quillan Occitanie. Les dispositions de l’article L.337-7du code de l’énergie ne le lui permettraient pas et l’obligeraient à acquitter l’électricité selon le tarif règlementé de vente. La chambre estime qu’une possibilité lui serait néanmoins ouverte de bénéficier de l’énergie produite à son coût de revient.
encadré 2 : la possibilité ouverte aux communes d’autoconsommer leur production électrique
L’article L.311-2 du code de l’énergie autorise l’autoconsommation de l’électricité produite par une commune. La transformation en EPIC en 2022 de la régie municipale (cf. supra), a conféré cependant à cette dernière une personnalité morale distincte de celle de la commune qui ne peut plus se prévaloir de produire par elle-même de l’électricité.
L’article L.315-2 du code précité prévoit toutefois que l’autoconsommation puisse également être collective, la commune s’associant à d’autres utilisateurs publics ou privés pour produire et consommer de l’électricité via une personne morale commune, responsable de l’opération. Elle suppose la création d’une communauté (cf. l’article L315-2-2). L’article L.291-1 en communique la liste des membres possibles. Si RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
49
les EPIC en sont exclus, les sociétés par actions régies par le titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales (i.e les sociétés d’économie mixte locales) peuvent en être membres.
Ainsi, sous réserve d’une analyse juridique plus approfondie, qu’il appartiendra à l’ordonnateur de conduire, la transformation de l’EPIC EQO en société d’économie mixte locale permettrait la création d’une communauté à laquelle elle appartiendrait aux côtés de la commune, rendant ainsi possible l’autoconsommation de l’énergie produite par cette communauté à un meilleur coût pour la commune.
Les dépenses énergétiques sont suivies et analysées annuellement pour chaque bâtiment. Des tableaux compilent l’ensemble des consommations et dépenses énergétiques, ce qui permet de détecter une fuite d’eau ou un poste anormalement élevé et d’intervenir rapidement.
La commune a pris des mesures pour limiter les consommations énergétiques en 2023. L’extinction de l’éclairage public de minuit à 6h du matin (à l’exception de la place principale) a été expérimentée à compter du mois d’octobre 2022 puis adoptée en décembre 2022 (économie attendue de 97 k€ en 2023). Les températures de chauffage seront limitées à 19° C ; celui-ci sera réservé à certains locaux et il sera arrêté au plus tard le 15 avril 2023. Enfin, le dernier trimestre de la saison culturelle de l’espace cathare est annulé.
La commune a par ailleurs entrepris un programme d’investissement visant à réduire plus structurellement ses dépenses énergétiques. Elle a ainsi notamment réalisé des travaux d’isolation et de remplacement des menuiseries dans plusieurs écoles et au centre médical, installé une chaufferie bois les desservant, rénové entièrement une salle polyvalente et remplacé la chaudière du cinéma. Le pôle culturel a été conçu comme un bâtiment performant au plan énergétique sans pour autant bénéficier d’un label type BBC ou HQE. Il héberge les associations culturelles qui occupaient auparavant des locaux vétustes et mal isolés. Le gymnase et une autre salle polyvalente ont bénéficié d’équipements domotiques permettant une meilleure régulation et programmation du chauffage.
Enfin, à moyen terme, la commune souhaite réaliser le transfert de l’hôtel de ville actuel, bâtiment vétuste et qualifié de « passoire énergétique », dans un ancien groupe scolaire inoccupé. Elle va également engager une réflexion sur des sources d’énergie alternatives, telles que la création d’un réseau de chaleur alimenté par une chaudière à bois et l’utilisation d’une source d’eau chaude naturelle, et lancer un marché de performance énergétique pour le réseau d’éclairage public.
