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unknown - Communauté d'agglomération - Grand Dax - ROD2 CA Grand Dax ordonnateur
Document publié le Samedi 1 janvier 2022
Lien du pdf (unknown - Communauté d'agglomération - Grand Dax - ROD2 CA Grand Dax ordonnateur)
Thèmes du document : Aménagement du territoire, Investissement et développement économique, Industrie,
3, place des Grands-Hommes – CS 30059 – 33064 Bordeaux Cedex www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la Chambre le 11 février 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Communauté d’agglomération du Grand Dax
(Département des Landes)
Exercices 2016 et suivants COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 5
1 PROCEDURE ....................................................................................................................... 6
2 PRESENTATION DE L’ORGANISME CONTROLE ET CHAMP DU CONTROLE ...... 6
3 LE SUIVI DU CONTROLE PRECEDENT DE LA CHAMBRE ........................................ 7
4 LA GOUVERNANCE .......................................................................................................... 7
La représentation des communes rurales ........................................................................ 7 Le projet de territoire ...................................................................................................... 9 Le pacte fiscal et financier ............................................................................................ 10
5 LES COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION ..................... 14
Vue d’ensemble sur les compétences exercées par la communauté d’agglomération .. 14 Le développement économique .................................................................................... 14 La compétence « eau et assainissement » ..................................................................... 16 Les financements accordés aux clubs sportifs .............................................................. 18
6 LA MUTUALISATION DES SERVICES ET L’EVOLUTION DES DEPENSES DE PERSONNEL DU BLOC COMMUNAL ........................................................................... 18
7 LA GESTION DE L’ESPACE ............................................................................................ 21
Les objectifs en termes de consommation d’espace fixés au niveau national et régional ......................................................................................................................... 21 Les enjeux de la consommation d’espace sur le territoire de la communauté d’agglomération ............................................................................................................ 23 Comparaison entre la consommation d’espace et les objectifs fixés par le SCOT du Grand Dax ..................................................................................................................... 24 La compatibilité entre le SCoT du Grand Dax et le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) de la région Nouvelle-Aquitaine ....................................................................................................... 24 La consommation d’espaces prévue par le plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu programme local de l’habitat (PLUi-H) ...................................................... 25
8 LE PERIMETRE DE LA CAGD ........................................................................................ 27
Le périmètre actuel ....................................................................................................... 27 La vision de l’intercommunalité dans le département des Landes du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) ............................................... 28 La vision de la planification régionale (SRADDET) .................................................... 29 L’éventualité d’une fusion avec la communauté de communes (CC) Côte Landes Nature ............................................................................................................................ 30
9 LA FIABILITE DES COMPTES ........................................................................................ 30
10 L’ANALYSE FINANCIERE .............................................................................................. 31
Le contrôle précédent .................................................................................................. 31 Méthodologie de l’analyse .......................................................................................... 32 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
Le budget principal ..................................................................................................... 33 10.3.1 Evolution de l’autofinancement ...................................................................................... 33 10.3.2 Evolution des dépenses de fonctionnement .................................................................... 34 10.3.3 Evolution des recettes de fonctionnement ...................................................................... 38 10.3.4 Le financement des équipements et l’endettement de la communauté d’agglomération 41
Les budgets annexes.................................................................................................... 43 10.4.1 L’impact des budgets annexes sur le budget principal ................................................... 43 10.4.2 Les budgets des zones d’activités économiques ............................................................. 44 10.4.3 Le quartier d’affaires de la gare LGV ............................................................................. 46 10.4.4 Le budget « transport de personnes » ............................................................................. 47 10.4.5 Les budgets annexes relatifs à l’immobilier d’entreprise ............................................... 49 10.4.6 Les budgets annexes relatifs à l’eau et à l’assainissement .............................................. 50
11 L’AUDIT DU SYSTEME D’INFORMATION .................................................................. 51
La gouvernance du système d’information ................................................................. 52 11.1.1 L’organisation de la gouvernance ................................................................................... 52 11.1.2 La comitologie ................................................................................................................ 53 11.1.3 Le contrôle interne .......................................................................................................... 54 11.1.4 Le pilotage du budget ..................................................................................................... 55
La sécurité du système d’information ......................................................................... 55 11.2.1 La politique de sécurité des systèmes d’informations .................................................... 56 11.2.2 La sécurité physique de l’architecture matérielle ........................................................... 56 11.2.3 La sécurité logique.......................................................................................................... 57 11.2.4 Définition d’une politique de sauvegarde ....................................................................... 57
Le règlement général sur la protection des données (RGPD) ..................................... 57 11.3.1 La nomination du délégué à la protection des données (DPO) ....................................... 58 11.3.2 Le registre des activités de traitement............................................................................. 58 11.3.3 Le degré d’appropriation des dispositions du RGPD par l’organisme ........................... 59 COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
3
SYNTHÈSE
La communauté d’agglomération du Grand Dax (CAGD) est un établissement public intercommunal qui regroupe 20 communes pour une population de près de 57 500 habitants.
La chambre régionale des comptes constate d’abord que 21 recommandations sur les 22 qu’elle avait formulées dans son rapport précédent ont été suivies d’effet, soit un taux d’exécution de plus de 95 %. Il appartient encore à l’EPCI de procéder à l’apurement régulier du solde du compte 23 afin de tenir compte de l’achèvement des travaux. Si la CAGD doit constituer une provision pour dépréciation des comptes de tiers, les contrôles réalisés par la chambre régionale des comptes aboutissent à ne pas remettre en cause la fiabilité de ses comptes et ces derniers ne sont pas de nature à altérer son appréciation sur la situation financière de la structure.
L’analyse financière a porté sur la période 2016-2020. La capacité d’épargne brute doit être confortée mais l’endettement reste maîtrisé. La capacité de désendettement du budget principal, qui rapporte l’encours de la dette à l’épargne brute de la collectivité est en effet, en 2020, de 5,5 années, pour un seuil d’alerte fixé à 12 ans. La Chambre attire cependant l’attention de la collectivité sur le budget annexe du quartier d’affaires de la gare qui lui fait courir un risque financier significatif puisqu’à sa clôture, le budget principal pourrait avoir à supporter une charge de près de 4 M€. En réponse, il est précisé que ce risque a été identifié et qu’il appartiendra à la CAGD de prendre les mesures permettant de solder le déficit de cette opération inachevée, sans détériorer la situation financière de l’agglomération.
Il est à noter que les dépenses de personnel du « bloc communal », qui regroupe l’EPCI et les communes qui le constituent, ont été globalement maîtrisées. Un effort de mutualisation des services a été accompli mais il est possible d’aller encore plus loin dans ce domaine, en particulier en ce qui concerne les services en charge du système d’information ou les services techniques.
Le code de l’urbanisme dispose que l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise, notamment, à lutter contre l’étalement urbain et contre l’artificialisation des sols. La consommation d’espaces a été très importante sur le territoire du Grand Dax au cours des dernières décennies en raison de la prévalence du schéma « pavillon + auto », pour reprendre les termes du rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale (SCoT). Le rythme de consommation annuelle d’espaces naturels, agricoles et forestiers a toutefois eu tendance à diminuer au cours des dernières années, mais plus en raison d’une moindre dynamique démographique que d’un volontarisme politique.
La CAGD a récemment adopté un projet de territoire à l’horizon 2035 qui devra être articulé avec le SCoT déjà existant. Il lui appartiendra également d’adopter un pacte fiscal et financier, comme elle s’y était engagée lors de la signature du contrat de ville en 2015.
Si la question de l’extension du périmètre n’est pas explicitement évoquée dans le projet de territoire, le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) se prononce toutefois en faveur d’une diminution du nombre d’EPCI dans le département des Landes. A cet égard, une fusion entre la CAGD et la communauté de communes « Côte Landes Nature » pourrait être envisagée. Dans sa réponse, l’ordonnateur écrit qu’il prend acte de la suggestion de la chambre régionale des comptes et qu’il va prendre l’attache de son homologue afin d’engager une discussion sur une possible fusion de ces deux intercommunalités au cours du mandat. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
S’agissant de la sécurité informatique, les mesures prises par la CAGD paraissent adéquates au regard de la taille de la collectivité. Certains points de la gestion du système d’information demandent toutefois une vigilance particulière de la part de la collectivité, comme se doter d’une cartographie applicative. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : Adopter un pacte financier et fiscal conformément à l’article L. 5211-28-4 du code général des collectivités territoriales.
[En cours de mise en œuvre]
Recommandation n° 2 : Renforcer la mutualisation des services, en particulier celle des services chargés du système d’information et des services techniques.
[Non mise en œuvre]
Recommandation n° 3 : Présenter au conseil communautaire les indicateurs de suivi du PLUi-H, en particulier ceux relatifs à la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, au nombre de logements construits et à l’évolution de la population sur le territoire de la CAGD dans le cadre du rapport sur l’artificialisation des sols prévu par l’article L. 2231-1 du CGCT.
[En cours de mise en œuvre]
Recommandation n° 4 : Procéder, dès l’achèvement des opérations d’équipement, aux écritures comptables de transfert du compte 23 « immobilisations en cours » au compte 21 « immobilisations corporelles », conformément à l’instruction M14.
[En cours de mise en œuvre]
Recommandation n° 5 : Elaborer une cartographie applicative qui recense les applications et les interfaces.
[En cours de mise en œuvre]
Recommandation n° 6 : Mettre à jour le registre des traitements, en particulier les durées de conservation des données.
[En cours de mise en œuvre] RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
1 PROCEDURE
Le présent contrôle de la communauté d’agglomération du Grand Dax (CAGD) à compter de l’année 2016 s’inscrit dans le cadre des travaux prévus au programme de contrôle de la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine (CRC) pour l’année 2021.
L’ouverture du contrôle a été notifiée à Mme Elizabeth Bonjean, ordonnatrice entre le 1er janvier 2016 et le 10 juillet 2020, et à M. Julien Dubois, ordonnateur depuis cette date, par lettres du président de la chambre régionale des comptes en date du 3 février 2021.
L’entretien préalable de fin d’instruction, prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, s’est déroulé le 30 juin 2021 avec Mme Elizabeth Bonjean et le 9 juillet 2021 avec M. Julien Dubois.
Lors de son délibéré du 13 octobre 2021, la chambre régionale des comptes a arrêté ses observations provisoires, qui ont été adressées par courrier en date du 8 novembre 2021 à l’ordonnateur actuel. Ce dernier a répondu par lettre en date du 4 janvier 2022, enregistrée au greffe de la chambre régionale des comptes le 22 janvier 2022. Un extrait du rapport d’observations provisoires a été adressé, en tant qu’ancienne ordonnatrice, à Mme Elizabeth Bonjean, qui n’a pas répondu. Un extrait du rapport d’observations provisoires a également été envoyé aux maires des communes de Dax, qui n’a pas répondu, et de Saint-Paul-lès-Dax, qui a répondu par lettre en date du 21 janvier 2022, enregistrée au greffe le 24 janvier 2022, ainsi qu’au président de la communauté de communes Côte Landes Nature, qui n'a pas répondu.
Lors de sa séance du 11 février 2022, la chambre régionale des comptes a formulé les observations définitives qui figurent au présent rapport.
2 PRESENTATION DE L’ORGANISME CONTROLE ET CHAMP DU CONTROLE
La communauté d’agglomération du Grand Dax (CAGD) est un établissement public intercommunal (EPCI) qui regroupe 20 communes pour une population de près de 57 500 habitants, ce qui en fait la deuxième intercommunalité du département des Landes, derrière la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud (MACS) (68 600 habitants). Les dépenses de fonctionnement du budget principal se sont élevées à 39,8 M€ en 2020 et celles d’investissement à 20,5 M€. L’EPCI dispose d’un effectif de 307 agents.
Le contrôle de la chambre régionale des comptes a porté sur les points suivants : le suivi du contrôle précédent, la gouvernance, l’exercice des compétences de la communauté d’agglomération, la mutualisation des services, la gestion de l’espace, son périmètre, la fiabilité des comptes et l’analyse financière et l’audit des systèmes d’information. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
7
3 LE SUIVI DU CONTROLE PRECEDENT DE LA CHAMBRE
Le contrôle précédent a donné lieu à l’envoi d’un rapport d’observations définitives (ROD) le 24 novembre 2015, assorti de 22 recommandations, dont 21 ont été suivies d’effet, soit un taux d’exécution de 95 %.
Ne seront examinées dans cette partie du rapport que les suites données aux recommandations de la Chambre relatives à la gestion des ressources humaines, ce point n’y étant pas abordé. La mise en œuvre des autres recommandations de la Chambre sera évoquée dans la suite du rapport, au sein des développements consacrés aux différents domaines concernés.
Dans son ROD de 2015, la Chambre avait souligné la nécessité de respecter les règles applicables en matière de création d’emplois territoriaux et de recrutement d’agents publics, notamment pour le recrutement, dérogatoire par rapport au statut de la fonction publique territoriale, d’agents contractuels destinés à occuper des emplois permanents. Cette recommandation a été mise en œuvre. La CAGD ne compte aujourd’hui qu’un seul agent contractuel de catégorie A et 5 agents de catégorie B, embauchés à la suite de procédures infructueuses de recrutements de fonctionnaires.
Il appartenait également à l’EPCI de fixer par délibération les régimes indemnitaires applicables à ses agents, ce qui a été fait. Une délibération relative aux diverses indemnités versées aux agents de la CAGD, qui intègre le nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), a été votée par le conseil communautaire le 16 décembre 2015. Des délibérations ont ensuite été prises au fur et à mesure de la parution des textes applicables1.
La chambre régionale des comptes avait aussi recommandé à la CAGD de mieux encadrer l’utilisation des véhicules de fonction et de service, en particulier ceux pouvant être garés au domicile des agents. Une délibération en date du 6 juillet 2021, donc prise au cours du contrôle de la Chambre, précise qu’un véhicule de fonction est attribué au directeur général des services et que le président de l’EPCI peut signer, à titre exceptionnel et dans la limite de deux véhicules parmi ceux du pool des véhicules de service, des autorisations de conduite avec remisage à domicile aux agents dont les missions le justifient ponctuellement et à raison de circonstances particulières. Enfin, les anomalies de présentation de l’état du personnel annexé au compte administratif ont été corrigées.
4 LA GOUVERNANCE
La représentation des communes rurales
Le territoire de la CAGD peut être divisé en trois zones :
- urbaine constituée des deux villes centres, Dax et Saint-Paul-lès Dax, qui concentrent à elles deux 60 % de la population de la communauté ;
1 Délibérations des 19/07/2017, 20/12/2017, 07/02/2018, 07/05/2018, 06/11/2019 et 18/11/2020. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
- périurbaine en première couronne avec les communes de Saint-Vincent-de-Paul, Yzosse, Narrosse, Seyresse, Oeyreluy pour lesquelles tout ou partie de leur habitat est en continuité directe avec la zone urbaine ;
- plus rurale en seconde couronne qui comprend les communes de Herm, Gourbera, Mées, Angoumé, Rivière-Saas-et-Gourby, Tercis-les-Bains, Siest, Heugas, Saint-Pandelon, Bénesse-lès-Dax, Saugnac-et-Cambran, Candresse et Téthieu.
Le clivage entre communes urbaines et communes rurales n’est pas propre à la CAGD mais il est particulièrement marqué en raison de l’existence d’une zone véritablement rurale. Les disparités de population sont, de ce fait, importantes : alors que la population des deux centres urbains (Dax et Saint-Paul-lès-Dax) s’élève respectivement à 21 900 et 13 700 habitants, neuf communes ont moins de 1000 habitants et quatre moins de 500 habitants. Il est significatif que le projet d’agglomération présenté aux élus en juin 2021 fasse figurer parmi les « marqueurs du territoire », le « double visage : urbain et rural » de la CAGD2.
La volonté d’associer tous les maires, en particulier ceux des communes rurales, au processus de décision est à relever. Bien avant que la loi dite « Engagement et Proximité » du 27 décembre 2019 ne rende obligatoire une « conférence des maires », l’EPCI avait institué un organe analogue : « le conseil des maires ». Ce dernier, composé des maires des 20 communes et des vice-présidents qui ne sont pas maires, se réunit régulièrement (11 réunions en 2019). Le conseil des maires est consulté sur tous les dossiers stratégiques, notamment les grands projets d’investissement, le développement de l’action des services communautaires, les modifications statutaires, la définition et la modification de l’intérêt communautaire d’une compétence ou encore les orientations financières et fiscales. Le conseil des maires ne peut, légalement, n’avoir qu’un rôle consultatif car le pouvoir délibérant appartient à l’assemblée communautaire. Il a toutefois été précisé au cours du contrôle qu’un dossier n’était présenté à l’assemblée communautaire qu’après avoir recueilli l’assentiment du conseil des maires.
La CAGD a également créé onze commissions thématiques, de manière à faire participer toutes les communes au circuit de la prise de décision. Le nombre maximal de membres dans ces commissions a même été augmenté de 15 à 20, en réponse à « une volonté de voir une représentation plus exhaustive entre communes rurales et communes que l’on pourrait qualifier de « centre » », pour reprendre les termes de la délibération du 17 juillet 2020.
Enfin en ce qui concerne la représentation des communes au conseil communautaire, l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire sont établis, soit selon les modalités prévues par cet article, soit selon un accord local. Ce dernier doit être approuvé par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population de la communauté d’agglomération ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population.
La CAGD a décidé d’utiliser la formule de l’accord local et une délibération du conseil communautaire en date du 11 juillet 2019 a défini les modalités de composition de l’assemblée communautaire. Cette dernière compte 57 conseillers communautaires au lieu de 49 en l’absence d’accord local. Aussi légale et légitime soit-elle, la surreprésentation des petites communes au sein du conseil communautaire conduit à d’importantes disparités entre les populations communales. En effet, les écarts de représentation au sein de l’assemblée communautaire entre les communes
2 Pour ce document, le territoire du Grand Dax est « ambivalent entre une double polarité (Dax et Saint-Paul-lès-Dax)
très urbanisée et un chapelet de bourgs parfois très ruraux » et que « l’enjeu est de trouver les complémentarités et synergies entre les deux faces du Grand Dax (urbaine et rurale) ». COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
9
vont de 1 à 9, soit d’un conseiller communautaire pour 141 habitants pour les communes les plus rurales à un conseiller communautaire pour 1 245 pour les plus urbaines.
