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Document publié le Mercredi 15 mai 2024
Lien du pdf (unknown - Communauté de communes - Inter Caux Vexin - PJ1 Point 2)
Thèmes du document : Aménagement du territoire, Banque, Environnement,
21, rue Bouquet – CS 11110, 76174 ROUEN Cedex - Tél. 02 35 07 92 00 - www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
INTER CAUX VEXIN
(Seine-Maritime)
Exercices 2017 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 15 mai 2024. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE...................................................................................................................... 4
RECOMMANDATIONS ................................................................................................ 6
1 INTRODUCTION .................................................................................................... 7
2 LA CONSTRUCTION DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES ET
SON ORGANISATION ........................................................................................... 7
2.1 Les compétences................................................................................................. 7
2.1.1 Présentation ............................................................................................... 7 2.1.2 Le périmètre .............................................................................................. 8 2.1.3 Les statuts et leur évolution ....................................................................... 8
2.2 Le fonctionnement des instances ........................................................................ 9
2.2.1 Le conseil communautaire et le bureau ..................................................... 9 2.2.2 Le règlement intérieur ............................................................................... 9 2.2.3 La conférence des maires ........................................................................ 10 2.2.4 Le conseil de développement .................................................................. 10 2.2.5 Les indemnités des élus ........................................................................... 11
2.3 Le projet de territoire ........................................................................................ 11
3 L’EXERCICE DES COMPÉTENCES .................................................................. 11
3.1 L’aménagement de l’espace ............................................................................. 12
3.1.1 Le schéma de cohérence territoriale ........................................................ 12 3.1.2 Le plan local d’urbanisme ....................................................................... 12
3.2 Le développement économique ........................................................................ 12
3.2.1 Les aides à l’immobilier d’entreprise ...................................................... 13 3.2.2 Les zones d’activité économique ............................................................ 13 3.2.3 Les hôtels d’entreprise ............................................................................ 13
3.3 La promotion du tourisme ................................................................................ 14 3.4 La collecte et le traitement des déchets ménagers ............................................ 14
3.4.1 Les déchetteries et le traitement des déchets ........................................... 14 3.4.2 La taxe d’enlèvement des ordures ménagères ......................................... 15
3.5 La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations ................ 16
4 LES RELATIONS ENTRE L’INTERCOMMUNALITÉ ET LES
COMMUNES MEMBRES .................................................................................... 17
4.1 L'intégration fiscale .......................................................................................... 17 4.2 L’attribution de compensation.......................................................................... 17 4.3 La mutualisation des services ........................................................................... 17 4.4 Le pacte de gouvernance .................................................................................. 18 4.5 La solidarité financière du bloc communal ...................................................... 18
5 LA SITUATION FINANCIÈRE ET LA FIABILITÉ DES COMPTES ............... 19
5.1 La situation financière ...................................................................................... 19 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
3
5.1.1 Données générales ................................................................................... 19 5.1.2 Le budget principal.................................................................................. 20 5.1.2.1 Les dépenses de gestion ......................................................................................... 20 5.1.2.2 Les recettes de gestion ............................................................................................ 20
5.1.3 L’investissement...................................................................................... 21 5.1.3.1 Les dépenses d’équipement .................................................................................... 21 5.1.3.2 La programmation des investissements .................................................................. 22
5.1.4 La situation bilancielle ............................................................................ 22 5.1.4.1 Le fonds de roulement ............................................................................................ 22 5.1.4.2 La dette et la structure du bilan .............................................................................. 23
5.2 La fiabilité des comptes et l’information financière ........................................ 23
5.2.1 La fiabilité des comptes........................................................................... 23 5.2.1.1 Les provisions ........................................................................................................ 23 5.2.1.2 L’état de la dette ..................................................................................................... 23 5.2.1.3 Les opérations de fin d’exercice ............................................................................. 24 5.2.1.4 L’actif et l’inventaire comptable ............................................................................ 25
5.2.2 L’information financière ......................................................................... 25 5.2.2.1 La qualité de l’information financière .................................................................... 25 5.2.2.2 La qualité de la prévision budgétaire ...................................................................... 25
5.3 Les régies de recettes ........................................................................................ 26 5.4 Le contrôle interne............................................................................................ 27
6 LES FONCTIONS DE GESTION ......................................................................... 27
6.1 L’achat et la commande publique .................................................................... 27
6.1.1 Organisation de la fonction achats .......................................................... 27 6.1.2 Les cartes d’achats .................................................................................. 28
6.2 L’organisation des ressources humaines .......................................................... 29
6.2.1 Les lignes directrices de gestion.............................................................. 29 6.2.2 L’évolution des effectifs.......................................................................... 29 6.2.3 Les rémunérations ................................................................................... 29 6.2.4 Le temps de travail .................................................................................. 30 6.2.4.1 Le temps de travail ................................................................................................. 30 6.2.4.2 Les heures supplémentaires .................................................................................... 30
ANNEXES ..................................................................................................................... 31
Annexe n°1. : Évolution comparée du coefficient d’intégration fiscale ............ 32
Annexe n°2. : Évolution des produits et charges de fonctionnement ................. 33
Annexe n°3. : Glossaire ...................................................................................... 34
Réponse du Président de la communauté de communes Inter Caux Vexin ........... 35 COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
4
SYNTHÈSE
Créée le 1er janvier 2017, la communauté de communes Inter Caux Vexin (CCICV) est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique composé de 64 communes réunissant plus de 55 000 habitants. Sa création résulte de la fusion de trois communautés de communes (portes Nord-Ouest de Rouen, plateau de Martainville et Moulin d’Écalles) et du rattachement de quatre communes.
Si elle apparaît peu « intégrée » au plan financier et dans la gestion de ses services, la CCICV exerce effectivement les compétences obligatoires prévues par loi.
Dans le domaine de l’aménagement, elle a engagé la révision du schéma de cohérence territoriale et a entrepris la préparation d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) qui viendra compléter le PLUi lancé en 2015 sur le périmètre initial de l’ex-communauté de communes du plateau de Martainville.
En matière de développement économique, elle assure principalement la commercialisation et la gestion de dix zones d’activité économique réparties sur le territoire. Elle gère également quatre hôtels d’entreprises mais cette activité a été mise en extinction progressive.
La CCICV a créé en 2017 un office de tourisme communautaire qu’elle finance.
Elle est également chargée de la collecte et la gestion des déchets ménagers. Cette activité est financée par une taxe d’enlèvement des déchets dont le taux est défini par zones. Le produit de cette taxe, qui doit permettre de financer les dépenses du service, dégage des excédents importants (16 % en 2022), décorrélés du service rendu aux usagers. De plus, la CCICV doit, dans les dix ans suivant la prise de compétence, harmoniser les taux existants et pour ce faire adopter une délibération de convergence des taux.
Enfin, par l’intermédiaire de huit syndicats de bassin versant à qui elle a délégué cette compétence, elle est chargée de gérer les milieux aquatiques et de lutter contre les inondations.
La CCICV devra cependant s’assurer que lesdits syndicats disposent bien du statut juridique pour bénéficier de cette délégation.
La situation financière de la CCICV est très confortable.
Ses recettes progressent plus vite que ses dépenses. En 2022, elle ainsi pu dégager une capacité d’autofinancement brute représentant plus de 23 % de ses recettes de gestion et ses ressources d’investissement ont représenté plus de trois fois le montant de ses dépenses d’équipement.
Elle n’a donc pas besoin de recourir à l’emprunt pour financer son activité et son endettement est quasi inexistant. Son activité dégage une trésorerie importante, qui représentait fin 2022 plus d’une année de charges courantes.
La poursuite à moyen et long terme de cette trajectoire reste difficile à apprécier dans la mesure où le périmètre de ses compétences est appelé à s’élargir (notamment la mobilité), ce qui pourrait induire des charges d’investissements significatives.
De plus, pour parvenir à l’objectif de réduction de ses consommations énergétiques fixé par la loi (- 60 % d’ici 2050), elle devra vraisemblablement engager des travaux coûteux de mise aux normes de son patrimoine. Dans cette perspective, elle aurait donc tout intérêt à programmer ses investissements. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
5
En matière de gestion administrative sur la période contrôlée, la chambre a constaté des difficultés récurrentes dans le fonctionnement des régies de recettes. Les premières actions correctrices entreprises devront être confirmées et les régies périodiquement contrôlées. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1. (régularité) : Adopter une délibération d’harmonisation des taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (code général des impôts, article 1636 B undecies).