4.1.2.4. Les subventions et les autres charges de gestion sont maîtrisées
Les subventions et autres charges de gestion s’élevaient globalement à 382 k€ en 2022 contre 393 k€ en 2018. Les subventions aux associations et autres personnes de droit privé en représentaient 57 % en 2022, soit 217 k€. En 2021, ce poste a atteint 263 k€, en raison de la contribution financière de 108 k€ versée à ASO pour le Tour de France, Quillan étant ville d’arrivée de la 14ème étape. La commune a indiqué que les retombées touristiques, économiques et en termes de notoriété de cet évènement, étaient très difficiles à apprécier. Elle a néanmoins produit des données témoignant de la hausse de la fréquentation de l’aire de camping-car après la survenue de l’évènement.
Un processus d’instruction des demandes de subventions avait été instauré, faisant intervenir les services de la vie associative et des finances, avant validation par le bureau des adjoints. A la suite des observations de la chambre, le conseil municipal a adopté en juin 2023 un règlement d’attribution des subventions définissant des critères de soutien objectifs aux associations.
Deux associations ont perçu chaque année au cours de la période des subventions supérieures à 23 k€, seuil à partir duquel une convention doit être établie61 : l’Union sportive Quillanaise Limoux
61 En vertu de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et
du décret du 6 juin 2001 pris pour l'application de cette loi. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
50
(club de rugby) et l’association62 gérant l’école de musique qui ont bénéficié respectivement de concours de la commune s’élevant en moyenne à 32 k€ et 36 k€63, représentant un tiers de l’enveloppe allouée aux associations. En 2022, la commune a créé un comité des fêtes et lui a attribué une subvention de 25 k€. Les conventions conclues avec les trois associations n’appellent pas d’observation. Le DGS a indiqué exercer un contrôle non formalisé des comptes des associations.
La subvention au centre communal d’action sociale (CCAS) a connu une baisse significative depuis 2019, en raison des compétences transférées à la CCPA. Les indemnités de fonction versées aux élus ont en revanche été très stables.
tableau 30 : évolution des subventions et des autres charges de gestion
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. moyenne
Subventions aux associations et autres
personnes de droit privé 194 182 173 263 217 2,8% Subvention au CCAS 33 95 80 60 25 -6,7% Indemnités des élus 94 95 98 98 98 1,0% Admissions en non-valeur 46 5 NS Source : Grands Livres
4.2. Des dépenses d’équipement financées sans recours à l’emprunt
4.2.1. Un important effort d’équipement jusqu’en 2020
La commune a réalisé des dépenses d’équipement à hauteur de 6,3 M€ au cours de la période de contrôle, dont 4 M€ en 2018 et 2019. Elles ont nettement fléchi à compter de 2020, ce qui répond au cycle électoral des communes. Il est en effet classiquement observé que les équipes nouvellement élues conçoivent les programmes d’investissement lors des deux ou trois premières années du mandat et les réalisent les deux ou trois années suivantes, dans sa seconde moitié. A cet égard, la commune avait réalisé des dépenses d’équipement à hauteur de 6,3 M€ en 2016 et 2017, affectées principalement à la réalisation de la zone de loisirs du lac Saint-Bertrand (5 M€). La crise sanitaire intervenue en 2020 a pu ralentir en outre la réalisation des projets. L’ordonnateur a également indiqué que l’organisation du passage du Tour de France 2021 avait fortement mobilisé les services au début du nouveau mandat.
L’effort d’équipement de la commune, mesuré par le rapport entre les dépenses d’équipement et les recettes réelles de fonctionnement, s’est élevé, pour la période 2016-2022, à 37 % contre 34 % pour celui de la strate.
tableau 31 : évolution des dépenses et de l’effort d’équipement
En k€ 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Moyenne Dépenses d'équipement (a) 3 091 3 185 2 008 1 969 636 983 695 1 795 Recettes réelles de fonctionnement (b) 5 163 4 942 4 685 4 750 4 641 4 654 5 022 4 837 Effort d’équipement commune (a)/(b) 60% 64% 43% 41% 14% 21% 14% 37% Effort d’équipement de la strate 26% 34% 36% 41% 33% 35% ND 34% Source : comptes de gestion, retraitement CRC, site interministériel collectivités-locales pour la strate (donnée non encore disponible pour 2022)
62 Association pour le développement et la promotion de la musique en Haute Vallée de l’Aude (ADPMHVA).
63 Cette subvention finance la rémunération de l’enseignant mis à disposition par la commune que lui rembourse l’association. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
51
En € par habitant, la commune présentait des dépenses d’équipement plus importantes que celles de la strate de 2016 à 2019, mais inférieures à compter de 2020.