Nombre de conseillers communautaires rapportés à la population par commune
CAGD Population (A) Conseillers (B) A / B Poids des conseillers Poids des habitants Ecart
DAX 21 886 19 1 152 33% 38% -5
SAINT-PAUL-LES-DAX 13 697 11 1 245 19% 24% -5
SAINT-VINCENT-DE-
PAUL 3 323 3 1 108 5% 6% -1
TERCIS-LES-BAINS 1 221 1 1 221 2% 2% 0
HERM 1 171 1 1 171 2% 2% 0
NARROSSE 3 271 3 1 090 5% 6% 0
SEYRESSE 939 1 939 2% 2% 0
MEES 1 834 2 917 4% 3% 0
OEYRELUY 1 738 2 869 4% 3% 0
CANDRESSE 838 1 838 2% 1% 0
SAUGNAC-ET-CAMBRAN 1 597 2 799 4% 3% +1
SAINT-PANDELON 772 1 772 2% 1% +1
TETHIEU 768 1 768 2% 1% +1
BENESSE-LES-DAX 538 1 538 2% 1% +1
YZOSSE 378 1 378 2% 1% +1
GOURBERA 373 1 373 2% 1% +1
ANGOUME 290 1 290 2% 1% +1
HEUGAS 1 393 2 697 4% 2% +2
RIVIERE-SAAS-ET-
GOURBY 1 256 2 628 4% 2% +2
SIEST 141 1 141 2% 0% +2
Source : populations DGFiP en 2019 et délibération du 10 juillet 2020 de la CAGD. Avec Poids des habitants : rapport entre les habitants de la commune et la population totale de la CAGD ; Poids des conseillers : rapport entre le nombre de conseillers de la commune et les conseillers de l’assemblée ; Écart : différence entre Poids habitants – Poids conseillers.
Le projet de territoire
L’article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dans sa rédaction issue de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRé », précise que les communes membres d’une communauté d’agglomération « s'associent au sein d'un espace de solidarité, en vue d'élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire ».
Si la loi ne l’impose pas, la réalisation d’un projet de territoire permet à l’EPCI de définir les axes stratégiques des politiques communautaires. La CAGD ne s’y est attelée concrètement que très récemment avec son projet d’agglomération pour le Grand Dax, dont l’horizon est 2035, présenté au conseil communautaire du 29 juin 2021. Le cœur de ce projet est de faire de la CAGD une agglomération « bienveillante ». Quatre « ambitions » permettent de « répondre à ces défis » : « faire fructifier le capital économique et humain du Grand Dax ; mieux accueillir et mieux vivre RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
ensemble dans le Grand Dax ; mettre la transition écologique au cœur de nos politiques publiques ; assumer notre rayonnement et renforcer notre attractivité en Sud aquitain ». Des « orientations stratégiques », qui sont ensuite déclinées en « intentions », ont été définies pour chaque ambition.
Il est à noter que le document de présentation du projet d’agglomération ne fait pas allusion au schéma de cohérence territoriale (SCoT) de 2014 ou encore au plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat (PLUi-H) de 2019 alors que certaines actions du projet d’agglomération relèvent manifestement de ces deux documents, comme « mettre en place une stratégie foncière économique pour le Grand Dax », « mieux répartir et développer une offre équilibrée de logements sociaux en lien avec la stratégie foncière » ou encore « mettre en place une stratégie foncière pour le Grand Dax croisée avec les autres politiques dont mobilité et environnement ».
Lorsque le périmètre d’un EPCI coïncide avec celui d’un SCoT, ce qui est le cas en l’espèce, ce dernier constitue un élément essentiel du projet de territoire. Le SCoT de la CAGD, qui a été adopté en 2014 et qui couvre la période 2015-2030, est un document dont l’élaboration a demandé de nombreuses années et qui comporte de nombreuses mesures très précises, avec des indicateurs d’évaluation, à l’instar, d’ailleurs, du PLUi-H. Il appartient donc à la CAGD de veiller avant toute mise en œuvre de son projet d’agglomération à bien articuler son contenu avec celui du SCoT.
Les « ambitions » affichées par le projet d’agglomération recoupent en effet largement les trois objectifs du document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCoT : conforter l’attractivité du Grand Dax et soutenir le développement économique, constituer un territoire équilibré et solidaire et préserver et valoriser les ressources environnementales. La valeur ajoutée apportée par le projet d’agglomération réside essentiellement dans les actions envisagées dans le domaine de l’enseignement supérieur, de la santé et du sport, thèmes qui sont moins développées dans les documents à vocation urbanistique que sont le SCoT et le PLUi-H.
L’article L 5216-1 précité du CGCT met l’accent sur le rôle que doit avoir le projet commun d’une communauté d’agglomération en matière de cohésion sociale et territoriale dans l’hypothèse de quartiers concernés par la politique de la ville, ce qui est le cas du Grand Dax. Ainsi, « [l]orsque la communauté d'agglomération comprend un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce projet commun intègre un volet relatif à la cohésion sociale et urbaine permettant de définir les orientations de la communauté d'agglomération en matière de politique de la ville et de renforcement des solidarités entre ses communes membres. Il détermine les modalités selon lesquelles les compétences de la communauté d'agglomération concourent aux objectifs de cohésion sociale et territoriale ». Le renforcement de la cohésion sociale et territoriale au sein de la CAGD passe par l’adoption d’un pacte fiscal et financier.
Le pacte fiscal et financier
La CAGD a signé le 28 octobre 2015 un contrat de ville pour la période 2015-2020. Il concerne trois quartiers de la ville de Dax : le Sablar, Cuyès et le Gond. La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine rend obligatoire, dans le cas de la signature d’un contrat de ville, l’adoption, par délibération de l’EPCI, d’un pacte fiscal et financier (PFF) visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre les communes membres (article L. 5211-28-4 du CGCT). COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
11
Le contrat de ville précise d’ailleurs, dans un paragraphe intitulé « le pacte financier et fiscal de solidarité intercommunale », que « la communauté d’agglomération du Grand Dax s’engage à élaborer, suite à la signature du contrat, un pacte financier et fiscal qui définira les objectifs de péréquation et de renforcement des solidarités financière et fiscale entre ses communes membres, sur la durée du contrat de ville ». Il est également écrit à propos de ce pacte que « [p]our des raisons évidentes de cohérence dans les décisions fiscales à venir mais aussi de solidarité communautaire il est désormais nécessaire et indispensable de raisonner à l’échelle du territoire dans son ensemble. Cette logique nouvelle, c’est celle du Pacte Financier et Fiscal dont une des principales conséquences est de renforcer l’intégration territoriale. Ce sera un des chantiers essentiels du mandat avec le schéma de mutualisation dont il constitue un des instruments avec le Plan Pluriannuel d’Investissement (PPI) communautaire ».
Le rapport d’activité 2015-2016 de la CAGD fait état « d’un engagement des travaux du pacte fiscal et financier par la mise en place de groupe de travail thématiques » mais ce chantier n’a pas abouti, celle-ci n’étant pas en mesure de produire à la chambre régionale des comptes une délibération adoptant un PFF.
L’objectif du législateur, quand il a fait du PFF le volet financier du contrat de ville, était de conduire les intercommunalités à mettre en place des mécanismes de redistribution au profit des communes où sont situés les quartiers dits « sensibles ». Or Dax est non seulement la seule commune concernée par le contrat de ville mais c’est aussi la commune de l’EPCI dont la situation financière est la plus tendue.
Au-delà de son aspect obligatoire, et même si la CAGD verse des dotations de solidarité communautaire à Dax en substitution dans l’attente de le voter3, un PFF est un outil essentiel pour construire une gouvernance financière sur le territoire communautaire. Un tel pacte serait aujourd’hui, à plusieurs égards, très utile pour la CAGD. En premier lieu, son élaboration nécessitera au préalable un diagnostic financier et fiscal qui agrégera la situation de la communauté d’agglomération et des communes membres. En second lieu, à l’heure où elle vient de se doter d’un projet d’agglomération, le PFF en constituerait le volet financier. En troisième lieu, le PFF offrira l’occasion de mener une réflexion sur la manière dont la CAGD pourrait améliorer les mécanismes de péréquation existants en utilisant toutes les possibilités offertes par la loi en matière
3 Article L. 5211-28-4 du CGCT, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2022 : « […]III.-Lorsqu'un
établissement public de coopération intercommunale soumis aux dispositions fiscales de l'article 1609 nonies C du code général des impôts est signataire d'un contrat de ville tel que défini à l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, il doit, par délibération, adopter, en concertation avec ses communes membres, un pacte financier et fiscal visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre ces dernières. Ce pacte tient compte des efforts de mutualisation des recettes et des charges déjà engagés ou envisagés à l'occasion des transferts de compétences, des règles d'évolution des attributions de compensation, des politiques communautaires poursuivies au moyen des fonds de concours ou de la dotation de solidarité communautaire ainsi que des critères retenus par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour répartir, le cas échéant, les prélèvements ou reversements au titre du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales. A défaut d'avoir adopté un pacte financier et fiscal au plus tard un an après l'entrée en vigueur du contrat de ville, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre soumis aux dispositions fiscales de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ou la métropole de Lyon est tenu d'instituer, au profit des communes concernées par les dispositifs prévus dans ce contrat de ville, et tant qu'aucun pacte financier et fiscal n'a été adopté, une dotation de solidarité communautaire, dont le montant est au moins égal à 50 % de la différence entre les produits des impositions mentionnées au I et aux 1 et 2 du I bis du même article 1609 nonies C au titre de l'année du versement de la dotation et le produit de ces mêmes impositions constaté l'année précédente. Pour le calcul prévu au présent alinéa, le produit de la cotisation foncière des entreprises est majoré du montant du prélèvement sur recettes prévu au A du III de l'article 29 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021. Cette dotation est répartie dans les conditions définies au II du présent article. […] ». RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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de répartition de la dotation de solidarité communautaire ou du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). En dernier lieu, le PFF pourrait être, pour la CAGD, un levier d’augmentation de son « coefficient d’intégration fiscale » (CIF). Ce dernier mesure la part de fiscalité perçue et conservée, après déduction des reversements aux communes, par un EPCI, rapportée au total de la fiscalité intercommunale et communale. Le CIF traduit financièrement le niveau d’intégration d’un EPCI. En effet, plus il exerce de compétences, plus il supporte de charges et plus il doit conserver de fiscalité. Le CIF est utilisé par l’Etat dans le calcul de la dotation d’intercommunalité. Il est donc dans l’intérêt de la CAGD d’optimiser son CIF grâce à ce pacte.
En outre, le PFF pourra aborder la question de l’harmonisation de la fiscalité pesant sur les habitants de la CAGD. En effet, les communes où les revenus des habitants sont les plus bas sont aussi celles où l’on paie le plus d’impôts. Ce constat s’obtient en comparant deux séries de données : d’une part le revenu médian 2018 calculé par l’INSEE4 et, d’autre part, le montant des impôts payés en additionnant la taxe d’habitation et les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, en euros par habitant. Si la répartition est centrée autour d’un revenu médian compris entre 22 et 24 000 € pour un total d’impôts locaux autour de 300 €, certaines communes s’en éloignent. En particulier les deux villes centres, Saint-Paul-lès-Dax et Dax, présentent des impôts locaux par habitants nettement plus élevés alors que ces habitants ont des revenus médians plus faibles que ceux des autres communes de la CAGD.
Comparaison des fiscalités par habitants et de leurs revenus médians- en €
Sources : INSEE, DGFiP, CRC Nouvelle Aquitaine. Revenu médian en ordonnée, panier fiscal en abscisse
Ainsi à Dax, le revenu médian5 est de 19 310 € en 2018. Un Dacquois s’acquitte, en moyenne de 330 € de taxe d’habitation, de 390 € de taxe foncière sur les propriétés bâties et de 2 € de taxe foncière sur les propriétés non bâties, soit un total de 722 € d’impôts locaux par habitant en 2019, pour un montant moyen de 300 € par habitant sur le territoire de la CAGD. Les taux des
4 Fichier Localisé Social et Fiscal (FiLoSoFi) - Année 2018, Sources : Insee-DGFIP-Cnaf-Cnav-CCMSA, Fichier
localisé social et fiscal.
Pour mémoire : revenu = niveau de vie du ménage (ses revenus d’activité, de patrimoine, de prestations, de pensions…- les impôts directs) / nombre d’unités de consommation (1 pour un adulte, 0,5 à partir du deuxième adulte dans le ménage et 0,3 pour un enfant de moins de 14 ans).
5 C’est-à-dire le revenu tel que 50 % de la population a un revenu supérieur et 50 % un revenu inférieur. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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impôts locaux varient fortement sur le territoire : ils s’échelonnent entre 8,1 % et 20,8 % pour la taxe d’habitation et entre 6,4 % et 27 % pour la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les deux communes qui ont les taux de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties les plus élevés sont Dax et Saint-Paul-lès-Dax.
Comparaison des produits de la fiscalité directe des communes composant la communauté d’agglomération en 2019 – en € et en nombre d’habitants
Commune TH €/hab TFPB €/hab TFPNB €/hab Total des impôts Population
DAX 330 390 2 722 21 886
SAINT-PAUL-LES-DAX 298 267 8 573 13 697
SAINT-VINCENT-DE-PAUL 204 172 15 391 3 323
HERM 172 150 26 348 1 171
NARROSSE 152 170 8 330 3 271
SAUGNAC-ET-CAMBRAN 185 129 12 326 1 597
MEES 173 126 13 312 1 834
SEYRESSE 203 97 4 304 939
HEUGAS 174 108 21 303 1 393
TERCIS-LES-BAINS 174 120 9 303 1 221
RIVIERE-SAAS-ET-GOURBY 162 107 27 296 1 256
TETHIEU 163 112 18 293 768
GOURBERA 146 103 31 280 373
YZOSSE 131 127 14 272 378
CANDRESSE 147 93 22 262 838
OEYRELUY 156 91 7 254 1 738
SIEST 121 78 25 224 141
BENESSE-LES-DAX 125 71 10 206 538
ANGOUME 124 48 27 199 290
SAINT-PANDELON 103 74 10 187 772
Source : DGFiP retraité par la CRC Nouvelle Aquitaine
Le rapport pour le débat sur les orientations budgétaires 2021 fait état du lancement d’une réflexion « pour redéfinir les relations financières de l’agglomération avec ses communes membres ». Mais il faut aller plus loin : adopter un pacte financier et fiscal (PFF) pour le mandat en cours.
Dans sa réponse, l’ordonnateur reconnaît que l’adoption du pacte fiscal et financier prévu par le contrat de ville est nécessaire. Il précise que le résultat des travaux engagés à cette fin par la commission des finances sera présenté à la conférence des maires dans le courant de l’année 2022.
1 : Adopter un pacte fiscal et financier conformément à l’article
L. 5211-28-4 du code général des collectivités territoriales. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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5 LES COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION
Vue d’ensemble sur les compétences exercées par la communauté d’agglomération
Comme toutes les communautés d’agglomération, la CAGD exerce des compétences obligatoires et optionnelles. Ses compétences obligatoires sont les suivantes : le développement économique, l’aménagement de l’espace communautaire, l’équilibre social de l’habitat, la politique de la ville, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, l’accueil des gens du voyage, la collecte et le traitement des déchets des ménages et assimilés, l’eau et l’assainissement. La CAGD a choisi certaines compétences optionnelles : voirie et parcs de stationnement, protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire, action sociale d’intérêt communautaire, création et gestion de maisons de service au public et définition des obligations de service au public. La CAGD exerce enfin plusieurs compétences facultatives, notamment l’aménagement numérique de son territoire.
Le contrôle de la chambre régionale des comptes a porté sur le développement économique, compétence première de la CAGD, et sur le transfert récent de la compétence eau et assainissement à l’échelon intercommunal.
Le développement économique
Le diagnostic économique, établi en 2005 et actualisé en 2010, élaboré dans le cadre du rapport de présentation du SCoT, envisageait trois scénarios de développement pour le Grand Dax :
- le premier, dit « catastrophe », de maintien de la dépendance de l’économie du territoire par rapport au thermalisme, avec tous les risques y afférents ;
- le deuxième axant le développement du Grand Dax sur la fonction résidentielle, le long de l’axe Bayonne-Dax ;
- et enfin le scénario de la diversification économique, choisi par la CAGD.
Pour attirer les entreprises, la CAGD mise sur plusieurs atouts. Elle met d’abord l’accent sur « sa localisation stratégique, en plein cœur de la Nouvelle-Aquitaine, de la côte atlantique et de la frontière espagnole », pour reprendre l’argumentation de son site internet, et sur l’existence de liaisons routières, ferroviaires (gare LGV) et aériennes. La CAGD met par ailleurs à la disposition des entreprises 6 pôles d’activité économique (zones d’activités économiques, ZAE) ainsi que des solutions d’hébergement pour chaque étape du projet d’investissement, depuis la « couveuse » pour tester une idée avant de créer une entreprise à l’installation dans une ZAE, en passant par la pépinière et l’hôtel d’entreprises.
Dans son ROD de 2015, la chambre régionale des comptes avait constaté que la CAGD avait confié la gestion de la pépinière d’entreprises, dénommée « Pulséo », à une association dans des conditions juridiques irrégulières. Elle devait donc revoir entièrement les modalités juridiques COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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et financières de gestion de cette pépinière d’entreprise afin de régulariser la situation administrative et financière des personnels concernés ainsi que les conditions de mise à disposition des locaux. La recommandation de la Chambre a été mise en œuvre. Un groupement d’intérêt public (GIP), qui associe des partenaires publics et privés, dont la communauté d’agglomération, actionnaire principal, a été créé.
La convention constitutive du GIP « Grand Dax Développement » a été approuvée par délibération du conseil communautaire en date du 19 juillet 2017 puis par arrêté préfectoral du 22 décembre 2017. Ce GIP a pour objet de mettre en commun les compétences et les moyens de ses membres afin de contribuer au développement économique et numérique de l’agglomération en favorisant la création d’entreprises innovantes, la transition numérique du territoire, la diffusion de la culture numérique et scientifique ainsi que la recherche et le développement en lien avec le numérique. La convention qui fixe les modalités de mise à disposition d'agents et de locaux au GIP par la communauté d’agglomération, ainsi que le montant de sa contribution financière annuelle, a été approuvée par délibération du conseil communautaire en date du 7 février 2018. Le GIP dispose par ailleurs d’un personnel propre, ayant un statut de droit privé.
Les dépenses liées à la compétence développement économique sont supportées par le budget principal et par plusieurs budgets annexes (BA) consacrés aux ZAE, au quartier d’affaires de la gare ou encore à l’immobilier d’entreprises.
En ce qui concerne l’immobilier d’entreprise, un BA est consacré à l’incubateur et à la pépinière d’entreprises et un autre aux hôtels d’entreprises. L’incubateur « Pulséo » propose aux porteurs de projets innovants un accompagnement dans le lancement de leur activité et la pépinière « Pulséo » des services généraux partagés et un accompagnement de l’entreprise pendant les phases de création et de développement de l’activité. Quant aux deux hôtels d’entreprises, situés à Dax et Saint-Paul-lès-Dax, leur objectif est d’assurer la pérennité de l’entreprise après son démarrage. L’accès à l’hôtel d’entreprises « Pulséo » de Dax est réservé aux entreprises qui sortent de la pépinière et aux entreprises de haute technologie. L’hôtel de Saint-Paul-lès-Dax est destiné aux entreprises de consulting et de prestations « Business to Business ».