Recommandation n° 2. . (régularité) : Améliorer la fiabilité des comptes notamment en constituant des provisions (article R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales).
Recommandation n° 3. . (régularité) : Mettre en conformité le fonctionnement des régies avec la règlementation (article R. 1617-17 du code général des collectivités territoriales).
Recommandation n° 4. (performance) : Sécuriser les délégations de compétences accordées aux syndicats de bassins versants dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.
Recommandation n° 5. (performance) : Réaliser un diagnostic territorial financier et fiscal en vue de l’adoption d’un projet de territoire. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
7
1 INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Normandie a inscrit à son programme le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes Inter Caux Vexin (CCICV) à compter de l’exercice 2017. Par lettres en date du 27 avril 2023, le président de la chambre en a informé M. Herbet, président en fonction, ainsi que MM. Chauvet et Martin, ses prédécesseurs.
Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu avec le rapporteur, le 10 octobre 2023 pour M. Chauvet, le 16 octobre 2023 pour M. Martin et le 27 octobre 2023 pour M. Herbet. Le rapport d’observations provisoires a été notifié le 26 janvier 2024 à l’ordonnateur en fonction et à ses deux prédécesseurs.
L’ordonnateur en fonctions ayant demandé à être entendu par la chambre, l’audition a eu lieu le 25 avril 2024.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur financier, la chambre a arrêté, le 15 mai 2024, le présent rapport d’observations définitives.
2 LA CONSTRUCTION DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES ET SON ORGANISATION
2.1 Les compétences
2.1.1 Présentation
La communauté de communes Inter Caux Vexin (CCICV) est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), tel que défini par l’article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), constitué dans le but « d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace ».
Sa création est intervenue à la suite de la promulgation de la loi du 7 août 2015, qui prévoit le regroupement des EPCI à fiscalité propre dont la population était inférieure à 15 000 habitants, obligation qui concernait deux des trois intercommunalités regroupées.
La CCICV a ainsi été créée le 1er janvier 2017, par fusion de :
• la communauté de communes des Portes Nord-Ouest de Rouen ;
• la communauté de communes du Moulin d’Écalles ;
• la communauté de communes du Plateau de Martainville ;
• et des communes de Bosc-le-Hard, Grigneuseville, Beaumont-le-Hareng, Cottévrard, qui appartenaient précédemment à la communauté de communes du Bosc d’Éawy. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
8
La création de la CCICV a également donné lieu à la dissolution du syndicat mixte du Pays entre Seine et Bray, dont le périmètre couvrait celui des trois communautés de communes.
La CCICV regroupe aujourd’hui 64 communes, situées au nord de la métropole de Rouen, soit une population de 56 280 habitants sur un territoire de 543 km². Chaque ancien siège des trois communautés de communes (Montville, Buchy et Martainville-Épreville) est devenu un pôle de proximité, Buchy étant devenu le siège administratif de la nouvelle communauté. Cette organisation, annoncée comme provisoire en 2017, a été conservée.
Le territoire de la CCICV est caractérisé par une faible densité de population (102 habitants au km² selon l’Insee). La communauté de communes bénéficie cependant d’un certain dynamisme démographique puisque sur son aire géographique la population n’a cessé de progresser depuis 1968. Les plus de 60 ans représentent désormais 25,4 % contre 18,8 % en 2008.
La CCICV se distingue enfin par des disparités entre les communes faiblement peuplées qui la composent et des communes telles que Buchy (2 820 habitants), Montville (4 713 habitants) et Quincampoix (3 092 habitants), qui représentent à elles seules environ 20 % de la population totale de l’EPCI.
2.1.2 Le périmètre
Le regroupement opéré en 2017 a suscité des recours de dix-neuf communes devant le tribunal administratif qui ont tous été rejetés.
Depuis cette date, le périmètre de la CCICV n’a pas évolué, en dépit d’une demande d’intégration de trois nouvelles communes, rejetée par l’EPCI.
Les 84 sièges du conseil communautaire ont été répartis proportionnellement à la population de chaque commune, avec au minimum un représentant par commune.
Cette répartition n’appelle pas d’observation.
2.1.3 Les statuts et leur évolution
La CCICV a été créée par arrêté préfectoral du 1er décembre 2016. À compter du 1er janvier 2017, la nouvelle communauté de communes disposait d’un délai d’un an pour décider de l’étendue de ses compétences optionnelles et facultatives et de deux ans pour définir l’intérêt communautaire des compétences correspondantes.
Une révision des statuts est intervenue le 6 décembre 2018 pour déterminer le périmètre des compétences optionnelles et facultatives. La compétence d’organisation de la mobilité est exercée depuis le 1er juillet 2021.
La CCICV exerce diverses compétences réparties en compétences obligatoires et facultatives.
La loi prévoit que des compétences optionnelles continueront d’être exercées, à titre supplémentaire, par les communautés jusqu’à ce que ces dernières en décident autrement. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
9
Par délibérations du 6 décembre 2018 et du 9décembre 2019, la CCICV a dressé la liste des équipements présentant un intérêt communautaire1.
2.2 Le fonctionnement des instances
2.2.1 Le conseil communautaire et le bureau
Composé de 84 délégués, le conseil communautaire s’est régulièrement réuni au cours de la période.
Le bureau communautaire est composé du président, des 15 vice-présidents et de 9 conseillers communautaires (soit 25 membres). Il dispose d’une large délégation du conseil communautaire. Cette délégation indique que le bureau peut « exprimer les avis ou accords réglementaires exigés au titre du SCoT 2». Or les dispositions portant orientation en matière d'aménagement de l'espace communautaire sont exclues du champ des matières pouvant être déléguées en vertu de l’article L. 5211-10 du CGCT.
En outre, l’exercice des compétences déléguées doit faire l’objet d’une information systématique de l’assemblée délibérante. Or les procès-verbaux des séances du conseil communautaire ne rendent pas toujours compte des décisions prises par le bureau par délégation de l'organe délibérant, comme le prévoit pourtant l’article L. 5211-10 du CGCT. Ainsi, les comptes rendus des décisions prises en 2017 et 2018 n’ont été présentés que lors de deux séances du conseil communautaire chaque année. Les comptes rendus des décisions prises en 2021 n’ont été présentés qu’en 2022 et ceux de l’année 2022 ont été présentés le 30 mai 2022 et le 27 février 2023.
À la suite du contrôle de la chambre la CCICV s’est engagée à rendre compte des décisions du bureau de manière plus systématique. En outre, la chambre l’invite également à modifier l’étendue de la délégation de compétences au bureau dans un sens conforme aux textes.
2.2.2 Le règlement intérieur
L’assemblée délibérante a adopté son règlement intérieur le 19 juin 2017 et le 14 décembre 2020. Les modalités du droit d’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu la majorité (article L. 2121-27-1 du CGCT), bien que prévues par la délibération du 14 décembre 2020, n’y figurent pas : la communauté de communes ayant mis
1 Cette définition mentionne : tout projet d’implantation d’une unité commerciale supérieure à 400 m2 de surface
de vente ; la piscine André Martin sise à Montville ; le multi-accueil « Berceau de Tom Pouce » à Montville, le multi-accueil « Arc en Ciel » à Roumare ; le multi-accueil « P’tit grain de Ry » à Ry ; l’animation du relais d’assistantes maternelles à Clères et à Martainville ; des itinéraires de randonnée ; le circuit « Promenade au Pays d’Emma Bovary ».
2 Schéma de cohérence territoriale. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
10
en place un bulletin d’information générale, elle est tenue de satisfaire à cette obligation dont la répartition doit être fixée par le conseil.
La chambre demande à l’EPCI de compléter le règlement intérieur pour respecter cette obligation découlant du code général des collectivités territoriales.
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV a indiqué que le conseil communautaire devait délibérer courant juin 2024 afin de procéder à la modification de son règlement intérieur. La chambre prend note de cet engagement.
2.2.3 La conférence des maires
Les EPCI à fiscalité propre doivent créer une conférence des maires, sauf si le bureau de l'établissement public comprend déjà l'ensemble des maires des communes membres.
La conférence des maires s’est réunie en 2021 et 2022, sur des sujets portant sur le transfert de la compétence en matière d’eau, le ramassage des déchets ou la mise en place du plan local d’urbanisme.
Ses travaux ne sont pas systématiquement retranscrits dans un procès-verbal. Or ses avis doivent être communiqués à l'ensemble des conseillers municipaux des communes membres, exigence qui n’a pu être vérifiée.