tableau 32 : dépenses d’équipement - comparaison avec la strate
En k€ 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Moyenne Dépenses d'équipement (a) 3 091 3 185 2 008 1 969 636 983 695 1 795 Recettes réelles de fonctionnement (b) 5 163 4 942 4 685 4 750 4 641 4 654 5 022 4 837 Effort d’équipement commune (a)/(b) 60% 64% 43% 41% 14% 21% 14% 37% Effort d’équipement de la strate 26% 34% 36% 41% 33% 35% ND 34% Source : site interministériel collectivités-locales pour la strate (donnée non encore disponible pour 2022)
Contrairement à la plupart des collectivités de sa taille, la commune n’a pas créé d’opération d’équipement pour chaque projet, ce qui aurait permis un suivi budgétaire individualisé des dépenses et recettes prévues et réalisées. Elle n’a pas non plus adopté le dispositif des autorisations de programme et des crédits de paiement (AP/CP, cf. supra) qui aurait été pertinent pour les principales opérations telles que celle du pôle culturel. Ce dernier a été dispersé dans les programmes extrabudgétaires « bâtiments communaux » pour l’édifice et « voirie » pour le parvis et l’amphithéâtre extérieur. Même si l’ordonnateur délivre aux élus et au public une information détaillée quant aux opérations prévues et réalisées dans les supports de son débat d’orientation budgétaire et les délibérations approuvant les budgets primitifs et comptes administratifs, il pourrait étudier la mise en œuvre d’une programmation budgétaire par opération d’équipement.
Les principales opérations individualisées réalisées au cours de la période de contrôle ont été les aménagements du pôle culturel, de la promenade du centre-ville et du lac Saint-Bertrand, la construction des vestiaires du stade et la réalisation d’une cantine. La commune déléguée de Brenac a bénéficié d’investissements à hauteur de 330 k€.
graphique 5 : les principales dépenses d’équipement de 2018 à 2022, en k€
Source : données de la commune
Les crédits d’équipement inscrits au budget primitif 2023 du budget principal s’établissaient à 2 M€. Ils doivent permettre de réaliser notamment l’aménagement d’une des principales avenues de la commune, des courts de padel dans la zone de loisirs, un cheminement piétonnier et la
241
307
329
335
480
564
645
779
785
1 409
0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600
Cantine
Lac St Bertrand
Brenac
Stade
Acquisitions foncières et immob.
Matériel
Promenade centre-ville
Autres bâtiments communaux
Voirie
Pôle culturel COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
52
réhabilitation de deux appartements, d’acquérir une autolaveuse et de verser une avance remboursable de 300 k€ au budget annexe du lotissement de la Jirette.
Si la commune a élaboré une fiche par opération détaillant les différents postes de travaux et les subventions attendues, elle n’a réalisé aucune prospective financière lui permettant de s’assurer de la soutenabilité de son programme d’investissement et des opérations d’aménagement du lotissement de la Jirette. Aussi, la chambre recommande à l’ordonnateur d’:
7. Évaluer préalablement à la décision d’investir la soutenabilité du programme d’équipement par la réalisation d’une prospective financière. Non mise en œuvre.
4.2.2. Un financement endogène des investissements
La CAF nette s’obtient en retranchant de la CAF brute l’annuité en capital de la dette. Elle était négative en 2018 et relativement faible en 2019 en raison du remboursement anticipé d’un prêt relai. Elle a augmenté ensuite significativement pour atteindre 949 k€ en 2022. L’épargne dégagée a permis de financer 38 % des investissements de la commune. Le FCTVA et les subventions en ont assuré respectivement 29 % et 11 %.