Les BA de la pépinière et des hôtels d’entreprises, ne pouvant être équilibrés par les seuls loyers versés par les entreprises, nécessitent le soutien du budget principal. Le total des subventions annuelles allouées par ce dernier à ces BA s’élève, sur l’ensemble de la période 2016- 2020, à 3,2 M€ (0,2 M€ pour les hôtels d’entreprises et 3 M€ pour la pépinière d’entreprises).
Compte tenu du volume des dépenses engagées dans la politique de développement économique, il appartient à la CAGD d’en évaluer les résultats. Le rapport d’évaluation du SCoT fournit des informations utiles en la matière. L’un de ses objectifs est, en effet, de « conforter l’attractivité du Grand Dax et soutenir le développement économique ». L’une des actions de cet objectif est de « Diversifier les activités en se positionnant sur les secteurs innovants. Dynamiser le thermalisme » avec, comme indicateur de suivi, l’évolution du nombre d’entreprises sur le Grand Dax. La période de référence porte sur les années 2012-2017 et la source provient de l’INSEE « répertoire des entreprises et des établissements ». Le rapport d’évaluation précise que les six pôles d’activité économique ont accueilli 71 entreprises pour 1 260 emplois.
Un autre indicateur d’évaluation du SCoT est le nombre d’emplois sur le Grand Dax. Ce dernier est passé de 24 990 en 2011 à 25 070 en 2016, soit une augmentation de seulement 0,3 %. Le rapport d’évaluation du SCoT pointe l’écart entre ses objectifs et l’évolution de l’emploi sur le territoire. Ainsi, « Le SCOT préconise la création de 10 000 emplois à l’horizon 2030 pour répondre à la croissance démographique en maintenant le ratio de 2,1 habitants pour un emploi. Seulement 80 emplois ont été créées en 5 ans, ce qui est très inférieur à la projection du SCOT puisque ce rythme ne produirait que 1120 nouveaux emplois d’ici 2030 ». RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Le bilan du schéma économique local 2014-2020 réalisé par la communauté d’agglomération fait état de l’installation de 130 entreprises dans les pôles d’activité économique, pour un total de 1 980 emplois. Un autre document, intitulé « zoom sur le service public » précise que « depuis 2010, 130 entreprises, qui représentent 1 980 emplois se sont implantées dans les pôles d’activité économique ». La question de la période sur laquelle porte cette évaluation est donc posée, entrainant en conséquence une appréciation plus ou moins contrastée des résultats obtenus. Pour les années 2014-2020, les chiffres du bilan du schéma économique local montrent une économie locale devenue plus dynamique depuis 2017 en comparaison du rapport d’évaluation du SCoT, qui porte sur la période 2012-2017. Ce constat est moins flagrant s’il est fait état de l’évolution du nombre d’emplois et d’entreprises depuis 2010, comme dans le document intitulé « zoom sur le service public ». La chambre régionale des comptes note qu’aucun de ces deux documents ne mentionne les sources utilisées, ne permettant pas d’en estimer avec fiabilité l’effectivité.
Par ailleurs, afin de conforter la compréhension de ces résultats, il convient de se poser une question simple, à la base de toute évaluation de politique publique : est-ce que l’on aurait obtenu les mêmes résultats sans que cette politique soit mise en œuvre ? Il est, de ce fait, important de connaître la répartition entre le nombre d’entreprises qui se sont implantées dans les pôles d’activité économique sans avoir eu besoin d’utiliser les solutions d’hébergement proposées par la communauté d’agglomération et le nombre d’entreprises passées par l’incubateur, la pépinière et les hôtels d’entreprises mis à leur disposition par l’EPCI.
Selon les documents élaborés par la CAGD, l’incubateur, la pépinière et les hôtels d’entreprises accueilleraient au total près de 90 entreprises. Cet indicateur doit être complété par l’indication de la durée de leur hébergement dans ces structures, qui est en principe limitée6. Les entreprises n’ont, en effet, pas vocation à s’installer à demeure dans les solutions d’hébergement temporaire mises en place par le Grand Dax. Pour autant, même complété de ces informations, il ne permet pas de répondre à la question de savoir si ces résultats auraient été obtenus sans cette politique communautaire.
L’ordonnateur écrit, dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, « qu’il prend note de la demande de la chambre régionale des comptes de fiabiliser et de publier régulièrement des indicateurs de suivi des résultats des politiques menées en matière économique de façon à objectiver l’appréciation des résultats obtenus par les politiques menées en la matière ».
La compétence « eau et assainissement »
La compétence « eau et assainissement » est devenue obligatoire à compter du 1er janvier 2020 pour les EPCI à fiscalité propre, en application de la loi dite « NOTRé » du 7 août 2015. Le transfert de cette compétence a nécessité pas moins de 27 délibérations du conseil communautaire, prises entre le 25 septembre 2019 et le 21 juillet 2021.
Jusqu’à son transfert, cette compétence était, jusqu’en 2019, exercée selon des modalités diverses parmi les vingt communes membres de la CAGD. Dax et Seyresse avaient opté pour la gestion en régie directe quand Narrosse avait délégué la gestion de l’eau à une entreprise privée. Douze communes adhéraient au syndicat mixte d’équipement des communes des Landes (SYDEC) et 3 communes (Angoumé, Rivière-Saas-et-Gourby et Siest) au syndicat intercommunal
6 Soit pour l’incubateur, de 6 à 12 mois, pour la pépinière, 23 mois maximum, et pour l’hôtel d’entreprises, 3 ans à
Pulséo et 2 ans à Saint-Paul-lès-Dax. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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d'eau et d'assainissement du Marensin Maremnes Adour (EMMA 40). Enfin, Candresse était membre du syndicat des Eschourdes. Quant au deuxième centre urbain de la CAGD, Saint-Paul- lès-Dax gérait l’eau en régie directe mais celle-ci a choisi, en mars 2019, d’adhérer au SYDEC, juste avant le transfert de la compétence à la CAGD.
Le site internet de la communauté d’agglomération présente aujourd’hui l’eau et l’assainissement comme une compétence majeure de l’échelon intercommunal. Le « service public de l’eau du Grand Dax » est ainsi décrit : « Depuis le 1er janvier 2020, le Grand Dax devient la collectivité compétente dans la gestion du grand « cycle de l’eau », dans le cadre des nouvelles compétences « eau potable et assainissement » : production et distribution de l’eau potable, collecte et traitement des eaux usées, gestion des eaux pluviales et préservation du milieu naturel ». Il est fait état du « choix d’une gestion de service public en régie directe. […]. Par régie directe on entend un mode de gestion par lequel Grand Dax agglomération assure directement la gestion du service public ».
En se rendant sur ce site internet, un citoyen peut comprendre que l’EPCI dispose de tous les moyens d’action pour conduire une politique de l’eau et de l’assainissement pour toutes les communes incluses dans son périmètre. Or, ce n’est pas le cas. En effet, même si la CAGD est juridiquement compétente dans ce domaine, elle ne gère effectivement que l’eau et l’assainissement de deux communes, Dax et Seyresse, ce qui concerne près de 21 500 habitants (14 000 abonnés) sur un total de 57 500 habitants, soit seulement 37 % de la population de la CAGD. La gestion de l’eau et de l’assainissement de la commune de Narrosse (3 200 habitants) est confiée à un délégataire de service public. L’eau et l’assainissement des autres communes restent pris en charge par trois syndicats intercommunaux, le transfert de cette compétence à la CAGD n’ayant pas modifié ces modes de gestion.
Cette diversité des modes de gestion contribue à accroître encore davantage aux yeux du citoyen-usager la complexité du paysage institutionnel local. En outre, elle complique grandement l’établissement du rapport annuel sur le prix et la qualité du service (RPQS) de l’eau et de l’assainissement, destiné notamment à l’information de l’usager, que le président de l’EPCI doit présenter à son assemblée délibérante en vertu de l’article L. 2224-5 du CGCT. La CAGD devra constituer son rapport en reprenant les éléments fournis par chacun des gestionnaires de la compétence eau et assainissement sur son territoire.
Plus encore, la CAGD est aujourd’hui dans l’incapacité de mener une politique d’harmonisation des tarifs sur son territoire. Le prix de l’eau varie entre 3,95 € et 4,55 € TTC / m3 sur le territoire du Grand Dax7. Les tarifs de l’eau et de l’assainissement que vote l’assemblée délibérante de la CAGD ne s’appliquent qu’aux deux communes en gestion directe, soit Dax et Seyresse.
Dans sa réponse, l’ordonnateur partage le constat de la chambre régionale des comptes sur la complexité du paysage institutionnel en raison de la diversité des modes de gestion de l’eau sur
7 Soit pour Dax et Seyresse (régie intercommunale) : 3,95 € TTC / m3 ; Narrosse (délégataire de service public) :
4,12 € TTC / m3; Rivière, Angoumé, Siest (Syndicat EMMA40) : 4,11 € TTC / m3; Saint-Paul-lès-Dax (SYDEC) : 4,00 € TTC / m3; Herm (SYDEC) : 4,50 € TTC / m3; Saugnac et Cambran, Benesse-lès-Dax, Saint Pandelon, Heugas (SYDEC) : 4,55 € TTC / m3; Candresse (Syndicat des Eschourdes) : 4,20 € TTC / m3; 7 autres communes (SYDEC) : 4,42 € TTC / m3. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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le territoire communautaire. Il dit également regretter de ne pas être en mesure de mener une politique en faveur d’une harmonisation des tarifs de l’eau au sein de la CAGD. L’ordonnateur ajoute que « la possibilité de rejoindre la régie intercommunale reste cependant ouverte à ceux qui souhaiteraient changer de mode de gestion ».
Les financements accordés aux clubs sportifs
Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne dispose pas d’une clause générale de compétence. Il est en effet soumis au principe dit de « spécialité », qui implique que toutes ses dépenses doivent pouvoir être rattachées à ses compétences, limitativement énumérées par ses statuts. Or, la CAGD n’est compétente, en matière sportive, que pour la « construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire ». Elle ne peut donc pas verser de subventions aux clubs sportifs.
Pour contourner cette interdiction, la communauté d’agglomération a noué des « partenariats » avec les clubs sportifs qui prennent la forme de marchés de prestations de services dans le domaine de la communication. Ce type de marché est juridiquement possible avec les clubs sportifs professionnels, à l’instar de celui conclu avec l’équipe de rugby de Dax, en vertu de l’article L. 113-38 du code du sport mais, a contrario, il n’est pas régulier quand il s’agit de petits clubs sportifs, sous forme associative. Le coût total des marchés de prestations de service pour la saison sportive 2019-2020 est de 447 K€, dont 183 K€ pour des clubs sportifs amateurs.
Dès lors, deux possibilités s’offrent à la CAGD : soit cesser de subventionner irrégulièrement les clubs sportifs par le biais de marchés de communication, soit se doter d’une compétence globale en matière sportive, ce qui lui permettrait d’attribuer de telles subventions. L’octroi d’une nouvelle compétence pourrait être rattaché à l’une des orientations stratégiques du projet d’agglomération : « faire du sport un atout de rayonnement du territoire ».
En réponse, l’ordonnateur indique qu’il prend acte de l’interdiction de verser des subventions aux associations sportives en l’absence de compétence de la CAGD et de la limitation des contrats de partenariat aux seuls clubs sportifs professionnels. Il lui appartient donc de cesser de verser, dans les meilleurs délais, des subventions irrégulières aux associations sportives.
6 LA MUTUALISATION DES SERVICES ET L’EVOLUTION DES DEPENSES DE PERSONNEL DU BLOC COMMUNAL
L’article L. 5211-39-1 du CGCT, en vigueur jusqu’au 28 décembre 2019, soit durant la plus grande partie de la période sous revue, dispose que « [a]fin d'assurer une meilleure organisation des services, dans l'année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce
8 « Les sommes versées par les collectivités territoriales ou leurs groupements aux sociétés sportives en exécution de
contrats de prestation de services, ou de toute convention dont l'objet n'entre pas dans le cadre des missions d'intérêt général visées à l'article L. 113-2, ne peuvent excéder un montant fixé par décret ». COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement (…) ».
Le rapport sur la mutualisation des services est désormais facultatif depuis la loi du 27 décembre 2019 relatif à l’engagement dans la vie locale et la proximité de l’action publique.
Le schéma de mutualisation des services a été adopté par délibération du conseil communautaire en date du 16 décembre 2015, le service d’instruction du droit des sols étant déjà mutualisé au 1er juillet 2015 entre la ville de Dax (2 agents), l’EPCI (1 agent) et une commune rurale (1 agent). Cette première mutualisation a facilité le transfert de la compétence urbanisme à l’échelon intercommunal. La mise en œuvre de ce schéma a ensuite conduit à la mise en place de services fonctionnels communs : la direction générale des services (DGS), les affaires juridiques et la commande publique, les ressources humaines, les finances, le système d’information. Une démutualisation partielle a eu lieu à la suite des élections municipales de 2020 : la mutualisation du poste de DGS a pris fin à compter du 1er février 2021, désormais distinct entre la ville de Dax et la CAGD.
Contrairement à ce que prévoit l’article L 5211-39-1 du CGCT précité, le schéma de mutualisation des services n’a pas prévu l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs du « bloc communal », constitué par l’EPCI et ses communes membres, ainsi que sur les dépenses de fonctionnement. Ces dispositions législatives étaient pourtant reprises par le préambule du schéma adopté par la CAGD. Elle a toutefois réalisé un « état des lieux des ressources humaines sur le territoire » qui liste le nombre total d’agents publics, soit, en 2015, de 899 sur le territoire de la CAGD, dont 209 agents dans la filière administrative et 535 dans la filière technique. Celle- ci représente ainsi près de 60 % des effectifs, ce qui montre l’intérêt de développer la mutualisation au sein des services techniques.
Sur la période de 2016 à 2020, les dépenses de personnel du bloc communal ont progressé de 3,8 % en cinq ans, ce qui est inférieur à leur progression constatée au niveau national. Cette relative modération des dépenses de personnel du bloc communal est probablement due au non- remplacement systématique des agents qui sont partis à la retraite au cours de la période. Les agents susceptibles de partir à la retraite représentaient en 2015, selon l’état des lieux des ressources humaines réalisé lors de l’élaboration du schéma de mutualisation des services, près de 18 % des effectifs, soit 165 agents sur 899. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Evolution des dépenses de personnel entre 2016 et 2020 en € et en %
Communes Personnel 2016 Personnel 2017 Personnel 2018 Personnel 2019 Personnel 2020
ANGOUME 54 981 56 984 60 604 65 778 63 614
BENESSE-LES-DAX 89 267 79 996 70 346 78 005 89 183
CANDRESSE 116 546 124 357 119 848 132 557 135 953
DAX 19 418 410 19 071 134 18 984 470 19 334 519 16 455 043
GOURBERA 63 324 66 074 76 863 77 821 86 425
HERM 319 811 334 207 359 847 374 519 360 979
HEUGAS 268 788 276 369 288 099 297 749 280 176
MEES 596 350 585 463 552 163 632 054 676 569
NARROSSE 681 071 693 160 688 521 683 225 666 251
OEYRELUY 337 647 354 663 361 230 365 596 366 719
RIVIERE-SAAS-ET-
GOURBY 392 928 399 632 390 980 367 055 350 571 SAINT-PANDELON 86 211 96 495 102 387 102 005 105 861
SAINT-PAUL-LES-DAX 9 570 531 9 801 772 9 763 750 9 817 766 9 073 501
SAINT-VINCENT-DE-
PAUL 1 329 654 1 378 400 1 381 211 1 391 898 1 387 450 SAUGNAC-ET-
CAMBRAN 435 473 415 197 422 034 394 491 400 655
SEYRESSE 199 461 212 451 211 898 218 932 212 397
SIEST 13 646 14 541 15 057 15 709 15 876
TERCIS-LES-BAINS 392 383 411 308 430 535 416 490 389 429
TETHIEU 228 228 233 590 218 838 226 817 231 219
YZOSSE 94 097 83 629 89 821 98 155 79 287
CAGD 9 648 156 10 469 922 10 613 730 10 792 901 13 666 086
SAINT-PAUL-LES-DAX 873 014 884 560 881 203 941 289 941 289
TOTAL Masse salariale 44 336 962 45 159 346 45 202 233 45 884 042 46 034 533
Source : logiciel Anafi des juridictions financières
Pour la commune de Dax : le périmètre inclut le budget principal et les budgets Fêtes, Boues, Thermes et jusqu'en 2019 : laboratoire des eaux, eau, assainissement.
Pour la commune de Saint Paul lès Dax : le périmètre inclut le budget principal et le budget crèche et jusqu'en 2019 : assainissement, assainissement non collectif, eau. Pour 2020, le montant de la masse salariale transférée hors périmètre, au SYDEC, est estimé au montant 2019 (941 289 €).
Pour la commune de Seyresses : le périmètre inclut jusqu'en 2019 le budget eau. Pour les autres communes et la CAGD : le périmètre inclut uniquement le budget principal.
Au total, les avancées en matière de mutualisation des services sont indéniables mais elles sont à poursuivre sans se focaliser sur celles à réaliser uniquement entre la ville-centre, Dax, et la CAGD. En effet, elles doivent également concerner toutes les communes, en particulier Saint- Paul-lès-Dax, l’autre centre de cette intercommunalité bicéphale. Cette ville continue, par exemple, de disposer d’un service en charge du système d’information alors qu’il existe en principe un service commun dans ce domaine. D’autres secteurs pourraient être utilement mutualisés comme l’entretien des espaces verts ou encore l’entretien des bâtiments. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
21
L’aboutissement ultime du processus de mutualisation des services peut être vu dans la création d’une « commune nouvelle », singulièrement entre les deux villes centres en utilisant le levier de la loi du 16 décembre 2010 de réforme territoriale9.
La réponse du maire de la commune de Dax sur l’éventuelle création d’une commune nouvelle afin de mieux mutualiser les coûts est la suivante : « Je note la suggestion de la chambre quant à la création d’une commune nouvelle entre les villes de Dax et Saint-Paul-lès-Dax sur la base de la loi du 16 décembre 2010 de réforme territoriale. Le rapport définitif sera l’occasion de poser le débat ».
Dans sa réponse à l’extrait du rapport d’observations provisoires qui lui a été adressé, le maire de la commune de Saint-Paul-lès-Dax exprime son refus de tout nouveau transfert de compétence à la CAGD, en raison en particulier d’un contentieux sur les conditions de l’exercice de la compétence voirie par la communauté d’agglomération. Toutefois, l’observation de la chambre régionale des comptes ne visait aucunement à proposer un nouveau transfert de compétence. Il s’agissait seulement d’inviter la commune de Saint-Paul-lès-Dax à mutualiser davantage ses services administratifs, en particulier ceux chargés de l’informatique, avec ceux de la CAGD. Ce renforcement de la mutualisation des services peut parfaitement être opéré sans modification des compétences de la communauté d’agglomération.