La chambre prend note de l’engagement de la CCICV de communiquer les avis à l’ensemble des conseillers via son site internet.
2.2.4 Le conseil de développement
La constitution d'un conseil de développement est obligatoire dans les intercommunalités de plus de 50 000 habitants3.
Cette instance est consultée sur l’élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l’évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale. Son fonctionnement doit faire l’objet d’un débat à chaque renouvellement des conseils municipaux.
Le conseil de développement de la CCICV a été renouvelé en avril 2021. Sa composition actuelle ne respecte pas les dispositions de l’article L. 5211-10-1 du CGCT dans la mesure où elle n’est pas paritaire puisqu’il est composé à 74 % d’hommes et à 26 % de femmes.
Par ailleurs, son activité est assez réduite. Il s’est réuni à sept reprises entre 2018 et 2020 mais seulement à trois reprises en 2021 et ne s’est pas réuni en 2022. Les réunions ne donnent pas toujours lieu à la rédaction de procès-verbaux et son rapport d’activité est identique d’une année sur l’autre.
3 CGCT, article L. 5211-10-1. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
11
Enfin, en l’absence d’un projet de territoire, le conseil de développement ne s’est pas prononcé sur ce volet.
La chambre invite la CCICV à veiller aux conditions du bon exercice des missions du conseil de développement.
2.2.5 Les indemnités des élus
Les indemnités versées au président et aux élus de la CCICV n’appellent pas d’observation.
2.3 Le projet de territoire
Une communauté de communes a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace4.
La CCICV n’a adopté aucun projet de territoire au motif qu’elle disposerait d’un nombre suffisant d’outils de planification et notamment d’un schéma de cohérence territoriale (SCoT), actuellement en cours de révision, et d’un projet de plan climat air énergie territorial (PCAET). Sans méconnaître la portée de ces documents, la chambre estime qu’ils ne répondent pas totalement à la finalité d’un projet de territoire.
La chambre recommande à la CCICV d’achever la révision de son SCoT et de veiller à le traduire ensuite dans un projet de territoire.
3 L’EXERCICE DES COMPÉTENCES
Parmi les nombreuses compétences transférées à la CCICV, la chambre a examiné plus en détail l’aménagement de l’espace, le développement économique, la promotion du tourisme, la gestion des déchets et la gestion des milieux aquatiques.
4 Article L. 5214-1 du CGCT. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
12
3.1 L’aménagement de l’espace
3.1.1 Le schéma de cohérence territoriale
Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) est un document de planification et d’urbanisme qui définit les grandes orientations d’aménagement pour un territoire, pour les quinze à vingt ans à venir. Il assure la cohérence des politiques publiques d’urbanisme et définit l’équilibre entre protection et développement.
La CCICV a repris la compétence « schéma de cohérence territoriale » exercée antérieurement par le syndicat mixte du Pays Entre Seine et Bray qui avait approuvé le SCoT du pays le 24 novembre 2014. Ce document couvre le territoire de soixante des soixante-quatre communes de la CCICV.
Le SCoT a fait l’objet en 2020 d’une évaluation, rendue obligatoire par l’article L. 143-28 du code de l’urbanisme, par l’agence d’urbanisme de Rouen et des boucles de Seine et Eure. En 2022, à la suite de cette évaluation, la CCICV a lancé la procédure de révision de son SCoT.
3.1.2 Le plan local d’urbanisme
À sa création, la CCICV a hérité d’une situation hétérogène.
L’ancienne communauté de communes du Plateau de Martainville avait engagé en 2015 l’élaboration d’un PLUi pour son territoire, inachevé à la date de création de la CCICV.
À l’inverse, les deux autres communautés de communes ne s’étaient pas engagées dans cette voie et certaines de leurs communes ne disposaient d’aucun document d’urbanisme.
La CCICV a d’abord rédigé une « charte de gouvernance » de la compétence, préparée par la conférence intercommunale des maires puis adoptée par le conseil communautaire le 19 juin 2017.
Puis elle a entrepris d’achever le PLUi lancé en 2015, sur le périmètre initial de l’ex-communauté de communes du plateau de Martainville. Ce PLUi a finalement été définitivement adopté en avril 2021.
Pour le reste du territoire (51 communes), elle envisage, comme le lui permet la loi, d’adopter un PLUi de secteur.
3.2 Le développement économique
Le développement économique est un axe mis en avant par la CCICV qui fait valoir divers atouts au premier rang desquels sa proximité avec la métropole Rouen Normandie et la présence en son sein de plusieurs carrefours autoroutiers.
Au-delà de ces atouts géographiques, la mission de développement économique de la CCICV s’est traduite par des aides octroyées pour l’immobilier d’entreprise, par l’aménagement de RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
13
terrains à vendre en zones d’activité économique (ZAE) et enfin par la location de locaux pour des entreprises.
3.2.1 Les aides à l’immobilier d’entreprise
Par délibération du 4 juin 2018, la communauté de communes a mis en place un dispositif d’aides dont elle a défini les modalités dans un règlement. De plus, elle a conclu une convention partenariale de développement territorial avec le département de la Seine-Maritime pour la période 2017 à 2022. La région Normandie participe également au financement des aides à l’immobilier d’entreprises par voie de convention passée avec l’EPCI.
Au total, ce dispositif partenarial a permis de cofinancer vingt projets, pour un montant total prévisionnel de 14,9 M€, dont 4 M€ à la charge de la CCICV.
3.2.2 Les zones d’activité économique
La CCICV compte dix ZAE dont le rythme de vente des parcelles est différent.
L’une se trouve au sud-est du territoire (Flamanville) mais ses terrains rencontrent des problèmes hydrologiques. Elle accueille également une entreprise qui stocke des produits dangereux.
Deux autres ZAE, dîtes du Moulin d’Écalles, l’une située dans la commune de Vieux-Manoir et l’autre dans la commune de La-Rue-Saint-Pierre, se trouvent au centre-est de la CCICV. Elles enregistrent des ventes dont le rythme est peu élevé.
La partie ouest du territoire, la plus proche de l’agglomération de Rouen, concentre les sept autres ZAE : quatre d’entre elles, situées dans les communes limitrophes de La Vaupalière et de Saint-Jean-du-Cardonnay et regroupées sous le nom de « ZAE des Portes de l’Ouest », sont vendues en totalité. La ZAE « Les Cambres » est située à Anceaumeville et ne comporte également plus de terrains à vendre. Les deux dernières ZAE, nommées « Polen 1 » et « Polen 2 » (commune d’Eslettes), font l’objet de ventes à rythme soutenu.
3.2.3 Les hôtels d’entreprise
À sa création la CCICV disposait de quatre hôtels destinés à de jeunes entreprises. Le premier, situé dans la dynamique zone Polen, a été vendu en 2017 car il était partiellement inoccupé et que le rythme de rotation des locataires rendait la perception des loyers trop aléatoire.
La CCICV a alors estimé que le modèle des hôtels d’entreprise était obsolète. En dépit de comptes excédentaires, elle a fait le choix de céder la totalité de son parc. Depuis 2022, les trois autres hôtels existants ont été vendus ou sont en passe de l’être. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
14
3.3 La promotion du tourisme
Dans un premier temps, en 2017, la CCICV a maintenu son adhésion à l’office du tourisme de Ry pour ensuite créer un office du tourisme communautaire d’abord sous forme associative puis sous la forme d’un établissement public industriel et commercial.
Les contours de cette compétence ont été précisés par délibération du 12 décembre 2017. L’office est désormais chargé de l’accueil et de l’information des touristes, de la promotion touristique, en coordination avec le comité départemental et le comité régional du tourisme, et enfin de la coordination des interventions des divers partenaires du développement touristique local.
Entre 2018 et 2021, la CCICV a conclu avec l’office du tourisme intercommunal des conventions fixant les modalités de versement de la subvention qui est attribuée à ce dernier et les actions de promotion du territoire. Les conventions stipulent que l’office doit présenter un bilan annuel d’activité qui doit être présenté par le président de l’office devant le conseil communautaire.
Cette obligation a été mise en œuvre pour la première fois en 2023.
3.4 La collecte et le traitement des déchets ménagers
La collecte des déchets prend trois formes :
• les apports volontaires en déchetterie (trois déchetteries communautaires sont gérées en régie et des conventions ont été conclues avec les EPCI limitrophes) ;
• le ramassage en « porte à porte » pour les particuliers et professionnels (délégation de service public) ;
• les apports volontaires en points de collecte (verres, linges, textiles, chaussures – convention avec des sociétés ou associations pour la collecte).