Ces dernières, représentaient 676 k€ et ont été affectées pour l’essentiel à l’aménagement de la zone de loisirs (pour 48 % du total perçu), à la construction des vestiaires du stade (pour 25 %) et du pôle multiculturel (pour 11 %). Elles émanaient à 46 % de l’Etat, 24 % du département et 21 % de la région. Le niveau des subventions captées par la collectivité a été toutefois assez faible au regard de celui des communes de la strate.
tableau 33 : subventions d’investissement perçues en € par habitant
2018 2019 2020 2021 2022 Moy. 2018-2021 Commune 41 78 31 29 14 45 Strate 71 80 77 84 Non dispo. 78 Source : site collectivités-locales
Les produits de cessions ont représenté 5 % du financement. Ils sont intervenus en début de période. La commune n’a quasiment pas eu recours à l’emprunt au cours de la période et a préféré mobiliser son fonds de roulement à hauteur de plus de 2 M€ en 2018 et 2019 plutôt que de s’endetter.
tableau 34 : modalités de financement des dépenses d’équipement
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Cumul CAF brute 589 739 769 677 1 011 3 785 - Annuité en capital de la dette 653 559 57 55 62 1 386 = CAF nette ou disponible (a) -64 180 712 622 949 2 400 Taxe locale équipement (TLE) et taxe d'aménagement
(TA) 6 3 2 5 5 22 + Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 501 476 301 458 64 1 801 + Subventions d'investissement reçues 141 265 104 96 70 676 + Produits de cession 188 121 0 0 0 309 = Recettes d'investissement hors emprunt (b) 836 865 408 559 140 2 808 Financement propre disponible (a+b) 772 1 045 1 120 1 181 1 089 5 208 Dépenses et subventions d'équipement 2 008 1 969 636 983 695 6 290 Financement propre dispo / dépenses d'équipement 39% 53% 176% 120% 157% 83% Besoin (-) ou capacité (+) de financement
(financement propre disponible – dépenses
d’équipement)
-1 235 -925 488 199 396 -1 077 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
53
Nouveaux emprunts de l'année 80 0 0 0 0 80 Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement -1 155 -925 488 199 396 -997 Source : comptes de gestion
graphique 6 : les modalités de financement des opérations d’équipement de 2018 à 2022
Source : comptes de gestion
4.3. Une commune très peu endettée
4.3.1. Un net désendettement du budget principal
La commune n’a emprunté qu’en 2018, pour un montant modeste, et s’est fortement désendettée au cours de la période. La dette du budget principal figurant au compte de gestion était inférieure à 1 M€ en 2022 contre 1,7 M€ en 2018. Elle ne représentait que 305 € par habitant en 2021, contre 663 € pour la strate.
En prenant en compte l’état de la dette bancaire communiqué par la commune (encours du budget principal de 773 k€), la dette n’est plus que de 231 € par habitant.
tableau 35 : évolution de la dette du budget principal
En k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. moyenne
Encours de dettes du BP au 1er janvier 2 263 1 690 1 130 1 076 1 021 -18,0% - Annuité en capital de la dette 653 559 57 55 62 -44,5% - Var. des autres dettes non financières 0 1 -3 0 -2 75,7% + Nouveaux emprunts 80 0 0 0 0 -100,0% = Encours de dette du BP au 31 décembre 1 690 1 130 1 076 1 021 961 -13,2% Source : comptes de gestion
CAF nette
38,2%
TLE/TA
0,3%
FCTVA
28,7%
Subventions
10,8%
Cessions
4,9%
Emprunt
1,3%
Fonds de
roulement
15,9% COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
54
4.3.2. Une structure de dette sans risque
Sur la base des tableaux d’amortissement des emprunts communiqués par la commune64, son encours de dette consolidé s’établissait à 1,4 M€ au 31 décembre 2022, dont 55 % affectés au budget principal. L’encours était composé à cette date de 11 emprunts à taux fixe (cf. annexe 2). Il était ainsi classé A1 par la charte de bonne conduite65 et donc considéré comme ne présentant pas de risque particulier. La dette consolidée présentait un taux d’intérêt moyen de 2,25 %, légèrement supérieur à celui du secteur public local qui s’élevait à 2,01 % au 31 décembre 202266. Sa durée résiduelle était de 15,7 années contre 14 pour le secteur public local.