En ce qui concerne l’éventuelle création d’une « commune nouvelle » avec Dax, le maire de la commune de Saint-Paul-lès-Dax, tout en jugeant cette question « particulièrement importante », considère qu’elle est « difficile à mettre en œuvre » pour deux raisons principales. En premier lieu, elle aboutirait à la constitution d’une entité urbaine de près de 35 000 habitants, qui aurait une taille « complètement disproportionnée » par rapport à celle des autres communes de la CAGD. En second lieu, la commune de Saint-Paul-lès-Dax envisage plutôt de se rapprocher des communes rurales que d’une commune urbaine comme celle de Dax.
2 : Renforcer la mutualisation des services, en particulier celle des
services chargés du système d’information et des services techniques.
7 LA GESTION DE L’ESPACE
Les objectifs en termes de consommation d’espace fixés au niveau national et régional
L’article 101-1 du code de l’urbanisme fixe les grands principes qui doivent guider l’action publique en matière de consommation de l’espace. En effet, « le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. En vue de la réalisation des objectifs définis à l'article L. 101-2, elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace dans le respect réciproque de leur autonomie ». La consommation d’espace, qui conduit à une
9 Au cours de la dernière décennie, près de 800 communes nouvelles ont été créés grâce au rapprochement de plus de
2 500 communes. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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artificialisation des sols, est donc un enjeu majeur en raison de la lutte contre le dérèglement climatique, de la protection de la biodiversité et de la résilience alimentaire des territoires.
L’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, modifié, est issu du chapitre III de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, intitulé « Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles de l’urbanisme ». Il fixe les objectifs de l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme, et précise qu’elles doivent lutter contre l’étalement urbain et l'artificialisation des sols, avec une absence d'artificialisation nette à terme. Cette loi prévoit une réduction de 50 % du taux de consommation de l’espace au cours des dix prochaines années : « Afin d'atteindre l'objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l'artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date ».
Il appartient aux régions d’inscrire dans leurs schémas d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) l’objectif de réduction de 50 % du rythme d’artificialisation des sols prévu par la loi précitée. Cet objectif est toutefois déjà inscrit dans le SRADDET de la région Nouvelle-Aquitaine, entré en vigueur en mars 2020, avec lequel doit être compatible le SCoT du Grand Dax.
L’objectif n° 31 du SRADDET est en effet le suivant : « réduire de 50 % la consommation d’espace à l’échelle régionale, par des modèles de développement économes en foncier ». Le SRADDET justifie la nécessité d’une telle politique par le fait que « Le modèle de développement urbain « fondé sur l’étalement, l’artificialisation sans retenue des sols et la consommation de foncier agricole, forestier et naturel, qui touche en particulier le littoral et les villes, n’est plus soutenable »10.
Deux règles générales du SRADDET font directement référence à cet objectif : la règle générale n° 1, les territoires mobilisent prioritairement le foncier au sein des enveloppes urbaines existantes, et la règle générale n° 5, les territoires font des friches des espaces de réinvestissement privilégiés.
L’enveloppe urbaine regroupe l’ensemble des espaces déjà artificialisés qui présentent une certaine continuité. Il est donc logique, pour éviter d’accroître inutilement les zones artificialisées, d’utiliser d’abord les espaces disponibles au sein des enveloppes urbaines existantes, comme le préconise la règle n°1 du SRADDET. C’est notamment le cas des friches, qui sont ainsi définies par la règle n° 5 : « une friche peut se définir comme un espace urbain, bâti ou non, anciennement occupé par des équipements, des activités économiques ou résidentielles, abandonné depuis plus de 2 ans et qui est dégradé d’une telle façon que tout nouvel usage n’est possible qu’après une remise en état ». Les friches constituent un gisement de foncier d’autant plus intéressant qu’elles sont placées au cœur des villes et des bourgs.
10 Il poursuit en indiquant qu’« Il contribue à dévitaliser les centralités, coûte cher à la collectivité en termes
d’équipements, d’infrastructures et de services et porte atteinte à la ressource que constituent les terres agricoles, forestières et naturelles. (…). Les terres agricoles sont celles qui permettent de nourrir la population. Dans un contexte de croissance démographique, elles doivent être sanctuarisées, en particulier en proximité des agglomérations. Elles constituent aussi un élément indispensable aux habitants des villes, qui ont besoin de retrouver des espaces agricoles à proximité de leurs lieux de vie. La création de ceintures maraîchères et de coupures vertes doit ainsi être encouragée ». COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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Les enjeux de la consommation d’espace sur le territoire de la communauté d’agglomération
Le rapport de présentation du SCoT de la CAGD, établi à partir d’un constat réalisé en 2005 et actualisé en 2010, met en exergue la forte consommation d’espace sur son territoire durant les années 1980 et 1990, estimant en effet à près de 120 ha par an l’artificialisation des sols au cours de cette période.
Comme partout en France, l’étalement urbain a été une cause majeure de cette consommation de l’espace. Mais le « schéma pavillon + auto », pour reprendre la formule utilisée par le rapport de présentation du SCoT semble avoir été particulièrement marqué dans le Grand Dax en raison du foncier disponible. Au sein de la CAGD, le taux de motorisation des ménages est supérieur au taux moyen national.
L’évolution structurelle du territoire du Grand Dax a ainsi été caractérisée par un éloignement croissant des lieux de résidence par rapport aux pôles d’emplois, aux zones commerciales, aux équipements et aux services. Cet étalement urbain est une source de surcoût, non seulement pour les ménages, qui doivent supporter les frais inhérents à l’utilisation de leur véhicule mais également pour les collectivités publiques, qui doivent consacrer un volume important de leurs dépenses à la voirie.
En outre, ainsi que le souligne ce même rapport de présentation, la pression urbaine a provoqué un recul notable de l’activité agricole, avec des conséquences fortement dommageables : « La consommation d’espaces agricoles par l’urbanisation, et surtout le mitage qui a tendance à se généraliser sur les communes du Grand Dax crée des difficultés pour les agriculteurs. En effet, ce mitage rend difficile le maintien de l’agriculture dans certains secteurs de l’agglomération dacquoise, notamment dans les secteurs sud de l’agglomération, où les parcelles voient leurs tailles et donc leurs capacités d’exploitation fortement diminuer. Cette consommation d’espace (…) compromet ainsi durablement le potentiel productif agricole. (…) L’activité de maraîchage, autrefois très présente sur notre territoire et permettant d’approvisionner localement les centralités urbaines a fortement décliné au profit de l’urbanisation qui s’est étalée sur ces terres parmi les plus fertiles du Grand Dax ». Il est par ailleurs indiqué dans le diagnostic agricole et forestier du PLUi-H que le nombre d’exploitations agricoles sur le territoire de la CAGD est passé de 572 en 1988 à 177 en 2017 et qu’en 30 ans le territoire, pourtant historiquement l’un des plus agricoles du département des Landes, aura perdu 69 % de ses exploitations agricoles.
Cette consommation d’espace au détriment des exploitations agricoles va à l’encontre de l’un des objectifs du projet d’agglomération de juin 2021 : « poser les bases et développer une agriculture et une alimentation locales ». Le projet d’agglomération 2035 prévoit, à cette fin, l’élaboration d’un « projet alimentaire territorial » (PAT), en application de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014. Ce PAT, qui rassemblera autour de la CAGD les acteurs du monde agricole, des représentants de la société civile ainsi que des entreprises et coopératives de distribution et de commercialisation, pourra, notamment, faciliter l’installation de jeunes agriculteurs sur son territoire ou encore organiser l’approvisionnement en local et en bio des cantines scolaires.
A la différence de beaucoup d’agglomérations très urbanisées, où le foncier agricole a quasiment disparu, la CAGD a la capacité de pouvoir développer sa résilience alimentaire grâce au maintien, sur son territoire, de zones encore agricoles, qui représentent, selon le diagnostic agricole et forestier du PLUi-H, 22 % du territoire. Si la part de la surface agricole n’est plus que 13 % de la superficie totale de Dax, elle est encore de 59 % dans une commune comme celle de Bénesse-lès-Dax, située à 8 km au sud de Dax. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Comparaison entre la consommation d’espace et les objectifs fixés par le SCOT du Grand Dax
Le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCoT du Grand Dax fixe des objectifs chiffrés en termes de consommation d’espace. Celle liée aux activités économiques et aux équipements doit être au maximum, d’ici 2030, de 315 hectares et celle liée à l’habitat de 515 à 528 hectares (ha), soit un total, toutes activités confondues, de 843 hectares d’ici 2030 contre 1 440 hectares dans l’hypothèse d’un maintien du rythme constaté entre 1999 et 2009.
Plusieurs objectifs du DOO concernent par ailleurs directement la maîtrise de la consommation d’espace :
- le maintien des espaces agricoles dans le cadre de l’objectif n° 1 « conforter l’attractivité du Grand Dax et soutenir le développement économique » ;
- la maîtrise de l’étalement urbain dans le cadre de l’objectif n° 2 « constituer un territoire équilibré et solidaire » ;
- la protection des ressources naturelles dans le cadre de l’objectif n° 3 « préserver et valoriser les ressources environnementales ».
L’article L. 143-28 du code de l’urbanisme prévoit que six ans au plus après la délibération portant approbation du SCoT, l’EPCI qui en est chargé procède à une analyse des résultats de l'application du schéma, notamment en matière de maîtrise de la consommation de l'espace. Le SCoT ayant été approuvé en mars 2014, la CAGD devait procéder à son évaluation avant mars 2020, ce qui a été fait, par délibération du 18 février 2020, faisant état d’un « effort de réduction de la consommation foncière ». De fait, le rapport d’évaluation précise que, sur la période 2012-2018, la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) à des fins résidentielles a été de 97 ha, ce qui correspond à une consommation annuelle de l’ordre de 14 hectares par an, plus de deux fois inférieure à l’objectif de consommation annuelle de l’espace fixé par le SCoT, soit 33 ha. En ce qui concerne la consommation d’espace liée aux activités économiques et aux équipements, elle s’établit à 46 ha au cours de la période 2012-2018, soit près de 7 ha par an contre un objectif de 17 ha au maximum.
Cette diminution du rythme de la consommation d’espace sur le territoire du Grand Dax est obtenue, comme le souligne ce même rapport d’évaluation du SCoT, grâce à un moindre dynamisme démographique et économique du territoire.
La compatibilité entre le SCoT du Grand Dax et le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) de la région Nouvelle-Aquitaine
Le conseil communautaire de la CAGD, a estimé, par délibération du 18 février 2020, que son SCoT était compatible avec le SRADDET. La délibération renvoie à un courrier de la CAGD, en date du 15 juillet 2019, qui avait transmis un avis favorable au conseil régional à propos du SRADDET avec néanmoins une demande de prise en compte de plusieurs adaptations du document. La CAGD a en effet formulé les remarques suivantes à propos de l’objectif n° 31 du SRADDET : « L’objectif de réduction de la consommation foncière doit s’accompagner d’une méthode commune et partagée d’analyse des consommations et de définition de l’enveloppe urbaine. Il est demandé que l’atteinte de cet objectif de -50 % de la consommation foncière soit apprécié à l’échelle des SCOT en fonction d’éléments contextuels : attractivité du territoire, COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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appréciation de la période passée de référence et de la période de projection, projets d’envergure déformant le bilan ou l’objectif...En effet, les spécificités territoriales doivent renvoyer à des objectifs adaptés (…) ».
En ce qui concerne la question de la définition de l’enveloppe urbaine, il est à noter que cette notion est au cœur de la règle générale n°1 du SRADDET, selon laquelle les territoires doivent mobiliser prioritairement le foncier au sein des enveloppes urbaines existantes. Le SRADDET recommande ainsi que « le SCOT donne la priorité aux espaces et gisements fonciers disponibles au sein de l’enveloppe urbaine existante ; propose des éléments de définition partagée permettant aux PLUI de dessiner in fine l’enveloppe urbaine (en effet, la région n’intervient pas sur la définition de l’enveloppe urbaine) ; développe les critères de justification en cas de développement hors enveloppe ». Le nombre de SCoT ayant défini l’enveloppe urbaine est, par ailleurs, l’un des cinq indicateurs de suivi des SCoT mis en place par la région. Pour autant, la chambre régionale des comptes s’interroge sur la pertinence de cet indicateur dans la mesure où la définition de l’enveloppe urbaine est laissée à chaque acteur.
La notion d’« enveloppe urbaine » ne figure pas dans le SCoT de la CAGD mais elle est utilisée par le PLUi-H adopté par la CAGD. Ainsi, le potentiel foncier à mobiliser en raison des besoins en logements du Grand Dax a d’abord été identifié au sein des enveloppes urbaines existantes, avant toute extension de l’urbanisation. Le tableau relatif aux secteurs de projet et à leur niveau de sensibilité environnementale distingue, commune par commune, les projets au sein de l’enveloppe urbaine et ceux qui lui sont extérieurs.
Une autre demande de la CAGD à l’égard du SRADDET est que l’atteinte de l’objectif de réduction de 50 % de la consommation d’espace soit apprécié à l’aune des spécificités territoriales. La chambre régionale des comptes remarque que cette demande est incompatible avec une démarche d’ensemble qui ne peut prendre en compte chaque spécificité territoriale, qui n’en manque point par définition, empêchant in fine la mise en œuvre du SRADDET.
La consommation d’espaces prévue par le plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu programme local de l’habitat (PLUi-H)
Le PLUi-H a été approuvé par le conseil communautaire de la CAGD par délibération du 18 décembre 2019. L’un de ses objectifs est de « préserver les espaces naturels, agricoles et forestiers en limitant la consommation foncière ».
En application du droit européen, la France a institué une Autorité environnementale, dont la mission est d’améliorer la prise en compte de l’environnement par les acteurs publics grâce à la formulation d’avis sur leurs projets. Dans son avis sur le PLUi-H du Grand Dax, la mission régionale de l'Autorité environnementale (MRAe) de la région Nouvelle-Aquitaine estime que sa prise en compte des enjeux environnementaux est « insuffisante ».
S’agissant plus spécifiquement de la consommation d’espaces, la MRAe s’interroge sur une surestimation possible du programme de construction de logements, avec toutes ses conséquences sur l’artificialisation des sols, par rapport à l’évolution démographique sur le territoire. Elle questionne, en effet, la fiabilité des prévisions démographiques au vu de la discordance entre les projections démographiques du SCoT, selon lesquelles la population du Grand Dax serait de 77 500 habitants à l’horizon 2030 et celles du PLUi-H, qui l’estiment à 62 500 habitants à la même date. Pour elle, « Il est indispensable d’intégrer des explications détaillées permettant d’une part de corréler les hypothèses démographiques aux besoins annuels en logements et d’autre part de proposer une analyse cohérente de l’écart entre les deux projections RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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démographiques dans le SCOT et le PLUI-H »11. Enfin, la MRAe relève que la consommation foncière pourrait être plus importante que prévu en raison de besoins fonciers mal estimés et de l’existence de zones ouvertes à l’urbanisation sans révision préalable du PLUI.
Au final, la MRAe pointe le risque d’un décalage entre l’affichage d’une consommation foncière apparemment limitée et la réalité : « Les choix d’urbanisation induisent une réduction sensible des surfaces ouvertes à l’urbanisation, pour l’habitat et pour les activités économiques, par rapport aux documents d’urbanisme existants. Toutefois, l’absence d’explications détaillées sur la construction du projet, notamment les besoins en logements et ses surfaces associées, ne permet pas d’appréhender pleinement l’ambition du projet de territoire, notamment sa cohérence avec l’objectif national de réduction de la consommation d’espace »12. La MRAe juge essentielle la mise en place d’un suivi permanent de la mise en œuvre du PLUi-H et la chambre régionale des comptes y souscrivant. Des indicateurs de suivi tels que les surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) consommées ou encore l’évolution du nombre total de logements et de la démographie pourraient faire l’objet d’une information régulière du conseil communautaire.
La CAGD sera ainsi en mesure d’éviter une artificialisation inutile des sols au regard des besoins. Il est en effet à noter que, même en baisse par rapport à celles du SCoT, les projections démographiques du PLUi-H sont fondées sur un taux annuel moyen de croissance de la population de 0,8 % alors que, selon l’INSEE, le taux annuel moyen de variation de la population n’a été que de 0,3 % entre 2013 et 2018.
Dans sa réponse, l’ordonnateur mentionne les dispositions de l’article 206 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, codifié à l’article L. 2231-1 du CGCT, qui rendent obligatoire la présentation à l’assemblée délibérante, au moins une fois tous les trois ans, d’un rapport relatif à l’artificialisation des sols13.
3 : Présenter au conseil communautaire les indicateurs de suivi du
PLUi-H, en particulier ceux relatifs à la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF), au nombre de logements construits et à l’évolution de la population sur le territoire de la CAGD dans le cadre du rapport sur l’artificialisation des sols prévu par l’article L. 2231-1 du CGCT.
11 Avis de la MRAe
12 Ibidem
13 « (…) Le président de l'établissement public de coopération intercommunale doté d'un plan local d'urbanisme (…)
présente à l'assemblée délibérante, au moins une fois tous les trois ans, un rapport relatif à l'artificialisation des sols sur son territoire au cours des années civiles précédentes. Le rapport rend compte de la mesure dans laquelle les objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols sont atteints. Le rapport donne lieu à un débat au sein du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante. Le débat est suivi d'un vote ». COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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8 LE PERIMETRE DE LA CAGD
Le périmètre actuel
La communauté de communes (CC) du Grand Dax a été instituée en 1993 et elle a regroupé à l’origine quatre communes : Dax, Saint-Paul-lès-Dax, Narrosse et Saint-Vincent-de-Paul. Elle a fusionné, en 2002 avec le syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) du pays dacquois, le nombre de communes membres passant de 4 à 20. En 2007, elle se transforme en communauté d’agglomération sans modification de son périmètre.
Si la comparaison avec la dimension moyenne des communautés analogues n’est pas, en soi, un critère de pertinence du périmètre, force est de constater que la CAGD fait partie des communautés d’agglomération ayant une taille réduite. En effet, la CAGD compte 20 communes et 57 500 habitants contre, en moyenne, 43 communes pour une population de 105 000 habitants.
Le bassin de vie est défini par l’INSEE comme étant « le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants ». Sur les 23 communes qui constituent le bassin de vie du Grand Dax, 17 appartiennent au périmètre de la CAGD, soit près de 88 % de la population du bassin de vie.
Source : étendue du bassin de vie donnée par l’INSEE, population sur la base des comptes individuels des communes pour 2019 (DGFiP)
Une aire urbaine ou « grande aire urbaine » est, selon l’INSEE, « un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci ». L’aire urbaine de Dax réunit 31 communes, soit 11 de plus que celles du périmètre de la CAGD, pour une population de près de 68 300 habitants, supérieure à celle du Grand Dax.