Le financement du service s’opère selon deux modalités : la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et la redevance spéciale.
3.4.1 Les déchetteries et le traitement des déchets
L’apport volontaire en déchetterie est limité en volume à 15 m3 par an et à 10 m3 de déchets verts. Au-delà, le dépôt est payant. L’estimation du volume est effectuée visuellement par l’agent chargé du lieu, qui enregistre les dépassements avant transmission au service comptabilité de la CCICV (soit par courrier électronique soit par téléphone) en vue d’établir la facture.
Le logiciel de facturation des surplus n’est plus opérationnel depuis le début de l’année 2023, ce qui a pour effet de priver la CCICV de la perception de recettes. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
15
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV a indiqué qu’elle fera l’acquisition d’un nouveau logiciel.
La chambre prend note de cet engagement.
3.4.2 La taxe d’enlèvement des ordures ménagères
La CCICV a mis en place un zonage lui permettant en principe, d’adapter le taux de la TEOM au service rendu.
En réalité, il apparaît que trois niveaux de service ont été définis et qu’à service identique les taux sont très différents :
• communes bénéficiant du service de collecte simultanée des ordures ménagères et des déchets recyclables en porte-à-porte : zones 1 (15,01 %), 4 (16,80 %), 7 (13,81 %) et 9 (12,53 %) ;
• communes bénéficiant du service de collecte simultanée des ordures ménagères et des déchets recyclables en porte-à-porte + collecte des déchets verts en porte-à porte une fois par semaine : zones 3 (17,70 %) et 5 (19,49 %) ;
• communes bénéficiant du service de collecte simultanée des ordures ménagères et des déchets recyclables en porte à porte + collecte des déchets verts en porte-à-porte une fois par quinzaine : zones 2 (16,81 %), 6 (18,60 %) et 8 (15,61 %).
Les écarts de taux ne sont pas justifiés par le niveau de service rendu et cette pratique est donc irrégulière.
De plus, le zonage est un mécanisme de financement provisoire qui doit conduire à faire converger les taux pour qu’à l’issue d’une période de dix ans la part fixe de la TEOM soit harmonisée. Ce processus d’harmonisation, imposé par la loi du 7 août 2015, n’a pas été engagé.
Par principe, les recettes du service doivent être proportionnées aux dépenses.
Le taux de la TEOM doit donc être fixé de telle manière qu'il ne procure pas de recettes disproportionnées par rapport au montant des dépenses exposées par l’établissement pour assurer ce service.
Entre 2018 et 2022, le service a été systématiquement excédentaire, exception faite de l’exercice 2020 (- 1 %). En 2018 et en 2022, l’excédent a atteint 18 % et 16 %. Cette situation ne saurait perdurer en l’absence de besoin de financement d’investissements futurs.
La chambre demande à la CCICV d’adapter le taux de TEOM de chaque zone au niveau du service rendu, de limiter les excédents et d’adopter une délibération d’harmonisation des taux. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
16
3.5 La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
La CCICV a décidé d’exercer les quatre compétences obligatoires du bloc gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI5) ainsi que trois compétences facultatives6.
Elle a également fait le choix de déléguer cette compétence à huit syndicats de bassin versant et d’instituer la taxe facultative de GEMAPI, soit 8,23 € par habitant en 2018, montant porté à 9,33 € en 2022, très en deçà du montant maximum de 40 € par habitant autorisé par la loi.
Une délégation de compétence, par opposition à un transfert de compétence, ne peut être consentie qu’à un établissement public territorial de bassin (EPTB) ou à un établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE).
Les EPTB et les EPAGE sont des syndicats mixtes spécialisés : créés sur le périmètre d’un bassin versant ou d’un sous-bassin hydrographique, pour assurer la prévention des inondations et des submersions ainsi que la gestion des cours d'eau non domaniaux. De plus, une délégation implique la signature d’une convention établie pour une durée déterminée et fixant le contenu des missions déléguées7. Elle entraine un contrôle régulier du délégataire.
Aucune convention n’a été conclue et les délégataires choisis ne semblent pas avoir le statut juridique leur permettant d’accepter une telle délégation.
La chambre recommande à la CCICV de s’assurer de la compétence de chaque syndicat à intervenir pour son compte dans le cadre d’une délégation de compétence avant de conclure des conventions avec eux dans le respect des textes en vigueur.
5 1 : aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ; 2 : entretien et l’aménagement d’un
cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès à ce cours d’eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d’eau ; 5 : défense contre les inondations et contre la mer ; 8 : protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines. 6 4 : La maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l'érosion des sols ; 11 : La mise en place
et l'exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques ; 12 : L'animation et la concertation dans les domaines de la prévention du risque d'inondation ainsi que de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique.
7 Source : ministère de l’écologie
https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/20170227_La%20GEMAPI_vdif.pdf. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
17
4 LES RELATIONS ENTRE L’INTERCOMMUNALITÉ ET LES COMMUNES MEMBRES
4.1 L'intégration fiscale
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer l'intégration d'un EPCI au travers du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs groupements. Plus l’EPCI exerce de compétences, plus il supporte de charges et plus il devra conserver la fiscalité levée pour financer ses propres besoins. Le CIF sert notamment à calculer les dotations financières accordées par l’État.
Sur la période de contrôle, le CIF de la CCICV s’est dégradé, exception faite de l’année 20198. En 2022, le CIF de la CCICV s’est élevé à 0,316506 contre 0,38957 pour la moyenne des communautés de communes.
Le niveau d’intégration de la CCICV est donc, au regard de cet indicateur, inférieur à la moyenne des EPCI de sa catégorie, ce qui la pénalise pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement.
4.2 L’attribution de compensation
L’attribution de compensation (AC) représente la part de la fiscalité professionnelle levée par la CCICV et reversée aux communes membres, déduction faite des dépenses transférées.
Adopté en décembre 2019, le montant des AC n’a pas évolué depuis cette date. Le transfert du multi-accueil aurait dû être suivi d’une modification des AC mais le projet de délibération a été rejeté par le conseil communautaire. Ce rejet aurait été motivé par un désaccord portant sur les modalités de calcul des charges transférées.
La CCIC devra donc présenter prochainement un nouveau projet de délibération ou y renoncer et garder à sa charge l’intégralité des dépenses de cet équipement.
La chambre rappelle toutefois que le calcul du montant des charges transférées venant en déduction de l’AC peut être arrêté avec les communes membres par consensus sans que la réfaction des AC ne reflète nécessairement le montant exact des charges transférées.
4.3 La mutualisation des services
Les mutualisations au sein d’un bloc communal s’entendent comme les différents dispositifs de mise en commun de moyens entre les EPCI à fiscalité propre et les communes membres.
8 Cf. annexe n° 1. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
18
Si les mutualisations ne sont pas obligatoires, elles peuvent revêtir des modalités diverses, plus ou moins intégrées : la mise à disposition de services dans le cadre des compétences transférées à l’établissement public ; la création de services communs en dehors de tout transfert de compétence ; les groupements de commandes ; le partage de biens ; les ententes ou encore les prestations de services.
Exception faite de certains domaines précis, tels que l’instruction des autorisations d’occupation des sols, une convention portant sur la mutualisation de matériel de voirie, le recrutement mutualisé d’un agent portant sur des sujets financés par des programmes européens ou nationaux, l’EPCI n’a pas mis en place de mutualisation de ses services avec ceux des communes membres. L’ordonnateur indique que le territoire de la CCICV étant à dominante rurale, sa capacité à mutualiser serait plus restreinte sans cependant contester le constat factuel de la chambre d’une faible mutualisation de ses services avec ceux des communes membres.
4.4 Le pacte de gouvernance
La loi permet aux EPCI à fiscalité propre de conclure un pacte de gouvernance définissant les relations entre les communes et leur intercommunalité. Ce pacte définit les conditions dans lesquelles l'établissement confie, par convention, la gestion ou la création de certains équipements ou services à une commune membre, fixe les orientations en matière de mutualisation de services entre les communes et leur groupement ou encore crée des commissions spécialisées associant les maires à un niveau intra-communautaire.
L'élaboration d'un pacte de gouvernance n'est pas obligatoire mais un débat sur son principe doit en tout état de cause avoir lieu en début de mandature. Ce débat, s’il a eu lieu, n’a pas été formalisé par un acte.