Sans nouveau recours à l’emprunt, l’annuité en capital de la dette du budget principal oscillerait entre 50 et 60 k€ jusqu’en 2036. La CAF brute dégagée en 2022 étant de 1 M€, la commune n’aurait pas de difficulté à la couvrir par ses ressources propres et à respecter ainsi la règle de l’équilibre réel.
graphique 7 : annuité en capital de la dette du budget principal
Source : tableaux d’amortissement des emprunts
4.3.3. Une capacité de désendettement du budget principal d’une année en 2022
La capacité de désendettement du budget principal, qui rapporte l’encours de dette figurant au compte de gestion à la CAF brute, est inférieure à deux années en 2021 contre 3,5 ans pour la strate 67. Elle n’était plus que d’une année en 2022 en raison de la faiblesse relative de la dette communale et de la forte progression de la CAF brute. Cet indicateur serait encore plus favorable en retenant le seul encours de la dette bancaire identifié par la commune. Cette situation lui permet, en cas de nécessité, d’envisager de recourir à l’emprunt pour financer son programme d’investissement.
64 La commune n’a pas été en capacité de produire un tableau récapitulatif de ses emprunts. Pour mémoire, l’encours de dette
communiqué par la commune ne correspond pas au solde du chapitre 16-Emprunts et dettes assimilées des comptes de gestion du budget principal et des deux budgets annexes eau et assainissement.
65 La charte de bonne conduite a été élaborée en 2010, consécutivement aux surcoûts engendrés par les emprunts structurés. Elle
interdit aux banques de proposer aux collectivités locales les produits les plus risqués, sans rapport avec leur activité, tels que des emprunts indexés sur des parités de change.
66 Source : Finance Active, prestataire de gestion de la dette du secteur public local.
67 La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 fixait un seuil limite de 12 ans pour les communes.
59,9 57,8 58,8
51,9 50,2 51,1 52,0 52,9 53,9
54,9 55,9 56,9
57,9 58,9
0
10
20
30
40
50
60
70
2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
55
tableau 36 : évolution de la capacité de désendettement (budget principal)
2018 2019 2020 2021 2022 Evo. moyenne
Encours de dette au 31 décembre,
en k€ 1 690 1 130 1 076 1 021 961 -13,2% CAF brute, en k€ 589 739 769 677 1 011 14,5% Capacité de désendettement en
années (dette / CAF brute) 2,9 1,5 1,4 1,5 1,0 Source : comptes de gestion
4.4. Une situation de trésorerie très favorable
Le fonds de roulement correspond aux ressources durables dont dispose la commune pour financer ses investissements. Il est calculé par la différence entre ressources stables et les actifs immobilisés. Le besoin en fonds de roulement est constitué par la différence entre les créances et les dettes à court terme (fournisseurs en particulier). La trésorerie s’obtient en le retranchant du fonds de roulement.
Malgré la mobilisation de son fonds de roulement en début de période, la commune, grâce à l’amélioration de sa CAF brute, présentait une situation de trésorerie très confortable fin 2022, lui permettant de faire face à 260 jours de charges courantes, tandis que le ratio préconisé est de 30 à 60 jours. Le délai global de paiement de la commune, mesurée sur le seul budget principal, était passé de 24 jours en 2018 à 14,6 jours en 2022 et n’a jamais excédé le délai légal de 30 jours au cours de la période.