CAGD et Bassin de vie
17 communes
54 721 habitants
CAGD hors bassin
Benesse les Dax,
Heugas et St
Pandelon
2 703 habitants
Bassin hors CAGD
Castets, Clermont,
Hinx, Lesperon,
Sort-en-Chalosse,
Taller
7 699 habitants RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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CAGD : 57 424 habitants Bassin de vie : 62 420 hab. Aire urbaine : 68 321 hab.
Source : INSEE et CRC Nouvelle Aquitaine
L’INSEE a remplacé, en 2020, son zonage en aires urbaines, qui date de 2010, par un zonage en « aires d’attraction des villes », laquelle aire se définit par l’étendue de son influence sur les communes environnantes. Une aire d’attraction est composée d’un pôle, déterminé à partir de critères de population et d’emploi, et d’une couronne, constituée des communes dont au moins 15 % des actifs travaillent dans le pôle. L’aire d’attraction de Dax compte 60 communes pour une population totale de 90 005 habitants.
La chambre régionale des comptes note que la délibération du 18 février 2020, par laquelle le conseil communautaire a approuvé le rapport d’évaluation du SCoT, indique qu’une « réflexion sur la définition d’un périmètre élargi pourrait s’engager à l’avenir avec les territoires voisins ».
La vision de l’intercommunalité dans le département des Landes du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI)
Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) de 2015 n’a pas proposé de modifier le périmètre de la CAGD. En effet, son objectif immédiat a été la rationalisation du périmètre des intercommunalités à fiscalité propre dont la population était inférieure à 15 000 habitants, seuil désormais minimal de population de ces EPCI, sauf dérogations prévues par la loi.
Le SDCI précise toutefois qu’au cours des années 2016-2022 « il reviendra aux membres de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) de mener une réflexion permettant de rationaliser encore davantage le nombre d’EPCI à fiscalité propre ».
L’objectif final du SDCI est de réduire, à terme, le nombre des EPCI dans le département des Landes, qui est aujourd’hui de 18, dont deux communautés d’agglomération -celles de Dax et de Mont de Marsan- et 16 communautés de communes. En effet, « [d]ans cette perspective, il importe de souligner l’intérêt de parvenir à une taille critique des regroupements intercommunaux. Encore non définie à l’heure actuelle, cette taille critique pourrait permettre d’aboutir à la constitution de 5 à 6 EPCI à l’échelle du département (…). Ce projet pourrait s’appuyer sur les grands pôles dynamiques du département (Biscarosse, Dax, Mont de Marsan, bassin du Seignanx et côte sud) sans négliger la composante rurale essentielle des Landes ». Dax fait partie des pôles urbains cités par le SDCI comme points d’appui d’un redécoupage de la carte des EPCI dans le département des Landes. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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La vision de la planification régionale (SRADDET)
Le SRADDET distingue « cinq types d’espaces à enjeux » : les grandes aires urbaines (dont celle de Dax), les communes du littoral, les communes du rétro-littoral, les espaces ruraux et les communes classées en zone montagne.
Les deux grands pôles urbains du département des Landes sont Dax et Mont-de-Marsan. En plus d’être assez proche du littoral, le pôle urbain de Dax exerce une influence qui s’étend non seulement sur des espaces ruraux mais aussi sur ceux du rétro-littoral.
La règle générale n° 3 du SRADDET prévoit que les territoires construisent une armature territoriale en faisant référence à l’armature régionale : « Les territoires proposent une armature territoriale intégrant l’appareil commercial, les équipements et les services répondant aux besoins actuels et futurs de leur population en lien avec les territoires voisins. Cette armature sera construite en faisant référence à l’armature régionale »14.
Les pôles de l’armature régionale sont au nombre de 133. Le SRADDET distingue quatre types de pôles :
- les « pôles uniquement animateurs d’espaces de vie du quotidien », au nombre de 108 ;
- les « pôles intermédiaires » (19) c’est-à-dire ceux qui, avec plus de 10 000 emplois, animent des espaces de vie du quotidien particulièrement peuplés et étendus ;
- les « grands pôles structurants », caractérisés par une aire urbaine de plus de 200 000 habitants, soit Bayonne, Limoges, Poitiers, Pau, La Rochelle ;
- et enfin la métropole bordelaise, agglomération de près d’1 million d’habitants, qui a une place particulière dans la région.
Pour le SRADDET, Dax est un « pôle intermédiaire » en connexion avec quatre « pôles animateurs d’espaces de vie du quotidien », soit Castets (CC Côte Landes Nature), Soustons (CC Maremne Adour Côte Sud), Tartas (CC du Pays Tarusate) et Peyrehorade (pays d’Orthe et Arrigans).
14 Par ailleurs, pour cette règle « L’armature territoriale présentée dans la stratégie régionale définit une maille de
pôles primordiaux pour l’équilibre du territoire, en raison de leur capacité d’animation et d’entraînement. S’articuler avec cette vision d’ensemble lors de la conception des armatures locales est alors une nécessité, pour que l’addition des projets locaux soit synonyme de cohérence régionale et de fonctionnement territorial plus efficace. (…) Cette règle a pour objectif de limiter la concurrence entre les territoires et ainsi de rationaliser la consommation d’espace ». RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
L’éventualité d’une fusion avec la communauté de communes (CC) Côte Landes Nature
La CC Côte Landes Nature (12 196 habitants) est la seule entourant la CAGD à avoir une population en dessous du seuil minimal de population, soit 15 000 habitants, défini par la loi du 7 août 2015 portant sur la nouvelle organisation de la République, dite loi « NOTRé ». Si la CC Côte Landes Nature n’a pas eu à fusionner avec d’autres EPCI, c’est en raison d’une dérogation prévue par la loi pour les CC ayant une faible densité de population.
La commune principale de Côte Landes Nature est Castets, dont la population est d’environ 2 500 habitants. Or, Castets est le seul « pôle animateur d’espace de vie », pour reprendre la terminologie du SRADDET, à faire partie du bassin de vie de Dax. Par ailleurs, Castets, situé le long de l’autoroute A 63, permet de la relier à l’agglomération dacquoise.
Lors du séminaire du 23 janvier 2021 ayant pour objet la définition du projet de territoire, les élus du Grand Dax ont identifié peu de relations avec les territoires voisins de la CAGD, à l’exception notable de la CC Côte Landes Nature.
L’extension de son périmètre grâce à sa fusion avec la CC Côte Landes Nature donnerait à la CAGD une ouverture sur la côte Atlantique, ce qui devrait favoriser la promotion touristique du territoire. Il serait en effet possible de jouer à la fois la carte du thermalisme et celle du tourisme balnéaire. Quant à la CC Côte Landes Nature, elle pourrait bénéficier des services apportés par la CAGD, qui dispose d’une administration plus étoffée.
En outre, ce rapprochement entre la CAGD et cette CC s’inscrirait dans l’objectif de réduction du nombre des EPCI dans le département des Landes que prône le SDCI. Enfin, le nouvel EPCI deviendrait, avec près de 70 000 habitants, la première intercommunalité du département des Landes, devant Maremne Adour Côte Sud (68 600 habitants).
Dans sa réponse, à la suggestion de la Chambre « [d]’un rapprochement [entre] la communauté Côte Landes Nature avec la communauté d’agglomération du Grand Dax [qui] serait de nature à bénéficier aux deux structures », l’ordonnateur indique « [qu’il en] prend […] acte […] et prendra […] l’attache de [s]on homologue afin d’engager une discussion sur une possible fusion de ces deux intercommunalités au cours du mandat ».
9 LA FIABILITE DES COMPTES
La chambre régionale des comptes, lors de son contrôle précédent, avait formulé plusieurs recommandations relatives à la fiabilité des comptes : procéder à la ré-imputation des dépenses d’ordre non budgétaires des comptes 215 et 218 relatives aux immobilisations corporelles reçues au titre d’une mise à disposition aux subdivisions du compte 217 concernées ainsi qu’à la rectification de l’état de l’actif, respecter les dispositions de l’article R. 2321-1 du CGCT relatives aux dotations aux amortissements (amortissement des immeubles productifs de revenus, des subventions d’équipement versées, des frais d’études et d’insertion non suivis de réalisation), fixer des durées d’amortissement des subventions d’équipement versées conformes à la réglementation en vigueur et mentionner les restes à réaliser en recettes dans les comptes administratifs. Ces recommandations ont été suivies d’effet.
Il n’en est pas de même de la recommandation « procéder, dès l’achèvement des opérations d’équipement, aux écritures comptables de transfert du compte 23 « immobilisations en cours » COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
31
au compte 21 « immobilisations corporelles » conformément à l’instruction M14 ». Le solde du compte 23 ne doit faire apparaître en fin d’exercice que le montant des dépenses d’équipement qui ne sont pas achevées. Or, ce compte continue d’enregistrer des dépenses relatives à des travaux qui sont terminés. La chambre régionale des comptes renouvelle sa recommandation sur le nécessaire apurement régulier du compte 23.
Dans sa réponse, l’ordonnateur admet que la recommandation formulée lors de son précédent contrôle par la chambre régionale des comptes n’a pas été totalement mise en œuvre. Il souligne toutefois que des transferts à hauteur de 26,2 M€ du compte 23 vers le compte 21 ont été effectués entre 2016 et 2021. L’ordonnateur précise également qu’il reste près de 15 M€ à régulariser au titre des travaux de voirie de 2006 à 2014, qui n’ont pas pu être intégrés à ce jour au compte 21 en raison de vérifications nécessaires avec la trésorerie.
Recommandation n° 4 : Procéder, dès l’achèvement des opérations d’équipement, aux écritures comptables de transfert du compte 23 « immobilisations en cours » au compte 21 « immobilisations corporelles », conformément à l’instruction M14.
Au-delà des points vérifiés dans le cadre du suivi des suites du contrôle précédent (immobilisations mises à disposition, amortissements et durées d’amortissement et immobilisations en cours), l’analyse de la fiabilité des comptes a porté sur les points suivants : les immobilisations financières, les provisions pour risques et charges, les comptes d’attente (4711, 4713, 4718 et 472), et de rattachement, les annulations de titres et les admissions en non-valeur.
Dans un souci de sincérité budgétaire, de transparence des comptes et de fiabilité des résultats de fonctionnement des collectivités, l’article L. 2321-2 29 du CGCT a retenu comme une dépense obligatoire, les dotations aux provisions pour créances douteuses. Il appartient donc à la CAGD de constituer, au sein du budget principal, une provision pour dépréciation des comptes de tiers afin de faire face au risque de non-recouvrement de certaines créances.
Au vu du contrôle de la fiabilité des comptes de la CAGD, il apparaît que ces derniers ne sont pas de nature à altérer l’appréciation portée par la chambre régionale des comptes sur la situation financière de la structure.
10 L’ANALYSE FINANCIERE
Le contrôle précédent
Le ROD de la chambre régionale des comptes de novembre 2015 a porté sur l’évolution de la situation financière de la CAGD au cours des années 2009-2013. Ses principales remarques peuvent être ainsi résumées : un budget principal aux résultats excédentaires mais des budgets annexes (BA) pour la plupart chroniquement et lourdement déficitaires et une augmentation significative de l’endettement. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
Méthodologie de l’analyse
En vertu du principe d’unité budgétaire, l’ensemble des recettes et dépenses doit figurer sur un document unique. Il est toutefois possible de créer, en plus du budget principal, des budgets dits « annexes ». Ces BA sont obligatoires pour la gestion des services publics industriels et commerciaux (SPIC) comme l’eau et l’assainissement. Il s’agit en effet de veiller à l’adéquation entre le prix payé par l’usager et le coût réel du service. Par ailleurs, les opérations d’aménagement à finalité économique doivent être retracées dans des BA afin de pouvoir identifier les risques financiers qu’elles peuvent présenter pour le budget principal. D’autres services publics sont suivis facultativement sous forme de BA distincts du budget principal quand une collectivité publique souhaite individualiser leur gestion.
En plus de son budget principal, la CAGD dispose, en 2020, de 16 BA : transport public, pépinière d’entreprises, hôtel d’entreprises, 5 pour la gestion de l’eau et de l’assainissement et 8 pour les différentes zones aménagées pour l’accueil des entreprises. Lors de son dernier contrôle, la chambre régionale des comptes avait recommandé à l’EPCI de clôturer ceux des zones d’activités économiques (ZAE) à leur achèvement, ce qui a été fait.
L’analyse financière de la Chambre portera sur la période 2016-2020. Elle ne pourra pas se faire à compétences constantes en raison du transfert à l’échelon intercommunal de nouvelles compétences dont les principales sont les suivantes : la voirie en 2016, le tourisme en 2017, la protection contre les inondations en 2018 et l’eau et l’assainissement en 2020.
Enfin, il convient de noter que l’année 2020 est atypique dans la mesure où elle a été marquée par l’impact de la crise sanitaire. A titre d’exemple, la fermeture des établissements thermaux a entraîné une baisse du produit de la taxe de séjour de l’ordre de 800 K€, qui a été en partie compensée par une subvention exceptionnelle, et donc une dépense supplémentaire pour la CAGD, de 500 K€ à l’office intercommunal du tourisme et du thermalisme (OITT) du Grand Dax. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
33
Le budget principal
10.3.1 Evolution de l’autofinancement
La capacité d'autofinancement du budget principal
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions) 27 764 364 25 386 203 26 322 927 27 060 673 27 586 369 -0,2%
+ Fiscalité reversée -7 907 684 -7 354 696 -6 877 709 -6 611 273 -6 406 305 -5,1%
= Fiscalité totale (nette) 19 856 679 18 031 507 19 445 218 20 449 400 21 180 064 1,6%
+ Ressources d'exploitation 1 625 684 1 813 310 2 154 397 1 876 207 4 202 782 26,8%
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations) 7 013 171 6 473 928 6 370 227 6 502 662 6 362 854 -2,4%
= Produits de gestion (A) 28 495 535 26 318 745 27 969 842 28 828 270 31 745 700 2,7%
Charges à caractère général 3 203 653 3 246 737 3 335 400 3 311 779 3 023 065 -1,4%
+ Charges de personnel 9 642 042 10 469 922 10 613 730 10 792 901 13 666 086 9,1%
+ Subventions de
fonctionnement 1 819 017 2 316 211 2 298 789 2 203 830 2 174 216 4,6%
+ Autres charges de gestion 6 024 309 6 234 003 6 484 759 6 822 352 7 112 740 4,2%
= Charges de gestion (B) 20 689 021 22 266 873 22 732 678 23 130 862 25 976 107 5,9%
Excédent brut de
fonctionnement (A-B) 7 806 513 4 051 871 5 237 164 5 697 408 5 769 593 -7,3%
en % des produits de gestion 27,4% 15,4% 18,7% 19,8% 18,2%
+/- Résultat financier -713 274 -688 841 -684 357 -726 757 -700 878 -0,4%
+/- Autres produits et charges
exceptionnels réels 20 376 10 381 -3 086 516 86 334 -483 593
= CAF brute 7 113 615 3 373 411 1 466 290 5 056 985 4 585 123 -10,4%
en % des produits de gestion 25,0% 12,8% 5,2% 17,5% 14,4%
- Dotations nettes aux
amortissements 2 621 948 2 788 785 3 259 651 3 455 682 3 660 111 8,7% - Dotations nettes aux
provisions 3 050 997 0 -3 050 997 0 0 -100,0% + Quote-part des subventions
d'inv. transférées 1 437 1 437 1 437 0 0 -100,0%
= Résultat section de
fonctionnement 1 442 106 586 062 1 259 073 1 601 304 925 012 -10,5%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
La capacité d'autofinancement du budget principal
en € 2016 2017 2018 2019 2020
CAF brute 7 113 615 3 373 411 1 466 290 5 056 985 4 585 123 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
en € 2016 2017 2018 2019 2020
- Annuité en capital de la dette 1 421 672 1 511 301 1 711 971 2 037 907 2 382 666
= CAF nette ou disponible (C) 5 691 943 1 862 110 -245 681 3 019 078 2 202 457
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Dans son ROD de 2015, la Chambre avait recommandé à la CAGD de restaurer sa capacité d’épargne. La capacité d’autofinancement brute, ou « épargne brute », est, en moyenne annuelle, d’un niveau supérieur à celle des années 2010-2013 : 4,3 M€ contre 3,4 M€.
La capacité d’autofinancement nette, dite encore « épargne nette », correspond à l’épargne brute à laquelle on retranche le montant du remboursement de l’annuité en capital de la dette. Cet indicateur permet de porter une appréciation sur la situation financière car il correspond à un financement disponible pour faire face aux dépenses d’investissement sans avoir à emprunter. Le montant annuel moyen de l’épargne nette durant les années 2016-2020 est en légère régression, de 2,5 M€ contre 2,7 M€ au cours de la période 2010-2013.
Au cours des prochaines années, il appartiendra à la CAGD de veiller à maintenir une capacité d’autofinancement suffisante. La communauté d’agglomération en a conscience comme le montre sa réponse à une question portant sur l’évolution de son épargne : « La dernière présentation de la prospective financière du grand Dax date du 17 octobre 2020 dans le cadre de la préparation budgétaire 2021. […]. Elle mettait également en exergue le poids croissant de la dette. Les préconisations de cette prospective portaient ainsi sur la nécessité de préserver l’épargne afin de se donner les moyens d’investir pour le territoire ».
10.3.2 Evolution des dépenses de fonctionnement
Evolution des charges
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général 3 203 653 3 246 737 3 335 400 3 311 779 3 023 065 -1,4 %
+ Charges de personnel 9 642 042 10 469 922 10 613 730 10 792 901 13 666 086 9,1 %
+ Subventions de
fonctionnement 1 819 017 2 316 211 2 298 789 2 203 830 2 174 216 4,6 %
+ Autres charges de gestion 6 024 309 6 234 003 6 484 759 6 822 352 7 112 740 4,2 %
= Charges de gestion (B) 20 689 021 22 266 873 22 732 678 23 130 862 25 976 107 5,9 %
Source : logiciel Anafi des juridictions financières
L’évolution des charges à caractère général est globalement orientée à la hausse entre 2016 (3,2 M€) et 2019 (3,3 M€), avant une baisse en 2020 (3 M€). Des économies ont été réalisées sur les honoraires des prestataires, principalement pour la communication (compte 6228) à hauteur de 40 % entre 2016 (299 K€) et 2019 (185 K€). A l’inverse, les dépenses de publicité, publications et relations publiques ont progressé pour atteindre 616 K€ en 2019 contre 536 K€ en 2016, avant de diminuer en 2020 (581K€). COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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Evolution des charges à caractère général
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var. annuelle moyenne
Charges à caractère général 3 203 653 3 246 737 3 335 400 3 311 779 3 023 065 -1,4%
Dont achats autres que les terrains à
aménager (y c. variations de stocks) 1 038 869 995 366 1 038 965 1 056 331 1 153 043 2,6%
Dont locations et charges de
copropriétés 276 238 274 303 326 728 342 125 180 832 -10,1%
Dont entretien et réparations 462 982 461 672 485 225 539 178 535 246 3,7%
Dont assurances et frais bancaires 79 740 89 035 149 147 72 088 71 706 -2,6%
Dont autres services extérieurs 118 244 131 418 145 490 181 040 188 644 12,4%
Dont remboursements de frais (BA,
CCAS, organismes de rattachement,
etc.)