4.5 La solidarité financière du bloc communal
La CCICV a mis en place un dispositif permettant de verser des fonds de concours aux communes et permettant aux communes de verser des fonds de concours à l’intercommunalité. Ce dispositif repose sur deux délibérations (4 mars 2017 et 12 décembre 2017) qui ne précisent pas les règles d’attribution de ces subventions (éligibilité des projets, plafonds de financement, etc.).
En dehors de ces financements ponctuels, la communauté de communes ne dispose d’aucun mécanisme de solidarité financière avec les communes membres : pacte financier et fiscal ou dotation de solidarité communautaire. Une réflexion a été engagée lors du changement de régime fiscal en 2018, mais les élus ont considéré que le mécanisme des attributions de compensation permettait d’assurer un niveau suffisant de solidarité.
Même si le pacte financier et fiscal et la dotation de solidarité financière ne s’imposent qu’aux intercommunalités signataires d’un contrat de ville, un diagnostic des écarts de richesse des communes pourrait être établi notamment pour nourrir la réflexion préalable au projet de RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
19
territoire. Il permettrait également de surmonter les blocages constatés lors de la révision de l’attribution de compensation après le transfert du multi-accueil.
La chambre recommande à la communauté de communes d’établir un diagnostic des écarts de richesse des collectivités du territoire et suggère de préciser le cadre d’attribution des fonds de concours.
5 LA SITUATION FINANCIÈRE ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
5.1 La situation financière
5.1.1 Données générales
La communauté de communes Inter-Caux-Vexin est dotée d’un budget principal et de plusieurs budgets annexes, soit neuf en 2017, hérités des anciennes communautés de communes, nombre réduit à trois en 2022 : budget du parc du moulin d’Écalles, budget de la ZA « Polen 2 » et budget hôtel d’entreprises. Depuis 2022, tous les budgets sont soumis au référentiel budgétaire et comptable M57.
Créé en 1996, le parc d’activités du Moulin d’Écalles a été totalement commercialisé à l’exception d’un seul lot. Aucune transaction n’a été conclue en 2022. Sa dette était, fin 2022, de 164 104 € et devrait être totalement remboursée fin 2029.
La ZAE « Polen 2 » couvre une superficie de 31 hectares dont les deux tiers sont commercialisables. En 2022, le budget annexe n’a enregistré aucune vente. Le résultat de fonctionnement était néanmoins positif de 16 751 € grâce au résultat financier dégagé cette année-là. Fin 2022, la dette s’élevait à 2 675 743 €.
Comme indiqué précédemment, la CCICV souhaite se désengager de la gestion des hôtels d’entreprises, activité pourtant bénéficiaire, et céder ses biens. En 2022, elle a vendu une partie de son patrimoine, pour un produit de 450 000 € (et une plus-value de 406 494 €). En 2022, le résultat de fonctionnement était positif de 1 559 € et la dette de ce budget s’élevait à 96 432 €.
Pour ces trois budgets annexes, de nombreuses cessions immobilières ont été réalisées au cours de la période (5 en 2022). Alors que les délibérations décidant ces ventes doivent être accompagnées de l’avis des services de l’immobilier de l’État, ces documents font parfois défaut9. Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires l’ordonnateur indique qu’il s’agit d’un héritage de cessions engagées avant la fusion. Par ailleurs, les cessions doivent faire l’objet d’un rapport annuel présenté à l’assemblée délibérante, en application de l’article
9 Par exemple : délibérations n° 2017-11-20-115 ; n° 2018-04-09-059. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
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L. 2241-1 du CGCT, obligation non respectée jusque-là. La chambre invite la CCICV à corriger ces différentes lacunes.
En raison de leur volume financier et de l’activité à laquelle ils se rapportent, ces trois budgets annexes présentent peu de risques. La situation financière de la CCICV a donc été appréciée au regard du budget principal.
5.1.2 Le budget principal
Entre 2017 et 2022, les produits de gestion ont augmenté de 35,9 % tandis que les charges de gestion progressaient de 25,6 %. En valeur absolue, sachant que les recettes étaient déjà supérieures aux dépenses en 2017, cette évolution a eu pour effet d’augmenter l’excédent brut de fonctionnement, qui a quasiment doublé en cinq ans. En 2022, la capacité d’autofinancement brute a atteint 3,3 M€, soit 23,4 % des produits de gestion. La situation financière de la CCICV est d’autant plus confortable que son endettement ne s’élevait qu’à 1,6 M€ fin 202210.
5.1.2.1 Les dépenses de gestion
Les deux principales causes de l’augmentation des charges de gestion (+ 2,17 M€) sont les frais de personnel (+ 670 703 €) et les prestations de service (+ 939 045 €).
L’augmentation des frais de personnel s’explique principalement par la hausse des charges sociales (+ 200 235 €), des rémunérations des personnels contractuels (+ 102 000 €) et par la mise en œuvre de la réforme du régime indemnitaire (+ 106 000 €). La hausse des dépenses de personnel s’explique enfin par une diminution des atténuations de charges (164 000 €).
De même, les prestations de service ont progressé de 66 % du fait de la mise en place en 2019 de marchés de collecte des ordures ménagères et déchets ménagers recyclables.
5.1.2.2 Les recettes de gestion
Les recettes de gestion ont progressé de 36 % entre 2017 et 2022, passant de 10,3 à 13,9 M€.
Cette évolution s’explique par la hausse des ressources institutionnelles (1,7 M€) mais surtout par le choix de la CCICV d’adopter, à compter du 1er janvier 2019, le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU) qui a pour effet de transférer le produit de différentes taxes à l’intercommunalité dont une partie est ensuite reversée aux communes sous forme d’attribution de compensation. Les ressources fiscales propres, nettes des reversements aux communes, ont ainsi augmenté de 2 M€.
Entre 2017 et 2022, le produit des impôts locaux a augmenté de 76,7 %.
10 Hors dette de 2,7 M€ du budget annexe de la ZAE Polen 2 qui a vocation a être remboursée intégralement par
la commercialisation des parcelles. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
21
Entre ces deux dates, le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est passé de 230 640 € à 1 766 998 €. Cette recette représente désormais 30 % du total des impôts locaux, derrière les taxes foncières et d’habitation (50 % en 2022).
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV a souligné les incertitudes qui pesaient sur le devenir de ce produit fiscal. Dans une moindre mesure, les recettes fiscales ont également été abondées par l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) et par la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).
Les ressources fiscales sont également constituées du produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et de la taxe GEMAPI, en hausse de 1,7 M€ entre 2017 et 2022. Enfin, depuis 2021, la CCICV perçoit une fraction du produit de la TVA, soit 1,7 M€ en 2022.
Si les ressources fiscales propres ont augmenté de 6,3 M€ entre 2017 et 2022, une partie est reversée aux communes, soit 4,2 M€ en 2022. En dépit de ces reversements dont le montant est d’une grande stabilité, les produits fiscaux nets ont augmenté de 2 M€ entre 2017 et 2022.
Malgré l’incidence négative de la diminution du coefficient d’intégration fiscale (CIF11) dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), le montant de celle-ci a plus que doublé depuis 2017 pour atteindre 1,7 M€ en 2022, grâce à la mise en place de la fiscalité professionnelle unique. Il s’agit de deux phénomènes qui se sont complétés et ne sont pas contradictoires : la DGF étant le résultat de ces deux variables.
La forte progression des produits de gestion a permis à la CCICV de dégager une capacité d’autofinancement brute de plus de 3,2 M€ en 2022, soit 23,4 % des produits de gestion de l’année.
5.1.3 L’investissement
5.1.3.1 Les dépenses d’équipement
Entre 2017 et 2022, les dépenses d’équipement se sont élevées en moyenne à 1,2 M€ par an, soit 18 € par habitant.
En 2021, les dépenses d’équipement de la CCICV ont représenté 9 % des dépenses totales du territoire (communes et intercommunalité).
En 2022, le financement propre disponible a représenté plus de trois fois le montant des dépenses d’équipement. Ce niveau très élevé des ressources disponibles s’explique essentiellement par le montant de la capacité d’autofinancement (CAF) brute et par une annuité de remboursement de la dette de 146 000 €, corrélée à un faible niveau d’endettement. En 2022, la CCICV a dégagé une CAF nette de plus de 3 M€.
11 Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) permet de mesurer l'intégration d'un établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) au travers du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs groupements. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
22
5.1.3.2 La programmation des investissements
La CCICV ne disposait pas jusqu’en février 202412 de plan pluriannuel d’investissement (PPI)13, estimant que les investissements sont d’ores et déjà inscrits au plan climat air énergie territorial (PCAET) adopté en juin 2023.