Bien que l’ordonnateur ait indiqué que le fonds de roulement sera mobilisé pour financer le programme d’équipement à venir, sans recours à l’emprunt en 2023, la chambre estime que ce niveau est excessif.
tableau 37 : évolution de la situation de trésorerie
Au 31 décembre, en k€ 2018 2019 2020 2021 2022 Evo. moyenne
Fonds de roulement net global 1 655 730 1 218 1 417 1 812 2,3% - Besoin en fonds de roulement global -90 27 -738 -846 - 1 109 87,4% =Trésorerie nette 1 745 703 1 956 2 263 2 922 13,8% En nbre de jours de charges courantes 153 61 184 206 261 Source : comptes de gestion
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE________________________
La situation financière de la commune était très satisfaisante au 31 décembre 2022. Son amélioration par rapport à la période précédente résulte en particulier de la création de la commune nouvelle qui a permis d’augmenter ses recettes par la voie d’une DGF plus importante. Grâce à la maîtrise des charges de gestion qui progressent à un rythme inférieur à celui des recettes, pourtant modérement dynamiques en raison de bases fiscales atones, sa capacité d’autofinancement brute a fortement progressé au cours du dernier exercice. Elle atteint 1 M€, soit 20 % des recettes réelles de fonctionnement, à un niveau proche de celui des communes comparables. L’évolution des dépenses énergétiques, qui progressent de 65 % en 2023 au regard de celles constatées en 2021, a conduit la commune à prendre des mesures de limitation de sa consommation de fluides et à engager un programme d’investissement de rénovation énergétique. La possibilité de consommer l’énergie produite par l’EPIC EQO à son coût de revient est à explorer. COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
56
La commune a fortement investi de 2016 à 2022 (12,5 M€). Les dépenses d’équipement réalisées lui ont permis de se doter de nouveaux équipements dans les domaines de la culture et des loisirs visant à accroître son attractivité. Cette politique volontariste a pu être conduite sans recours significatif à l’emprunt, grâce à l’autofinancement dégagé de la section de fonctionnement et malgré la relative faiblesse des subventions obtenues. Ainsi, la commune est très peu endettée et pourrait rembourser l’intégralité de la dette du budget principal en une seule année d’épargne disponible. Son fonds de roulement lui permettra également de financer son programme d’équipement 2023. La très bonne situation financière de la commune, ainsi que les recettes prévisionnelles liées au futur parc photovoltaïque, si l’opération se réalise, pourraient permettre à son ordonnateur, d’envisager une baisse de la pression fiscale. Le maire de Quillan estime qu’une telle proposition obèrerait la capacité d’investissement de la commune qui est confrontée à une forte inflation de ses charges de fonctionnement. La chambre observe cependant que la pression fiscale est relativement élevée au regard de celle des communes comparables au plan national. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
57
ANNEXES
annexe 1 : situation géographique ................................................................................................. 58
annexe 2 : analyse financière ........................................................................................................ 59 COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
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annexe 1 : situation géographique
carte 1 : situation de Brenac et de Quillan
Source : Mappy RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES (ROD2)
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annexe 2 : analyse financière
tableau 38 : caractéristiques de l’encours de la dette bancaire consolidé au 31 décembre 2022
Réf prêt Capital restant dû, en € Taux Durée résiduelle, en années
1123367 3 055 1,10% 0,9 249936A 736 493 1,80% 13,7 5177136 33 412 1,08% 3,2 Total Budget principal 772 960 1,76% 13,2 02V497014PR 71 640 4,30% 10,8 MON542980 300 000 2,90% 29,8 Total BA eau 371 640 3,17% 26,1 01TVME017PR 24 492 4,56% 1,5 017HTM012PR 25 323 2,96% 2,0 019XEE014PR 27 355 4,00% 8,1 02DQA7018PR 16 827 4,59% 8,8 00000503476 49 376 2,54% 12,6 Total BA assainissement 143 373 3,53% 7,5 5477929 120 302 1,02% 9,3 Total BA photovoltaïque 120 302 1,02% 9,3 Total encours bancaire 1 408 274 2,25% 15,7 Source : tableaux d’amortissement des emprunts COMMUNE DE QUILLAN (AUDE)
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Réponses aux observations définitives
en application de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières
Une réponse enregistrée :
- Réponse du 28 juillet 2023 de M. Pierre Castel, maire de Quillan
Article L. 243-5 du code des juridictions financières :
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs ». Les publications de la chambre régionale des comptes
Occitanie
sont disponibles sur le site :
https://www.ccomptes.fr/Nos-activites/Chambres-regionales-des-comptes-CRC/Occitanie
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