622 54 469 73 421 46 531 10 726 103,8%
Dont contrats de prestations de
services avec des entreprises 33 486 45 840 44 670 33 180 5 758 -35,6%
Dont honoraires, études et recherches 540 722 519 700 387 728 321 758 169 190 -25,2%
Dont publicité, publications et
relations publiques 536 039 550 603 577 770 616 368 581 086 2,0%
Dont transports collectifs et de biens
(y c. transports scolaires) 2 579 1 378 5 474 1 282 0 -100,0%
Dont déplacements et missions 18 421 17 577 18 294 22 403 14 023 -6,6%
Dont frais postaux et
télécommunications 76 482 84 609 64 685 60 867 58 435 -6,5%
Dont impôts et taxes (sauf sur
personnel) 19 229 20 767 17 804 18 628 54 376 29,7%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Les contributions aux organismes de regroupement (5,2 M€ en 2019) intègrent la participation de la CAGD au syndicat intercommunal pour le traitement et la collecte des ordures ménagères, l’une des compétences obligatoires de l’agglomération. Le montant des subventions de fonctionnement s’est élevé à 2,1 M€ en 2020, dont 1,8 M€ pour le centre intercommunal d’action sociale (CIAS). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
Autres charges de gestion
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Autres charges de gestion 6 024 309 6 234 003 6 484 759 6 822 352 7 112 740 4,2%
Dont contribution aux organismes de
regroupement 4 751 019 4 944 003 5 160 962 5 205 543 5 381 537 3,2%
Dont autres contingents et participations
obligatoires (politique de l'habitat par
exemple)
450 666 490 981 487 836 522 733 136 446 -25,8%
Dont déficit (+) ou excédent (-) des
budgets annexes à caractère administratif 484 986 511 613 460 500 709 600 1 233 690 26,3%
Dont indemnités (y c. cotisation) des élus 220 608 222 533 224 255 245 033 282 507 6,4%
Dont autres frais des élus (formation,
mission, représentation) 12 439 9 651 11 250 6 857 2 783 -31,2%
Dont pertes sur créances irrécouvrables
(admissions en non-valeur) 45 328 7 393 66 813 35 313 3 566 -47,0%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Subventions de fonctionnement
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Subventions de fonctionnement 1 819 017 2 316 211 2 298 789 2 203 830 2 174 216 4,6%
Dont subv. aux établissements publics
rattachés : CIAS 1 387 915 1 758 447 1 837 770 1 724 130 1 728 420 5,6%
Dont subv. autres établissements publics 3 541 21 597 25 440 38 543 57 097 100,4%
Dont subv. aux personnes de droit privé 427 561 536 167 435 579 441 157 388 699 -2,4%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Les charges de personnel de la CAGD atteignent 13,7 M€ en 2020 soit près de 51 % des charges courantes (charges à caractère général, charges de personnel, subventions, et charges d’intérêts). L’évolution du nombre d’équivalents temps plein (ETP) a été la suivante :
Evolution des effectifs en équivalent temps plein (ETP)
2016 2017 2018 2019 2020
ETP NA 246,1 247,84 249,05 317,19
Source : CAGD COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
37
La hausse de la masse salariale en 2020 est à relier au transfert de compétence eau et assainissement. Si des budgets spécifiques ont été créés à l’occasion de ce transfert, les dépenses de personnel sont d’abord imputées sur le budget principal, avant d’être ensuite refacturées aux BA concernés.
Détail des charges de personnel
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale 4 560 283 5 322 652 5 277 367 5 476 036 6 911 695 11,0%
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée, y compris indemnités
horaires pour heures supplémentaires
968 065 1 085 588 1 513 342 1 568 299 2 059 018 20,8%
+ Autres indemnités 110 274 130 590 125 769 123 739 155 584 9,0%
= Rémunérations du personnel
titulaire (a) 5 638 622 6 538 829 6 916 478 7 168 074 9 126 297 12,8%
en % des rémunérations du personnel* 83,5% 89,3% 92,4% 93,4% 93,5%
Rémunérations et indemnités (dont HS) 807 328 593 298 571 725 508 451 630 861 -6,0%
+ Autres indemnités 118 154 137 630 0 0 0 -100,0%
= Rémunérations du personnel non
titulaire (b) 925 482 730 928 571 725 508 451 630 861 -9,1%
en % des rémunérations du personnel* 13,7% 10,0% 7,6% 6,6% 6,5%
Autres rémunérations (c) 185 746 55 848 0 0 3 017 -64,3%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c) 6 749 850 7 325 606 7 488 203 7 676 525 9 760 175 9,7%
- Atténuations de charges 102 805 123 223 103 367 144 312 185 891 16,0%
= Rémunérations du personnel 6 647 045 7 202 382 7 384 836 7 532 213 9 574 284 9,6%
+ Charges sociales 2 742 830 3 055 559 3 000 242 3 034 541 3 861 070 8,9%
+ Impôts et taxes sur rémunérations 110 854 126 797 194 165 192 734 227 273 19,7%
+ Autres charges de personnel 5 368 4 641 0 0 0 -100,0%
= Charges de personnel interne 9 506 097 10 389 379 10 579 243 10 759 488 13 662 626 9,5%
+ Charges de personnel externe 135 945 80 543 34 488 33 413 3 460 -60,1%
= Charges totales de personnel 9 642 042 10 469 922 10 613 730 10 792 901 13 666 086 9,1%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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10.3.3 Evolution des recettes de fonctionnement
Détail des produits de gestion
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions) 27 764 364 25 386 203 26 322 927 27 060 673 27 586 369 -0,2%
+ Fiscalité reversée -7 907 684 -7 354 696 -6 877 709 -6 611 273 -6 406 305 -5,1%
= Fiscalité totale (nette) 19 856 679 18 031 507 19 445 218 20 449 400 21 180 064 1,6%
+ Ressources d'exploitation 1 625 684 1 813 310 2 154 397 1 876 207 4 202 782 26,8%
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations) 7 013 171 6 473 928 6 370 227 6 502 662 6 362 854 -2,4%
= Produits de gestion (A) 28 495 535 26 318 745 27 969 842 28 828 270 31 745 700 2,7%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Les recettes de fonctionnement peuvent être décomposées en trois grandes catégories : la fiscalité perçue et reversée, les ressources directement liées de l’exploitation et les ressources institutionnelles.
Détail des produits de gestion
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Impôts locaux nets des restitutions 20 391 029 18 024 716 18 663 799 19 228 123 19 622 229 -1,0%
Taxes foncières et d'habitation
(impôts directs locaux à compter de
2021)
13 140 577 13 358 714 14 015 605 14 315 011 14 778 039 3,0%
+ Cotisation sur la valeur ajoutée
(CVAE) 2 856 327 2 878 025 3 078 137 3 391 849 3 382 167 4,3% + Taxe sur les surfaces
commerciales (Tascom) 4 049 378 1 447 327 1 278 439 1 263 554 1 287 528 -24,9%
+ Imposition forfaitaire sur les
entreprises de réseau (IFER) 160 300 167 452 158 526 166 628 183 435 3,4%
+ Autres impôts locaux ou
assimilés 202 021 173 198 135 962 106 230 56 892 -27,2% - Restitution et reversements sur
impôts locaux (hors péréquation,
AC et DSC)
17 574 0 2 870 15 149 65 832 39,1%
+ Taxes sur activités de service et
domaine (nettes des reversements) 7 373 335 8 461 487 8 866 128 9 337 401 8 641 666 4,0%
+ Autres taxes (dont droits de
mutation à titre onéreux - DMTO,
fiscalité spécifique d'outre-mer)
0 -1 100 000 -1 207 000 -1 504 851 -677 526
= Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions) 27 764 364 25 386 203 26 322 927 27 060 673 27 586 369 -0,2%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
39
La fiscalité reversée par l’agglomération intègre les attributions de compensation et la dotation de solidarité communautaire. Les ressources d’exploitation proviennent, en 2020, en majorité, des remboursements de frais des BA « assainissement » (1,5 M€), « eau potable » (1 M€) et « eaux pluviales » (66 K€).
La fiscalité reversée
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Attribution de compensation brute 823 762 845 710 911 890 945 667 979 444 4,4%
+ Reversements d'attribution de
compensation -7 403 922 -6 785 149 -6 430 252 -6 220 505 -6 102 891 -4,7%
+ Reversements de dotation de
solidarité communautaire -1 700 002 -1 700 000 -1 700 001 -1 700 002 -1 700 000 0,0%
= Totalité de fiscalité reversée entre
collectivités locales -8 280 161 -7 639 439 -7 218 363 -6 974 841 -6 823 447 -4,7%
+ Fonds de péréquation (FPIC) et
de solidarité (net) 431 796 344 062 399 973 422 887 454 095 1,3% +/- Contribution nette des fonds
nationaux de garantie individuelle
des ressources (FNGIR)
-59 319 -59 319 -59 319 -59 319 -59 319 0,0%
+ Reversement du prélèvement de
l'Etat sur le produit brut des jeux 0 0 0 0 22 367
= Totalité de fiscalité reversée par
l'intermédiaire d'un fonds 372 477 284 743 340 654 363 568 417 143 2,9%
= Fiscalité reversée -7 907 684 -7 354 696 -6 877 709 -6 611 273 -6 406 305 -5,1%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Les ressources institutionnelles regroupent les financements de l’Etat, de la région, du département, des communes et des autres groupements. La dotation globale forfaitaire, versée par l’Etat, a diminué au cours de la période au rythme de 2,3 % par an. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
Les recettes d’exploitation
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Ventes de marchandises et de
produits finis autres que les terrains
aménagés
1 480 0 0 0 0 -100,0%
+ Domaine et récoltes 0 0 0 4 850 6 120
+ Travaux, études et prestations de
services 1 616 864 1 624 623 1 750 835 1 667 866 1 392 961 -3,7%
+ Remboursement de frais 3 438 182 916 184 953 193 576 2 798 476 434,2%
= Ventes diverses, produits des
services et du domaine et
remboursements de frais (a)
1 621 781 1 807 539 1 935 788 1 866 292 4 197 557 26,8%
+ Revenus locatifs et redevances
(hors délégation de service public) 3 903 5 771 13 215 9 915 5 225 7,6%
+ Solde des flux avec les budgets
annexes à caractère administratif 0 0 205 394 0 0
= Autres produits de gestion
courante (b) 3 903 5 771 218 609 9 915 5 225 7,6% Production stockée hors terrains
aménagés (c) 0 0 0 0 0 = Ressources d'exploitation
(a+b+c) 1 625 684 1 813 310 2 154 397 1 876 207 4 202 782 26,8%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Détail des recettes institutionnelles
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Dotation Globale de
Fonctionnement 5 624 985 5 227 764 5 296 416 5 205 573 5 131 128 -2,3%
FCTVA 0 3 233 4 867 1 062 7 392
Participations 772 601 535 108 350 555 390 683 257 330 -24,0%
Dont Etat 597 311 336 196 262 410 259 323 172 816 -26,7%
Dont régions 0 21 200 0 21 200 0
Dont départements 80 856 51 285 45 000 56 328 52 160 -10,4%
Dont communes 20 212 13 214 16 814 17 996 9 027 -18,3%
Dont groupements 24 221 20 191 16 755 34 926 23 327 -0,9%
Dont autres 50 000 93 023 9 576 909 0 -100,0%
Autres attributions et
participations 615 585 707 823 718 389 905 344 967 004 12,0% = Ressources
institutionnelles (dotations
et participations)
7 013 171 6 473 928 6 370 227 6 502 662 6 362 854 -2,4%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
41
Détail des attributions de compensation et péréquations
En € 2016 2017 2018 2019 2020
Dotation unique des
compensations spécifiques à la
taxe professionnelle
80 578 25 078 22 584 - 180 347
Attribution du fonds
départemental de péréquation
de la taxe professionnelle
18 193 17 547 18 240 16 975 17 427
Compensation au titre de la
Contribution Economique
Territoriale (CVAE et CFE)
72 713 25 469 7 143 159 304
Compensation au titre des
exonérations des taxes foncières 343 2 537 2 573 2 770 2 790 Compensation au titre des
exonérations de taxe
d’habitation
443 758 627 623 667 849 726 295 766 440
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
10.3.4 Le financement des équipements et l’endettement de la communauté d’agglomération
Durant la période 2016 à 2020, la CAGD a réalisé des dépenses d’équipement à hauteur de 39,2 M€, soit environ 8 M€ par an, et distribué près de 15 M€ de subventions d’équipement. La principale dépense d’équipement a été la construction d’un centre aquatique, dont le coût total a été de 16,1 M€.
Ces dépenses d’investissement ont été couvertes par trois sources de financement, à savoir son épargne nette, le recours à de nouveaux emprunts et la mobilisation du fonds de roulement. La CAF nette, en cumulée sur la période, a atteint un niveau de 12,5 M€. Des recettes d’investissement, provenant du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) (6,3 M€) et de subventions d’investissement reçues (4,9 M€) complètent le financement propre disponible, soit près de 24 M€ sur ces cinq années. Or, le montant total des investissements sur la période s’élevant à près de 55 M€ d’investissement, la CAGD a dû mobiliser, pour un montant de 31 M€, les deux autres ressources disponibles : des nouveaux emprunts pour 25,5 M€ et prélever sur son fonds de roulement 5,5 M€, au risque de le fragiliser. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
Le financement des investissements du budget principal
en € et % 2016 2017 2018 2019 2020 Cumul sur les années
CAF nette ou disponible (C) 5 691 943 1 862 110 -245 681 3 019 078 2 202 457 12 529 907
+ FCTVA 800 767 899 764 1 157 146 1 575 674 1 846 624 6 279 975
+ Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation 560 391 817 624 1 050 196 901 949 1 575 363 4 905 523
+ Produits de cession 107 957 141 796 21 880 1 420 2 621 275 674
= Recettes d'inv. hors emprunt (D) 1 469 115 1 859 184 2 229 222 2 479 042 3 424 608 11 461 172
= Financement propre disponible (C+D) 7 161 058 3 721 294 1 983 541 5 498 121 5 627 066 23 991 079
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie) 148,7% 67,1% 26,5% 57,7% 47,4%
- Dépenses d'équipement (y c. tvx en régie) 4 816 011 5 546 999 7 474 562 9 530 099 11 879 610 39 247 282
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature) hors attributions de
compensation
2 474 685 5 039 665 3 136 799 2 226 823 2 072 587 14 950 560
+/- Dons, subventions et prises de
participation en nature, reçus ou donnés -150 561 432 199 -370 087 -361 512 100 -449 861
- Participations et inv. financiers nets 1 193 470 69 800 96 000 380 500 75 514 1 815 284
+/- Variation autres dettes et cautionnements -1 141 312 221 908 221 658 -177 642 362 888 -512 500
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre -31 235 -7 589 277 -8 575 391 -6 100 148 -8 763 634 -31 059 686
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement -31 235 -7 589 277 -8 575 391 -6 100 148 -8 763 634 -31 059 686
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement) 1 235 000 4 250 000 7 000 000 5 000 000 8 000 000 25 485 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global 1 203 765 -3 339 277 -1 575 391 -1 100 148 -763 634 -5 574 686
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
L’équilibre de la trésorerie du budget principal
au 31 décembre en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Fonds de roulement net global 5 626 512 2 287 235 711 844 -388 304 1 386 943 -29,5%
- Besoin en fonds de roulement global 7 772 048 2 042 869 2 835 925 1 925 497 6 061 551 -6,0%
=Trésorerie nette -2 145 536 244 366 -2 124 081 -2 313 801 -4 674 608 21,5%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
L’encours de la dette du budget principal est passé de 25,1 M€ en 2016 à 41,1 M€ en 2020. La capacité de désendettement de la CAGD, qui mesure le rapport entre cet encours et la CAF brute, reste toutefois de 5,5 années alors que le seuil d’alerte de cet indicateur est fixé à 12 ans conformément à la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
43
La dette, budget principal et tous budgets – principaux ratios d’alerte
En € et % 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Charge d'intérêts et pertes nettes de
change 713 277 688 844 684 360 726 757 566 501 -5,6%
Taux d'intérêt apparent du
budget principal (BP) 2,8% 2,5% 2,1% 2,0% 1,4%
Encours de dette du budget
principal au 31 décembre 25 149 416 27 666 207 32 732 578 35 872 313 41 126 759 13,1%
Capacité de désendettement BP
en années (dette / CAF brute
du BP)
3,5 8,2 22,3 7,1 5,5
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Le ROD de 2015 recommandait à la CAGD d’adapter la programmation des investissements au resserrement de la capacité de financement. Cette recommandation portait à la fois sur la fiabilité de la programmation du suivi des investissements et sur l’adéquation du montant des dépenses d’équipements avec la capacité d’épargne de la structure. En ce qui concerne le premier volet de la recommandation, les annexes des comptes administratifs présentent des autorisations de programme (AP) et des crédits de paiements (CP) pour 21 programmes en 2016 et seulement 10 en 2020. Le montant total cumulé des autorisations de programmes s’élevait à 110 M€ en 2016, contre 42,2 M€ en 2020. La programmation des investissements a, sans conteste, été resserrée. En ce qui concerne l’ajustement des dépenses d’équipement aux ressources propres de la CAGD, cette dernière a, certes, recouru à l’emprunt durant la période mais son endettement reste, en 2020, à un niveau soutenable.
Une autre recommandation portait sur la nécessité de respecter le principe d’annualité budgétaire en matière de recours à l’emprunt. La chambre régionale des comptes avait en effet relevé que des autorisations budgétaires de recours à l’emprunt, en principe limitatives, avaient été dépassées, ce qui n’est le cas aujourd’hui.
Enfin, le ROD avait recommandé à la CAGD de mettre en œuvre un contrôle de gestion budgétaire afin d’améliorer le pilotage et la maîtrise des équilibres financiers. Il est à noter que la CAGD dispose d’un programme prévisionnel d’investissement (PPI) et que les AP et les CP sont régulièrement révisés.
Les budgets annexes
10.4.1 L’impact des budgets annexes sur le budget principal
Le compte 451 retrace les opérations de trésorerie liées à l’exécution des BA. C’est le budget annexe de la ZAC de la gare qui, de loin, a exercé la ponction la plus importante sur la trésorerie du budget principal au cours de la période, soit près de 2,1 M€ en moyenne annuelle. La plupart des BA des zones d’activités économiques ont également eu besoin de l’appoint du budget RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
principal. En revanche, la contribution de celui « transport public » est, elle, positive tout au long de la période.