Les investissements à venir ne sauraient pourtant être tous inscrits au PCAET, comme le démontre une étude réalisée préalablement à la mise en place de la fiscalité unique en 2019. En outre, les propriétaires de bâtiments hébergeant des activités tertiaires sont assujettis à une obligation de réduction de la consommation d’énergie finale, allant jusqu’à 60 % en 205014. Un tel objectif nécessite une lourde démarche d’analyse des consommations et de programmation des investissements.
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV a indiqué avoir amorcé une démarche de détermination du potentiel de certaines toitures de bâtiments administratifs en énergie solaire et de rationalisation des coûts énergétiques de la piscine André Martin, notamment baisser les températures, changer les matériels, et adapter les ouvertures du lundi au dimanche et pendant les vacances.
Toutefois, elle n’avait pas encore engagé de démarche afin de déclarer à l’observatoire de la performance énergétique de la rénovation et des actions du tertiaire (OPERAT) les activités tertiaires exercées, la surface des bâtiments soumis à obligation, les consommations annuelles15 des bâtiments intercommunaux concernés. Cette étude devrait lui permettre de planifier les travaux à réaliser et, le cas échéant, de se séparer des bâtiments trop coûteux à mettre aux normes.
La chambre lui demande de mettre en œuvre ses obligations déclaratives.
5.1.4 La situation bilancielle
5.1.4.1 Le fonds de roulement
La concomitance d’excédents budgétaires, de subventions d’investissement perçues et de dépenses d’investissement relativement faibles a eu pour conséquence une forte augmentation des fonds propres de la CCICV, qui se traduit à l’actif du bilan par une hausse de la trésorerie de 150 %. Celle-ci étant le principal élément constituant le fonds de roulement, celui-ci a
12 Séance du conseil communautaire du 20 février 2024.
13 Un plan pluriannuel est un outil d’aide à la décision. Il doit donc offrir aux élus une vision des opérations à
réaliser à court et moyen terme. Les données qu’il contient, en dépenses et en recettes, doivent être suffisamment complètes et fiables pour permettre d’opérer les arbitrages en toute connaissance de cause. Pour cela, l’évaluation des opérations doit non seulement porter sur les coûts d’investissement mais également sur les coûts futurs de fonctionnement des équipements.
14 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique
(ELAN), article 175 ; loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, article 176 ; décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire. 15 Code de la construction et de l’habitation, articles R. 174-27 et suivants. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
23
logiquement augmenté de 170 % en six ans. Il dépasse dorénavant le montant annuel de ses charges de gestion courante, soit un niveau excessif au regard de la norme communément admise, de l’ordre de trois mois.
5.1.4.2 La dette et la structure du bilan
En l’absence de tout emprunt souscrit après 2017, la dette ne s’élevait plus fin 2022 qu’à 1,6 M€ pour le budget principal, soit une capacité de désendettement d’environ six mois.
5.2 La fiabilité des comptes et l’information financière
5.2.1 La fiabilité des comptes
5.2.1.1 Les provisions
En application du principe comptable de prudence et des dispositions des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT, une provision doit être obligatoirement constituée par l’assemblée délibérante dès qu’apparaît un risque susceptible de conduire la collectivité à devoir verser une somme d’argent significative.
Depuis 2017, la CCICV n’a constitué aucune provision malgré l’existence de plusieurs contentieux dont huit concernant le PLUI sectoriel du plateau de Martainville.
La chambre demande donc à la CCICV comme elle s’y est engagée, de constituer une provision chaque fois que cela est nécessaire, et en particulier lors de l’ouverture de contentieux à hauteur de la charge qui pourrait en résulter.
5.2.1.2 L’état de la dette
En 2017 et en 2019, le montant de dette figurant au compte administratif différait de celui inscrit au compte de gestion alors que ces deux documents devraient être concordants. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
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Tableau n° 1 : État de la dette (budget principal)
En € 2017 2018 2019 2020 2021
Dette au capital figurant au
compte administratif 2 296 300,71 2 034 461,17 1 787 451,79 1 591 998,07 1 401 204,66
Solde créditeur du compte 164
figurant au compte de gestion 2 283 882,85 2 034 461,14 1 762 831,73 1 593 209,14 1 402 720,12
Écart au 31/12/N - 12 417,86 - 0,03 - 24 620,06 1 211,07 1 515,46
Source : tableau CRC d’après comptes administratifs et comptes de gestion
5.2.1.3 Les opérations de fin d’exercice
5.2.1.3.1 Les restes à réaliser
L’article R. 2311-11 du CGCT définit les restes à réaliser (RAR) comme « les dépenses engagées non mandatées et [les] recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre ». Il résulte de cet article que leur détermination en section d’investissement a une incidence sur les conditions d’affectation du résultat de la section de fonctionnement. En effet, le solde d’exécution de la section d’investissement, corrigé des restes à réaliser, constitue le besoin ou l’excédent de financement constaté à la clôture de l’exercice. Or le résultat de la section de fonctionnement doit être affecté prioritairement à la couverture du besoin de financement de la section d’investissement.
La CCICV n’a pu justifier que la moitié des sommes inscrites en restes à réaliser pour l’exercice 2021.
La chambre demande à la CCICV, comme elle s’y est engagée à le faire pour l’exercice 2023, de veiller à justifier les restes à réaliser, dont l’exactitude contribue à la sincérité des comptes.
5.2.1.3.2 Les rattachements de fin d’exercice
Les rattachements de fin d’exercice ont pour objectif d’imputer au budget de l’exercice qui se termine des charges régulièrement engagées, dont le service a été fait mais dont la facture n’est pas parvenue à la collectivité avant la clôture des comptes. Pour respecter le principe de l’annualité budgétaire, ces dépenses sont rattachées au budget de l’année mais payées lors de l’exercice suivant.
Le rattachement des charges et produits est visible sur la balance des comptes aux comptes 408 et 418. Ceux-ci n’ont été mouvementés qu’une seule fois en 2021 à hauteur de 107 667,09 € soit environ 1 % des dépenses de fonctionnement de l’exercice. La chambre encourage la CCICV à rattacher les charges et produits à l’exercice.
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV a tenu compte de l’observation de la chambre et a mis en place un calendrier des opérations de clôture comptable pour la fin de l’année 2023. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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5.2.1.4 L’actif et l’inventaire comptable
L’inventaire comptable, tenu par l’ordonnateur, doit correspondre à l’état de l’actif, tenu par le comptable.
À la fin de l’exercice 2022, l’inventaire et l’état de l’actif présentaient un écart de près de 55 M€ pour la valeur nette comptable des biens (65,13 M€ à l’état de l’actif et 10,25 M€ à l’inventaire).
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV a indiqué en avoir pris note de la demande de la chambre relative à la fiabilisation de son inventaire comptable.
5.2.2 L’information financière
5.2.2.1 La qualité de l’information financière
Les rapports d’orientation budgétaire présentés par la CCICV sur la période contrôlée sont précis et détaillés à l’exception des engagements pluriannuels qui n’y figurent pas.
Par ailleurs, des annexes au compte administratif sont incomplètes ou absentes, notamment celles retraçant les concours et subventions attribués à des tiers, l’état du personnel et les états de répartition de la TEOM.
En réponse aux observations provisoires, la CCICV indique prendre note de ces observations.
5.2.2.2 La qualité de la prévision budgétaire
Le taux d’exécution des dépenses d’investissement est passé de 98 % en 2017 à 60 % en 2022. Le taux d’exécution des recettes est également en baisse pour atteindre 83 % en 2022.
Les comptes 20 et 21 (immobilisations incorporelles et corporelles) sont ceux dont l’écart entre la prévention et l’exécution sont les plus importants (à titre d’exemple, le compte 21 enregistre 11 % de réalisation hors restes à réaliser. Les prévisions votées au compte 204 (subventions d’investissement versées par la collectivité) sont elles aussi fortement surévaluées. Tantôt, elles ne donnent lieu à aucun versement (deux années), tantôt ces derniers s’élèvent à environ 15 % des prévisions. Seule l’année 2019 voit les subventions versées dépasser la moitié des prévisions, atteignant 61 % de celles-ci.