Comptes de rattachement avec les budgets annexes
En € 2016 2017 2018 2019 2020
TRANSPORT PUBLIC 610 358 896 045 1 220 113 888 819 630 786
HOTEL D'ENTREPRISE - 1 444 33 696 64 946 80 632 62 397
ZAE VILLAGE ENTREPRISES 2 52 900
EAU POTABLE NARROSSE 13 197
ASSAINISSEMENT NARROSSE 1 397
PARKING - 4 378 221 - 25 394
ZAE DE MEES -712 839 -132 495 18 084 57 277
ZAE SAUGNAC-ET-CAMBRAN - 10 240
ZAE ST-VINCENT-DE-PAUL 203 166 233 799 193 456 - 50 173 - 87 712
EAUX PLUVIALES - 107 600
ZAE BENESSE-LES-DAX -131 198 -131 273 -131 273 -123 362 - 125 390
ZAE NARROSSE - 7 645 - 13 506 - 28 998 -134 264 - 146 359
ZAE VILLAGE ENTREPRISES -687 621 -624 401 -590 263 -572 779 - 577 293
ZAE DE NARROSSE 2 -732 198 -732 607 -732 622 -733 047 - 741 519
ZAE TETHIEU -966 530 -967 555 -920 374 -831 351 - 823 069
PEPINIERE D'ENTREPRISES 408 938 290 804 202 105 191 720 - 967 008
ZAC DE LA GARE TGV - 1 887 704 - 2 112 476 - 1 938 031 - 2 155 287 -2 407 162
Total - 3 919 335 - 3 259 748 - 2 668 250 - 3 381 815 -5 222 435
Source : balance générale des comptes
Méthodologie : solde débiteur – solde créditeur de l’année du compte 451 dans la comptabilité du budget annexe. En positif : diminution du BFR (contribution positive du budget annexe au principal), en négatif : augmentation du BFR (ponction du budget annexe sur le principal)
10.4.2 Les budgets des zones d’activités économiques
Les BA des zones d’activités économiques (ZAE) ne font pas courir de risques financiers avérés au budget principal. Si l’endettement agrégé des ZAE a atteint 1,2 M€ en 2016 et 2017, il est aujourd’hui inexistant. Par ailleurs, la CAGD devrait se retrouver in fine avec un faible stock de terrains aménagés invendus.
Dans son ROD de 2015, la Chambre avait recommandé d’activer la commercialisation des terrains aménagés dans ces ZAE, ce qui a été fait : onze ventes ont été réalisées entre 2015 et 2020 pour un montant de 2,9 M€. Comme le recommandait également ce ROD, il a été tenu compte, dans le calcul du prix de vente au m², des charges, notamment financières, liées à la durée de commercialisation de l’opération. La chambre régionale des comptes note également que, comme elle l’avait recommandé dans son contrôle précédent, la CAGD procède à une évaluation la plus sincère possible des recettes inscrites aux BA des ZAE. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
45
Total des produits d'aménagement de l'année de chaque zone d’activités économiques
En € 2016 2017 2018 2019 2020
ZAE BENESSE-LES-DAX 0 0 0 0 0
ZAE DE NARROSSE 2 CA GRD
DAX 280 0 0 0 0
ZAE NARROSSE 1 0 0 0 0
ZAE ST-VINCENT-DE-PAUL 402 116 39 165 0 157 816 0
ZAE TETHIEU 0 0 0 0 0
ZAE VILLAGE ENTREPRISES 0 64 980 67 350 41 947 1
ZAE DE MEES 1 068 276 86 327 1 095 552 3 435
ZAE SAUGNAC-ET-CAMBRAN 0 0
ZAE VILLAGE ENTREPRISES 2 54 043
Produits d'aménagements 1 470 672 190 473 1 162 902 203 198 54 044
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Solde d'exécution de l'année sur les opérations d'aménagement
en € 2016 2017 2018 2019 2020
Produit de la vente des terrains aménagés (a) 1 470 391 104 145 1 127 838 190 260 0
+ Autres recettes liées à l'aménagement 281 0 0 1 1
+ Autres recettes 0 86 327 35 064 12 937 0
= Total des produits d'aménagement de l'année 1 470 672 190 473 1 162 902 203 198 1
Acquisition de terrains 64 634 161 932 3 790 0 591
+ Dépenses directes d'aménagement 57 586 37 954 68 509 35 117 16 862
+ Dépenses accessoires d'aménagement hors frais financiers 7 342 10 823 12 145 4 692 14 642
+ Autres dépenses indirectes à caractère général 2 700 1 400 0 1 0
= Total des dépenses d'aménagement (hors frais
financiers) 132 262 212 108 84 443 39 810 32 096
+/- Résultat financier -15 009 -10 352 -8 253 -258 0
+/- Autres produits et charges exceptionnels réels (dont, en
particulier, subvention d'équilibre reçue) 128 2 873 2 0 60
+ Excédent ou déficit pris en charge par le budget principal 0 0 -205 394 0 0
= Solde sur les opérations d'aménagement (exécution
de l'année) 1 323 530 -29 115 864 814 163 130 -32 036
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Encours de dette du budget au 31 décembre
En € 2016 2017 2018 2019 2020
ZAE BENESSE-LES-DAX 0 0 0 0 0 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
En € 2016 2017 2018 2019 2020
ZAE DE NARROSSE 2 CA GRD DAX 0 0 0 0 0
ZAE NARROSSE 100 000 100 000 100 000 0 0
ZAE ST-VINCENT-DE-PAUL 420 000 420 000 420 000 0 0
ZAE TETHIEU 0 0 0 0 0
ZAE VILLAGE ENTREPRISES 0 0 0 0 0
ZAE DE MEES 700 000 700 000 0 0
ZAE SAUGNAC-ET-CAMBRAN 0 0
ZAE VILLAGE ENTREPRISES 2 0
Encours de dette total 1 220 000 1 220 000 520 000 0 0
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
10.4.3 Le quartier d’affaires de la gare LGV
C’est le BA dont l’impact financier potentiel est le plus important pour le budget principal. Lors de son dernier contrôle, la Chambre avait recommandé de statuer sur le projet d’aménagement du quartier de la gare et, selon la décision prise, de clôturer ce BA.
Interrogée sur les suites données à cette recommandation, la CAGD a fait la réponse suivante : « Le Grand Dax a lancé un appel à projet afin de céder les terrains acquis dans le cadre du projet de ZAC à un opérateur s'engageant à respecter la destination souhaitée, du logement et des activités tertiaires. Suite aux retours des candidats, le grand Dax a retenu le projet de la société A…. La cession des terrains concernés (5 188 m²) va être réalisée […]. Par ailleurs, le principe d'un bail à réhabilitation sur trois logements et d'un bail commercial pour un commerce avec la société S… a été approuvé par délibération en date du 29 novembre 2017, ceux-ci ont pris effet au 1er janvier 2020. Le budget annexe sera clôturé dès que les derniers biens auront été commercialisés ou auront été confiés à un tiers ». COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
47
Formation de la capacité d’autofinancement brute du budget transport
en € 2016 2017 2018 2019 2020 Var.
annuelle
moyenne
Encours de dettes du BP au 1er janvier 2 624 015 2 432 648 2 240 754 2 048 066 1 854 419 -8,3%
- Annuité en capital de la dette (hors
remboursement temporaires d'emprunt) 190 906 191 776 192 688 193 647 194 652 0,5%
- Remboursements temporaires
d'emprunts 0 0 0 0 0 - Var. des autres dettes non financières
(hors remboursements temporaires
d'emprunts)
462 118 0 0 955 19,9%
= Encours de dette du BP
au 31 décembre 2 432 648 2 240 754 2 048 066 1 854 419 1 658 812 -9,1% - Trésorerie nette hors comptes de
rattachement avec les BA, le CCAS et la
caisse des écoles
-1 887 704 -2 112 476 -1 938 031 -2 155 287 -2 407 162 6,3%
= Encours de dette du BP net de la
trésorerie hors compte de
rattachement BA
4 320 352 4 353 230 3 986 096 4 009 706 4 065 974 -1,5%
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Au 31 décembre 2020, le solde de dette du budget du quartier d’affaires de la gare s’élève à 4 M€. La chambre régionale des comptes note qu’il s’agit d’une dépense importante qui pèsera sur le budget principal lors de la clôture de ce budget. En réponse, il est indiqué que le risque pour les finances et l’endettement de la CAGD a été identifié et intégré dans la prospective financière qui a été présentée aux élus en novembre 2021. L’ordonnateur écrit par ailleurs : « Il conviendra que les mesures permettant de solder le déficit de cette opération inachevée soient prises, sans détériorer la situation financière de l’agglomération ».
10.4.4 Le budget « transport de personnes »
Dans son précédent ROD, la chambre régionale des comptes avait recommandé à la CAGD de mieux maîtriser l’évolution des charges du BA « transport de personnes ». Au cours de la période sous revue, les dépenses de ce budget ont progressé à un rythme moins rapide.
D’abord négative en 2016 (- 138 K€) et en 2017 (- 32 K€), son épargne nette est devenue positive en 2018 (258 K€) et 2019 (110 K€). La crise sanitaire l’a toutefois directement touché, l’épargne nette devenant négative (- 243 K€). Ce BA a réussi à autofinancer intégralement ses investissements car aucun nouvel emprunt n’a été contracté depuis 2016. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
Formation de la capacité d’autofinancement brute
du budget annexe « transport de personnes »
en € 2016 2017 2018 2019 2020
Chiffre d'affaires 278 712 333 729 378 555 448 464 195 777
= Produit total 4 467 841 4 879 696 4 874 805 4 971 550 4 482 943
- Consommations intermédiaires 4 206 384 4 183 283 4 284 044 4 494 578 4 310 239
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf
personnel) 1 274 1 414 1 656 1 855 2 109
= Valeur ajoutée 260 184 694 999 589 106 475 117 170 595
+ Subvention d'exploitation perçues 25 323 27 850 36 528 40 247 0
- Subventions d'exploitation versées (M43) 0 0 0 0 22 000
+ Autres produits de gestion 9 129 1 0 0 0
- Autres charges de gestion 3 201 3 200 3 200 3 264 66
- Subventions d'equipement versées (M43) 1 000 0 0 0 0
= Excédent brut d'exploitation 290 434 719 650 622 434 512 100 148 529
+/- Résultat financier -185 446 -173 952 -162 976 -152 001 -141 424
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions) 6 991 -327 400 48 450 20 0
= CAF brute 111 979 218 299 507 907 360 119 7 105
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Le financement des investissements du budget annexe « transport de personnes »
en € 2016 2017 2018 2019 2020
CAF brute 111 979 218 299 507 907 360 119 7 105
- Annuité en capital de la dette (hors autres dettes) 250 000 250 000 250 000 250 000 250 000
= CAF nette ou disponible -138 021 -31 701 257 907 110 119 -242 895
+ Subventions d'investissement assorties d'un cahier
des charges (M43) 0 0 0 0 80 440
= Financement propre disponible -138 021 -31 701 257 907 110 119 -162 455
- Dépenses d'équipement 1 718 -94 950 96 308 89 809 71 602
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement -139 738 63 249 161 599 20 310 -234 057
Nouveaux emprunts de l'année
(y compris pénalités de réaménagement) 0 0 0 0 0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global -139 738 63 249 161 599 20 310 -234 057
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
49
10.4.5 Les budgets annexes relatifs à l’immobilier d’entreprise
Deux BA, déjà évoqués dans l’examen de la compétence développement économique, correspondent à l’immobilier d’entreprise : le budget de la pépinière d’entreprises et celui de l’hôtel d’entreprises.
La pépinière d’entreprises – données financières
En € 2016 2017 2018 2019 2020
Produits de gestion 510 438 515 841 610 462 723 646 1 127 729
Dont loyers perçus 71 809 50 001 182 508 50 000 72 074
Dont soutien du budget principal 435 000 460 000 416 000 660 600 1 039 590
Charges de gestion 294 908 206 491 301 603 417 666 768 692
CAF brute 64 902 165 210 176 240 176 780 234 444
Dépenses d'équipement -32 908 105 915 88 266 58 984 131 406
Encours de dette au 31 décembre 3 862 077 3 696 587 3 518 752 3 340 434 3 159 059
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
L’hôtel d’entreprises – données financières
En € 2016 2017 2018 2019 2020
Produits de gestion 68 103 72 519 71 699 79 623 73 746
Dont loyers perçus 18 117 20 906 27 199 30 623 21 746
Dont soutien du budget principal 49 986 51 613 44 500 49 000 52 000
Charges de gestion 11 991 16 057 15 487 21 865 16 020
CAF brute 56 258 51 291 52 812 53 123 53 329
Dépenses d'équipement 592 533 -1 066 0 19 930 0
Encours de dette au 31 décembre 440 000 420 375 400 518 380 425 360 094
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Déficit des budgets annexes à caractère administratif
En € 2016 2017 2018 2019 2020
Hôtel d’entreprises 49 986 51 613 44 500 49 000 52 000
Pépinières d’entreprises 435 000 460 000 416 000 660 600 1 039 590
Eaux pluviales 142 100
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
Les loyers perçus par la CAGD au titre de la pépinière d’entreprises ne représentent qu’un faible part de ses produits de gestion (6,3 % en 2020). Pour fonctionner, ce budget a donc besoin d’un soutien massif de la part du budget principal. La subvention d’équilibre de ce dernier vers ce BA a progressé au cours des années 2016-2020, pour s’établir, en moyenne, à environ 340 K€ au cours des années 2016-2018, avant de s’élever à 660 K€ en 2019 et à 1 M€ en 2020. L’encours de la dette de ce budget a néanmoins baissé, passant de 3,9 M€ en 2019 à 3,2 M€ en 2020. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
Le budget de l’hôtel d’entreprises est moins dépendant du budget principal que le précédent. En effet, les loyers perçus représentent, en 2020, 29 % des produits de gestion. L’encours de la dette est également nettement moins élevé que celui du BA « pépinière d’entreprises », étant de 360 K€ en 2020.
Lors de son contrôle précédent, la chambre régionale des comptes avait formulé deux recommandations relatives à ces BA qui étaient les suivantes : enregistrer, dans chacun, l’ensemble des charges et des produits de l’opération ou de l’activité individualisée et régulariser la situation comptable de celui « hôtel d’entreprises » en y réimputant des dépenses d’acquisitions immobilières portées par le budget principal. Elles ont été suivies d’effet.
10.4.6 Les budgets annexes relatifs à l’eau et à l’assainissement
Le transfert de la compétence de l’eau et de l’assainissement à la CAGD a entraîné la création de 5 BA : deux pour les communes de Dax et Seyresse, deux pour la commune de Narrosse, qui ont été individualisés en raison du recours à un délégataire de service public et un pour les eaux pluviales.
Une convention de répartition des résultats de clôture des budgets à fin 2019 a fixé la répartition des sommes entre la CAGD d’une part et les villes de Dax et Seyresse d’autre part15. La CAGD a reçu un total de près de 1,8 M€. Les emprunts relatifs à cette compétence des trois communes concernées par une gestion directe ou déléguée (Dax, Seyresse et Narrosse) ont été repris par l’intercommunalité16 pour un total de capital restant dû de 3,4 M €. Enfin, 57 agents ont été transférés du service eau et assainissement de la ville de Dax au Grand Dax.
Ainsi que le montrent les tableaux ci-après, le transfert de la compétence eau et assainissement a permis à la CAGD d’augmenter sa capacité d’épargne tous budgets confondus.
15 Délibération n°142-2020 du 18 novembre 2020 modifiée pour Seyresse par celle n°16-2021 du 10 mars 2021.
16 Délibération n° 169-2019 du 18 décembre 2019. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
51
L’autofinancement du secteur de l’eau potable en 2020
en € Eau Eau Narrosse Total
Chiffre d'affaires 2 599 749 17 102 2 616 851
- Consommations intermédiaires 1 706 196 0 1 706 196
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf personnel) 316 321 0 316 321
= Valeur ajoutée 577 232 17 102 594 334
- Charges de personnel 4 631 0 4 631
+ Autres produits de gestion 34 163 0 34 163
= Excédent brut d'exploitation 606 763 17 102 623 866
+/- Résultat financier -6 809 -311 -7 120
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions) 362 987 0 362 987
= CAF brute 962 941 16 791 979 732
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
L’autofinancement du secteur de l’assainissement en 2020
en € Asst Asst Narrosse Total
Chiffre d'affaires 4 440 999 119 545 4 560 544
+ Production immobilisée 2 320 0 2 320
= Produit total 4 443 319 119 545 4 562 864
- Consommations intermédiaires 2 576 266 0 2 576 266
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf personnel) 565 0 565
= Valeur ajoutée 1 866 488 119 545 1 986 033
en % du produit total 42,0% 100,0% 142,0%
- Charges de personnel 1 483 0 1 483
+ Subvention d'exploitation perçues 98 078 0 98 078
+ Autres produits de gestion 17 524 0 17 525
- Autres charges de gestion 147 755 37 177 184 932
= Excédent brut d'exploitation 1 832 852 82 369 1 915 221
+/- Résultat financier -32 272 -20 089 -52 361
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions) 123 344 0 123 344
= CAF brute 1 923 924 62 280 1 986 204
Source : logiciel Anafi des juridictions financières, d’après les comptes de gestion
11 L’AUDIT DU SYSTEME D’INFORMATION
L’audit d’un système d’information repose sur sept thématiques : la gouvernance, l’environnement informatique, l’évolution du système d’information (SI), la production informatique, les données, la sécurité informatique, la mise en œuvre du règlement général sur la protection des données (RGPD). Trois thématiques ont été abordées dans le cadre du présent contrôle : la gouvernance du SI, la sécurité informatique et le RGPD. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
La gouvernance du système d’information
11.1.1 L’organisation de la gouvernance
Depuis septembre 2016, la direction intercommunale des systèmes d’informations (DISI) du Grand Dax mutualise les ressources entre la communauté d’agglomération, la ville de Dax, le centre intercommunal d’action sociale (CIAS) du Grand Dax et le centre communal d’action sociale (CCAS) de Dax. Les autres communes de l’intercommunalité n’ont pas mutualisé leurs ressources, en particulier Saint-Paul-lès-Dax, alors que celle du service support de cette commune serait non seulement possible d’un point de vue technique mais pertinent.
Les missions de la DISI sont structurées autour de trois axes d’intervention :
gérer et administrer les systèmes informatiques et télécom (matériel, équipements, logiciel, services) pour assurer la continuité des services délivrés et la protection des données ;
accompagner les services dans l’utilisation et l’évolution de leurs SI : assistance et formation des utilisateurs, maintenance et évolution des logiciels métier existants, projets de nouvelles applications ;
anticiper et planifier l’évolution des SI et des infrastructures de télécommunication utilisés pour mettre en œuvre les compétences de la CAGD et de la ville de Dax.
La DISI compte neuf agents : trois ingénieurs, quatre techniciens, un attaché administratif et un agent administratif. L’organisation de la DISI peut être schématisée selon deux approches, hiérarchique ou fonctionnelle.
Sur le plan hiérarchique, l’organigramme de la DISI reflète encore l’ancienne organisation entre la ville de Dax et la communauté d’agglomération, avant la mutualisation des services. La direction de la DISI est en effet bicéphale, partagée entre deux agents qui sont présents respectivement dans les locaux de la ville de Dax et ceux de la CAGD. En outre, chaque directeur est chargé des équipes telles qu’elles existaient avant la mutualisation des services.
Il est à noter que la fonction de directeur est cumulée avec celle de responsable de la sécurité des systèmes d’informations (RSSI), ce qui ne garantit pas l’indépendance hiérarchique attendue pour cette fonction. Dans les collectivités les plus importantes, le RSSI est un poste à part entière. La question du recrutement d’une compétence interne regroupant la sécurité, la qualité et la protection des données s’est posée dans le cadre de la démarche qualité du data center mais n’a pas abouti.
Sur le plan fonctionnel, l’organigramme est divisé en deux pôles « infrastructures, parc informatique et réseaux » et « logiciels métiers et projets associatifs ». Dans les faits, l’organisation fonctionnelle prédomine. Si les équipes sont présentes sur deux sites - Dax et la CAGD - des actions transversales sont bien mises en œuvre, en particulier lorsque les projets nécessitent de mobiliser des moyens communs.
Les deux pôles intègrent la conduite des projets informatiques. En raison de sa taille réduite, la DISI, même si elle emploie deux chefs de projets d’études et de développement au sens hiérarchique, n’a pas les capacités d’organiser une fonction projet indépendante. Pour autant, elle ne recourt pas à une assistance à maîtrise d’ouvrage extérieure. Le suivi d’un projet est assuré par des groupes de travail, constitués par des référents en son sein et qui restent ouverts à d’autres participants selon les aspects spécifiques du projet. COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
53
La DISI ne dispose pas d’un schéma directeur informatique ni de stratégie pluriannuelle d’évolutions des SI, mais établit un plan d’activité et de charges annuel. Le compte-rendu de la réunion DISI du 9 décembre 2020 a fixé les quatre priorités pour 2021, en particulier la définition d’un plan de sécurité des systèmes d’informations.
Source : le plan d‘activité pour 2021
11.1.2 La comitologie
La direction informatique participe chaque semaine à un comité de direction impliquant l’ensemble des directions métiers de la CAGD et abordant toutes les problématiques, y compris celles des services informatiques. Par ailleurs, les deux directeurs des systèmes d’information participent au comité de direction commun qui réunit chaque semaine les directeurs des quatre entités (CAGD, ville de Dax, CCAS de Dax et CIAS).
Un comité de pilotage informatique, interne à la DISI en présence des deux directeurs, davantage opérationnel que stratégique, se réunit régulièrement, une fois par mois.
Sur les enjeux propres à la sécurité informatique, l’organisation relève d’une instance spécifiquement créée : l’autorité qualifiée pour la sécurité des systèmes d’information (AQSSI). Elle est composée des directeurs des quatre structures (CAGD, ville de Dax, CCAS de Dax et CIAS) et elle est assistée dans cette fonction par la DISI et son groupe de travail sur la sécurité des systèmes d’information (GT SSI). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
La définition des orientations stratégiques de la politique de sécurité du SI est assurée par un comité de pilotage composé de la direction des quatre organismes, de la direction des finances et du groupe de travail SSI, interne à la DISI, qui planifie les principales actions en la matière dont la première réunion a eu lieu en janvier 2021.
Organisation relative à la politique de sécurité du système d’information (PSSI)
Source : politique de sécurité du système d’information (PSSI)
11.1.3 Le contrôle interne
La CAGD ne dispose ni de contrôle ni d’audit internes dédiés à son SI. Il n’existe pas non plus de cartographie des risques informatiques. La communauté d’agglomération estime que les coûts associés à la mise en place de tels dispositifs seraient disproportionnés par rapport aux enjeux.
En revanche, un dispositif d’indicateurs clés et de tableaux de bords assure la fonction de suivi de gestion. Parmi les tableaux de bords du pilotage, deux sont spécifiquement utilisés concernant le nombre de tickets, c’est-à-dire le nombre d’interventions trimestrielles enregistrées sur la plateforme d’assistance et la supervision des équipements.
La politique de sécurité du système d’information (PSSI) définit l’évaluation des risques informatiques comme l’une des priorités et propose une méthodologie commune aux équipes impliquées. Un document cartographiant les risques informatiques n’avait pas encore été formalisé lors du contrôle mais son élaboration avait débuté.
Autorité Qualifiée SSI (AQSSI)
Compositions : Directeurs (CAGD,
Dax, CIAS, CCAS) et groupe SSI
Assure la sécurité et la défense des
SI
Comité de pilotage
Composition : Directeurs (CAGD,
Dax, CIAS, CCAS), Finances,
Groupe SSI et personnes qualifiées
Définit les orientations techniques
Groupe SSI
6 agents DISI
Assiste l'AQSSI
Met en oeuvre COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
55
11.1.4 Le pilotage du budget
Le document synthétisant les budgets informatiques est divisé en trois parties : le budget informatique, qui regroupe à la fois l’investissement et les dépenses courantes, les maintenances de logiciels et les maintenances de logiciels mutualisés. Toutes sections confondues, le budget informatique sur la période de 2016 à 2021 s’élève à 4,1 M€ (4 095 456 €). Son taux de réalisation sur la période 2016 - 2020 est de 66 % (2 285 709 € réalisés sur 3 483 966 € budgétés, l’année 2021, en cours, est exclue du calcul).
Les taux de réalisation des investissements sont faibles : 26 % en 2017, 40 % en 2020 et entre 53 et 57 % les autres années. A l’inverse, les dépenses de maintenance sont parfois sous budgétées (103 % de réalisation en 2016 et 127 % en 2020 par rapport au budget initial).
Budgets et réalisations budgétaires informatiques sur la période
En € et en % Budget 2016 - 2021 Budget 2016 - 2020 Réalisé 2016 - 2020 Taux de réalisation
Investissement 2 228 595 1 912 595 866 258 45%
Fonctionnement 1 274 644 1 070 644 973 897 91%
Maintenance 555 218 463 728 433 555 93% Maintenance
mutualisée 37 000 37 000 12 000 32% Total 4 095 456 3 483 966 2 285 709 66%
Source : CAGD
Ce constat est lié aux lignes de reversement de fonds concours. En effet, lors de l’achat d’un même logiciel, Dax reverse des fonds de concours à la CAGD. Les opérations de reversements par convention de mise à disposition de logiciels, qui prévoient une participation pour l’acquisition, ont été décalées en 2017 et 2018. Par ailleurs, la recette des logiciels de gestion financière et des ressources humaines a nécessité une vérification de service régulier plus longue que prévue. Les factures doivent être payées par l’agglomération qui, ensuite, appelle les fonds de convention. Ces différentes étapes contribuent également à allonger les délais.
Mais ce fonctionnement ne peut être amélioré par un groupement de commandes. Il est en effet impossible de passer un marché groupé lors de l’achat d’une licence serveur unique. Dans le cas de ces SI financières et RH, une seule licence est affectée à un client unique : Ciril RH / finances est installée sur un serveur du data center pour les quatre collectivités. Le recours à un groupement de commandes aboutirait à l’achat de quatre licences pour un coût nettement supérieur.
La sécurité du système d’information
La sécurité a pour objectif de réduire les risques pesant sur le SI afin de limiter les impacts sur le fonctionnement et les activités métier des organisations. Elle permet de maîtriser :
- la confidentialité des données en limitant l’accès aux données sensibles aux seules personnes autorisées ;
- la disponibilité des données durant les plages d’utilisation prévues ; RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
- l’intégrité des données pour qu’aucune altération ou destruction volontaire ou accidentelle ne soit possible lors de leur traitement, transmission et de leur conservation ;
- la preuve pour retrouver avec une confiance suffisante, la traçabilité des actions menées, l’authentification des utilisateurs et l’imputabilité à un responsable de chaque action effectuée.
Le « référentiel général de sécurité » (RGS) est le cadre règlementaire permettant d’instaurer la confiance dans les échanges au sein de l’administration et avec les citoyens. Le RGS a été mis en œuvre avec le décret n° 2010-112 du 2 février 2010 lui-même pris en application de l’article 9 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives.
Il s’impose aux SI mis en œuvre par les autorités administratives dans leurs relations entre elles et dans leurs relations avec les usagers. En tant qu’autorités administratives, les collectivités territoriales ont l’obligation de respecter le RGS. Il fixe les exigences de sécurité (analyse de risque, homologation, etc.) pour tous les systèmes d’information et définit également un processus de qualification des prestataires de services de confiance (délivrance de certificats électroniques, service d’horodatage électronique, etc.) sur lesquels les collectivités territoriales peuvent s’appuyer.
11.2.1 La politique de sécurité des systèmes d’informations
Le document relatif à la PSSI a été rédigé par la CAGD, datant de janvier 2021. La validation du document a été réalisée par le groupe de travail sur la sécurité des systèmes d’informations. La PSSI s’appuie sur dix axes stratégiques.
Chaque utilisateur a reçu une charte informatique l’engageant au bon usage de ces outils. Cette charte est normalement signée par chaque utilisateur mais le contrôle de cette signature n’est réalisé ni par la DISI ni par les services RH de la CAGD. Elle est consultable sur l’intranet mis à disposition des agents. Des articles visant à sensibiliser les utilisateurs sur un thème de la sécurité sont publiés par la DISI via l’intranet.
11.2.2 La sécurité physique de l’architecture matérielle
Les serveurs de la ville de Dax et de la CAGD sont redondés, c’est-à-dire en double : les données sont dupliquées sur les deux serveurs en permanence. Une sauvegarde est réalisée chaque jour sur d’autres disques durs, stockés à la mairie de Dax. Une optimisation de ce système serait possible en dédoublant l’arrivée électrique, les deux onduleurs n’étant alimentés que par la même source.
Chaque ordinateur embarque un composant qui l’inventorie automatiquement et fait remonter l’information dans la console sans ressaisie manuelle, exceptée la date d’acquisition et la garantie. Ce logiciel était utilisé par l’agglomération, la ville l’adoptant et étant actuellement en cours de déploiement à l’occasion duquel un inventaire physique des terminaux est en cours dans ses services.
La CAGD, la ville de Dax, le CIAS et le CCAS utilisent 72 applications différentes listées dans un inventaire. La DISI ne dispose pas d’une cartographie applicative qui recenserait, non seulement ces applications, mais également les interfaces. L’inventaire est incomplet, le nombre d’utilisateurs et les éditeurs associés à certaines applications ne sont pas renseignés. Il est précisé en réponse qu’un projet d’élaboration d’une cartographie applicative commune entre les quatre COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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structures a été initié et qu’une première version de ce document est prévue au cours du premier trimestre 2022.
Recommandation n° 5 : Elaborer une cartographie applicative qui recense les applications et les interfaces.
11.2.3 La sécurité logique
La procédure d’accès aux droits ne transite pas par un guichet accessible depuis l’intranet. La demande n’est pas réalisée par l’agent mais doit être appuyée par une validation hiérarchique préalable. Pour un nouvel arrivant, la direction des ressources humaines (DRH) communique à la DISI le poste et le service de rattachement. Selon les fonctions, certains privilèges d’accès sont accordés.
Une revue périodique des habilitations est réalisée trimestriellement avec la DRH pour vérifier les arrivées et départs des agents utilisateurs des SI. Cette vérification est également réalisée ponctuellement lors de l’arrivée ou du changement d’affectation d’un agent. La CAGD précise en outre, dans sa réponse aux observations provisoires, qu’un travail sur l’annuaire permettant de gérer les habilitations d’accès au réseau informatique est en cours afin d’optimiser la gestion des droits d’accès.
11.2.4 Définition d’une politique de sauvegarde
Une politique de sauvegarde des données est formalisée et régulièrement mise à jour par la communauté d’agglomération. Les sauvegardes des informations contenues dans le serveur de la CAGD sont réalisées via deux dispositifs localisés sur le site de la mairie de Dax, situé à plusieurs kilomètres. Ces sauvegardes font l’objet de rapports quotidiens afin de vérifier qu’elles ont été correctement exécutées.
Le principe d’un plan de reprise d’activité (PRA) est de pouvoir redémarrer le SI sur un serveur secondaire après un sinistre qui toucherait le serveur principal, que ce soit une panne ou une cyberattaque. Le bon fonctionnement de son PRA a été testé par la CAGD au début de l’année 2021.
Le règlement général sur la protection des données (RGPD)
Entré en vigueur le 25 mai 2018, le règlement général sur la protection des données (RGPD) vise à donner aux citoyens européens davantage de visibilité et de contrôle sur leurs données personnelles. Ses dispositions ont été transposées par la loi du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles et son décret d’application du 1er août 2018, puis par l’ordonnance n° 2018-1125 du 12 décembre 2018 et le décret du 29 mai 2019.
Le dispositif établi pour le RGPD ne soumet plus les traitements de données à caractère personnel à un régime d’autorisation préalable, comme cela était le cas du régime juridique mis en RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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place avec la loi informatique et libertés du 6 janvier 1978. Mais chaque entité chargée d’un SI doit être en mesure de pouvoir démontrer qu’elle applique les principes et règles qu’il pose.
11.3.1 La nomination du délégué à la protection des données (DPO)
Le responsable de traitement est la personne morale ou physique qui détermine les finalités et les moyens d'un traitement, c'est à dire l'objectif et la façon de le réaliser. En général, il s'agit de la personne morale incarnée par son représentant légal, soit aujourd’hui M. Dubois, actuel maire de Dax et président de la CAGD. Le responsable du traitement a désigné un délégué à la protection des données (DPO) pour la ville de Dax et la CAGD et il a procédé à la déclaration auprès de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
La fonction de délégué est externalisée auprès du syndicat mixte « agence landaise pour l’informatique » (ALPI). Des référents internes à chaque organisme (Dax, CAGD, CCAS de Dax et CIAS) ont été désignés parallèlement à la prise de fonction du syndicat mixte, le 25 août 2018.
L’agence produit un rapport d’activités, celui publié en novembre 2020 décrivant la mise en place des différentes obligations du RGPD et proposant des actions de mise en conformité à mener.
Cette externalisation a pris fin le 5 juin 2021. Un agent de la CAGD a depuis repris la fonction de DPO et est d’ores et déjà associé aux réunions de la DISI et du groupe sur la sécurité. Un groupe spécifique aux problématiques RGPD sera créé sans qu’on en connaisse la date à ce stade. Le DPO s’est saisi du bilan 2020 de l’ALPI pour proposer des études d’impact notamment sur les CCAS et CIAS qui traitent des données sensibles. Le calendrier des études a débuté au deuxième semestre 2021.
11.3.2 Le registre des activités de traitement
Le registre des opérations de traitement est un document prévu à l’article 30 du RGPD : « Chaque responsable du traitement et, le cas échéant, le représentant du responsable du traitement tiennent un registre des activités de traitement effectuées sous leur responsabilité. […] »17.
Le registre de la CAGD se présente sous la forme d’un document recensant tous les traitements, leurs finalités, les personnes concernées, les mesures de sécurité et les données
17 Cet article 30 du RGPD précise que « […], ce registre comporte toutes les informations suivantes :
a) le nom et les coordonnées du responsable du traitement et, le cas échéant, du responsable conjoint du traitement, du représentant du responsable du traitement et du délégué à la protection des données ; b) les finalités du traitement ;
c) une description des catégories de personnes concernées et des catégories de données à caractère personnel ; d) les catégories de destinataires auxquels les données à caractère personnel ont été ou seront communiquées, y compris les destinataires dans des pays tiers ou des organisations internationales ; e) le cas échéant, les transferts de données à caractère personnel vers un pays tiers ou à une organisation internationale, y compris l'identification de ce pays tiers ou de cette organisation internationale et, dans le cas des transferts visés à l'article 49, paragraphe 1, deuxième alinéa, les documents attestant de l'existence de garanties appropriées ;
f) dans la mesure du possible, les délais prévus pour l'effacement des différentes catégories de données ; g) dans la mesure du possible, une description générale des mesures de sécurité techniques et organisationnelles visées à l'article 32, paragraphe 1 ». COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
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collectées. La base sur les quatre organismes (CCAS de Dax, CIAS, ville de Dax) est constituée et doit être mise à jour. Le DPO procédera à des entretiens dans les services concernés pour la première mise à jour.
Aucune étude d’impact n’a pour l’instant été menée mais les données les plus sensibles ont été identifiées. En particulier les données du CCAS, CIAS, des EHPAD, ainsi que les données concernant les mineurs (petite enfance et éducation) sont cataloguées comme sensibles.
Les durées de conservation des données les plus sensibles n’ont pas été clairement formalisées. La CAGD devra mettre en œuvre ces procédures en lien avec les prestataires informatiques pour l’anonymisation et l’archivage automatique des données.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que la CAGD procède actuellement à l’acquisition d’un nouveau logiciel permettant la mise en conformité avec le RGPD, notamment en ce qui concerne les registres de traitement. La mise en place de cette application sera accompagnée d’une nouvelle saisie des registres, avec une mise à jour des informations manquantes, en particulier celles relatives à la durée de conservation des données.
6 : Mettre à jour le registre des traitements, en particulier les durées
de conservation des données.
11.3.3 Le degré d’appropriation des dispositions du RGPD par l’organisme
De nouvelles mesures de communication et de sensibilisation devaient être mises en œuvre au 2ème semestre 2021 après la nomination du nouveau délégué à la protection des données, notamment via l’intranet.
La charte informatique transmise aux agents sera remise à jour des adresses numérique et physique du nouveau délégué.
Le rapport de l’actuel délégué mentionne pour 2020 « qu’à ce jour et à notre connaissance, il n’a pas été documenté ni de violation de données personnelles, ni de déclaration auprès de la CNIL », ce que le nouveau délégué a confirmé.
Cependant, des réclamations ont été formulées à l’encontre de la CAGD par des tiers concernant les abonnements aux services de l’eau et de l’assainissement. Ainsi, des abonnés, des tiers, gendarmerie ou huissiers, ont demandé des informations collectées par le SI, comme l’adresse d’un abonné. Dans ce cas, le délégué transmet la demande au service public de l’eau, qui répond en mettant le délégué en copie dans des délais raisonnables, généralement une semaine.
La CAGD n’impose toutefois pas aux associations qu’elle subventionne une mise en conformité avec le RGPD. Il lui appartient donc de les sensibiliser à la protection des données. Les publications de la chambre régionale des comptes
Nouvelle-Aquitaine
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-nouvelle-aquitaine arrivé greffe le 10/03/2022
KSP GA 220159 CRC