Les taux d’exécution de la section de fonctionnement sont faibles et baissent à partir de 2020. Ils ne s’élèvent en 2022 qu’à 66 % des prévisions votées. Des écarts sont constatés régulièrement sur le chapitre 011 (dépenses de gestion courante) mais aussi sur le chapitre 012 (frais de personnel), ce dernier ne dépassant jamais 90 % de réalisation durant les six exercices alors même que ces dépenses sont prévisibles. En revanche, les recettes dépassent les 100 % sur toute la période.
La CCICV a indiqué vouloir mettre en œuvre, lors du passage au référentiel budgétaire et comptable M57, la technique des autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP) afin d’améliorer ses taux d’exécution. La chambre invite la CCICV à travailler dans ce sens. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
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5.3 Les régies de recettes
Trois régies de recettes ont été créées par la communauté de communes : la régie de la piscine, la régie « ludisport » et la régie « ludiculture ». Les recettes annuelles de ces trois régies oscillent globalement entre 90 000 € et 160 000 €.
En vertu de l’article R. 1617-17 du CGCT, les comptes des régies sont soumis aux contrôles du comptable assignataire et de l'ordonnateur. Aucune des trois régies n’a cependant été contrôlée au cours de la période sous revue, ni par l’ordonnateur, ni par le comptable.
La chambre a procédé au contrôle des trois régies et a relevé de nombreuses anomalies dans la formalisation des actes constitutifs et dans la tenue des comptes.
En outre, la chambre a constaté que les fonds publics étaient manipulés par de nombreuses personnes n’ayant pas la qualité de régisseur ou de sous-régisseur :
• régie « ludisport » : 39 personnes ont perçu des recettes sans avoir été nommées régisseurs ou mandataires. Le montant total de ces recettes s’élève à 66 700 € sur la période 2017 à 2022. De même, des encaissements ont été effectués sans que soit précisée la qualité de la personne y ayant procédé. Le montant total de ces versements s’élève à 5 774 € entre 2017 et 2021.
• régie « ludiculture » : des encaissements ont été effectués dans dix communes dépourvues de sous-régie, pour un montant total de 14 734,50 €. Des encaissements ont été effectués par 32 personnes n’ayant pas la qualité pour le faire. Le total des encaissement concernés s’élève à 33 209 €. Cependant, aucun manquant en caisse n’a été constaté.
Enfin, la confrontation des pièces de tenue des comptes permet parfois d’identifier des fonds manquants. Ainsi, pour la régie « ludisport », le manquant peut être évalué entre 4 050 € et 4 536 € (ce qui représente près de 5 % des recettes).
La chambre demande donc à la CCICV d’apporter des corrections dans le fonctionnement des régies.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur reconnaît le dispositif de perception de recettes mis en place, qu’il impute au nombre élevé de communes constituant l’intercommunalité, à la méconnaissance de la réglementation par les personnes concernées et à l’absence d’observations du comptable public. Il s’engage toutefois pour l’avenir à ce qu’aucune personne ne perçoive ni ne verse de recettes sans y être habilitée.
Ainsi, suite aux observations provisoires de la chambre :
• des registres de suivi des paiements des deux régies « ludiculture » et « ludisport » ont été créés ;
• par délibération du 15 avril 2024 vingt-deux sous régies ont été instituées dans les mairies ;
• un montant maximal d’encaisse fixé à 500 € a été prévu par cette même délibération ;
• enfin, la CCICV a produit 18 arrêtés de nomination de sous-régisseurs sur 22.
La CCICV a également explicitement confié à une responsable de pôle recrutée en février 2024 la prise en compte des recommandations de la chambre ainsi que le suivi et le contrôle des régies. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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La chambre prend acte des actions correctives engagées par la CCICV et l’invite à les mener à leur terme.
Elle lui demande également de procéder périodiquement au contrôle sur pièce et sur place des régies conformément à l’article R. 1617-17 du CGCT et de l’instruction codificatrice n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006 relative aux régies de recettes, d'avances et de recettes et d'avances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
5.4 Le contrôle interne
Les collectivités publiques sont exposées à un environnement plus volatil que jamais faisant peser sur leur fonctionnement de multiples risques. L'identification des principaux risques auxquels elles sont exposées permet de sécuriser et renforcer le pilotage.
La cartographie des risques consiste à détailler les processus métiers en vigueur, à identifier les risques puis à les coter et enfin à définir les moyens permettant de les éviter.
La CCICV ne dispose d’aucune carte des risques, estimant que son organisation est suffisamment robuste. De même, elle n’a pas mis en place de dispositif de contrôle interne, au sens d’un dispositif organisé, permanent et documenté visant à maîtriser le fonctionnement et les activités d'une entité, à s'assurer de la réalisation et de l'optimisation de ses opérations, à garantir la protection de ses actifs et de ses ressources financières, ainsi que la qualité des informations qu'elle produit, en particulier comptables, tout en veillant au respect des lois et règlements.
En conséquence, la chambre recommande à la CCICV, comme elle s’est engagée à le faire, de mettre en place un dispositif de contrôle interne.
6 LES FONCTIONS DE GESTION
6.1 L’achat et la commande publique
6.1.1 Organisation de la fonction achats
La CCICV dispose d’un service des marchés, situé au pôle de Buchy. Il est principalement chargé de recenser les besoins d’achats et d’accompagner les services de la CCICV dans la passation de leurs marchés, notamment pour la rédaction du règlement de la consultation et du cahier des charges. Une fois le marché conclu, chaque service assure le suivi de l’exécution de ses marchés.
Une organisation aussi déconcentrée mériterait d’être accompagnée d’un guide des procédures rappelant les règles à respecter, d’une nomenclature des achats et d’un suivi permettant de COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
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s’assurer que la CCICV respecte les seuils de passation des marchés et que leur exécution est conforme aux cahiers des charges.
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV indique partager les constats de la chambre et envisager le recrutement d’un contrôleur de gestion et de coordination des achats. Un guide de recueil des fondamentaux en finances et comptabilité devait également être élaboré en lien avec la commande publique. La chambre l’invite à poursuivre cette démarche.
La chambre constate que la CCICV ne dispose pas de logiciel relatif à la passation, au suivi et à l’exécution des marchés. Un recensement est opéré chaque année et adressé à la direction générale des services mais il sert principalement à la préparation du budget. Il ne permet pas de s’assurer du respect des seuils et de documenter les incidents d’exécution.
De même, la tenue d’une réunion annuelle animée par le responsable des marchés et réunissant le comptable public et les responsables de service et de pôle paraît insuffisante. La CCICV a indiqué retenir la proposition d’acquérir un logiciel dédié aux marchés.
La chambre recommande en conséquence à la CCICV, qui indique en avoir pris note en réponse au rapport d’observations provisoires, de mieux encadrer la fonction achats.
6.1.2 Les cartes d’achats
Les pouvoirs adjudicateurs ont la possibilité d’exécuter certains de leurs marchés publics par carte d’achat. Le cadre juridique a été fixé par décret du 26 octobre 2004, remplacé par le décret n° 2023-209 du 27 mars 2023. Dans ce cadre, la collectivité doit, après accord du titulaire du marché, conclure un contrat avec un établissement bancaire chargé de mettre à sa disposition les cartes d’achat attribuées aux porteurs qu’elle aura désignés et de payer les factures.
Un contrat de cette nature a été conclu en 2011 par la communauté de communes des portes nord-ouest de Rouen avec la Caisse d’Épargne. Ce contrat a été repris par la CCICV puis reconduit à trois reprises en 2017, 2018 et 2021. Son objet porte, selon l’ordonnateur, exclusivement sur l’achat de carburant.
Le contrat présente de nombreuses lacunes :
• le marché n’est pas mentionné, ni même la nature des achats ; les relevés d’opérations ne permettent pas de s’assurer que les cartes ont été exclusivement utilisées pour des achats de carburant ; dans certains cas, seule l’enseigne commerçante est indiquée sur ces relevés ; certaines dépenses sont sans rapport avec les achats de carburant : achats de billets SNCF, vignettes, factures d’hôtels etc. ;
• les porteurs de cartes bancaires ont été désignés par la CCICV mais ils ne sont pas identifiés au contrat ; les relevés d’opérations ne mentionnent pas toujours leur identité et dans un cas, le relevé indique seulement le véhicule approvisionné (roll packer) ; dans d’autres cas, les utilisateurs n’ont pas été habilités16.
Dans ces conditions, l’ordonnateur n’est pas en mesure d’effectuer le contrôle de l’utilisation de ce mode de règlement.
16 Source : liste des personnes habilitées, produite par la CCICV. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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La chambre demande à la CCICV de conclure un marché d’achat de carburant et de corriger les anomalies du contrat permettant le règlement des achats par carte bancaire, conformément au décret du 27 mars 2023 précité.
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV a indiqué qu’elle avait procédé à la destruction des cartes achats.
6.2 L’organisation des ressources humaines
6.2.1 Les lignes directrices de gestion
En application de la loi, la CCICV a adopté en mars 2021 ses lignes directrices de gestion qui déterminent la stratégie prévisionnelle en matière de gestion des emplois et des compétences et fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours des agents publics.
Ce document doit être complété pour définir clairement les critères de promotion, qui doivent être hiérarchisés, les évolutions relatives à l’égalité entre les femmes et les hommes et les procédures de gestion des demandes individuelles de mobilité ou de prise en compte des priorités de mutation.
Par ailleurs, la chambre rappelle que tous ces éléments sont distincts du plan à l’égalité professionnelle issu de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
6.2.2 L’évolution des effectifs
Les effectifs de la CCICV ont faiblement augmenté, passant de 67,1 équivalents temps plein (ETP) rémunérés en 2017 à 71 en 2022 toutes catégories de personnel confondues, soit une hausse de l’ordre de 6 %. Cette hausse concerne principalement les agents sous statut, qui passent de 40,1 à 42,7 ETP.
Dans le même temps, les contractuels sur emploi permanent sont passés de 21 à 15,7 ETP, alors que les contractuels sur emploi non permanent sont passés de 6 à 12,4 ETP.
Au total, le nombre de contractuels n’a augmenté que de 1,2 ETP.
6.2.3 Les rémunérations
Le principe de mise en place d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) a été adopté par délibération du 4 juin 2018 et progressivement étendu à tous les cadres d’emploi.
Il n’appelle pas d’observation. COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
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6.2.4 Le temps de travail
6.2.4.1 Le temps de travail
Le temps de travail est fixé par une délibération du 1er octobre 2018 qui détermine, en fonction des nécessités de chaque service, la durée hebdomadaire de travail (35 h, 37 h 30 ou 39 h) ainsi que sa répartition hebdomadaire et l’amplitude des journées de travail.
Sur ce dernier point, les bornes horaires n’offrent pas toutes la même liberté aux agents. Dans certains services (entretien, développement économique), elles correspondent strictement à la durée hebdomadaire de travail, ce qui ne laisse aucune liberté aux agents concernés.
En tout état de cause, la modularité des horaires doit donner lieu à un contrôle du temps de travail, lorsque des heures supplémentaires sont effectuées mais aussi pour s’assurer que la durée quotidienne de travail ne dépasse pas dix heures.
À ce stade, la CCICV ne dispose d’aucun système de décompte automatisé du temps de travail.
En réponse au rapport d’observations provisoires, la CCICV a indiqué réfléchir à instaurer en 2024, via un logiciel ou une application, un système plus adapté de contrôle du temps de travail et d’effectivité des heures supplémentaires.
La chambre prend note de cet engagement.
Les conditions de mise en œuvre du compte épargne-temps, qui permet aux agents d’épargner les jours de congé non pris, n’appellent pas d’observation.
6.2.4.2 Les heures supplémentaires
La réalisation d’heures supplémentaires est subordonnée à l’adoption d’une délibération déterminant les agents autorisés à en accomplir, la fixation du plafond et son éventuel dépassement et les modalités de compensation des heures effectuées. De plus, dès lors que des heures supplémentaires sont effectuées, la collectivité doit mettre en place un décompte automatisé du temps de travail.
Par délibération du 11 octobre 2021, la CCICV a déterminé les grades dont les agents peuvent réaliser des heures supplémentaires mais ni cette délibération ni son règlement intérieur ne précise le plafond et les modalités de récupération ou de paiement des heures effectuées. La CCICV indique néanmoins que « les heures supplémentaires sont compensées plutôt que rémunérées ». RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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ANNEXES
Annexe n° 1. Évolution comparée du coefficient d’intégration fiscale
Annexe n° 2. Évolution des produits et charges de fonctionnement
Annexe n° 3. Glossaire COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
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Annexe n° 1. Évolution comparée
du coefficient d’intégration fiscale
Coefficient
d'intégration fiscale
de la CCICV
Coefficient d'intégration
fiscale moyen d’EPCI de
même catégorie
2017 0,335575 0,3567
2018 0,319894 0,3717
2019 0,372909 0,3921
2020 0,354684 0,3922
2021 0,327326 NC
2022 0,316506 0,38957
Source : tableau CRC d’après les données de la commune et de la DGCL (NC : non communiqué) RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Annexe n° 2. Évolution des produits et charges de fonctionnement
En € 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Évolution 2017/22
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions) 8 184 242 8 885 963 13 602 215 13 922 757 13 786 576 14 461 610 76,7 %
+ Fiscalité reversée 42 884 21 083 - 4 245 215 - 4 204 540 - 4 221 251 - 4 234 300 NS
= Fiscalité totale (nette) 8 227 126 8 907 046 9 357 000 9 718 217 9 565 325 10 227 310 24,3 %
+ Ressources d'exploitation 773 654 839 576 926 846 569 936 631 967 791 722 2,3 %
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations) 1 284 468 1 329 162 2 473 896 2 747 695 2 761 086 2 962 735 130,7 %
= Produits de gestion (A) 10 285 248 11 075 783 12 757 742 13 035 848 12 958 378 13 981 767 35,9 %
Charges à caractère général 2 723 398 2 933 311 3 575 270 4 541 711 3 879 284 3 451 788 26,7 %
+ Charges de personnel 2 182 686 2 360 817 2 456 491 2 530 323 2 672 524 2 853 389 30,7 %
+ Subventions de
fonctionnement 80 634 153 051 160 750 242 566 318 540 315 557 291,3 %
+ Autres charges de gestion 3 487 622 4 146 819 3 976 823 3 559 843 3 822 943 4 023 049 15,4 %
= Charges de gestion (B) 8 474 339 9 593 998 10 169 334 10 874 443 10 693 290 10 643 783 25,6 %
Excédent brut de
fonctionnement (A-B) 1 810 909 1 481 785 2 588 408 2 161 404 2 265 088 3 337 984 84,3 %
en % des produits de gestion 17,6 % 13,4 % 20,3 % 16,6 % 17,5 % 23,9 %
+/- Résultat financier - 114 292 - 87 297 - 76 344 - 69 801 - 60 921 - 55 220 - 51,7 %
+/- Titres et mandats annulés
sur exercices antérieurs - 51 1 374 - 19 938 - 2 272 89 646 - 9 655 NS
= CAF brute 1 696 566 1 395 862 2 492 126 2 089 331 2 293 812 3 273 110 92,9 %
en % des produits de gestion 16,5 % 12,6 % 19,5 % 16,0 % 17,7 % 23,4 %
Source : tableau CRC d’après les données des comptes de gestion COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
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Annexe n° 3. Glossaire
CA Compte administratif
CC Communauté de communes
CIF Coefficient d'intégration fiscale
CCICV Communauté de communes Inter Caux Vexin
CCPNOR Communauté de communes des Portes Nord-Ouest de Rouen
CGCT Code général des collectivités territoriales
DOB Débat d'orientation budgétaire
EPAGE Établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau
EPCI Établissement public de coopération intercommunale
EPTB Établissement public territorial de bassin
LDG Lignes directrices de gestion
GEMAPI Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations Insee Institut national de la statistique et des études économiques
IFER Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau
OTC Office de tourisme communautaire
PCAET Plan climat air énergie territorial
PLUi Plan local d'urbanisme intercommunal
PPI Plan pluriannuel d'investissement
PV Procès-verbal
RAR Restes à réaliser
RI Régime indemnitaire
ROB Rapport d'orientation budgétaire
SCoT Schéma de cohérence territoriale
TASCOM Taxe sur les surfaces commerciales
TEOM Taxe d’enlèvement des ordures ménagères
TF Taxe foncière
TH Taxe d'habitation
TVA Taxe sur la valeur ajoutée
ZAE Zone d'activité économique RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Rappel des dispositions de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières :« Les destinataires du rapport d’observations définitive disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. »
Réponse du Président de la communauté de communes Inter Caux Vexin COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
36 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
37 COMMUNAUTÉ DE COMMUNES INTER CAUX VEXIN
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Chambre régionale des comptes Normandie
21 rue Bouquet
CS 11110
76174 ROUEN Cedex
Tél. : 02 35 07 92 00
www.ccomptes.fr/fr/crc-normandie
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen