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Déliberation - Rapport definitif de la Chambre Regionale des Comptes
Document publié le Mercredi 27 septembre 2023 par la commune d'Andrézieux-Bouthéon.
Lien du pdf (Déliberation - Rapport definitif de la Chambre Regionale des Comptes)
Thèmes du document : Aménagement du territoire, Investissement et développement économique, Banque,
Chambre régionale
des comptes
Auvergne-Rhône-Alpes
Accusé de réception - Ministère de l'Intérieur
(042-21 4200057-20231219-2023-112-D E]
Accusé certifié exécutoire
Réception par le préfet : 20/12/2023]
Publication : 20/12/2023
Pour l'autorité compétente par délégation
124-126 boulevard Vivier Merle - CS 23624 - 69503 LYON cedex 03 - T +33 4 72 60 12 12 - auvergnerhonealpes@ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET
SA RÉPONSE
COMMUNE
D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
(Département de la Loire)
Exercices 2018 et suivants
.
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 27 septembre 2023. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
2
AVANT-PROPOS
La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail au contrôle des comptes et de la gestion de la commune d’Andrézieux-Bouthéon depuis l’exercice 2018.
Le contrôle a été engagé par lettre du 23 janvier 2023 adressée à M. François DRIOL, maire de la commune depuis 2020. Son prédécesseur, M. Jean-Claude SCHALK, a été informé par courrier du 14 février 2023.
L’entretien de fin de contrôle, prévu par l’article L. 243-1 alinéa 1 du code des juridictions financières a eu lieu le 30 mai 2023 avec M. François DRIOL et le 17 mai avec M. SCHALK.
Après avoir examiné les éléments de réponse écrits apportés aux observations provisoires et entendu en audition M. DRIOL, la chambre, lors de sa séance du 27 septembre 2023, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE...................................................................................................................... 3 RECOMMANDATIONS ................................................................................................ 7 1 PRÉSENTATION DE LA COMMUNE.................................................................. 8 2 LA GOUVERNANCE ............................................................................................. 9 2.1 Les comptes rendus du maire au conseil municipal ........................................... 9 2.2 Les indemnités et frais des élus ........................................................................ 10 2.3 Les dépenses de communication ...................................................................... 11 2.4 La formation des élus ....................................................................................... 12 2.5 La relation avec la métropole de Saint-Étienne................................................ 13 2.5.1 La particularité de l’attribution de compensation ................................... 13 2.5.2 La dotation de solidarité communautaire ................................................ 14 2.5.3 Les mutualisations ................................................................................... 15 2.5.4 La question des équipements d’intérêt métropolitain ............................. 15 2.5.5 L’interventionnisme en matière de voirie ............................................... 15 2.6 Les subventions versées aux organismes de droit privé ................................... 17 2.6.1 Un important soutien communal en numéraire ou en nature .................. 17 2.6.2 Des procédures d’attribution et de contrôle à formaliser ........................ 18 2.6.3 Une prévention des conflits d’intérêts à renforcer .................................. 20 3 LA COMMANDE PUBLIQUE ............................................................................. 22 3.1 L’organisation générale .................................................................................... 22 3.2 La prise en compte du développement durable ................................................ 23 3.3 L’absence de publication des données essentielles .......................................... 24 3.4 L’archivage des dossiers .................................................................................. 24 3.5 La transmission au contrôle de légalité ............................................................ 25 3.6 La procédure relative aux achats de faibles montants ...................................... 25 3.7 Les achats « hors marché »............................................................................... 30 3.8 L’accord-cadre « voirie-réseaux-divers » (VRD) ............................................ 32 3.8.1 Une utilisation manifestement excessive du marché............................... 32 3.8.2 Des modalités de renouvellement particulièrement critiquables............. 34 3.9 La construction du centre de tir sportif ............................................................ 37 3.9.1 Le marché de maitrise d’œuvre ............................................................... 39 3.9.2 Les marchés de travaux ........................................................................... 45 3.9.3 Le bilan financier final de l’opération ..................................................... 50 3.9.4 Le centre de tir aujourd’hui ..................................................................... 51 3.10 La réalisation du musée de « l’Aventure du train » ................................ 52 3.11 Conclusion sur la commande publique ................................................... 54 4 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ............................................... 55 4.1 Les effectifs et la masse salariale ..................................................................... 55 4.1.1 L’évolution des effectifs.......................................................................... 55 4.1.2 L’évolution de la masse salariale ............................................................ 55 4.2 Les lignes directrice de gestion ........................................................................ 56 4.3 L’exercice de la direction générale .................................................................. 57 4.4 Le recours aux agents contractuels ................................................................... 57 4.5 Le régime indemnitaire .................................................................................... 60 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
4.6 Le temps de travail et son organisation ............................................................ 62 4.6.1 Le temps de travail .................................................................................. 62 4.6.2 Les heures supplémentaires ..................................................................... 65 4.6.3 L’absentéisme.......................................................................................... 66 4.7 Les avantages en nature .................................................................................... 67 4.7.1 Les véhicules ........................................................................................... 67 4.7.2 Les logements .......................................................................................... 68 5 LA QUALITÉ DE LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE ................ 68 5.1 La qualité de l’information financière .............................................................. 68 5.1.1 Le cadre budgétaire et comptable............................................................ 68 5.1.2 Le calendrier budgétaire .......................................................................... 69 5.1.3 Les états annexés aux documents budgétaires ........................................ 69 5.1.4 Le rapport sur les orientations budgétaires ............................................. 69 5.1.5 La publicité des données financières ....................................................... 70 5.2 La qualité de la gestion comptable ................................................................... 70 5.2.1 La tenue de la comptabilité d’engagement et les opérations de fin d’exercice ................................................................................................ 70
5.2.2 Le suivi du patrimoine............................................................................. 71 5.2.3 Les provisions ......................................................................................... 72 5.2.4 Les régies de recettes............................................................................... 73 5.3 La qualité des prévisions budgétaires et les taux d’exécution.......................... 73 5.4 La programmation des investissements ............................................................ 74 6 LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COMMUNE ......................................... 75 6.1 L’autofinancement............................................................................................ 75 6.2 Les produits de gestion ..................................................................................... 76 6.3 Les charges de gestion ...................................................................................... 78 6.4 Le financement des dépenses d’investissement ............................................... 80 6.5 La dette ............................................................................................................. 81 6.6 La trésorerie ...................................................................................................... 81 6.7 Conclusion sur la situation financière de la commune ..................................... 82 ANNEXES ...................................................................................................................... 83 Annexe n° 1. L’activité maraichère........................................................................ 84 Annexe n° 2. Dépenses de la commune par évènement ......................................... 85 Annexe n° 3. La gestion de la friche Barriol et Dallière – parc des Forges ........... 86 COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
3
SYNTHÈSE
Une commune parmi les plus aisées financièrement de la métropole de Saint-Étienne
La commune d’Andrézieux-Bouthéon, qui appartient à la métropole de Saint-Étienne compte 10 259 habitants au 1er janvier 2023. Elle se situe au sud de la plaine du Forez et à une dizaine de kilomètres au nord de Saint-Étienne. Son territoire est marqué par une activité économique très conséquente, résultant de la présence de nombreuses zones d’activités développées depuis les années 1960. Elle présente la particularité d’accueillir en outre l’aéroport de Saint-Étienne. Du fait de cette situation, la commune dispose de ressources financières importantes, comparables à une commune de 15 000 à 20 000 habitants, qui lui ont permis de réaliser et d’exploiter de nombreux équipements au bénéfice de la population (un stade de football, un stade de rugby, un palais des sports, un pôle tennis, un centre de tir, un stade d’athlétisme, un golf, un théâtre, un conservatoire, un musée sur « l’Aventure du train », le château de Bouthéon, son musée et son parc animalier, etc.).
Carte n° 1 : Andrézieux-Bouthéon au sein de la métropole de Saint-Étienne
Source : carte libre de droit – retraitement CRC
Une situation financière qui reste saine malgré une augmentation des charges en 2022
La richesse de son territoire engendre pour la commune des recettes fiscales issues de l’activité économique hors norme, puisque cinq fois supérieures aux communes comparables. Elle peut ainsi mettre en œuvre des taux de fiscalité « ménages » faibles, tout en disposant d’un budget bien plus important que les communes de sa strate démographique, et ce sur tous les points (par exemple s’agissant du nombre d’agents et du soutien au secteur associatif). Compte Produits de gestion
dont
Attribution de compensation
Charges de gestion
dont
Dépenses personnel
Subventions versées
Dépenses d'équipement
Encours de dette
ms 2099
SE 1050
ms 1702
LL ©
ls ° 149
R _ rm
Strate démographique & Andrézieux-Bouthéon
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
tenu de cette excellente situation, la commune n’a quasiment pas recours à l’emprunt, malgré la réalisation récente de grandes opérations d’investissement (centre de tir, musée « L’aventure du train », dojo, pôle de tennis).
Graphique n° 1 : Comparaison des données financières avec la strate des communes de 10 000 à 20 000 habitants – en euros par habitant 2022
L’exercice 2022 marque cependant une rupture dans la maîtrise des charges de gestion. Celle-ci est en partie due au contexte inflationniste mais également à certains choix de gestion. Il en a résulté une augmentation très modérée des taux de fiscalité, ainsi que des tarifs municipaux.
Si la situation financière de la commune ne présente aucun risque à moyen terme, elle doit néanmoins être vigilante quant à la maîtrise de ses charges de gestion, qui pourraient progresser rapidement compte tenu du nombre d’agents communaux, de son patrimoine conséquent et de la multitude de services offerts à la population.
Une gestion interne qui présente de nombreuses lacunes
En matière de gestion interne, la chambre a pu relever la qualité de la gestion budgétaire et comptable, bien que quelques axes d’amélioration soient nécessaires (publicité des documents budgétaires, complétude des rapports d’orientations budgétaires, qualité de la prévision budgétaire).
Certaines pratiques en matière de gestion des ressources humaines doivent être corrigées. Ainsi, le recours aux agents contractuels se fait en méconnaissance des dispositions légales et réglementaires, et ceci de manière assumée. La commune ne respecte pas la durée légale du temps de travail, du fait de jours de congé extra-légaux, et, au surplus, doit mieux encadrer les différents régimes de temps de travail qui existent au sein de ses services. Le régime indemnitaire de la commune se compose d’une partie importante dont la vocation est d’être modulée selon la manière de servir des agents, mais qui, de fait, est figée car constituant un treizième mois. Enfin, la chambre a constaté l’attribution irrégulière de véhicules à certains agents, faisant office de véhicules de fonction non déclarés.
Les relations avec les associations doivent être mieux encadrées et suivies, bien que des procédures internes soient en cours de mise en place. En effet, malgré l’importance du soutien COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
5
financier et en nature, le formalisme des relations est encore minime et le contrôle est disparate. La commune travaille actuellement sur la résolution des situations dans lesquelles des biens communaux sont mis à disposition sans convention afférente. Elle doit par ailleurs être particulièrement vigilante quant aux situations de conflit d’intérêts des élus qui peuvent être membres d’une association. La chambre relève à ce propos le cas de l’adjoint aux sports, par ailleurs directeur général du club de basket.
Une gestion de la commande publique empreinte de graves irrégularités
La commune a commencé à mettre en conformité ses procédures d’achat public avec le cadre légal et réglementaire, mais de nombreux dysfonctionnements subsistent. En effet, la chambre a constaté l’absence de procédure interne de recensement des besoins, ce qui ne permet pas à la commune de respecter les seuils de publicité et mise en concurrence et la conduit à procéder à de nombreux achats de gré à gré, ce qui doit être corrigé à courte échéance. Par ailleurs, si la commune a mis en place des procédures qui formellement apparaissent adéquates, elles ne sont pas forcément respectées par les services et le contrôle interne en la matière s’avère insuffisant. Cette carence est illustrée par l’attribution récente d’un marché à un ancien agent de la commune, sans mesure de précaution déontologique.
Les marchés de travaux de « voirie-réseaux-divers » qui sont confiés au profit d’un prestataire historique de la commune, ainsi que celui de la maîtrise d’œuvre de l’opération de construction du musée de l’aventure du train, ont révélé des irrégularités graves.
L’opération de construction du centre de tir municipal, décidée par l’ancien maire avec une validation tardive et incomplète du conseil municipal, concentre les mauvaises pratiques et de graves irrégularités.
La commune n’a pas conduit d’étude préalable et la motivation de l’opération est lapidaire.
Estimée à un coût compris entre 2,2 et 2,5 M€ HT, pour une livraison fin 2019, l’opération aura finalement coûté 6,7 M€ pour une ouverture des portes intervenue en mars 2023, même si une première inauguration « formelle » a eu lieu en mars 2020, avant les élections municipales.
L’opération a été sciemment sous-estimée initialement, afin de pouvoir mener une procédure de mise en concurrence allégée pour le choix du maître d’œuvre, qui, in fine, aura vu sa rémunération doublée. De plus, de nombreuses commandes ont été réalisées sans mise en concurrence à concurrence de 1,1 M€, dans le but d’achever rapidement l’opération, alors qu’il n’existait aucune urgence objective. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
Ainsi, l’ensemble de l’opération est marqué par des carences graves en matière de gouvernance, de programmation et de suivi, auxquelles s’ajoutent la commission d’irrégularités majeures dans la passation des marchés publics. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1. : Mettre en place des procédures formalisées de suivi et de contrôle des subventions, en numéraire ou en nature, allouées aux associations
Recommandation n° 2. : Veiller scrupuleusement à ce que les conseillers municipaux, membres ou salariés d’une association, ne participent en rien à la procédure d’attribution et au suivi de la subvention
Recommandation n° 3. : Appliquer des procédures de contrôle interne et les règles déontologiques en matière d’achats.
Recommandation n° 4. : Mettre en place une procédure de recensement et de computation des besoins au niveau de la commune dans son ensemble, afin de mener des procédures d’achat respectant le code de la commande publique.
Recommandation n° 5. : Mettre fin à l’utilisation généralisée de l’accord-cadre « voirie- réseaux-divers » pour mener tous travaux au sein de la commune, lorsque ceux-ci doivent s’intégrer dans une opération de travaux spécifique avec des marchés propres.
Recommandation n° 6. : Respecter la réglementation en matière de recours aux agents contractuels (nécessité d’une recherche préalable effective de fonctionnaires, publication réelle des emplois, mettre fin aux contrats successifs irréguliers)
Recommandation n° 7. : Procéder sans délai au recouvrement du trop-perçu par le directeur général des services au titre de son complément indemnitaire annuel
Recommandation n° 8. : Formaliser, par délibération du conseil municipal, les différents régimes de temps de travail au sein de la commune, dans le respect de la durée légale de 1607 heures annuelles.
Recommandation n° 9. : Régulariser la situation des véhicules de service actuellement attribués à certains agents, présentant les caractéristiques de véhicules de fonction RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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1 PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
Située à une dizaine de kilomètres au nord-ouest de Saint-Etienne, au sud de la plaine du Forez, sur la rive droite de la Loire, la commune d’Andrézieux-Bouthéon est née de la fusion, en 1965, des communes d’Andrézieux et de Bouthéon. Elle compte, au 1er janvier 2023, 10 259 habitants1.
Si, dans les années 2000, la commune a connu une dynamique démographique assez forte2 (+ 0,5 %/an), dans le cadre d’un « exode » stéphanois vers la plaine du Forez, celle-ci s’est ralentie durant la dernière décennie bien que restant positive. Les données socio- économiques de la commune sont, dans leur ensemble, légèrement plus favorables que celles du département de la Loire mais le sont nettement davantage s’agissant de la métropole de Saint-Etienne à laquelle elle appartient depuis le 1er janvier 2013.
Tableau n° 1 : Principales données socio-économiques
Andrézieux-Bouthéon Saint-Étienne Métropole Département de la Loire
Variation de la population entre 2013
et 2019 (taux annuel moyen) 0,2 % 0,1 % 0,2 % Médiane du revenu disponible par unité
de consommation en 2019 20 880 € 20 250 € 20 930
€
Part des ménages fiscaux imposés en
2019 54 % 50,3 % 51,2 % Taux de pauvreté en 2019 15 % 18,9 % 15,1 % Taux de chômage en 2019 11,8 % 15,7 % 13 % Source : Insee
La commune peut être qualifiée d’« aisée », pour des raisons exposées ci-après. Avec près de 10 000 habitants mais des recettes de fonctionnement de plus de 22 M€, la commune d’Andrézieux-Bouthéon possède un budget comparable à la moyenne des communes de 15 000 à 20 000 habitants.
Tableau n° 2 : Principales données financières au 31 décembre 2022
Recettes de
fonctionnement
22,34 M€ Recettes
d’investissement
5,37 M€
Dépenses de
fonctionnement
18,98 M€ Dépenses
d’investissement
7,47 M€
dont charges de personnel 9,79 M€
Résultat de fonctionnement 3,36 M€ Effectifs (pourvus) 221 ETPT Source : Compte de gestion 2022 et commune
Elle s’avère très bien desservie par les transports, avec un accès direct à l’autoroute A72, deux gares ferroviaires et des liaisons vers Saint-Etienne par les transports urbains de Saint-Étienne métropole (STAS). En outre, son territoire accueille l’aéroport de Saint-Étienne-Loire, dont l’activité est résiduelle (fin des vols commerciaux en 2017, désormais uniquement des vols privés).
1 Population totale INSEE.
2 Source : La Loire en Rhône-Alpes : un nouveau souffle démographique, EPURES. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
9
Son territoire est très dynamique économiquement. La commune compte en effet 10 parcs d’activité et 12 500 emplois, soit davantage que sa population. Il existe néanmoins un quartier prioritaire de la ville3 sur son territoire, ce qui lui permet de bénéficier d’un surclassement démographique et, de façon contre-intuitive, de percevoir une dotation de solidarité urbaine jusqu’à récemment. La commune comporte 24 % de logements sociaux4.
Du fait de ses moyens financiers, la commune comporte de très nombreux équipements que l’on ne retrouve pas couramment dans sa strate démographique5. En matière sportive, la commune possède ainsi un stade de football, un stade de rugby, un palais des sports, un pôle tennis, un centre de tir (cf. infra), un stade d’athlétisme, un golf, un dojo, etc. Cette richesse des équipements se retrouvent également en matière culturelle, puisque la commune gère un théâtre, un conservatoire, une médiathèque et trois bibliothèques, un musée sur « l’Aventure du train », le château de Bouthéon, son musée et son parc animalier, etc. Elle présente également la particularité de gérer une activité maraichère qui, si elle présente des vertus pédagogiques et récréatives pour la jeunesse d’Andrézieux-Bouthéon, n’est pas profitable économiquement (cf. annexe).
2 LA GOUVERNANCE
M. François DRIOL est maire de la commune depuis 20206. Ancien adjoint au maire (en charge de la sécurité), il a succédé à Jean-Claude SCHALK, qui a décidé de ne pas se représenter après quatre mandats et 22 ans passés à la tête de l’administration municipale.
La chambre a procédé à la vérification de divers éléments qui n’appellent pas d’observation : la fréquence des réunions du conseil municipal7, l’existence et la tenue de commissions, la délégation du conseil municipal au maire, les délégations du maire aux adjoints8, les indemnités de fonction des élus, les frais de mission des élus, les frais de missions des agents9.
La chambre a en revanche des observations à formuler concernant les points suivants.
2.1 Les comptes rendus du maire au conseil municipal
Le compte-rendu des décisions prises par le maire en vertu des délégations qu’il tient du conseil municipal est présenté à chaque séance, conformément à la réglementation. La chambre a cependant constaté plusieurs cas d’absence de compte-rendu en matière de marché
3 La Chapelle : 3028 habitants / rang DSU 703 en 2022 (DSU à 0 en 2022). Ce quartier regroupe 30 % des habitants
de la commune. 4
Source INSEE 2020.
5 La commune possède et gère 80 bâtiments/équipements.
6 M. DRIOL est également 14e vice-président de la métropole de Saint-Étienne, en charge de la gestion et du
traitement des déchets.
7 Il se réunit régulièrement, entre huit et neuf fois par an, soit une fréquence bien supérieure au minimum prévu
par le CGCT (une fois par trimestre). 8
Une note de la direction générale des services récapitule l’ensemble des délégations, ce qui est une bonne pratique.
9 Qui font l’objet de mandats spéciaux conformément à la réglementation. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
public sur des opérations d’une particulière importance (cf. partie relative à la commande publique).
De plus, l’instruction de la chambre relative à la construction du centre de tir a démontré, sous la précédente mandature, une sous-information manifeste du conseil municipal sur le lancement et le déroulement de cette opération pourtant structurante.
2.2 Les indemnités et frais des élus
Les modalités de calcul des indemnités aux élus ont été vérifiées et n’appellent pas d’observation. Le montant de ces indemnités s’établit ainsi :
Tableau n° 3 : Indemnités des élus
Détermination de
l’enveloppe globale Répartition
Après
majorations
Indemnité
brute
Maire 55 % 41,30 % 55,00 % 2 214 €
Adjoints
au
maire
1er adjoint
154 %
32,55 % 45,57 % 1 834 €
Du 2e au 7e adjoint 15,84 % 22,18 % 893 € 4 conseillers municipaux
délégués 8,48 % 11,87 % 478 €
Total 209 % 202,81 % 11 316 €
Sources : délibérations de la commune
En revanche, la chambre relève que depuis la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 (codifié à l’article L. 2123-24-1-1 du CGCT), les communes doivent établir un état chiffré de l’ensemble des indemnités de toute nature dont bénéficient les élus siégeant dans leur conseil, au titre de tout mandat ou de toutes fonctions exercées en leur sein et au sein de tout syndicat, toute société ou filiale de ces sociétés. Cet état doit être communiqué chaque année aux conseillers municipaux avant l’examen du budget. Cette obligation devait être mise en œuvre avant le 15 avril 2021. La commune n’a pas respecté cette obligation et est invitée à le faire à brève échéance, ce à quoi l’ordonnateur s’est engagé pour le budget primitif 2024.
En matière de frais de restauration, les justificatifs des frais produits à fin de remboursement doivent mentionner le nom, la qualité des convives et l'objet de la réunion ou, à tout le moins, une attestation de l’organisateur de la réception indiquant son objet. Le contrôle de la chambre a porté sur les 14 factures de restaurant de 2022, payées par le service « élus » pour un montant total de 2 382 €. Aucune d’entre elles ne mentionne le nom des convives ou l’objet de la réunion.
Le conseil municipal a voté au budget primitif 2022, ainsi qu’au budget primitif 2023, une somme de 1 000 € de frais de représentation pour le maire (art. L. 2123-19 du CGCT). Aucune dépense n’a jusqu’alors été engagée à ce titre. En tout état de cause, il n’y a eu aucune délibération du conseil municipal pour accorder formellement une telle indemnité et fixer les conditions d’utilisation et de compte-rendu. Aussi, à l’avenir, s’il est envisagé d’engager de tels frais, une délibération expresse devrait intervenir, en sus du vote des crédits budgétaires. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
11
2.3 Les dépenses de communication
Les dépenses de communication de la commune, selon son système de comptabilité analytique qui inclut également les dépenses de personnel, s’élèvent en moyenne à 460 000 € par an entre 2018 et 2022, avec cependant un pic à 537 000 € pour l’exercice 2022. Elles oscillent ainsi entre 41,5 € et 53,1 € par habitant et par exercice, sans compter l’organisation de certains évènements qui s’apparentent en tout ou partie à des dépenses de communication (vœux du maire par exemple, cf. annexe n° 1).
A ce sujet, si le système de comptabilité analytique de la commune est plutôt fiable, il existe des dépenses de communication qui ne sont pas correctement comptabilisées. Ainsi, les dépenses exposées à l’occasion des vœux du maire, qui présentent un coût de l’ordre de 25 000 € à 30 000 € par an ne sont retracées ni au compte 6232 « Fêtes et cérémonies » ni au compte 6257 « Frais de réception », mais dans une multitude de comptes, alors qu’ils viendraient significativement majorer les dépenses affichées sur l’un ou l’autre de ces comptes.
Tableau n° 4 : Dépenses de communication et événementielles
2018 2019 2020 2021 2022
Service communication 248 040 265 185 257 028 254 998 326 751
Gestionnaire communication 172 990 228 543 175 959 168 145 110 036
Gestionnaire protocole10 0 0 0 0 100 392
Dépenses par habitant hors évènements 41,5 49,2 43,5 42,8 53,1
Evènements11 70 108 101 306 159 782 179 688 279 040
Dépenses par habitant évènements inclus 48 59 60 61 81
Source : grands livres commune – confirmé en phase d’instruction par la commune
La commune est signataire d’un contrat de sponsoring avec Andrézieux-Bouthéon Football club, en sus des contributions financières et en nature qu’elle lui apporte, pour un montant de 50 000 € HT par an depuis 2019. En échange, le club diffuse l’image de la commune sur le maillot de ses joueurs, lors des rencontres sportives et sur tous supports. La commune obtient en outre un accès « VIP » en loges présidentielles et 250 abonnements grand public pour les agents municipaux, ce qui est une contrepartie peu tangible puisque le stade lui appartient et est simplement mis à disposition du club. Ce contrat permet de contrebalancer le caractère onéreux de la mise à disposition de l’équipement, qui est facturé 50 000 € par an au club.
Chaque année, la commune acquiert quelques places pour assister à des matchs de football de l’AS Saint-Étienne, pour quelques centaines d’euros, en vue d’inviter des jeunes dans le cadre de la politique d’insertion, ce qui n’appelle pas d’observation. Elle acquiert également un accès à une loge « VIP » (quatre places), pour 23 760 € par an durant toute la
10 Hors service communication et FE0x, ainsi que dépenses ne relevant pas de la communication (repas des élus
par exemple). Exemples : 50 000 € de contrat de sponsoring, 16 000 € d’achats de places de football, 8 000 € d’achat de place de rugby.
11 Code analytique FE01 à FE13, hors gestionnaire communication et protocole : fêtes d’été, divers manifestations
sportives, vœux du maire, couleur nature, chasse de Pâques, manifestations exceptionnelles, manifestations courantes, festivités de décembre, courge et saveur d’automne, terroirs et traditions, printemps des arts, château du Père Noël, festival du Forez. Détails des évènements en annexe tous coûts compris. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
période, sauf en 2022 où le montant diminue à 16 704 €12. L’accès à cette loge « VIP » est à discrétion du maire qui a précisé lors du contrôle : « les quatre places disponibles pour chaque match sont attribuées par M. le Maire et M. l’Adjoint en charge du sport – santé – loisirs à des élus, représentants de clubs ou associations, et plus largement toutes personnes impliquées dans la vie de la commune et la mise en œuvre de projets, d’événements ou manifestations organisées sur la commune ». Or, en absence de fichier de suivi, il n’est pas possible pour la chambre de s’assurer de l’usage qui en est réellement fait et donc de l’intérêt public local de la dépense. L’ordonnateur s’est engagé, dans réponse aux observations provisoires de la chambre, à mettre en place un suivi formalisé dès le début de la saison 2023-2024.
2.4 La formation des élus
Les élus locaux ont un droit à la formation que justifient, aussi bien l’étendue et la variété des dossiers dont ils seront appelés à connaître, que leur responsabilité pénale susceptible d’être engagée à raison des décisions, ou absences de décisions, qui pourraient leur être reprochées. Ce droit est inscrit à l’article L. 2123-12 du CGCT pour les conseillers municipaux.
A cet égard, la commune méconnaît plusieurs dispositions.
Dans les trois mois qui suivent son renouvellement, le conseil municipal doit délibérer sur l'exercice du droit à la formation de ses membres (art. L. 2123-12 du CGCT) et déterminer les orientations et les crédits ouverts à ce titre. En l’espèce, cette délibération a été prise le 3 septembre 2020, mais elle ne fixe pas les crédits ouverts. Elle détermine des orientations qui sont restées très largement théoriques eu égard au nombre minime de formations suivies par les élus (cf. infra).
Par ailleurs, une obligation particulière de formation existe s’agissant des élus ayant reçu une délégation, pour lesquelles une formation doit être obligatoirement organisée au cours de la première année de mandat. La commune n’a pas organisé une telle formation. Le même article dispose qu’un débat annuel doit avoir lieu sur la formation des élus, ce qui n’est pas respecté.
Enfin, selon l’article L. 2123-14 du CGCT, le montant prévisionnel des dépenses de formation au budget primitif ne peut être inférieur à 2 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres de l’organe délibérant13. En l’espèce, le nombre de formation réalisé est très faible et les montants sont non signifiants. La quasi-totalité des conseillers municipaux n’ont suivi aucune formation. Il s’agit d’une carence d’autant plus importante en l’espèce que les élus sont très impliqués dans le fonctionnement de la commune et devraient bénéficier d’une formation adaptée à leurs fonctions.
12 Une partie de ces dépenses a bénéficié d’un avoir, du fait d’une sous-utilisation lors des périodes touchées par
le COVID. 13
Le montant réel des dépenses de formation constaté au compte administratif ne peut excéder 20 % du même montant. Les crédits relatifs aux dépenses de formation qui n'ont pas été consommés à la clôture de l'exercice au titre duquel ils ont été inscrits sont affectés en totalité au budget de l'exercice suivant. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
13
Tableau n° 5 : Crédits de formation des élus
2018 2019 2020 2021 2022
Crédits ouverts 12 000 12 000 12 000 12 000 12 000
Respect du minimum légal Oui Oui Oui Oui Oui
Crédits consommés 705 2 000 2 000 218 980
En % des crédits ouverts 5,9 % 16,7 % 16,7 % 1,8 % 8,2 %
Crédits annulés 11 295 10 000 10 000 11 782 11 020
Source : grands livres
En vertu de l’article R. 1221-12 du CGCT, tout organisme public ou privé, de quelque nature qu'il soit, désirant dispenser une formation destinée à des élus locaux prévue aux articles L. 2123-12, L. 3123-10 ou L. 4135-10 du CGCT est tenu d'obtenir un agrément préalable du ministre de l'intérieur. Sur les quelques formations suivies par les élus, la chambre a relevé deux cas dans lesquels l’organisme formateur ne bénéficiait pas de l’agrément précité. Aussi, la commune ne pouvait y avoir recours.
2.5 La relation avec la métropole de Saint-Étienne
La commune est membre de Saint-Étienne Métropole (SEM) depuis le 1er janvier 2013. Elle appartenait auparavant à la communauté de communes du pays de Saint-Galmier, dont elle était la commune la plus importante. Cette communauté était passée au régime de la taxe professionnelle unique depuis le 1er janvier 2004. Le transfert de fiscalité, de la commune à la communauté, avait été compensé par une attribution de compensation de 7,6 M€.
Le conseil municipal n’a jamais délibéré sur le rapport d’activité de Saint-Étienne Métropole, qui aurait dû lui être présenté en application de l’article L. 5211-39 du CGCT.
2.5.1 La particularité de l’attribution de compensation
L’intégration de la commune à Saint-Étienne Métropole en 2013 n’a eu qu’une faible incidence sur son attribution de compensation14. Il en est de même des évolutions qui ont suivi le passage en communauté urbaine au 1er janvier 2016 (incidence de 274 000 €15) puis en métropole au 1er janvier 2018 (26 000 €16).
14 Lors de l’adhésion à Saint-Étienne Métropole, la commune s’est vue restituer des compétences qui étaient
jusqu’alors exercées par la communauté de communes du pays de Saint-Galmier, les deux plus importantes étant l’éclairage public et la petite enfance. En revanche, elle a transféré de nouvelles compétences à Saint-Étienne Métropole, que sont les eaux pluviales et la voirie d’intérêt communautaire. En définitives, entre les compétences restituées (+ 0,6 M€) et les compétences transférées (- 0,3 M€), le montant de son attribution de compensation a peu évolué, s’établissant suite au changement d’EPCI à 7,9 M€ au lieu de 7,6 M€. 15 Évolution de la compétence voirie.
16 La prise de compétence GEMAPI par exemple n’a pas fait l’objet d’un transfert de charges, la métropole ayant
décidé de ne pas réaliser de retenue à ce propos « dans une logique de solidarité métropolitaine dans la lutte contre les risques d’inondation ». RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
En revanche, la dissolution du Syndicat Intercommunal des Parcs d’Andrézieux-Bouthéon (SIPAB)17 au 31 décembre 2019 a produit des effets significatifs, car elle a mené à une augmentation de l’attribution de compensation de la commune de 2,8 M€ (de 7,5 M€ en 2019 à 10,3 M€ en 2020). Mais, en réalité, cette évolution est neutre financièrement car, jusqu’alors, la commune percevait un reversement conventionnel de fiscalité, de la part de la métropole de Saint-Étienne, qui constituait une recette distincte du même ordre de grandeur.
L’attribution de compensation de la commune se distingue surtout par son importance dans le budget de la commune.
En effet, d’un montant de 10,6 M€ en 2022, elle représente 53 % des produits de fonctionnement de la commune ou 1 050 € par habitant, alors qu’elle n’est que de 14,5 % et de 193 € par habitant pour les communes de la strate de 10 000 à 20 000 habitants.
Cette situation est un héritage du passé et de la forte activité économique sur le territoire de la commune, qui entrainait des recettes de fiscalité économique communale élevées. En effet, avant le passage en fiscalité professionnelle unique en 2004, le produit de taxe professionnelle de la commune représentait, en 2003, 961 € par habitant contre 203 € pour sa strate (soit 4,7 fois plus).
Cette particularité offre la possibilité à la commune d’instaurer des taux de fiscalité « ménages » contenus tout en gardant d’importantes marges de manœuvre (cf. infra).
2.5.2 La dotation de solidarité communautaire
La dotation de solidarité communautaire a pour objet, à partir de critères prédéfinis, la mise en œuvre d'une solidarité financière entre un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et ses communes-membres. Elle est versée directement par l’EPCI aux communes concernées.
Au sein de la métropole de Saint-Étienne, le montant de la DSC versée à chacune des communes membre était figé depuis de nombreuses années, ce qui était critiquable car la loi prévoit l’obligation de prendre en compte des critères de richesse et de population, qui sont par nature évolutifs (article 1609 nonies C du code général des impôts18).
A l’occasion de l’adoption du pacte financier et fiscal 2021-2026 de la métropole, un travail a été réalisé afin de faire évoluer cette DSC conformément aux critères fixés par la loi. Il en a résulté une diminution de la dotation versée à la commune de 215 640 €, à compter de l’exercice 2021 (réduction de 550 401 € à 334 761 €). Cependant, la métropole a décidé, pour toutes les communes, de compenser une éventuelle réduction de DSC par une hausse pérenne de l’attribution de compensation. Ainsi, l’attribution de compensation de la commune a augmenté d’autant de 215 640 €.
17 Le SIPAB était un établissement public de coopération intercommunale relevant de l’article qui avait pour objet
l’acquisition, l’aménagement et la commercialisation des terrains, dans le cadre de parcs d’activités dévolus à l’accueil d’entreprises industrielles et commerciales. Il avait été créé à l’initiative des villes d’Andrézieux- Bouthéon et de Saint-Etienne en février 1993. Les communes sièges des entreprises s’étaient engagées à reverser une quote-part de la fiscalité économique perçue au SIPAB. Du fait du processus d’intercommunalisation et du passage en fiscalité professionnelle unique, cet engagement était remonté des communes aux EPCI. 18 Le montant de cette dotation est fixé librement par le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. Elle est répartie en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant, les autres critères étant fixés librement par le conseil. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
15
La modification du mode de calcul de la DSC a donc été neutre pour la commune.
2.5.3 Les mutualisations
La commune n’adhère à aucun service mutualisé mis en place par la métropole de Saint-Étienne.
En particulier, la commune présente la particularité d’être l’une des quelques communes (en 2022, 41 communes sur 53 avaient adhéré à ce service) à ne pas être adhérente au service d’autorisation du droit des sols mis en place par la métropole, et à avoir conservé l’entièreté de son service urbanisme (elle s’est retirée du service mutualisé sous la précédente mandature).
La chambre constate donc l’absence de recherche d’économies d’échelle au niveau intercommunal par la mutualisation de services.
2.5.4 La question des équipements d’intérêt métropolitain
En vertu de l’article L. 5217-2 du CGCT, la métropole est compétente pour la construction, l’aménagement, l’entretien et le fonctionnement d'équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain. Par délibération du 3 octobre 2019, le conseil métropolitain a défini l’intérêt métropolitain en la matière, en se fondant sur trois critères19 puis a décidé que sept équipements, sur le territoire de la métropole, remplissaient ces critères. L’un d’entre eux est situé à Andrézieux-Bouthéon (le complexe aquatique Nautiform) mais sa reconnaissance en tant qu’équipement métropolitain résulte avant tout du fait qu’il s’agissait déjà d’un équipement communautaire dans le précèdent EPCI d’appartenance de la commune.
La question du caractère métropolitain de certains équipements culturels et sportifs situés à Andrézieux-Bouthéon pourrait se poser, au regard des critères arrêtés par le conseil métropolitain.
En ce sens, le nouveau centre de tir couvert présente indubitablement un caractère supra- communal, ce qui est d’ailleurs démontré par le financement apporté par la commune de Saint-Étienne (Cf. infra). Il pourrait en être de même pour le stade de rugby20 et le château de Bouthéon et son parc21.
Le président de la métropole estime cependant que si le centre de tir peut correspondre à la définition d’un équipement d’intérêt métropolitain, tel n’est pas le cas du château de Bouthéon et du stade de rugby.
2.5.5 L’interventionnisme en matière de voirie
La métropole de Saint-Étienne, conformément à son statut, et en application de la délibération du conseil communautaire du 3 juin 2015, est compétente en matière de voirie, et plus précisément en matière de création, aménagement et entretien de voirie, parcs et aires de stationnement hors de la voirie publique et signalisation.
19 Rareté de l’équipement, notoriété de l’équipement, niveau de manifestations permises par l’équipement.
20 Le stade est le camp de base d’une équipe internationale pour la coupe du monde 2023 (l’Australie).
21 2ème site touristique du département. Les habitants de la commune ne représentent que 12 % de la fréquentation. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Pourtant, la commune d’Andrézieux-Bouthéon dispose de marchés publics de voirie et réseaux divers (VRD), sur lesquels sont dépensés plusieurs centaines de milliers d’euros par exercice (cf. infra), ce qui n’apparaît pas cohérent avec le transfert de compétence réalisé au profit de la métropole.
Dans son rapport d’observations définitives relatif à la métropole de Saint-Étienne publié le 4 octobre 2019, la chambre avait relevé la pratique d’un « transfert de compétences partiel », notamment concernant la voirie. Il était observé que les missions de déneigement et de nettoiement, difficilement détachable de la compétence voirie, restaient dévolues aux communes et que certaines activités liées à la voirie étaient déléguées.
Le présent rapport permet de constater la persistance de cette répartition critiquable de la compétence voirie en vertu du pacte métropolitain 2015-2020 qui, dans une partie intitulée « périmètre du transfert : un transfert a minima », précise que :
- d’une part, sont « conservés » par les communes : éclairage public, déneigement,
nettoiement, élagage, fleurissement ; ce qui est repris dans la délibération du conseil
communautaire du 3 juin 2015 relative à l’extension des compétences ;
- d’autre part, sont « confiés » aux communes : enrobé à froid, entretien signalisation
horizontale dont le traçage au sol, petit entretien bordures, fauchage et veille sur le
réseau, ce qui n’est pas repris dans la délibération précitée.
Le maintien au niveau des communes des missions de déneigement et nettoiement sont sujet à caution puisque la jurisprudence administrative a reconnu sans ambiguïté que le transfert de la compétence voirie dans sa composante « entretien » entraîne celui du balayage, du nettoiement et du déneigement22. Relevons que, antérieurement à son passage en communauté urbaine en 2017, ces missions étaient bien intégrées à la compétence voirie du niveau intercommunal, mais qu’elles ont été restituées aux communes à compter du 1er janvier 2016.
S’agissant de l’entretien de la voirie, le principe de confier certaines missions aux communes est encadré par la délibération du 30 juin 2016 portant « coopération contractuelle pour la gestion des travaux d’entretien de voirie par les communes ». En l’espèce, une convention a été conclue le 27 juin 2016 entre la métropole et la commune, avec une date de validité allant jusqu’au 31 décembre 2020.
Cette convention n’a été renouvelée qu’à la mi-2023, ce qui signifie que dans l’intervalle les interventions de la commune en matière de voirie ne pouvaient y trouver leur fondement.
Au demeurant par cette convention, la métropole confiait à la commune un ensemble de petits travaux de voirie précisés en annexe, pour une enveloppe déterminée ouvrant droit à remboursement par la métropole (84 919 €), en précisant :
22 CE, 18 avril 1980, commune de Couzon-au-Mont-d'Or c/ Communauté urbaine de Lyon, n° 04488 ; CE,
18 mai 1988, commune de Décines-Charpieu c/ communauté urbaine de Lyon, n° 53575 ; CAA Nancy, 17 janvier 2013, communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier, n° 11NC01146. De même, TA de Rouen, 7 juillet 2016, n° 1401812 relatif à la situation d’une métropole : « Il résulte de ces dispositions et de l'article L. 5217-5 du code général des collectivités territoriales et de l'article 4 du décret n° 2014-1604 du 23 décembre 2014 portant création de la métropole Rouen Normandie, entré en vigueur le 1er janvier 2015, que la réparation du dommage subi par un piéton qui a chuté sur le trottoir en glissant sur le sol recouvert de feuilles n'incombe plus, à la date du jugement, à la commune sur le territoire de laquelle s'est produit l'accident, mais à la métropole s'agissant de la responsabilité pour défaut d'entretien normal de la voie publique » COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
17
- la délégation à la commune ne concerne que les travaux exécutés « en régie par les
équipes communales, sans recours possible à des prestataires externes » ;
- le montant défini constitue un plafond d’activité à ne pas dépasser sauf accord
express et préalable de la métropole.
Or, d’une part, la commune fait largement appel à des prestataires externes pour ses travaux de voirie puisqu’elle dispose d’un marché à bons de commande pluriannuel avec deux entreprises. D’autre part, le montant de travaux qu’elle réalise ou fait réaliser chaque année dépasse amplement le montant défini par la métropole. La commune agit donc depuis des années en dehors du cadre de la convention de gestion et empiète donc sur les compétences de la métropole.
La métropole entreprend, elle aussi, des travaux de voirie sur le territoire de la commune, selon le principe d’équivalence entre le montant retenu sur l’attribution de compensation et le montant dépensé annuellement (en l’occurrence 280 000 €). Dans l’hypothèse où la commune demande une dépense supplémentaire à son enveloppe, elle doit apporter sous forme de fonds de concours les crédits nécessaires. C’est ce qu’elle a pu faire pour des montants conséquents (1M € en 2019, 0,5 M€ en 2020 et 0,65 M€ en 2021).
Ainsi, en définitive, comme l’avait relevé la chambre dans son dernier rapport d’observations définitives relatives à la métropole de Saint-Etienne, le transfert de la compétence voirie à cette dernière est incomplet, voire assez largement théorique sur certains aspects. Dans le cas d’espèce de la commune d’Andrézieux-Bouthéon, la situation est rendue encore plus complexe par un interventionnisme de celle-ci en matière de travaux de voirie bien au-delà de ce que permettent les délibérations prises par la métropole.
La situation est rendue d’autant plus confuse que la métropole a conclu avec la commune, en 2019, une convention de délégation de maîtrise d’ouvrage pour l’aménagement du pôle d’échange STAS/TIL du rond-point Colonna.
Aussi, un chantier de clarification de la compétence voirie devrait être mené au niveau métropolitain, ainsi que l’avait demandé la chambre dans son rapport précité, tandis que la commune devrait veiller à respecter scrupuleusement les compétences qui sont les siennes.
2.6 Les subventions versées aux organismes de droit privé
2.6.1 Un important soutien communal en numéraire ou en nature
La commune verse aux organismes de droit privé (principalement des associations) des sommes importantes, de l’ordre de 1,5 M€ par an en moyenne. Ces contributions sont largement supérieures à celles de la strate puisqu’elles représentent 149 € par habitant contre 40 € pour la strate (sans compter le soutien « en nature »). De plus, la commune présente la particularité de garder des dépenses stables dans ce domaine sur la période, voire en légère augmentation, alors que la dynamique est inverse pour les communes de sa strate (- 21 % entre 2018 et 2022).
Les plus importantes subventions sont les suivantes23 :
- Espace socio-culturel Le Nelumbo association : 303 250 € ;
23 CA 2021. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
- Andrézieux-Bouthéon Loire sud basket association : 302 000 € ;
- Andrézieux-Bouthéon football association : 200 000 € ;
- SAS Andrézieux-Bouthéon football : 125 000 € ;
- Rugby club Andrézieux-Bouthéon association : 123 000 € ;
- OGEC Jeanne d'Arc : 108 609 € ;
- Tennis club Andrézieux-Bouthéon association : 40 000 €.
La commune apporte également des contributions en nature conséquentes, par la mise à disposition de biens communaux. Or, la colonne « prestations en nature » au compte administratif est vide, pour toutes les associations, alors que la plupart d’entre-elles bénéficient de telles mises à disposition par la commune.
A ce sujet, depuis juin 2022, la commune a entamé un travail de recensement et de régularisation des mises à disposition de biens au profit du monde associatif, afin de mettre fin aux occupations « de fait ». La première partie de ce travail est aujourd’hui réalisé. Le recensement fait apparaître des situations disparates, pour partie héritées du passé. Une dizaine de biens sont mis à disposition sans cadre conventionnel adéquat, et ce parmi les plus importants (Palais des sports, centre social le Nelumbo, le stade de rugby Roger Baudras). Certains bénéficiaient de conventions arrivées à échéance et nécessitant d’être renouvelées. Le recensement ne fait pas apparaître de politique cohérente en matière de tarification, le même usage pouvant faire l’objet d’une redevance d’occupation ou d’une occupation à titre gratuit24. En tout état de cause la valorisation financière de l’avantage ainsi accordée n’est jamais faite.
La réalisation du recensement de l’existant est une démarche positive ; désormais la commune doit régulariser les situations qui le nécessitent, uniformiser sa politique en la matière et valoriser financièrement les occupations.
2.6.2 Des procédures d’attribution et de contrôle à formaliser
Malgré l’importance des soutiens accordés, la commune ne dispose pas d’un service dédié à la vie associative. Le travail de suivi et d’instruction est réalisé par des groupes composés d’élus selon les thématiques en question (sport, culture, solidarité, etc.). Il n’y a pas davantage de processus formalisé d’analyse de la situation financière des associations ou de vérification de la réalisation des objectifs fixés.
Néanmoins, conformément aux prescriptions légales et règlementaires25, la commune a bien conclu des conventions de subventionnement avec ces organismes, définissant l'objet de la subvention, son montant, ses modalités de versement et ses conditions d'utilisation.
En revanche, le montant du soutien financier apporté par la commune n’est jamais explicité dans la convention alors même qu’il est indiqué qu’un calcul est effectué sur la base
24 L’article L. 2125-1 du CG3P dispose que « l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut
être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général ». 25
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, art. 10 et Décret n°2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
19
de critères précis. Le conseil municipal ne dispose pas davantage d’éléments d’explication sur les modalités de calcul lorsqu’il vote les subventions.
Par ailleurs, la chambre observe que la commune ne respecte pas l’obligation de publication sur son site internet des données essentielles des conventions de subvention d’un montant égal ou supérieur à 23 000 € (cf. dernier alinéa de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations).
La chambre a vérifié les conditions d’octroi spécifiques de l’aide accordée à la société anonyme sportive (SAS) Andrézieux-Bouthéon football (les aides aux clubs de sport professionnels sont encadrés par l’article R. 113-1 et suivants du code du sport). Si le montant accordé ne souffre pas de critique, puisque la réglementation a fixé une borne haute élevée (2,3 M€ par saison), la justification de l’attribution est sujette à caution. En effet, ce type d’aide ne peut être versé qu’en contrepartie de missions d’intérêt général. En l’espèce, les missions d’intérêt général mentionnées à la convention ne sont que la reprise des éléments génériques mentionnés à l’article R. 113-2 du code du sport. La commune ne vérifie pas a posteriori la réalité de la réalisation de ces missions d’intérêt général puisqu’elle ne se fait pas produire un rapport annuel qui en ferait un compte-rendu, contrairement à ce que prévoit l’article R. 113-3 du même code. La demande de subvention de la SAS ne contient pas davantage un document prévisionnel qui indiquerait l'utilisation prévue des subventions demandées (rendu obligatoire par le même article).
Dans ces conditions, l’aide accordée depuis 2019 à cette SAS, de 125 000 € par an, apparaît être un versement forfaitaire, non contrôlé, ne respectant pas la réglementation.
D’une manière générale, le compte-rendu, par les bénéficiaires, de l’utilisation des subventions accordées par la commune est un chantier à mener, ainsi que l’a indiqué l’ordonnateur lui-même, puisqu’il est prévu, pour les subventions 2024, de demander aux organismes de remettre une note décrivant les actions menées par le club ou l’association en matière d’intérêt général permettant d’apprécier de manière plus formelle la manière dont sont utilisées les sommes affectées.
Selon la commune, le contrôle de l’activité des associations est principalement réalisé, jusqu’à aujourd’hui, par les élus qui assistent à la grande majorité des assemblées générales des clubs et associations.
Or, certains éléments de vérification simples ne semblent pas être réalisés par la commune malgré l’ampleur des financements apportés :
- trois des plus importantes associations subventionnées n’ont pas déposé leurs comptes annuels pour publication, ce qui n’est pas conforme à l’obligation résultant de l’article L. 612-4 du code de commerce, dès lors qu’une association perçoit plus de 153 000 € de subventions publiques ;
- trois d’entre elles ne publient pas dans leurs comptes les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés ainsi que leurs avantages en nature (art. 20 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative à l'engagement éducatif) ; - ces trois associations disposent d’un niveau de trésorerie conséquent, sans que cela ne semble remettre en cause leur financement annuel. Si un travail en la matière a pu être réalisé (par exemple s’agissant de l’association du personnel communal), il reste à mener pour ces associations. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
2.6.3 Une prévention des conflits d’intérêts à renforcer
Les élus municipaux membres d’associations subventionnées doivent s’abstenir de prendre part ou d’intervenir dans les votes des subventions afférentes (du fait de leur statut de conseiller intéressé au sens de l’article L. 2131-11 du CGCT26).
Or, la chambre constate que c’est parfois le cas. En effet, si on prend le seul exemple de la délibération du 21 novembre 2022 accordant les subventions au titre de 2023, un élu membre de l’association EFVB Volley27 était représenté et a voté favorablement. En revanche, la délibération indique bien que plusieurs n’ont pas pris part au vote, tout en restant cependant présents lors des débats28.
Il est rappelé que l’article 1 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique dispose que les élus locaux « veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts ». L’article 2 définit le conflit d’intérêts comme « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ».
A ce sujet, la chambre relève la situation particulièrement critiquable de l’adjoint aux sports, sous l’actuelle mandature comme sous la précédente. Ce dernier est par ailleurs salarié de l’association du club de basket en tant que manager général (correspondant à une fonction de directeur).
Malgré sa fonction au sein du club, l’intéressé a voté la délibération relative à la convention pluriannuelle 2021-2024 avec l’association le 24 novembre 2020.
La chambre constate sur la période que la subvention de fonctionnement communale au club de basket est passée de 250 000 € par an, sur la période 2018 à 2020 à 300 000 € à partir de 2021 alors que l’équipe n’a pas changé de division29. L’adjoint aux sports, lorsqu’il présente le dossier lors du conseil municipal du 24 novembre 2020, indique que cette augmentation est réalisée « pour une cohérence par rapport à leur niveau », sur la base d’une grille applicable aux clubs professionnels dont il a participé à la conception.
26 « la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui
fait l'objet de cette disposition est de nature à entraîner l'illégalité de cette délibération ; que, de même, la participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition, est susceptible de vicier la légalité de cette délibération, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation au vote de la délibération litigieuse, dès lors que la personne intéressée a été en mesure d'exercer une influence effective sur la délibération litigieuse » (Conseil d'Etat, 21 Novembre 2012 - n° 334726).
27 A noter qu’il s’agit de fonctions bénévoles au sein de l’association et une subvention d’un montant modeste.
28 Les fonctions des élus concernés sont : salarié de l’ABLS Basket, membre du conseil d’administration de
l’association ABLS Basket, membre de l’association Andrézieux-Bouthéon Jumelage, membre de l’association Rugby club Andrézieux-Bouthéon.
29 Dans le détail, la subvention est augmentée de 30 000 € pour sa partie « élite » et de 22 000 € au titre du nettoyage
des locaux. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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Tableau n° 6 : Évolution des subventions en numéraire versées aux trois principaux clubs de sport
2018 2019 2020 2021 2022
Basket 250 000 250 000 250 000 302 000 297 000
Rugby 85 000 93 000 123 000 123 000 123 000
Football 295 000 325 000 325 000 325 000 331 000
Dont ass. 295 000 325 000 200 000 200 000 206 000
Dont SAS - - 125 000 125 000 125 000
Source : Subventions versées au compte 6574, selon grands livres
Si le maire a pris un arrêté le 20 avril 2021, visant à attribuer au premier adjoint, en lieu et place de l’adjoint aux sports, toutes les décisions concernant directement ou indirectement le club, afin de résoudre cette situation de conflit d’intérêts, cela ne saurait suffire si l’intéressé continue d’intervenir directement ou indirectement dans les décisions concernant le club. Or, s’agissant de la délibération du 15 novembre 2022 portant sur les subventions 2023, l’adjoint aux sports est bien indiqué comme n’ayant pas pris part au vote, mais :
- comme les autres élus intéressés, il ne se retire pas lors des débats et reste dans la salle ;
- il est, en tant qu’adjoint aux sports, le rapporteur de la délibération pour la partie relative au thème « sport – santé – loisirs », comme le précise le procès-verbal, et donc pour le club de basket ;
- il ne s’est pas abstenu lors de la délibération suivante portant sur le vote de l’avenant à la convention financière avec l’association30.
En outre, l’adjoint aux sports préside toujours le groupe de travail « Sport, Santé et Loisirs » au sein de laquelle sont discutées les subventions aux clubs de sport, dont le club de basket. C’est d’ailleurs lui qui établit le tableau de travail de cette commission avec les propositions.
Dès lors, si la commune tente de prévenir les situations de conflit d’intérêts, en recensant les élus intéressés et en prenant soin qu’ils ne participent pas au vote, elle se doit être plus vigilante s’agissant de la situation de son adjoint aux sports, étant donné sa situation particulière. Les mesures prises actuellement concernant sa personne ne sont pas suffisantes. A minima, le traitement des subventions à cette association, nonobstant son caractère sportif, devrait être retiré de la commission qu’il préside, qui ne devrait avoir à en connaître à aucun titre. Ce dernier ne devrait pas davantage présenter le dossier au conseil municipal.
Lors de son audition devant la chambre, le maire, M. DRIOL, a indiqué que le traitement des dossiers concernant les trois clubs de sport professionnels (football, rugby et basket) serait retiré du groupe de travail présidé par l’adjoint aux sports, au profit de celui en charge des finances, présidé par le premier adjoint. Celui-ci présentera également les propositions au conseil municipal en lieu et place de l’adjoint aux sports.
La chambre relève en outre que la commune loge des joueurs de l’équipe de basket au sein de logements communaux (six logements), par conventions d’occupation précaire, qui sont
30 L’ensemble de ces observations est valable également pour le vote de la subvention 2022 en novembre 2021 et
le vote de l’avenant à la convention financière en novembre 2021. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
en réalité reconduites d’année en année depuis 20 ans et dont l’adjoint aux sports a visiblement eu à connaître31. Si ces occupations donnent bien lieu à paiement d’une redevance, la chambre rappelle que l’article L. 2241-1 du CGCT dispose que « le conseil municipal délibère sur la gestion des biens ». Il revient donc au conseil municipal de se prononcer sur la politique d’attribution des logements et sur les critères à retenir pour sélectionner un locataire, charge à l’ordonnateur de lui en rendre compte ensuite.
Recommandation n° 1. : Mettre en place des procédures formalisées de suivi et de contrôle des subventions, en numéraire ou en nature, allouées aux associations.
Recommandation n° 2. : Veiller à ce que les conseillers municipaux, membres ou salariés d’une association, ne participent en rien à la procédure d’attribution et au suivi de la subvention.
3 LA COMMANDE PUBLIQUE
3.1 L’organisation générale
Depuis 2018, deux agents composent le service de la commande publique (un responsable et une assistante). Pour la période allant de 2018 à 2020, la commune n’a pas pu fournir de note de procédure en matière d’achat, ce qui laisse penser que la formalisation des procédures était minime.
La commune dispose, depuis janvier 2021, d’une « note de cadrage » interne relative à la commande publique. Elle fixait quelques principes généraux, notamment en matière de recensement des besoins annuels, afin de veiller à la bonne computation des seuils et donc au bon niveau de mise en concurrence, et fournissait un cadre précis pour ce qui était des modalités de mise en concurrence et les décisions d’attribution.
Plus récemment, elle a adopté une « charte de l’achat public et de la commande publique », qui constitue un guide très complet et précis de tout le processus achat, jusqu’à l’exécution des prestations. Ce document fixe également la nomenclature interne des achats, qui permet d’apprécier les catégories d’achats homogènes afin de mener les modalités de publicité et mise en concurrence adéquates.
Néanmoins, à ce jour, ces principes ne sont que partiellement mis en œuvre. En effet, la commune ne procède pas à un recensement annuel des besoins et à la computation des seuils, ainsi pourtant que l’exigeait la note de janvier 2021. Il s’agit d’un chantier qui reste à mener32. Cette carence importante doit être corrigée au plus vite.
31 Source Le progrès « Andrézieux-Bouthéon Quand le basket tend les relations entre la majorité et l’opposition »,
26 octobre 2021. L’adjoint au sport indiquant « Nous le faisons pour le basket car ce sont des joueurs professionnels et dans leurs contrats, il est stipulé qu’ils doivent être logés ». 32 Réponse à la question 4.3 du Q1 : « La ville d’Andrézieux-Bouthéon ne dispose pas d’une nomenclature d’achat
lui permettant de computer les seuils de manière efficace (…) Cela étant, si la détermination de règles de COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
23
Le service de la commande publique est un service support, qui fournit un appui aux procédures. Mais chaque service reste relativement maître de ses achats (il programme le marché, organise les délais, prévoit les critères, analyse les offres, etc.), en particulier la direction des services techniques qui jouit d’une plus grande autonomie de fait. Si le service doit mener un contrôle interne sur les procédures, des exemples récents démontrent que ce contrôle reste très théorique (cf. infra).
D’une manière générale, il n’existe pas une politique d’achat formalisée au niveau de la collectivité.
3.2 La prise en compte du développement durable
La prise en compte du développement durable dans la commande publique est une obligation de longue date, qui peut intervenir à tous les stades de la procédure : définition des besoins33, sélection des offres, conditions d’exécution des prestations.
Depuis 2020, la commune a indiqué intégrer cette problématique dans sa politique d’achat, bien que cette orientation ne soit pas formalisée.
Au stade de la définition des besoins, certains marchés ont été modifiés afin de prendre en compte des objectifs de développement durable. Il en est ainsi du choix d’un papier plus écoresponsable pour l’impression du magazine municipal ou encore de l’intégration, dans les bordereaux de prix du marché d’achat d’objets promotionnels, d’une gamme de produits éco- responsables. Il en est de même pour l’acquisition de véhicules électriques.
La commune a commencé à intégrer plus fréquemment dans ses marchés un critère de jugement des offres lié au développement durable. Depuis le 1er janvier 2021, sur les 193 procédures menées (tous lots compris), 72 ont mis en œuvre un tel critère de jugement, soit 37 %. Cependant, dans la quasi-totalité des cas, le critère en question est le suivant : « Méthodologie proposée : Organisation, Délai, Performance environnementale ». La notion de « performance environnementale » est dès lors mélangée avec d’autres notions sans lien. De fait, les rapports d’analyse des offres montrent que ce sous-critère n’est que très peu discriminant.
La commune a conclu en 2022 un marché de mise à disposition de personnels temporaires en insertion (marché réservé à l'insertion par l'activité économique en application de l'article L. 2113-13 du code de la commande publique), avec l’association Utile (deux lots : espaces verts VRD et bâtiments manutention). Auparavant, la commune avait déjà entrepris une démarche similaire, avec la même association, à hauteur de 100 000 à 150 000 € par exercice, mais dans le cadre d’une simple convention sans mise en concurrence. La situation a donc été régularisée.
traitement des achats a été prioritaire dans notre action, la question de la computation des seuils destinée à éviter le saucissonnage de notre commande publique est une préoccupation et enjeu sur lequel nous travaillons et envisageons d’agir ». 33
Article L. 2111-1 du CCP : « La nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont déterminés avec précision avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale ». RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Enfin, la collectivité vient de conclure un marché public global de performance pour rénover son éclairage public, limiter la pollution lumineuse et réaliser des économies d’énergie (budget prévisionnel de 5 M€ HT – calendrier fin 2022 à fin 2024).
Aujourd’hui, la commune pourrait approfondir sa démarche en la matière, d’une part en formalisant ses objectifs à travers une politique d’achat qui pourrait être délibérée par le conseil municipal, d’autre part en adaptant ses procédures internes pour que le sujet soit davantage pris en compte. Ainsi, par exemple, à l’occasion de la présentation d’une « fiche achat » par un service, cette dernière pourrait contenir une incitation à réfléchir à des critères ou à des clauses sociales et environnementales.
3.3 L’absence de publication des données essentielles
Depuis le 1er octobre 2018, de nouvelles normes en matière d’ouverture des données de la commande publique s’imposent à la commune. Codifiée aux articles R. 2196-1 et R. 3131-1 du code de la commande publique, l’obligation faite aux acheteurs de publier sur leur profil d’acheteur la liste des données essentielles34 de leurs marchés publics ou contrats de concessions concerne tous les contrats supérieurs à 25 000 € HT.
En l’espèce, la commune n’a jamais respecté cette obligation. De fait, elle n’a pu fournir à la chambre une liste de ses marchés préétablie mais a été obligée de reconstituer les éléments à partir de son logiciel de comptabilité.
D’une manière générale, le fichier de suivi des achats actuellement existant mériterait d’être complété d’un certain nombre de données, afin de devenir un outil de pilotage et d’évaluation de la commande publique (avec des informations par exemple sur la publicité, l’allotissement, le nombre de candidats, la présence de critères sociaux et environnementaux, etc.).
3.4 L’archivage des dossiers
Le code de la commande publique a introduit des durées de conservation des pièces en matière de commande publique35 (de cinq à dix ans selon les pièces). Les contrôles réalisés n’ont pas démontré de difficulté en ce domaine et la procédure de conservation semble bien cadrée aujourd’hui. La chambre souligne néanmoins la nécessité de conserver la preuve des publicités (et non pas leur seul envoi à publication), ainsi que l’analyse détaillée des offres (et non la seule analyse synthétisée) et les devis. Ces éléments ont pu être fournis sur demande lors de l’instruction, mais le risque est qu’il soit perdu à terme s’ils ne sont pas conservés dans un unique espace.
34 Arrêté du 22 mars 2019 relatif aux données essentielles dans la commande publique.
35 Art. R. 2184-12 et R. 2184-13, dispositions déjà introduites par l’article 108 du décret n° 2016-360 du
25 mars 2016 relatif aux marchés publics ; cf. également le référentiel de conservation en matière de marchés publics, publié par le délégué interministériel aux archives de France. A ce propos, le détournement, la soustraction ou la destruction d’archives publiques est sanctionné par l’article L. 214-3 du code du patrimoine, même en cas de simple négligence. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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3.5 La transmission au contrôle de légalité
Les collectivités territoriales ont obligation de transmettre au préfet, au titre du contrôle de légalité, leurs contrats de la commande publique supérieurs à un certain seuil (art. L. 2131-2 du CGCT), ainsi que les modifications des marchés (art. R. 2131-6 du CGCT). Le seuil en question est celui qui s'applique aux marchés publics de fournitures et de services en matière de procédure formalisée (art. D. 2131-5-1 du CGCT). De fait, les marchés des collectivités locales prennent effet à la date de réception de la notification du marché au titulaire sous réserve du respect des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives au contrôle de légalité (art. R. 2182-5 code de la commande publique).
D’une manière générale, la collectivité a respecté durant la période ces dispositions, à quelques exceptions.
Les marchés suivants n’ont ainsi pas fait l’objet d’une transmission au contrôle de légalité, ainsi que l’a confirmé l’ordonnateur actuel :
- l’ensemble des marchés négociés sans publicité ni mise en concurrence relatifs au centre du tir conclus par l’ancienne municipalité à la fin de l’année 2019, puisque ces contrats s’inscrivaient dans une opération globale dépassant le seuil de procédure formalisé ;
- le marché de voirie à bons de commande conclu en mars 2020, avant les municipales et dans des délais resserrés (cf. infra) ;
- le marché de maîtrise d’œuvre du centre de tir, à compter de l’avenant conclu en août 2020, puisqu’il a eu pour conséquence d’accroitre le prix du marché au-delà du seuil de procédure formalisée (de 214 000 € HT en l’occurrence) ;
- les marchés négociés sans publicité ni mise en concurrence relatifs au centre du tir conclus par la nouvelle municipalité en 2020, 2021 et 2022, puisque ces contrats s’inscrivaient dans une opération globale dépassant le seuil de procédure formalisée.
D’une manière générale, la revue de deux grandes opérations (centre de tir et musée de « l’Aventure du train ») montre qu’en parallèle des marchés régulièrement prévus, faisant l’objet de lots, la commune est amenée, par défaut de programmation, à faire réaliser un ensemble de petits travaux complémentaires (200 000 € HT dans les deux cas). Tous ces marchés ne sont pas transmis au contrôle de légalité alors même qu’ils font partie de l’opération et devraient l’être au même titre que ceux concernant l’ensemble des lots passés régulièrement qui ont bien, quant à eux, été transmis.
3.6 La procédure relative aux achats de faibles montants
La collectivité a mis en place différentes obligations procédurales en fonction de seuils intermédiaires, retracés dans le tableau suivant : Dee CIE ET
Décision d'attrbution Acte autorisant là signature Sænature CONCUrTENCE
De 0€ à S 000€ MT ss 1 devis minimum Elu délégué x Eu délégué montant
Maire
1er Adjoint dans
son domaine de l'Achat de f
De 5 001 € MT à 10 000 € HT . ne 3 devis minimum Elu délégué x compétence
CMD bâtiment
dans son domaine
de compétence
Lettre de consultation sur ks
Achat de faible base d'un dossier Msire après avis élu . HT HT isson du Maire Masre
DO ILE RARE montant simphfé{RC, cahier des délégué De e
charges, …)
l'Achat de faible AAPC ou lettre de - - De 25 001 € HT à 40 000 € HT montent connétetion Groupe achat Décision du Maire Masre
De 40 001 € HT à 214 999 € HT
pour les fournitures et services |Marché à procédure pc c . s Mai Mai
et S 381 999 € MT pour les adpatée De ”
travaux
Au-delà de 215 000 € HT pour .
les fournitures et services et de AAPC cu ra oPpe Décision du Maire Masre S 382 000 € HT pour les travaux
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
Tableau n° 7 : Récapitulatif des procédures internes à la commune
Source : guide la commande publique de la commune
Il a pu être constaté un bon suivi de ces procédures et une bonne conservation des devis. Néanmoins, quelques observations peuvent être formulées.
D’une part, en absence de recensement des besoins et de computation des seuils au sein de la collectivité, il n’est pas garanti qu’un achat de faible montant apparent ne doive pas s’intégrer dans un besoin plus global de même nature, nécessitant une mise en concurrence plus conséquente36. Ainsi, la fiche préalable à remplir par les services acheteurs ne comporte pas de rubrique sur la computation des seuils et il n’y a pas de vérification systématique de ce point.
D’autre part, aucune politique n’a été adoptée en matière de critères de jugement des offres et, concrètement, pour l’ensemble de ces achats inférieurs à 40 000 € HT, le seul critère utilisé est le critère prix. Or, cela est contraire au principe de la commande publique selon lequel l’acheteur doit retenir l’offre la plus avantageuse économiquement (ou « mieux-disante ») et non la « moins-disante » et à l’article R. 2152-7 du code de la commande publique37 qui impose
36 Par exemple en 2022 : achat d’un véhicule pour le château de Bouthéon pour 18 000 € (devant s’intégrer dans
les besoins globaux en matière de véhicule), taille des haies du château pour 10 486 € (devant s’intégrer dans les besoins en travaux sur les espaces verts), entretien des terrains de sports pour 17 742 € (idem), véhicule police municipale pour 19 750 €.
37 Pour attribuer le marché au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l'offre
économiquement la plus avantageuse, l'acheteur se fonde :
1° Soit sur un critère unique qui peut être :
a) Le prix, à condition que le marché ait pour seul objet l'achat de services ou de fournitures standardisés dont la qualité est insusceptible de variation d'un opérateur économique à l'autre ;
b) Le coût, déterminé selon une approche globale qui peut être fondée sur le coût du cycle de vie défini à l'article R. 2152-9 ;
2° Soit sur une pluralité de critères non-discriminatoires et liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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de juger les offres sur une pluralité de critères, la possibilité de retenir le seul critère prix étant une exception.
Enfin, le contrôle interne sur ces achats de faible montant semble défaillant, comme le démontre les exemples suivants.
S’agissant du marché de sonorisation de l’Envol Stadium en décembre 2022, conclu suite à la procédure des trois devis exigés pour les marchés compris entre 25 000 et 40 000 € HT, des dysfonctionnements majeurs ont été constatés : - la procédure a été lancée selon les modalités propres aux marchés inférieurs à
40 000 € HT, alors que l’estimation des services, indiquée explicitement dans la
fiche achat, était de 60 000 € HT ;
- les trois offres reçues étaient supérieures à 40 000 € HT, ce qui aurait dû, là aussi,
amener à suspendre la procédure pour procéder aux modalités de mise en
concurrence adéquates ;
- le marché a été attribué au moins-disant (40 258 € HT) sur la base du seul critère
prix, sachant que l’entreprise retenue a répondu par un simple devis tandis qu’un
concurrent, classé 2ème a répondu avec un mémoire technique précis, démontrant a
priori une meilleure valeur technique ;
- suite à l’attribution du marché, un bon de commande de 46 699 € a été émis,
supérieur au montant mentionné dans « l’analyse » des offres, sans explication
apparente et alors ce prix finalement payé était supérieur au prix proposé par le
candidat classé 2ème qui s’établissait à 46 433 euros, et qui aurait donc dû, même sur
la base du seul critère prix, se voir attribuer le marché.
Une procédure de contrôle interne efficace aurait dû suspendre cette procédure à chacune de ces étapes.
Or, aucun des nombreux signataires des différents documents (le chef de service, le DGS38, le service commande publique, l’élu référent, le conseiller municipal délégué commande publique, le maire) n’a relevé d’anomalie, alors qu’elles sont manifestes et significatives. Dans le cadre de l’instruction, la commune a indiqué qu’il y avait eu une confusion, dans le bon de commande, sur les montants hors taxe (HT) et toutes taxes comprises (TTC), ce qui explique la somme de 46 699 € payée, et que l’engagement comptable avait été modifié postérieurement. Or, d’une part, les montants HT et TTC ne correspondent pas en l’espèce, d’autre part, le bon de commande n’a pas fait l’objet d’une modification notifiée à l’entreprise ce qui révèle un réel problème de contrôle interne.
S’agissant du marché de changement d’éclairage des gymnases (Bullieux et Lacoste), deux procédures parallèles ont été lancées en même temps, pour un montant estimatif de 40 000 € pour chacun des marchés. Elles portent (analyse des offres de chacun des marchés en date du 23 décembre 2022), sur le même objet et ont été attribuées au même titulaire.
A nouveau un contrôle interne efficace aurait pu signaler qu’il s’agissait d’une même opération de travaux, qui aurait dû faire l’objet de modalités de publicité et mise en concurrence
38 Étant entendu que dans ce marché en particulier, les signatures du DGS sont indiquées « PO ». C’est en réalité
le directeur des services techniques, acheteur, qui a signé pour le DGS en son absence. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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adaptées au montant de 80 000 €, c’est-à-dire un avis d’appel public à concurrence. A noter que, ici encore, la signature du DGS a été réalisée « pour ordre » par le directeur des services techniques.
S’agissant du marché d’optimisation de ses factures d’énergie conclu en 2022
La commune n’a pas procédé à une mise en concurrence, ayant été démarchée directement par le prestataire. Ce dernier est rémunéré en fonction d’un pourcentage sur les économies générées. Le contrat indique que le montant maximum susceptible d’être payé est de 39 990 € HT. Dès lors, la commune aurait dû réaliser une mise en concurrence adaptée à ce montant selon ses règles internes (soit un avis d’appel public à concurrence, soit une lettre de consultation auprès de plusieurs prestataires), ce dont elle s’est abstenue.
Pour le marché relatif à un « enrochement parc château »
En 2021, un bon de commande de 36 900 € HT a été émis le 18 avril 2021. Alors que le devis fourni par l’entreprise évoque des travaux de différentes natures, l’acte d’engagement indique que la prestation est constituée uniquement de la pose de revêtement en gazon synthétique (prix unitaire 300 €, multiplié par 123 pour correspondre au devis, excluant une simple erreur matérielle), ce qui ne correspond pas à la nature des prestations du devis. Cet exemple démontre l’absence de contrôle interne dans le contenu de la commande, alors que l’acte d’engagement est le document qui prévaut. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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L’attribution d’un marché à un ancien agent de la commune
En mars 2022, la commune a lancé une consultation puis conclu un marché de maîtrise d’œuvre pour des travaux d’amélioration à la gare d’Andrézieux, selon une procédure de consultation simplifiée pour un achat entre 5 000 et 25 000 €. Ainsi, quatre devis ont été demandés à des maîtres d’œuvre, avec comme seul critère d’attribution le prix, à l’instar de tous les achats de faible montant de la commune, ce qui en l’occurrence est pourtant impossible car une prestation de maîtrise d’œuvre n’est pas un achat de service standardisé dont la qualité est insusceptible de variation d'un opérateur économique à l'autre.
Le marché a été attribué, pour 20 000 € HT, à un ancien agent de la commune en co-traitance avec un autre candidat.
Lors du départ d’un agent public, l’autorité hiérarchique examine si l’activité envisagée par l’agent à la suite de son départ risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service, de le mettre en situation de méconnaitre tout principe déontologique mentionné au chapitre IV de la loi du 13 juillet 1983 ou de commettre les infractions prévues à l’article 432-12 du code pénal (art. 24 du décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique). En cas de doute sérieux quant à la compatibilité de l’activité envisagée, l’employeur doit saisir le référent déontologue pour avis. Elle peut également saisir la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
En l’occurrence, l’agent a demandé à mettre fin à son contrat le 31 décembre 2021, par lettre du 20 septembre 2021 (sa société a été créée le 19 février 2022), sans informer officiellement son employeur de son souhait d’exercer une activité privée, en méconnaissance de l’article 18 du décret précité. Le maire n’a donc rendu aucune décision, ainsi qu’il était tenu de le faire en vertu de l’article 24 du décret.
Or, l’attribution d’un marché à un agent venant de quitter la collectivité, dans une procédure au surplus menée par ses anciens collègues et par sollicitation directe, est de nature à méconnaître le principe d’impartialité qui s’applique en matière de commande publique.
En l’occurrence, aucun des différents signataires des documents de procédure (le DST, le DGS, l’élu référent et le maire) n’a relevé de difficulté dans cette attribution, démontrant encore une fois l’inexistence du contrôle interne au sein de la commune.
Le maire aurait dû prendre une décision et formuler des réserves visant à assurer le respect des obligations déontologiques qui s’imposaient (par exemple : interdiction de travailler durant trois ans avec la commune ou avec des entreprises dont l’agent a eu à connaître au titre de ses activités municipales).
Début 2023, la commune a conclu un nouveau contrat avec cet ancien agent d’un montant de 3 400 € HT.
Recommandation n° 3. : Appliquer des procédures de contrôle interne et les règles déontologiques en matière d’achats. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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3.7 Les achats « hors marché »
La commune n’ayant pas encore instauré de procédure de recensement annuel des besoins et de computation adéquate des seuils, il existe inévitablement un certain nombre d’achats réalisés « hors marché » (c’est-à-dire sans publicité ni mise en concurrence minimale).
Ce type d’achat peut être isolé par une recherche, au sein de la comptabilité, des dépenses sans numéro de marché associé.
Tableau n° 8 : Dépenses « hors marché » selon la comptabilité de la commune, par entreprise (en euros HT)
Entreprises 2018 2019 2020 2021 2022
U39 19 121,76 153 683,62 109 330,66 140 617,10 100 463,71
R40 103 125,06 143 117,07 80 849,19 38 502,30 29 746,29
D41 7 029,60 47 140,45 113 239,86 81 906,23 37 157
Y 49 971,87 78 735,29 71 772,65 49 491,64 46 542,86
O42 29 753,64 27 110,41 44 020,19 92 619,06 93 812,79
R43 62 706,47 63 972,78 36 667,09 30 019,45 22 084,16
E44 55 277 56 112 42 333 31 368 8 205,95
I 83 930,32 4 007,00 53 270,64 5 337,65 56 890,42
G 33 981,48 38 467,59 29 425,53 33 281,95 29 623,27
T 73 957,67 15 217,60 - - 17 670
P 29 709,85 29 716,89 28 856,72 42 542,64 22 003,07
T 22 997,06 49 290,15 33 525,85 9 871,50 17 204,36
C - - - 15 356,28 21 555,59
A. 17 850,00 10 175,00 33 734,00 19 130,00 22 340,00
AB 3 699,00 26 421,12 49 329,00 19 776,00
F 17 544,67 33 961,50 14 594,17 15 615,03 12 095,78
M 3 843,43 16 911,89 17 237,17 26 403,48 28 220,63
L 16 726,71 23 168,18 18 444,00 17 813,66 14 651,14
F CONSTRUCTION 42 945,00 10 886,00 35 598,76
C 11 351,50 5 974,80 25 126,65 7 196,00 38 011,80
P ELECTRICITE - 5 261 22 749,00 19 223,00 19 155,31
C 11 749,40 8 003,92 27 717,54 8 901,16 23 068,72
P PAPETERIE 14 140,44 17 482,51 17 134,94 15 842,61 14 498,04
Source : grands livres
39 Mise à disposition de personnels en insertion. Situation résolue par la passation d’un marché en 2022.
40 Fournitures électriques.
41 Fournitures et travaux électriques.
42 Il existe un marché de nettoyage mais certaines prestations sont réalisées hors du marché, en particulier depuis
2021.
43 Analyses alimentaires.
44 Principalement des carburants. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
31
Le résultat ainsi obtenu ne permet pas d’obtenir une vision complète des anomalies affectant la mise en concurrence car de nombreuses dépenses peuvent se voir appliquer un numéro de marché, sans qu’il y ait eu une mise en concurrence adaptée au besoin, du fait même de l’absence de computation des seuils au niveau de la collectivité.
Les besoins qui devraient le plus urgemment être couverts par des marchés semblent être les fournitures électriques, le nettoyage de certains bâtiments, les analyses en laboratoires, certains travaux d’espaces verts. De plus, d’une manière générale, alors que la commune réalise de nombreux travaux en régie par le biais de ses services techniques, l’achat des diverses fournitures pour réaliser ses travaux n’est pas couvert par des marchés.
La commune, consciente de ses carences, a entamé une démarche visant à réduire le volume commandé hors marché, qui reste néanmoins embryonnaire. Ainsi, chaque mois, le service des marchés est destinataire, de la part du service des finances, d’un état des engagements, permettant de distinguer les dépenses avec ou sans marché. Cela permet au service d’engager, le cas échéant, des marchés publics sur des familles d’achat qui le méritent.
Ainsi, par exemple, cette liste des engagements fait apparaître :
- en avril 2022 : 1,07 M€ d’engagements sur marchés et 0,26 M€ d’engagements hors
marché ;
- en juin 2022 : 0,7 M€ d’engagements sur marchés et 0,25 M€ d’engagements hors
marché ;
- en septembre 2022 : 0,4 M€ d’engagements sur marchés et 0,32 M€ d’engagements
hors marché.
A l’occasion du contrôle de la chambre, la commune a dressé un document reprenant cette distinction pour l’ensemble de l’année 2022. Il en ressort 3,25 M€ de dépenses engagées « hors marché » sur ce seul exercice45, ce qui représente plus de 25 % du montant des charges à caractère général et des dépenses d’équipement. A partir de ce document, le service de la commande publique a identifié certains accords-cadres à mettre en œuvre : analyse biologique, outillage, soins animaux, entretien véhicules, pain, traiteur, ainsi qu’un accord-cadre « travaux ». Le lancement de ce dernier accord-cadre devra néanmoins être attentif aux questions juridiques que soulève l’accord-cadre sur les travaux de voirie (cf. infra), puisqu’en matière de travaux la commune doit également raisonner en termes d’opérations de travaux.
Recommandation n° 4. : Mettre en place une procédure de recensement et de computation des besoins au niveau de la commune dans son ensemble, afin de mener des procédures d’achat respectant le code de la commande publique.
45 3,5 M€ mais il convient de retirer 0,25 M€ de dépenses UGAP. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
3.8 L’accord-cadre « voirie-réseaux-divers » (VRD)
3.8.1 Une utilisation manifestement excessive du marché
La commune dispose de longue date d’un marché pluriannuel à bons de commande « VRD » (voirie-réseaux-divers), comprenant un lot terrassement et un lot voirie avec attributaire unique. Selon le cahier des charges du marché, son objet porte sur des « travaux d’entretien de voirie et réseaux divers » et il est précisé que « l’essentiel des travaux consiste en la réfection de chaussées et trottoirs ».
Un tel marché de travaux fractionné a donc vocation à répondre à des besoins récurrents en matière de travaux de VRD de faible importance, ce qui justifie la passation de marchés à bons de commande sans individualisation d’opérations de travaux spécifiques, au sens de l’article R. 2121-5 du code de la commande publique46 (cf. rapports d’observations définitives de la CRC Auvergne-Rhône-Alpes relatifs à Villefranche-sur-Saône en 2015 et Echirolles en 2018).
Tableau n° 9 : Éléments de procédure des marchés VRD de la commune
Marché VRD 2018
(MA1803)
Marché VRD 2020
(MA2009)
Marché VRD 2022
(MA2210)
Exercices 2018-2021 2020-2021 2022 et suivants
Objet47 Pas d’objet précisé (pas dans AE et absence de CCTP48)
VRD Terrassement-
canalisation-
déneigement49
Travaux de VRD
Terrassement-canalisation-
déneigement-voirie50
Allotissement Lot 1 : Terrassement Lot 2 : voirie Non Lot 1 : Terrassement Lot 2 : voirie
Montant
Lot 1 : 380 k€ HT
maximum/an51 (pas de durée
précisée)
Lot 2 : 170 k€ HT
maximum/an
280 k€ HT maximum/an
(840 k€ sur 3 ans
maximum)
Lot 1 : pas de maximum
Lot 2 : pas de maximum52
Titulaire Lot 1 : Bernard TP Lot 2 : Eiffage Bernard TP Lot 1 : Bernard TP Lot 2 : Eiffage
46 « Pour les marchés de travaux, la valeur estimée du besoin est déterminée, quels que soient le nombre
d'opérateurs économiques auquel il est fait appel et le nombre de marchés à passer, en prenant en compte la valeur totale des travaux se rapportant à une opération ainsi que la valeur totale estimée des fournitures et des services mis à la disposition du titulaire par l'acheteur lorsqu'ils sont nécessaires à l'exécution des travaux. Il y a opération de travaux lorsque l'acheteur prend la décision de mettre en œuvre, dans une période de temps et un périmètre limité, un ensemble de travaux caractérisé par son unité fonctionnelle, technique ou économique. » 47 Selon acte d’engagement.
48 Si aucun CCTP n’a été retrouvé, il en existe forcément un ; d’ailleurs sa présence est indiquée dans le règlement
de la consultation. Il s’agit probablement du même CCTP que celui utilisé pour le marché 2020 puis 2022, puisque le document a été créé en 2002 et semble avoir été reconduit depuis.
49 Le CCTP est plus précis sur l’objet. Il indique qu’il s’agit de « travaux d’entretien de voirie et réseaux divers »
et que « l’essentiel des travaux consiste en la réfection de chaussées et trottoirs comprenant terrassement et revêtement, bordures diverses, caniveaux, travaux d’assainissement, canalisations et regards divers, pavage, dallages, fourreaux, etc… ».
50 Idem.
51 Porté ensuite à 437 k€ HT/an par l’avenant n° 4.
52 Mais les actes d’engagement précisent que « le montant total des bons de commandes seront inférieur aux seuils
des procédures formalisées ». COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
33
Marché VRD 2018
(MA1803)
Marché VRD 2020
(MA2009)
Marché VRD 2022
(MA2210)
Forme de
procédure Accord cadre MAPA Accord cadre MAPA Accord cadre MAPA Délai de
publicité
10/11/17 au 30/11/17 :
20 jours
03/03/20 au 16/03/20 :
13 jours
13/12/21 au 10/01/22 :
28 jours
Support de
publicité Site internet et BOAMP
Site internet et portail
marches-publics.info
BOAMP
Site internet et portail
marches-publics.info
L’Essor Affiches Loire
Nombre de
candidats lot 1 1 1 1 Source : CRC à partir des dossiers de marchés
La commune passe les commandes aux entreprises titulaires du marché par des bons de commande, qui ne détaillent pas la nature et le programme des travaux et qui renvoient à des devis produits par les entreprises (liste de prix unitaires appliqués à la commande). Seul le nom du devis/bon de commande permet de connaître sommairement l’objet de l’intervention.
Il ressort de ces commandes et devis que ce marché est utilisé pour conduire des travaux qui devraient s’intégrer dans des opérations de travaux individualisées et faire l’objet de procédures de publicité et mise en concurrence propre à l’opération donnée, voire même qui ne relèvent pas du marché car il ne s’agit pas de travaux de « VRD ».
Les exemples d’opérations importantes réalisées au moyen de ce marché, au-delà des prestations ponctuelles, sont très nombreux et variés.
- travaux de VRD pour le Théâtre en 2018 (44 309 € HT) ;
- travaux d’aménagement des tennis des Bullieux en 2018 (26 375 € HT), qui suivent
près de 200 000 HT € de commande sur cette même opération en 2017 ;
- avenant n°2 au marché en 2018 pour intégrer les « travaux extérieur pour la
construction du DOJO » (57 000 € HT – au total 137 000 € HT payés sur le marché
de VRD pour l’opération du DOJO) ;
- création d’un quai de bus en 2019 (119 632 € HT) ;
- centre d’interprétation de la 1ére ligne de chemin de fer « l’aventure du train » en
2019 (51 728 € HT pour Bernard TP et 25 595 € pour Eiffage), réitéré en 2020
(cf. ci-dessous) ;
- création d’un parcours santé en 2020 (32 655 € HT) ;
- nettoyage évacuation d’une aire d’accueil de gens du voyage en 2020 (39 932 € HT).
La plupart du temps, ces interventions prennent place dans le cadre d’opérations de travaux de plus grande ampleur, et remplacent en réalité certains lots techniques qui auraient dû être intégrés dans les marchés lancés pour ces opérations (Dojo et L’aventure du train par exemple). Pour ces lots non intégrés à la mise en concurrence, les services suivent les interventions en les nommant par l’appellation « lot 0 ».
L’illustration la plus topique est certainement celle des 223 525 € HT de travaux pour la construction du centre de tir, passés sur le marché à bon de commandes au lieu de faire l’objet d’un lot dans le cadre de cette opération (cf. infra).
Par ailleurs, la chambre relève que, au début de l’année 2020, trois opérations particulières ont été lancées sur ce marché, au bénéfice de Bernard TP, pour des montants importants et des délais extrêmement resserrés voire impossibles à tenir : création d’une voie RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
d’accès pour le parc des Bullieux et parcours de santé (140 709 € HT)53 ; aménagement bord de Loire (85 547 € HT)54 ; centre d’interprétation de la première ligne de chemin de fer, deuxième intervention (56 118 € HT)55.
Les mesures d’instruction menées par la chambre ont permis de déterminer que la commune avait produit des documents de « régularisation » (devis, bons de commande, factures) visant à payer les travaux qui avaient été réalisés en fait quelques mois auparavant sans cadre contractuel adapté, dans l’objectif de terminer certains chantiers avant la fin du mandat municipal. Cette pratique, très critiquable, jette un doute certain sur les procédures d’engagement des dépenses menées par les services techniques et sur les documents produits par la commune, dont la fiabilité n’est pas assurée.
En 2021, le marché a fait l’objet d’un avenant de 56 000 € HT dans le cadre d’une opération d’évacuation d’une aire d’accueil de gens du voyage, et de travaux de sécurisation afférents, sans lien avec l’objet du marché.
La pratique perdure encore récemment. Ainsi par exemple, sur les exercices 2021 et 2022, dans le cadre de l’opération n°329 « Bords de Loire », 206 208 € de travaux ont été confiés aux deux entreprises titulaires au lieu de faire l’objet d’une procédure de publicité et mise en concurrence adaptée, alors même que des marchés étaient passés en parallèle pour le reste des interventions de cette opération.
En définitive, si le principe de passer des accords cadre reste intéressant, il est ici dévoyé, la commune utilisant ce support contractuel pour confier à des entreprises locales, des travaux portant sur des domaines excessivement larges sans respect des procédures applicables.
3.8.2 Des modalités de renouvellement particulièrement critiquables
Les modalités de publicité et mise en concurrence mises en œuvre lors du renouvellement du marché en 2020, sont fortement contestables.
En effet, l’avis d’appel public à concurrence a été envoyé le 2 mars 2020, avec une date limite d’attribution le 19 mars 2020, soit 17 jours de publication. L’acte d’engagement a pourtant été signé dès le 17 mars 2020, soit 2 jours après le 1er tour des municipales 2020. Cela s’explique par le fait que, le 3 mars 2020, la commune a envoyé un avis modificatif, raccourcissant le délai de réponse, déjà contraint, au 16 mars 2020, soit un délai de 14 jours laissé aux entreprises pour présenter une offre (13 jours en considérant la date du nouvel avis).
Le code de la commande publique est muet sur la possibilité de réduire, en cours de consultation, un délai de publication. Les dispositions existantes tendent plutôt à permettre de rallonger les délais d’une consultation en cours lorsque les documents de consultation sont modifiés56. En absence de tout texte permettant une telle réduction, la commune a indiqué dans
53 Devis le 8 janvier 2020, bon de commande signé le 13 février 2020, facture en date du 20 février 2020, payée le
10 mars 2020.
54 Devis le 19 février 2020, bon de commande signé le 16 mars 2020, facture en date du 17 mars 2020, payée le
30 mars 2020.
55 Devis du 8 janvier 2020, bon de commande signé le 24 janvier 2020, facture du 13 mars 2020, payée le 30 mars
2020.
56 Art. R. 2151-4 du code de la commande publique : Le délai de réception des offres est prolongé dans les cas
suivants : 1° Lorsqu'un complément d'informations, nécessaire à l'élaboration de l'offre, demandé en temps utile COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
35
son avis modificatif que la modification portait sur le minimum et le maximum, qui ont effectivement été modifiés, ce qui a également été l’occasion de réduire le délai de publicité :
Tableau n° 10 : Délais de publicité
Avis initial Avis modifié
Date d’envoi à la publication 2 mars 2020 3 mars 2020
Montant minimum 50 000 € / an 100 000 € / an
Montant maximum 400 000 € /an 280 000 € / an57
Date limite de réponse 19 mars 2020 16 mars 2020
La modification du montant minimum et maximum d’un marché aurait dû, au contraire, amener la commune à rallonger le délai de publication, car le doublement du minimum est une modification importante susceptible de modifier l’intérêt de candidats potentiels et leur offre de prix.
Aucun motif apparent n’explique un tel empressement à conclure ce marché alors même qu’il avait été reconduit, par décision du 1er octobre 2019, jusqu’au 31 décembre 2020. Ce marché 2020 se distingue également par l’absence d’allotissement, au profit, in fine, d’un prestataire historique de la commune. Ce dernier sera en effet l’unique candidat à cette consultation expresse.
Il ressort de l’instruction que la passation d’un « double » marché a permis de s’affranchir du montant maximum conclu pour le marché de 2018. En effet, sur l’exercice 2019, 567 821 € avaient été payés à cette entreprise, ce qui est supérieur au montant maximum possible en vertu du marché public conclu (380 000 € HT, portés à 437 000 € HT par avenant du 14 octobre 2019). En 2020, aucun dépassement ne sera constaté malgré la somme de 633 644 € HT payée à la même entreprise, grâce au cumul de deux marchés (celui de 2018 et celui de 2020) ayant le même objet, en vigueur au cours de la même année.
Cette situation explique pourquoi il a été payé en février et mars 2020 le solde de plusieurs chantiers commandés en 2018 sur ce marché58. En effet, sur les seuls mois de février et mars 2020, 398 000 € HT ont été payés à l’entreprise au titre du marché 2018. On peut supposer qu’une partie de ces paiements étaient « bloqués » du fait du maximum contractuel. Seule la passation expresse d’un nouveau marché en parallèle a permis de payer ces commandes, tout en procédant à de nouvelles commandes, par ailleurs, en 2020.
La procédure de mise en concurrence en 2020 n’est donc qu’un habillage, visant à permettre de continuer à recourir au service de l’entreprise Bernard TP, dans un contexte où,
par l'opérateur économique, n'est pas fourni dans les délais prévus à l'article R. 2132-6 ; 2° Lorsque des modifications importantes sont apportées aux documents de la consultation. La durée de la prolongation est proportionnée à l'importance des informations demandées ou des modifications apportées. 57 Si le montant maximum a été diminué, il sera augmenté à 336 k€ HT par avenant du 15 janvier 2021. 58 Exemple : mandat 547 du 19 février 2020 « travaux de VRD pour le théâtre », bon de commande du 20/12/2018
de 44 309 € HT – mandat 549 du 19 février 2020 « travaux de VDR pour le Dojo », bon de commande du 20/12/2018 de 56 108 € HT – mandat 546 du 19 février 2020 « travaux de VRD pour la cuisine centrale », bon de commande du 20/12/2018 de 34 838 € HT. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
visiblement, il convenait de faire appel à elle urgemment pour achever des chantiers avant les élections municipales 202059.
Le caractère factice de la mise en concurrence pour ce marché 2020 se déduit également du fait qu’il a été payé sur ce nouveau marché des travaux qui sont liés à des devis demandés par la commune à l’entreprise Bernard TP avant même la notification du marché, voire avant le lancement de la procédure de consultation le 2 mars 2020, pour un montant de 115 000 € HT.
A ce sujet, l’instruction menée par la chambre a démontré que certains travaux eux- mêmes avaient pu être réalisés avant la passation du marché60. On en déduit donc nécessairement que la procédure de publicité et de mise en concurrence constituait une procédure d’habillage juridique d’un choix déjà fait.
Tableau n° 11 : Date de certains devis payés au titre du nouveau marché de VRD 2020, conclu le 17 mars 2020
Date du devis Libellé Montant HT
10/02/2020 Esplanade des inventeurs 24 371,00 €
24/02/2020 Création d'un rond-point 2ème intervention rue de Collonges 24 593,50 €
04/03/2020 Travaux de chauffage Espace Albert Camus 9 729,70 €
04/03/2020 Travaux d'éclairage public Boulevard Desgranges 16 977,50 €
04/03/2020 Réalisation de travaux d'éclairage rond-point Centre de Vie 8 588,90 €
04/03/2020 Travaux d'éclairage public rue des Jarretières 10 193,80 €
04/03/2020 Réalisation de travaux d'éclairage Avenue Martouret 4 080,75 €
04/03/2020 Travaux d'éclairage public rond-point Marius Berliet 5 220,40 €
04/03/2020 Travaux pour éclairage au château de Bouthéon 6 099,00 €
04/03/2020 Tranchée pour éclairage Impasse Saint-Exupéry 6 673,00 €
Source : document interne à la commune issu des services techniques
La passation du nouveau marché en 2022 n’appelle pas d’observation particulière de la chambre, hormis la décision d’attribution du maire. Cette dernière, dont il est rendu compte au conseil municipal, évoque un montant annuel estimé de 33 347 € pour le lot 1, ce qui est manifestement erroné. L’estimation des services pour ce lot n°1 est de 300 000 € par an. Aussi, l’information donnée au conseil municipal, sur ce marché conséquent pour la commune, est gravement erronée.
Force est de constater cependant que, en 2022 comme pour les autres années, il n’y a eu qu’un candidat pour le lot 1 « Terrassement ». La commune devrait, à l’avenir, avoir pour objectif de susciter davantage de concurrence, par exemple en procédant à des publicités dans de nouveaux supports ou en informant les candidats de l’enveloppe budgétaire exécutée durant les exercices précédents et la nature des travaux, ce qui permettrait aux entreprises d’ajuster au mieux leur offre et de réduire un des avantages comparatifs du candidat sortant, résultant de la
59 A noter qu’il semble que cette même pratique a été usitée en 2016/2017, puisque les documents de suivi des
services techniques font apparaître un marché dont le maximum (345 000 € HT) a été atteint en juin 2016, les travaux étant ensuite commandé sur un marché de voirie complémentaire (maximum de 240 000 € HT) à compter du 6 juillet 2016. Ce même marché a lui-même vu son montant maximum atteint, pour l’année 2017, le 13 janvier 2017. Aussi un troisième marché de voirie apparaît en 2017 (montant maximum 456 000 €). 60 Exemple de la « création d'un rond-point 2ème intervention rue de Collonges », les travaux ayant été réalisés en
janvier et février 2020. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
37
parfaite connaissance des besoins de la commune et du type de chantier à mener. La commune pourrait également envisager d’« ouvrir » son cahier des clauses techniques particulières, dont la précision peut entrainer une restriction de concurrence.
Toujours dans une optique d’ouvrir de marché à la concurrence, la commune pourrait envisager la passation d’un accord-cadre multi-attributaire, qui présente la vertu de ne pas confier une exclusivité à une entreprise pendant plusieurs années, tout en garantissant les meilleurs prix à chaque marché subséquent nécessité par chaque nouvelle intervention.
Recommandation n° 5. : Mettre fin à l’utilisation généralisée de l’accord-cadre « voirie-réseaux-divers » pour mener tous travaux au sein de la commune, lorsque ceux-ci doivent s’intégrer dans une opération de travaux spécifique avec des marchés propres.
3.9 La construction du centre de tir sportif
La construction du centre de tir sportif d’Andrézieux-Bouthéon est un projet entamé en 2018. Il a ouvert entièrement ses portes en mars 2023. D’une superficie de 9 000 m² sur trois niveaux, il se compose :
- pour le tir sportif : de trois pas de tir à 10m, 25m et 50m ;
- pour le tir professionnel : d’un espace à destination des forces de sécurité
(notamment un espace de « progression » et un pas de tir à 15m) et un couloir dit
« de chasse / armurier » pour du tir à 50m (calibres plus importants que le tir
sportif) ;
- d’un espace « simulateurs » : une salle avec un simulateur de chasse / ball-trap et
une salle de simulateur pour les forces de sécurité (non encore installé) ;
- de divers espaces : bureaux, salle de réunion, espaces de convivialité, salle
d’exposition (non aménagée à ce jour) et d’un appartement (pour un éventuel
gardien, actuellement non utilisé).
La genèse du projet de construction du centre de tir sportif n’est pas aisée à retracer.
Le débat d’orientations budgétaires 2018 n’évoque pas ce projet d’investissement, alors même qu’il était, d’évidence, déjà programmé puisque le marché de maîtrise d’œuvre a été lancé en février 2018. De même, le budget primitif 2018 ne contient aucun crédit dédié à cette opération.
Une décision modificative du 31 mai 2018 prévoit 100 000 € de budget en 2018. On suppose qu’il s’agit de couvrir simplement les honoraires de maîtrise d’œuvre, alors qu’il était déjà connu qu’il serait au moins de 150 000 € puisque le marché était attribué (cf. infra). Aucun élément explicatif n’est apporté par écrit à l’occasion de ce vote.
Un document, dans le dossier de consultation des entreprises, intitulé « note d’opportunité » et qui tient en trois paragraphes, explique les motifs de lancement de l’opération. En 2017, le conseil municipal a décidé, dans le contexte des attentats, la mise en œuvre d’un programme de vidéoprotection et l’armement de la police municipale. Or, cette note constate qu’il n’existe, pour la formation des policiers municipaux, aucun centre homologué RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
sur le périmètre Loire Sud. Dans le même temps, les amateurs de tir sportif auraient manifesté leur vif intérêt pour la création d’un équipement et une étude de l’agence EPURES (Agence d’urbanisme de la région stéphanoise) aurait démontré une telle nécessité61.
Cette note s’appuie sur des décisions du conseil municipal en instituant une continuité entre les décisions prises en matière de sécurité et le lancement de l’opération. Mais, en vérité, il n’y a eu aucune décision collégiale préalable portant sur l’opportunité d’un tel projet.
De fait, le maire semble être allé au-delà des pouvoirs qui lui ont été délégués par le conseil municipal. En effet, il avait été chargé de « prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ». Or, le maire a lancé la consultation de la maîtrise d’œuvre de l’opération sans aucun crédit ouvert par le conseil municipal. Il a également notifié ledit marché dans les mêmes conditions. De la même façon, il a lancé la procédure de consultation pour les marchés de travaux à l’automne 2018 sans aucun crédit voté par le conseil municipal, puisque l’opération ne sera inscrite qu’au budget primitif 2019.
La première véritable évocation du projet, qui peut être retracée, a eu lieu lors de la commission d’urbanisme et le conseil municipal du 27 septembre 2018, soit quelques jours seulement avant la publication de l’avis d’appel public à concurrence des travaux (le 3 octobre 2018) et bien après la conclusion du marché de maîtrise d’œuvre.
La délibération du conseil municipal a trait seulement à l’autorisation de signer la demande de permis de construire afférente au centre de tir. Le procès-verbal précise d’ailleurs : « aucune question n’est abordée pendant le conseil ».
La présentation en commission urbanisme du même jour interroge, car le lancement d’une telle opération est bien davantage qu’une simple question urbanistique. Il a été indiqué lors de cette commission que la fédération française de tir se serait engagée à payer les équipements intérieurs entre 4,8 et 5 M€. Il n’en sera rien et cette question ne sera plus abordée dans aucun document. Cette précision montre cependant à quel point le budget prévisionnel de l’opération, de 2,5 M€, annoncé lors du lancement de la consultation de maîtrise d’œuvre (cf. infra), était erroné.
Le débat d’orientations budgétaires 2019 indique que le budget du centre de tir « avoisine » les 4,5 M€ et le budget primitif 2019 (cf. note de synthèse), voté en décembre 2018, prévoit une opération de 4,46 M€.
D’une manière générale, il est difficile d’estimer, à la vue des documents existants, que la commune a joué son rôle de maitre d’ouvrage en arrêtant un réel programme de l’opération au sens de l’article 2 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée62. De même, aucun plan de financement initial n’a pu être retrouvé, ce qui constitue pourtant un élément de prévision
61 Étude de décembre 2015 intitulée « Stands de tir : besoins, existant, perspectives d’évolution », commandée par
la ville de Saint-Étienne.
62 « Le maître de l'ouvrage définit dans le programme les objectifs de l'opération et les besoins qu'elle doit
satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualité sociale, urbanistique, architecturale, fonctionnelle, technique et économique, d'insertion dans le paysage et de protection de l'environnement, relatives à la réalisation et à l'utilisation de l'ouvrage. » COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
39
minimum lors du lancement d’une telle opération. Enfin, aucune étude communale sérieuse n’a été menée, ce qui ne peut qu’étonner étant donné l’envergure des installations.
3.9.1 Le marché de maitrise d’œuvre
3.9.1.1 Une procédure précipitée sans débat préalable
Sans qu’aucun débat n’ait eu lieu au sein des instances municipales sur l’opportunité d’une telle opération, l’avis d’appel public à concurrence pour le marché de maîtrise d’œuvre a été publié le 26 février 2018, avec une date limite de remise des offres au 15 mars 2018, soit 17 jours de publication63.
Il est rappelé que, si les modalités de publicité des marchés de procédure adaptées sont librement déterminées par l’acheteur64, ce dernier doit veiller à une juste correspondance entre l’objet du marché et le degré de publicité mis en œuvre65, sous peine d’être sanctionné par le juge administratif (Conseil d'État, 7 octobre 2005, région Nord-Pas-de-Calais, n° 278732). Le délai de publicité doit être suffisant pour permettre à la concurrence de jouer et aux entreprises intéressées de répondre. Une publicité adaptée fixant un délai de réponse trop court peut être considérée comme insuffisante, au regard des principes de transparence et d’égalité de traitement des candidats. Pour déterminer un délai approprié, les acheteurs doivent tenir compte de l’objet du marché, de son importance, de sa complexité et de son degré d’urgence66.
En l’espèce, on peut considérer qu’une publication au seul bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) avec un délai de 17 jours pour répondre est notoirement insuffisant, compte tenu du montant du projet, de sa spécificité et de la rareté de ce type d’opération.
Les documents entourant la consultation montrent qu’il existait un souhait de mener très rapidement cette opération de construction, avec un objectif de réception à l’automne 2019, alors qu’il n’existait aucune urgence objective. Le caractère précipité de la procédure est démontré également par l’abstention de la réalisation de l’étude de sols.
63 Le marché a ensuite été notifié le 16 mai 2018.
64 Article 27 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics : « Lorsque la valeur estimée du
besoin est inférieure aux seuils de procédure formalisée, l'acheteur peut recourir à une procédure adaptée dont il détermine librement les modalités en fonction de la nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des opérateurs économiques susceptibles d'y répondre ainsi que des circonstances de l'achat. »
65 Art. 34 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics : « Lorsque la valeur estimée du
besoin est égale ou supérieure à 90 000 euros HT et inférieure aux seuils de procédure formalisée, l'acheteur publie un avis de marché soit dans le Bulletin officiel des annonces des marchés publics soit dans un journal habilité à recevoir des annonces légales. L'acheteur apprécie si, compte tenu de la nature ou du montant des fournitures, des services ou des travaux en cause, une publication dans un journal spécialisé correspondant au secteur économique concerné ou au Journal officiel de l'Union européenne est en outre nécessaire pour garantir l'information des opérateurs économiques raisonnablement vigilants pouvant être intéressés par le marché public ».
66 Le Conseil d’État a jugé qu’un délai de 18 jours pour un marché d’un montant de 160 000 € était insuffisant
(CE,5 août 2009, n° 307117, Région Centre). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
L’absence d’étude de sols
La célérité de lancement de cette opération est illustrée notamment par l’absence d’étude de sols en propre menée pour ce projet. En effet, la commune a utilisé une étude menée par une entreprise voisine en 2015. Elle a également utilisé une étude de 2015 conduite pour le service départemental d’incendie et de secours (SDIS), mais qui n’est pas à côté du terrain de l’opération du centre de tir (2,5 km de distance).
Dans son estimation de juillet 2018, le maître d’œuvre émet d’ailleurs une réserve en indiquant : « estimation hors fondations spéciales. Chiffrage en fonction de l’étude de sol de travaux à proximité (Maison du Café) ».
Si ce type d’étude n’est pas formellement obligatoire, son absence démontre un manque de vigilance sur un projet de cette importance, alors qu’une partie conséquente du bâtiment se situe en sous-sol. Le Conseil d’Etat a déjà pu relever le caractère fautif de ce type de pratique de la part du maître d’ouvrage (CE, 8 mars 1996, n°165075)67. D’autre part, ce type de carence peut avoir des conséquences importantes en termes d’assurance.
De fait, le terrain présente des remontées d’eau importantes, qui n’étaient pas attendues et dont l’origine n’est pas connue, qui auraient pu nécessiter des drainages spécifiques ou un choix de solution technique différent.
Il reviendra à l’expert désigné dans le cadre de la procédure en cours de déterminer si ce manquement est responsable, en tout ou partie, des infiltrations constatées ultérieurement sur les systèmes de ventilation, ayant rendu inutilisable les niveaux 0 et -1 et ayant nécessité un coûteuse nouvelle intervention (Cf. infra).
3.9.1.2 Une procédure de passation simplifiée du fait d’une estimation sciemment sous-évaluée
Le choix de la procédure adaptée68 apparaît critiquable et, ce pour plusieurs raisons.
D’une part, l’enveloppe budgétaire prévisionnelle « officielle » du projet était alors de 2,5 M€ HT. Or, si l’on considère que les montants d’honoraires de maîtrise d’œuvre « classiques » sont de l’ordre de 10 % des travaux, le montant du marché était très sérieusement susceptible de dépasser le seuil de procédure formalisée.
D’autre part, à la vue des documents archivés, il ressort que la commune avait connaissance que l’enveloppe budgétaire dédiée au programme serait susceptible d’être beaucoup plus conséquente. Dans une note manuscrite, il est évoqué une « estimation détaillée [qui] fait apparaître un investissement de 4,4 M€ »69. Cette note manuscrite a ensuite été dactylographiée puis quelqu’un a modifié à la main le montant de 4 M€ pour le remplacer par
67 « en se fondant sur des plans utilisés lors de la réalisation antérieure de lotissements voisins et en s'abstenant
de procéder avant tout appel à la concurrence à un relevé topographique exact du terrain et aux études de sol nécessaires, la commune ne s'est pas mise en mesure de déterminer exactement la consistance des travaux objet de marché ; que les travaux supplémentaires, objet de l'avenant litigieux, dont la nécessité n'a été révélée que par un relevé topographique et par des sondages postérieurs à la conclusion du marché, ne présentent pas le caractère de sujétions techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties ».
68 En 2018 le seuil à partir duquel les collectivités locales étaient obligées de recourir à une procédure formalisée
prévue par le code des marchés publics s’élevait à 221 000 € HT pour les prestations de services (5 548 000 € HT pour les travaux). En dessous, elles étaient libres de choisir les modalités de mise en concurrence. 69 Ce qui correspondra d’ailleurs parfaitement au montant voté par le conseil municipal au BP 2019. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
41
2,5 M€. De fait, dès juillet 2018, le maître d’œuvre estimait le programme à 4 M€ HT, démontrant à quel point la procédure de mise en concurrence choisie avait été inadéquate. Lors de la seule présentation devant des élus, en septembre 2018, le budget des travaux évoqués est d’ailleurs déjà de 4 à 5 M€, sans compter les équipements intérieurs.
De plus, les documents de travail du pré-programme de l’opération comportaient la construction d’un espace dédié aux forces de l’ordre, qui a également été supprimée par une intervention manuelle. Or, cet espace sera ensuite, immédiatement ajouté au programme, modifiant sensiblement le coût de l’opération (cf. infra). De fait, dès l’envoi des plans par le maître d’œuvre le 27 juin 2018, soit un mois seulement après la notification du marché, le plan du sous-sol comprend l’espace « forces de l’ordre » avec la rampe d’accès particulière, que ne comprenaient pas les plans lors de la mise en concurrence.
Lors de la présentation devant les élus en septembre 2018, cet espace est prévu au programme, et on ne comprend guère pourquoi il avait été retiré, d’autant que la possibilité pour les forces de l’ordre de s’entrainer dans ce nouveau centre de tir est un élément qui a été mis en avant par l’ancien ordonnateur dans chacune de ses interventions. D’ailleurs, lors de cette présentation, le maire a indiqué qu’il y avait eu « un an de négociation et rencontres avec gendarmerie, police municipale, RAID, douanes, etc. », ce qui montre là encore l’incohérence de n’avoir pas prévu cet espace dans l’appel à concurrence initial du marché de maitrise d’œuvre de février 2018.
Le cas échéant, s’il persistait un doute quant à l’engagement ultérieur des travaux pour l’espace réservé aux forces de l’ordre, il aurait été particulièrement adéquat de passer un marché de maîtrise d’œuvre à tranche conditionnelle, qui aurait alors nécessité de prendre en compte l’ensemble des tranches pour l’organisation de la mise en concurrence, et donc d’organiser une procédure formalisée avec publicité européenne.
Enfin, le discours du maire lors de l’inauguration en mars 2020 dont la chambre a pris connaissance, montre également que le projet adossé au marché de maîtrise d’œuvre (programme sur trois niveaux avec un étage en sous-sol) ne pouvait raisonnablement correspondre à une estimation à 2,5 M€ HT puisque ce montant correspondait en réalité au coût d’un premier projet très simple « à plat ».
En tout état de cause, en constatant une explosion de l’enveloppe des travaux entre l’estimation initiale et l’avant-projet définitif du maître d’œuvre en juillet 2018, la commune aurait pu légitimement résilier le marché pour motif d’intérêt général70puis passer une nouvelle procédure de passation avec le niveau de publicité adapté.
3.9.1.3 Une absence de concours et de procédure collégiale de décision
Au-delà de l’absence de procédure formalisée et donc de publicité de niveau européen, il convient de relever qu’une juste estimation du montant de l’opération, supérieur au seuil de procédure formalisée, aurait rendu obligatoire la procédure de concours71 (art. R. 2172-2 code de la commande publique).
Outre le caractère obligatoire d’une telle procédure en l’espèce, elle aurait permis de sélectionner au mieux un projet, en évitant potentiellement les vicissitudes qui ont suivi, dans
70 CAA de BORDEAUX, 14/12/2018, n° 16BX01224.
71 Le concours est une technique d’achat par laquelle le maître d’ouvrage, après avis d’un jury, choisit un projet
parmi les propositions de plusieurs concurrents préalablement sélectionnés, en vue de l’attribution d’un marché. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
une démarche collégiale, tandis que la procédure suivie ne montre aucune prise de décision collégiale ni intervention du conseil municipal, ce qui peut étonner pour un projet de cette envergure.
Ajoutons également que le maire n’a pas rendu compte au conseil municipal de l’attribution de ce marché, alors qu’il doit obligatoirement rendre compte des décisions qu’il prend en vertu d’une délégation, et ce dès le conseil municipal suivant, ce qui est une carence particulièrement significative dans le cas d’espèce.
3.9.1.4 Une analyse des offres sommaire pour un projet de cette envergure
En absence de concours, la procédure suivie a été très simple, puisqu’il s’est agi de sélectionner le candidat en fonction du prix des honoraires (40 %) et de la valeur technique (60 %)72. Ce dernier critère ne fait l’objet d’aucun sous-critère affiché dans les documents de consultation, ce qui est étonnant pour une opération de cette importance, et au surplus irrégulier. Dans les faits, on voit que des sous-critères de la valeur technique ont été utilisés : les références/l’expérience et le calendrier prévisionnel. Ces sous-critères, à les supposer pertinents, auraient dû être communiqués aux candidats pour leur permettre de présenter leur offre.
D’une manière générale, l’analyse des offres est très sommaire pour une opération de cette envergure. Les notes ne sont pas forcément cohérentes, puisque certains candidats qui n’ont présenté aucun mémoire technique (peut-être du fait de la durée réduite de la consultation) obtiennent tout de même 4,80 sur 12 au titre de la valeur technique, ce qui n’est pas justifiable. Les écarts entre les quatre premiers candidats, en matière de valeur technique, ne sont pas justifiés. Ainsi le rapport d’analyse des offres ne permet pas de comprendre pourquoi le candidat n°1, qui a présenté un mémoire technique visiblement de grande qualité et dont l’analyse ne fait ressortir que des points positifs, a obtenu une moins bonne note que le candidat retenu.
L’analyse sommaire des offres montre que la personnalité du gérant du cabinet GEPRAL, et sa localisation, ont été des points déterminants dans l’attribution. En effet, le document précise explicitement, sous le nom de l’entreprise, le nom du gérant et le fait qu’il s’agisse d’une entreprise stéphanoise. Au titre de la valeur technique, GEPRAL obtiendra la meilleure note notamment au motif que « M. Testa [le gérant] a été membre de l’équipe de France de tir sportif de 1993 à 2013 – 30 000 cartouches d’entraînement/an ! » et qu’il proposait un calendrier prévisionnel avec achèvement des travaux à l’automne 2019, au demeurant comme les autres candidats et qui ne sera pas du tout respecté. A noter également que l’analyse des offres indique que ce candidat possède une « expérience certaine en ventilation de stands de tir ». Or une des plus grosses difficultés touchant l’opération a été les problèmes de ventilation de l’ouvrage.
72 Différence entre l’AAPC et le RC sur la valeur technique : le premier évoque « valeur technique au vu de la note
méthodologique » le second évoque « qualité » sans que l’on sache à quoi cela réfère. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
43
Des incohérences dans certains actes d’engagement archivés
Le délai limite de remise des offres était fixé au 15 mars 2018. Selon l’article 6 du règlement de la consultation, les pièces à produire comprenaient l’acte d’engagement, qui devait être signé par le candidat.
Or, il a été retrouvé pour le candidat n°6 un acte d’engagement signé le 23 mars, comprenant une différence sur le prix avec un premier acte d’engagement. De même, il a été retrouvé pour le candidat n°12 un acte d’engagement signé le 27 mars, là encore avec une différence par rapport au premier acte d’engagement.
Ces documents ne sont pas cohérents avec la procédure telle qu’elle devait se dérouler. Leur présence peut signifier qu’une négociation a eu lieu avec certains candidats. Or, le dossier ne contient aucune trace de telles négociations et l’article 8.3 du règlement de consultation mentionnait qu’il n’y aurait aucune négociation.
3.9.1.5 Un doublement de la rémunération du maitre d’œuvre
L’acte d’engagement du 9 mars 2018 prévoit un forfait de rémunération « définitif » de 149 600 € HT correspondant à un taux de rémunération de 6,80 % des travaux73, dont le coût prévisionnel était alors de 2,2 M€ HT. Ce forfait de rémunération a été modifié substantiellement à trois reprises :
L’avenant n° 1 du 26 novembre 2018 acte d’une augmentation du programme prévisionnel de travaux de 43 % (soit 0,95 M€ HT pour un total 3,15 M€ HT) au titre de diverses modifications74 et en arguant qu’« une modification de programme ayant effectivement eu lieu, ce qui est fréquent sur un projet d’envergure impliquant de multiples acteurs ». Le forfait de rémunération du maitre d’œuvre évolue d’autant, passant à 214 186 € HT. Le montant acté dans cet avenant n’est pas cohérent puisqu’il était déjà défini que le coût serait finalement de l’ordre de 4 M€ HT. Du fait de cette incohérence, des avenants ultérieurs ont été nécessaires (conclus par la nouvelle municipalité). Relevons en outre que l’ancien maire ne disposait pas de la compétence pour conclure un tel avenant sans que les crédits budgétaires afférents aient été prévus par le conseil municipal.
L’avenant n° 2 du 12 août 2020 acte de travaux complémentaires75 pour 200 000 € HT, le forfait de rémunération passant à 227 786 € HT.
L’avenant n° 3 du 9 septembre 2021 porte sur des travaux au niveau de la zone « force de sécurité » et de désenfumage, pour un montant supplémentaire de 510 058 € HT. De plus, l’avenant met également à jour les honoraires du marché « de base » réellement exécuté. Le forfait de rémunération passe à 292 640 € HT.
Au total, le forfait de rémunération « définitif » initialement conclu a augmenté de 95,6 %.
73 Dont 0,5 % au titre de la mission OPC.
74 Extension du sous-sol pour créer une surface supplémentaire dans l’hypothèse de la possibilité d’intégrer une
zone de formation pour des troupes d’élite, création d’un couloir supplémentaire pour armes de chasse, rampe d’accès spécifique, ajout de deux escaliers de secours extérieurs.
75 Au niveau de la structure, de la ventilation et des installations pare-balles. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
Une annexe n°1 à l’avenant n°1 explique en quoi l’utilisation des termes forfait de rémunération « définitif » était une erreur et entend faire appliquer les stipulations du CCAP.
Or, d’une part, l’acte d’engagement d’un marché public prime sur toutes les autres pièces contractuelles en cas de contradiction, ainsi qu’en dispose d’ailleurs expressément l’article 2 du cahier des clauses particulières dans ce cas d’espèce.
D’autre part, ce même cahier des clauses particulières prévoit bien lui-même, en son article 6.2 que le forfait de rémunération « fixé à l’acte d’engagement est définitif », ce qui est sans ambigüité.
Enfin, si l’article 9 prévoit la possibilité de revoir la rémunération du maître d’œuvre, il assorti cette possibilité de taux de « tolérance » sur le coût prévisionnel des travaux (10 %) et sur le coût de réalisation des travaux (8 %), qui n’ont aucunement été appliqués.
S’il est reconnu que des modifications de programme, à la demande expresse du maître d’ouvrage, puissent modifier à la hausse la rémunération du maître d’œuvre, encore faut-il que cette modification ait réellement entraîné des prestations supplémentaires pour le maître d’œuvre76, ce qui n’est pas démontré. Par ailleurs il faut que la rémunération supplémentaire soit cohérente avec l’étendue de ces prestations supplémentaires, ce qui est douteux dans le cas d’espèce avec l’application d’un pourcentage de rémunération.
De plus, le fait que le forfait de rémunération présentait un caractère « définitif » était un élément de la mise en concurrence. Tous les candidats ont pu constater l’existence de cette modalité, au sein de l’acte d’engagement et du cahier des clauses particulières, et potentiellement adapter leur proposition de prix en conséquence. Le fait de revenir sur cette clause, de nature substantielle dans l’équilibre économique du marché, revient à remettre en cause les conditions initiales de mise en concurrence.
En tout état de cause, l’augmentation de la rémunération de 95,6 % ne respecte pas les dispositions des articles R. 2194-2 du code de la commande publique, qui prévoit la possibilité d’une augmentation de 50 % au maximum, et dans des cas précis77.
3.9.1.6 Une situation d’interférence d’intérêts du maître d’œuvre
Le cabinet GEPRAL, maître d’œuvre de l’opération, a été également sous-traitant d’EIFFAGE dans le cadre de l’opération (EIFFAGE étant titulaire du lot 2 « gros œuvre », le plus conséquent). Le cabinet a été rémunéré à hauteur de 18 000 € par EIFFAGE au titre de cette sous-traitance « bureaux d’étude ».
Le caractère concomitant d’un rôle de maître d’œuvre dans une opération, avec celui de bureaux d’étude pour l’entreprise de gros œuvre intervenant dans la même opération, pose des questions d’ordre déontologique. De fait, le cabinet se retrouve en position de devoir contrôler
76 Cf. Conseil d'État, 10/02/2014, n°365828 : « dans l'hypothèse où une modification de programme ou de
prestations a été décidée par le maître de l'ouvrage, le droit du maître d'œuvre à l'augmentation de sa rémunération est uniquement subordonné à l'existence de prestations supplémentaires de maîtrise d'œuvre utiles à l'exécution des modifications décidées par le maître de l'ouvrage ».
77 « Le marché peut être modifié lorsque, sous réserve de la limite fixée à l'article R. 2194-3, des travaux,
fournitures ou services supplémentaires, quel que soit leur montant, sont devenus nécessaires et ne figuraient pas dans le marché initial, à la condition qu'un changement de titulaire soit impossible pour des raisons économiques ou techniques tenant notamment à des exigences d'interchangeabilité ou d'interopérabilité avec les équipements, services ou installations existants achetés dans le cadre du marché initial. » COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
45
sa propre prestation (la maîtrise d’œuvre doit par exemple valider les études réalisées par les entreprises). Il a signé, en outre, en tant que maître d’œuvre le document permettant son paiement en tant que sous-traitant. Il a signé également le procès-verbal de réception des travaux réalisés par EIFFAGE. De plus, c’est le cabinet GEPRAL qui a produit l’analyse des offres ayant permis de retenir l’entreprise EIFFAGE, qui l’a ensuite retenu en tant que sous- traitant.
Enfin, cette situation de maître d’œuvre couplée au rôle de bureau d’études pour l’entreprise de gros œuvre n’est pas sans poser des questions quant au litige en cours avec cette entreprise, qui vise à partager les responsabilités quant aux malfaçons entre la maîtrise d’ouvrage, la maîtrise d’œuvre et les exécutants.
A noter que si les architectes sont soumis à un code de déontologie, qui leur proscrit notamment d’être « juge et partie » (art. 9), tel n’est pas le cas des bureaux d’études, alors même qu’ils peuvent être maître d’œuvre.
3.9.2 Les marchés de travaux
3.9.2.1 Les marchés de travaux initiaux
Suite à la conclusion du marché de maîtrise d’œuvre, la consultation pour les marchés de travaux a été lancée le 3 octobre 2018, pour une réponse le 25 octobre 2019, soit un délai de 22 jours, ce qui peut être considéré comme suffisant. La commune a utilisé une procédure adaptée, considérant que l’opération ne dépasserait pas les seuils de procédure formalisée.
Si le programme de travaux avait été très largement sous-estimé initialement, pour la passation du marché de maîtrise d’œuvre, on peut considérer que tel n’a pas été le cas pour les marchés de travaux, dont la commune ne pouvait présager, dès le départ, qu’ils dépasseraient le seuil de 5 548 000 M€ HT, même si cela s’avère être le cas, une fois le bilan de l’opération tiré en 2023 (cf. infra). Le total des lots attribué au début de l’année 2019 était de 4 M€ HT. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
Tableau n° 12 : Marchés initiaux pour le centre de tir
Date de
notification
Montant
initial Titulaire Objet Lot Intitule du lot
22/05/2018 99 704,00 € titulaire Gepral maitrise d'œuvre centre de tir
22/05/2018 37 422,00 €
co traitant
Rythmic
cabinet
maitrise d'œuvre centre de tir
22/05/2018 12 474,00 € co traitant Echo atisque maitrise d'œuvre centre de tir
15/01/2019 1 709 355,84 € Eiffage travaux construction centre de tir sportif 2 gros œuvre
15/01/2019 366 030,87 € Bezacier travaux construction centre de tir sportif 3 charpente
15/01/2019 180 867,80 € Perret travaux construction centre de tir sportif 4 couverture zinguerie
15/01/2019 23 945,67 € Asten travaux construction centre de tir sportif 5 étanchéité
18/01/2019 80 210,00 € Satco travaux construction centre de tir sportif 6 menuiserie extérieure
31/01/2019 74 285,60 € Lardon travaux construction centre de tir sportif 7 menuiserie intérieure
31/01/2019 67 987,10 € Forez décor travaux construction centre de tir sportif 8 plâtrerie peinture
16/01/2019 30 221,80 € Bonnet Marconnet travaux construction centre de tir sportif 9 faux plafond
15/01/2019 254 450,00 € Rozieres travaux construction centre de tir sportif 10 métallerie
15/01/2019 50 333,00 € Au bonnet travaux construction centre de tir sportif 11 sols résines
17/01/2019 12 037,19 € Boudol travaux construction centre de tir sportif 12 carrelage faïence
01/02/2019 514 332,50 € CST marques travaux construction centre de tir sportif 13 ventilation courante et technique
01/02/2019 129 822,50 € CST marques travaux construction centre de tir sportif 14 chauffage plomberie
15/01/2019 127 779,42 € Dousson travaux construction centre de tir sportif 15 électricité
15/01/2019 17 100,00 € Loire ascenseur travaux construction centre de tir sportif 16 ascenseur
31/01/2019 378 991,04 € Forez décor travaux construction centre de tir sportif 19 isolation phonique
Source : tableau des marchés fourni par la collectivité
Sur les 19 lots prévus initialement, trois d’entre eux n’ont pas été attribués : lots 1 – terrassement, lot 17 – VRD espaces verts, lot 18 – gradins. Ils feront l’objet d’attributions parallèles sans mise en concurrence.
En particulier, les prestations du lot n°1 « Terrassement » n’ont pas fait l’objet d’un marché idoine mais ont été exécutées par les sociétés Bernard TP et Eiffage, dans le cadre du marché à bons de commande VRD dont elles étaient titulaires, pour un montant de 223 525 € HT (148 106 € pour la première, 75 419 € pour la seconde). Ces dépenses intègrent également probablement une partie du lot 17 qui portait sur « VRD – espaces verts », pour ce qui concerne les VRD (pour Eiffage), sachant que les travaux d’espaces verts ont été réalisés en régie. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
47
Pourtant, ce lot n°1 avait bien fait l’objet d’une mise en concurrence à l’instar des autres lots, mais a été déclaré sans suite, ce qui aurait dû amener à une nouvelle procédure de consultation. Sur les six offres en matière de terrassement, l’entreprise Bernard TP était la 5ème plus chère. Au final, l’entreprise Bernard TP aura réalisé la prestation pour un montant de 148 106 € HT, ce qui est supérieur au prix que proposait le candidat mieux disant dans le lot déclaré sans suite (Colas – 129 853 €) et sensiblement identique à ce que proposait le second (TPM – 149 819 €).
S’agissant du lot 18 relatifs aux gradins, il fera l’objet de marchés ultérieurs sans publicité ni mise en concurrence en 2019 et 2022 pour environ 30 000 € HT avec l’entreprise Minot (cf. infra) ; les services techniques municipaux interviendront aussi dans le cadre de travaux en régie.
3.9.2.2 La conclusion de marchés négociés pour achever l’ouvrage avant les élections municipales de 2020
A la fin de l’année 2019 et au début de l’année 2020, cinq marchés ont été conclu par la commune, sans publicité ni mise en concurrence, dans l’optique d’achever la construction du centre de tir avant les élections municipales 202078, pour un montant de 468 479 € HT :
Tableau n° 13 : Marchés négociés sans mise en concurrence conclus fin 2019/début 2020
Date du devis Date du marché Prestataire Objet Montant (HT) Justification
- 10 octobre 2019 Forez Décors pose de panneaux d’OSB et d’isolants en plafond 39 140 Suite à liquidation judiciaire79
19 décembre
2019 6 janvier 2020 Dousson
Câblage informatique
raccordement ciblerie 95 923
R. 2123-1 1° du
CCP
6 janvier 2020 6 janvier 2020 CST Marques
Ventilation technique pour
le stand de tir destiné aux
forces de l’ordre
111 910 R. 2123-1 1° du CCP
18 décembre
2019
19 décembre
2019 Minot
80 Fourniture de gradins pour
le centre de tir 14 689
R. 2123-1 1° du
CCP
22 octobre
2019
3 décembre
2019 Sius AG
Fourniture, montage, mise
en service et instruction de
ciblerie81
185 518 R. 2122-3 3° du CCP
29 octobre
2019
31 octobre
2019
Super
Couverture
Travaux de fourniture et
pose de couverture 21 298
R. 2123-1 1° du
CCP
Et suite liquidation
judiciaire
Les pièces conservées dans les archives de la commune ne mentionnent aucune circonstance particulière à même de justifier le recours à une telle procédure dérogatoire. Les articles évoqués sont les suivants :
78 Ce que confirme le compte-rendu de chantier du 15 janvier 2020 qui indique « inauguration programmée le
22/02/2020 aucun retard ne sera admis ».
79 À supposer la liquidation judiciaire établie (pas de pièce dans les dossiers de marché), cela ne permet pas par
principe une dérogation aux règles de publicité et mise en concurrence. Cf. https://questions.assemblee- nationale.fr/q14/14-62632QE.htm
80 Il a été fait appel également à cette entreprise en 2021 pour de nouveaux gradins, toujours pour 15 000 € HT.
81 Pour ce marché, l’ancien ordonnateur a indiqué que la commune n’avait pas le choix puisqu’il s’agit du
fournisseur attitré de la fédération française de tir. Or, les documents de passation ne reprennent pas cet élément d’explication et ne contiennent aucun élément justificatif en ce sens. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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- R. 2123-1 1° : procédure adaptée pour un marché dont la valeur estimée hors taxes du besoin est inférieure aux seuils européens ; cet article ne permettant aucunement de conclure un contrat sans publicité ni mise en concurrence ;
- R. 2122-3 3° : marché sans mise en concurrence pour l'existence de droits d'exclusivité, notamment de droits de propriété intellectuelle ; cette circonstance n’étant nullement pas démontrée.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ancien maire a indiqué que certains marchés en question étaient des marchés de travaux complémentaires avec les entreprises attributaires de certains lots82. Or, la chambre relève que la possibilité de confier des travaux complémentaires à une entreprise attributaire doit être explicitement prévue dans le marché initial (puisque c’est un élément de la mise en concurrence), ce qui n’est pas le cas en l’espèce. De plus, les pièces disponibles montrent que des prix nouveaux ont été appliqués et qu’il ne s’agit donc pas de simples marchés complémentaires.
Les marchés en cause avaient vocation à s’intégrer à l’opération de travaux dans sa globalité et donc à bénéficier de modalités de publicité et mise en concurrence conséquentes.
Les documents relatifs à ces marchés conclus sans publicité ni mise en concurrence n’ont pas été transmis, à tort, au contrôle de légalité, alors qu’il s’agit d’une même et unique opération.
Suite à la passation de ces marchés, le bâtiment a fait l’objet d’une inauguration le 20 mars 2020.
3.9.2.3 La nécessité de conclure de nouveaux marchés après l’inauguration
Selon la nouvelle municipalité, le bâtiment n’était pas du tout opérationnel à l’été 2020. Les équipements intérieurs n’étaient, pour la plupart, pas prévus. Le pas de tir à 25 m, celui à 50 m ou encore le « couloir de chasse » avaient vu les travaux engagés mais non achevés. La zone « force de sécurité n’était pas réalisée ni budgétée. Par ailleurs, au-delà des travaux non achevés, des désordres importants ont été constatés83.
En conséquence, de nouveaux marchés de travaux substantiels ont été lancés en 2020, 2021 et 2022, alors que la date de réception du bâtiment initialement était prévue fin 2019.
Ce sont des marchés négociés sans mise en concurrence qui ont été conclus par la nouvelle municipalité, dont les plus importants sont présentés ci-dessous.
Le 1er septembre 2020 a été conclu un marché de fourniture de rameneurs de cibles, pour 85 748 € HT, sur la base d’un devis du 31 août 2020 de GIROCIBLE. Ce marché s’appuie sur l’article R. 2122-2 du code de la commande publique, qui permet de passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalable lorsqu’il n’y a pas eu d’offre déposée dans les délais prescrits. Or, effectivement, la commune avait lancé une publication en août 2020 (du 5 au
82 La chambre a supposé que l’ancien maire faisait ici référence à l’article R. 2122-7 du code de la commande
publique.
83 La commune a fait constater par huissier, à 4 reprises, en 2021 et 2022, les désordres qui affectaient le bâtiment. Les
principaux problèmes constatés sont les importantes infiltrations dans les gaines de ventilation (élément essentiel d’un centre de tir, étant donné les dégagements induits à chaque tir), des fissures au sol et des fuites en toiture. Elle a introduit une requête en référé expertise en vue d’une action en responsabilités contractuelles et post contractuelles du maître d’œuvre et des entrepreneurs intervenus dans la construction du centre de tir. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
49
27 août). Si le dossier ne contient pas d’estimation de la commune, permettant de justifier du niveau de publicité retenu, cette dernière apparaît en tout état de cause très minime (site internet et portail marchés-publics.info) et en pleine période estivale durant laquelle il est notoire que les entreprises répondent moins souvent. De plus, les archives de la commune à l’appui du marché négocié du 1er septembre contiennent deux documents, qui sont des lettres de candidature de l’entreprise GIROCIBLE, dont la dernière modification date des 17 août et 24 août 2020, soit avant la date de remise des offres du marché lancé au mois d’août 2020, et modifiés par un agent de la commune. Ces éléments rendent difficilement compréhensible l’enchainement des procédures et jettent un doute sérieux sur leur légalité.
Le 5 octobre 2020, la commune a conclu un marché négocié sans mise en concurrence avec l’entreprise DOUSSON, portant sur le câblage électrique, pour 42 739 € HT. Elle passera un nouveau marché négocié avec cette entreprise en juillet 2021, pour 19 358 €. Ainsi, avec le marché négocié conclu en 2019 par l’ancienne municipalité, cette entreprise a bénéficié de trois marchés sans mise en concurrence, pour 158 021 € HT, en sus des deux lots qu’elle a régulièrement obtenu dans les procédures de mise en concurrence (305 122 € HT).
La nouvelle municipalité a attribué deux marchés négociés sans mise en concurrence à l’entreprise CST MARQUES, pour 33 023 € HT en 2021 et 36 175 € HT en 2022, après que l’entreprise ait déjà obtenu un tel marché négocié de 111 910 € en 2019 (en sus des lots régulièrement obtenus lors de l’appel d’offres à hauteur 644 155 € HT). La justification sommairement avancée en 2021 pour recourir aux marchés sans mise en concurrence, est dans les documents, un droit d’« exclusivité », qui n’est pas sérieusement argumenté et, en 2022, le souhait de conserver la garantie décennale, qui n’apparaît pas être un motif juridiquement valable.
L’ensemble de ces marchés négociés n’a pas été transmis au contrôle de la légalité, alors qu’ils s’inscrivent dans la même opération, ce qui rendait cette transmission nécessaire.
En parallèle de ces marchés négociés, la commune a mené de nouvelles procédures de publicité et mise en concurrence en bonne et due forme :
- en 2021 pour l’aménagement de la zone force de sécurité (7 lots attribués pour 431 000 €) ;
- en 2022 pour le remplacement des gaines techniques enterrés (1 lot, 161 403 € HT).
La procédure menée pour ces marchés n’appelle pas d’observation.
3.9.2.4 Conclusion sur la programmation des marchés de travaux
En définitive, les marchés de travaux lancés en 2019 pour la construction du centre de tir n’appellent pas d’observation lorsque la procédure de publicité et mise en concurrence a été menée à son terme en bonne et due forme. En revanche, de multiples marchés annexes se sont greffés, sans publicité ni mise en concurrence, pour un montant total de l’ordre de 1,1 M€ HT et qui se répartissent ainsi :
- terrassement et voirie dans le cadre du marché de VRD : 223 000 € ;
- marchés sans mise en concurrence de fin 2019/début 2020 afin de réaliser l’inauguration en temps et en heure : 468 000 € ;
- marchés négociés conclus par la nouvelle municipalité afin d’achever la réalisation de l’équipement : 240 000 € ; RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
- ensemble de petites commandes passées auprès d’une multitudes de prestataires durant toute la durée du chantier, pour des montants individuels relativement modestes, mais dont les grands livres de la collectivité font apparaître un total supérieur à 200 000 € HT84.
Il est raisonnable de penser qu’une meilleure définition des besoins, et un travail préalable sur le programme plus approfondi, auraient permis, d’une part, d’éviter les multiples marchés négociés sans mise en concurrence et, d’autre part, de mener une procédure d’appel d’offres formalisée avec publicité européenne justifiée par le coût final de l’opération.
3.9.3 Le bilan financier final de l’opération
D’une estimation officielle initiale de 2,2 M€ HT, pour une livraison fin 2019, l’opération aura finalement vu son coût quasiment tripler et son délai d’exécution être rallongé de trois ans.
La commune estime aujourd’hui le coût de l’opération à 6,25 M€ HT (7,5 M€ TTC). Ce montant apparaît cohérent avec celui qui ressort des grands livres 2018-2022, qui font apparaître des dépenses à hauteur de 6,2 M€ HT85.
La commune ajoute à ces coûts de maîtrise d’œuvre, de travaux et d’aménagement, une estimation de la valorisation de l’emprise foncière à 0,3 M€ (20 € le m² pour 15 801 m²) et une estimation de la valorisation des dépenses de personnel pour le suivi de l’opération de 0,16 M€, ce qui n’appelle pas d’observation. Sur cette base, le coût total de l’opération ressort à 6,7 M€ HT.
Cet irrespect manifeste de l’enveloppe s’explique certainement par différentes raisons : sous-estimation initiale, mauvaise prise en compte des contraintes particulières de ce type de bâtiment, non-programmation de certains aménagements intérieurs. La commune a engagé un contentieux en responsabilité auprès de la plupart des intervenants et il ne revient pas à la chambre de départager les responsabilités.
L’absence de discussion collégiale aux prémices du projet et la célérité inexpliquée de son lancement, sans avoir recours à la procédure du concours, n’ont pas permis de mener préalablement toutes les réflexions nécessaires pour répondre aux attendus du projet et à ses contraintes particulières.
La commune a obtenu différents financements extérieurs à hauteur de 2,3 M€ : 1,26 M€ de la région, 0,6 M€ de la ville de Saint-Etienne86, 0,24 M€ de l’Etat et 0,2 M€ du département
84 Exploitation du grand livre en sélectionnant le service « tir », et en ciblant les dépenses d’investissement sans
numéro de marché, ne correspondant pas à des achats UGAP ou encore le raccordement au réseau de chaleur. Exemples : métallerie en 2021 pour 10 935 € HT, rideaux anti-retours en 2021 pour 15 840 € HT, maçonnerie en 2020 et 2021 pour 13 147 € HT, tables pour les postes de tir en 2020 pour 16 724 € HT, travaux de peinture en 2019 pour 11 000 € HT, mobiliers pour 12 837 € HT en 2021, menuiseries sur plusieurs exercices pour 29 604 € HT, menuiseries encore pour 16 360 € HT en 2020 puis 2022, 16 650 € HT d’éclairage avec en 2020, 17 020 € HT de fournitures en 2019 et 2020, 26 076 € HT de fournitures chez Leroy Merlin en 2019. 85 La comptabilité analytique de la commune est fiable et permet de retracer les dépenses grâce à l’imputation sur
le service « tir ». Les exceptions de dépenses non imputées sont rares, la plus significative étant des travaux de « canalisation de défense incendie pour stand de tir », avec l’entreprise Bernard TP, pour 27 352 € HT en 2020. 86 La participation de la ville de Saint-Etienne s’explique par le fait que cette dernière disposait d’un centre de tir
municipal qui ne répondait plus aux attentes en la matière. La ville avait estimé que des travaux à hauteur de 3 M€ COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
51
de la Loire87. Ces financements extérieurs viennent réduire le coût net restant à la charge de la commune, qui reste cependant supérieur à l’estimation initiale brute de l’opération.
3.9.4 Le centre de tir aujourd’hui
Alors qu’il avait fait l’objet d’une inauguration en mars 2020, le centre de tir n’a officiellement ouvert ses portes que le 11 mars 2023. Un seul des trois étages avait jusqu’alors été ponctuellement ouvert, accueillant quelques évènements.
L’activité « tir sportif » de l’équipement est gérée par l’association Tir Sportif Loire Sud, affiliée à la Fédération française de tir, qui a été créée pour l’occasion en 201988. L’association reverse, pour chacun de ses adhérents, 60 € à la commune (40 € pour un mineur) au titre du droit d’utilisation des pas de tir, ce qui appelle deux observations. D’autre part, si une collectivité peut confier à un organisme privé la charge du recouvrement du produit des droits d'accès à des prestations sportives (art. L. 1611-7-1 du CGCT), c’est selon une procédure spécifique. Si ce droit d’accès est bien prévu dans la convention conclue avec l’association, le cadre spécifique des conventions de mandat n’a pas été respecté (avis du comptable public, reddition annuelle des comptes). D’autre part, en 2022, la somme devant être reversée par l’association a été réduite des deux tiers, du fait de l’ouverture très partielle de l’équipement « selon accord des élus », mais sans décision en bonne et due forme (en l’occurrence du conseil municipal, qui a fixé les tarifs). Il a été mis fin à la convention avec cette association le 21 juin 2023, la commune étant actuellement en discussion avec la ligue de tir lyonnaise afin de conclure une nouvelle convention.
L’exploitation « commerciale » de l’équipement est assurée par la commune. Cette dernière a conclu des conventions dès 2021 avec la chambre syndicale nationale des fabricants et distributeurs d’armes et munitions et l’université de Rouen Normandie (dans le cadre d’un diplôme universitaire de balistique). La conclusion de conventions s’est accélérée début 2023 avec la perspective de l’ouverture complète de l’équipement : la SNCF, le centre pénitentiaire de Saint-Etienne, le CNFPT, la gendarmerie (région Auvergne-Rhône-Alpes et zone de défense et de sécurité Sud-Est), la police municipale de Saint-Chamond.
L’équipement est accrédité au titre des Jeux Olympiques de Paris 2024 mais, pour l’heure, n’a reçu aucune demande pour accueillir des entrainements ou des épreuves.
Les tarifs de l’équipement sont votés par le conseil municipal, avec une tarification de moindre importance pour les administrations publiques, ce qui n’appelle pas d’observation.
Ils ont été construits dans l’objectif de permettre d’équilibrer le fonctionnement courant de l’équipement (c’est-à-dire les charges de gestion courante directes, sans prise en compte de l’amortissement du bien). Il a été fait l’hypothèse de charges de gestion courante d’un montant de 250 000 € par an. En réalité, en absence d’ouverture complète de l’équipement avant 2023, cette prévision est tout à fait hypothétique (si certains postes de dépenses peuvent être anticipés, le coût de l’entretien des pas de tir reste très variable en fonction de l’utilisation qui en sera
étaient nécessaires. C’est pourquoi elle a préféré participer financement au nouvel équipement construit par la commune d’Andrézieux-Bouthéon. 87
La ligue régionale de tir aurait aussi offert des équipements pour un montant de l’ordre de 150 000 €. 88 L’association a reçu 32 000 € de subvention de la part de la commune en 2020 (encadrée par une convention
triennale), 13 000 € en 2021 et 18 000 € en 2022. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
faite). Les tarifs seront donc à ajuster en fonction des dépenses réellement constatées sur une année complète.
3.10 La réalisation du musée de « l’Aventure du train »
Ce nouveau musée a été inauguré peu avant les élections municipales de 2020, à l’instar du centre de tir, le 29 février 2020.
Le projet a fait l’objet d’un premier marché « d’étude de faisabilité et esquisse du projet Chemin de fer à Andrézieux-Bouthéon », avec la société stéphanoise « Les Charrons », pour 11 000 € HT89.
Le 15 octobre 2018, cette entreprise a produit un devis pour la maîtrise d’œuvre de l’opération pour la partie « scénographique » de l’opération, avant même d’achever sa première mission (projet datant de décembre 2018). Le contenu des missions porte notamment sur la création du descriptif et des plans de chaque espace muséographique, la création des synopsis des dispositifs multimédias, la production des cahiers des charges pour la consultation des entreprises, l’analyse des offres, le suivi de l’exécution
Le 18 janvier 2019, sur la base de ce devis, un contrat de maîtrise d’œuvre de scénographie a été conclu avec cette même société, pour un montant de 122 850 € HT (forfait de rémunération de 10 %, sur la base de travaux de 1,2 M€). L’entreprise a rendu un avant- projet sommaire dès le 26 janvier 2019.
Aucune mise en concurrence n’a été effectuée, ni au stade de l’étude préalable ni au stade du marché de maîtrise d’œuvre. La chambre a pu déterminer qu’il ne s’agissait pas d’une simple carence mais d’un choix volontaire.
L’absence de mise en concurrence pour un marché de 122 850 € HT, qui plus est, pour une opération rare et atypique venant étendre le panel des références professionnelles du titulaire, est un grave manquement90.
De plus, le 6 novembre 2019, la commune a conclu avec cette même société un marché de maîtrise d’œuvre pour la refonte de la scénographie du château de Bouthéon, pour un montant de 20 300 € HT (devis du 17 octobre 2019). Cette procédure a été menée sans mise en concurrence non plus. Or, c’est finalement 76 433 € HT qui ont été payés à l’entreprise Les Charrons au titre de ce marché.
Par deux avenants similaires du 24 juin 2021 (un pour chaque marché), les parties ont constaté le dépassement en question et ont opéré une « compensation » entre les deux marchés. En effet, le premier marché avait déjà été payé à hauteur de 114 127 € HT, mais il a été considéré que ce montant constituait un trop-perçu car le montant des travaux, inclus dans le
89 L’atelier des Charrons assure la programmation muséographique, la conception scénographique, l’ingénierie
multimédia, la maîtrise d’œuvre et la réalisation de projets de musées, d’expositions permanentes, temporaires et itinérantes, de parcours interactifs, de spectacles immersifs, de sentiers d’interprétation, de parcs animaliers et d’aménagements touristiques (source site internet). Les Charrons avait déjà travaillé sur la scénographie du musée du château en 2006.
90 Même dans l’hypothèse où il serait soutenu que la prestation fournie était de nature artistique (ce qui n'est pas
argué dans les documents contractuels), le juge administratif est très restrictif sur l’absence de publicité et de mise en concurrence pour des raisons artistiques (CE, 8 décembre 1995, n° 168253, publié au recueil Lebon ; CAA de Nantes, 2e chambre, 2 août 2000, n° 97NT01732). COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
53
périmètre de cette maîtrise d’œuvre, était finalement deux fois moindre que l’estimatif (la rémunération correspond à un forfait de 10 %). En revanche, l’entreprise aurait réalisé, au sein du marché n°1, des prestations utiles au marché n°2. Il a donc été décidé de « basculer » une partie des prestations payées au titre du marché n°1 sur le marché n°2. Cette solution a été trouvée afin de débloquer les paiements au niveau du comptable public.
La solution est pour le moins confuse, même pour les agents de la commune ayant suivi les marchés (comme en attestent des échanges de courriel). Le paiement de prestation au-delà des sommes dues (marché n°1) et la réalisation de prestation pour l’un ou l’autre des marchés démontre, à nouveau, les carences significatives en matière de suivi des opérations et de contrôle interne.
Ainsi, au titre de ces deux opérations liées, l’entreprise « Les Charrons » a bénéficié de 201 660 € HT de paiements, sans aucune mise en concurrence, tout en remboursant une partie dans le cadre du protocole d’accord (47 410 € HT), sa rémunération nette s’établissant in fine à 154 000 € HT.
Il convient de noter que le nouveau maire n’a pas rendu compte au conseil municipal de la passation de ces deux avenants, alors qu’il les a conclus en vertu d’une délégation qui demande obligatoirement qu’il en soit rendu compte à la plus proche séance du conseil municipal.
En outre, plutôt que de simples avenants, il apparaît que ces documents, visant à régler globalement la difficulté rencontrée avec une société sur deux marchés distincts, peuvent s’analyser comme une transaction au sens de l’article 2044 du code civil, puisqu’ils ont pour objet de prévenir une contestation à naître et que chaque partie a fait des concessions réciproques (la commune a accepté de payer le second marché au-delà des termes contractuels, la société a accepté de rembourser une partie des sommes perçues au titre du premier marché). Ainsi, nonobstant le nom donné à ces documents, leur nature de transaction aurait dû amener à ce que le conseil municipal en soit informé et autorise leur signature, conformément à l’article L. 2122-21 du CGCT (cf. CE 11 septembre 2006 commune de Théoule-sur-Mer, n° 255273).
Les marchés de travaux et de fournitures de l’opération ont également été vérifiés91 par la chambre et appellent les observations suivantes :
• Les marchés de travaux de mars 2019 contenaient un lot n°3 « couverture zinguerie » qui a été attribué à hauteur de 16 908 € HT mais a ensuite fait l’objet d’un avenant de 55,6 %, entrainant un bouleversement de l’économie générale du contrat de nature à remettre en cause les conditions dans lesquelles a joué la concurrence lors de la passation du marché. A cet égard, si l’entreprise attributaire était la moins chère à l’issue de la consultation, elle ne présentait pas une note technique meilleure que les autres candidats. Aussi, la hausse du prix qui lui a été finalement versé interroge quant aux conditions qui ont prévalu pour la déclarer lauréate de cette consultation ;
• Les marchés de travaux ont inclus, plus tardivement, un lot n°6 « électricité ventilation plomberie sanitaire », qui a fait l’objet d’une publicité très largement insuffisante, puisque l’avis d’appel public à concurrence a été publié le 25 juin pour une date limite de remise des offres le 9 juillet, soit 14 jours. De fait, il n’y a eu qu’un candidat
91 Il s’agit des marchés de travaux conclus en 2019 (7 lots pour 400 000 € HT), du marché de fourniture de train
en 2019 (126 000 € HT) et de remorques (204 000 € HT avec JAY) et des marchés de réalisation audiovisuelle en 2019 (675 000 € HT). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
(DOUSSON), qui s’est vu attribuer le marché pour 86 523 € HT. En outre, il n’y a pas de justification à ne pas avoir initialement alloti un lot faisant l’objet de prestations si différentes ;
• Cette entreprise a au surplus bénéficié d’un nouveau marché de même nature, car portant sur le câblage en fibres optiques de 24 vidéoprojecteurs, pour un montant 19 461 € HT le 10 janvier 2020, sans mesure préalable de publicité et de mise en concurrence ;
• Les opérations de VRD ont été réalisées dans le cadre du recours au marché de VRD pour 133 000 € HT alors qu’il aurait fallu prévoir des lots spécifiques dans le cadre de cette opération. La création d’une voie ferrée a été intégrée à ces paiements ;
• Plus globalement, à l’instar de l’opération du centre de tir, il y a de l’ordre de 200 000 € HT de dépenses d’équipement pour la réalisation de ce musée qui ont été conclues hors procédure de publicité et de mise en concurrence92 (sans inclure les travaux en régie), souvent pour de petites sommes qui se cumulent. Ces commandes multiples montrent la mauvaise programmation de l’opération.
In fine, l’opération a eu un coût de 2,35 M€ HT, ce qui est relativement conforme à l’estimation avancée lors du débat d’orientations budgétaires (« l’estimation avoisine les 2 M€ ») et au vote du budget primitif 2019 (1,9 M€) mais loin du programme établi par le maître d’œuvre Les Charrons (de 1 à 1,3 M€ HT), qui n’intégrait en réalité pas tout un ensemble de travaux.
En 2023, le musée fait l’objet d’un nouveau marché de l’ordre de 100 000 € HT, afin notamment de créer un point d’eau et des sanitaires qui n’avaient pas été prévus au programme initial de cet établissement recevant du public.
La fréquentation totale de l’équipement a été de 5 234 entrées en 2021 (taux de remplissage de 52 %) et 7 420 entrées en 2022 (taux de remplissage de 36 %)93, pour des recettes de billetterie de 31 873 € en 2021 et 44 745 € en 2022.
3.11 Conclusion sur la commande publique
Le contrôle mené par la chambre a mis en exergue de graves manquements à l’occasion de la réalisation des deux plus importantes opérations du dernier mandat (construction du centre de tir sportif et réalisation du musée de l’aventure du train), ainsi que dans l’usage qui est fait du marché pluriannuel de « voirie-réseaux-divers ».
Si la nouvelle municipalité a souhaité mieux encadrer les procédures internes d’achat, des carences très significatives sont encore présentes. La commune doit sans délai mettre en place une procédure effective de recensement annuel de ses besoins afin de mener des procédures de publicité et de mise en concurrence adéquate. Elle doit réduire sensiblement et à
92 Données obtenues par un tri dans le grand livre : service MUS1, classement par marché (n° de marché vide), les
plus importantes dépenses étant : création d’un logiciel de billetterie (21 872 € HT), fournitures de gabions (22 020 € HT), diverses fournitures (13 357 € HT), travaux de platerie venant en sus du marché passé à ce titre (8 716 € HT), travaux de métallerie (8 763 € HT), travaux de clôture (8 734 € HT), travaux de menuiserie (8 830 € HT). 93
Le taux de remplissage est construit en prenant en compte le nombre de places disponibles dans chaque tournée en wagon organisée journalièrement au sein de l’établissement. La hausse de la fréquence des départs en 2022 explique que le taux de remplissage soit en baisse alors que le nombre d’entrées est en hausse. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
55
courte échéance les achats qu’elle réalise « hors marché ». Enfin, des procédures de contrôle interne doivent être mis en place et les règles déontologiques correctement appliquées.
4 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
4.1 Les effectifs et la masse salariale
4.1.1 L’évolution des effectifs
L’évolution des effectifs est maîtrisée entre 2018 et 2022. En effet le nombre d’emplois permanents passe de 240 au 1er janvier 2018 à 233 au 31 décembre 2022, sans que cela ne soit la résultante de transfert de compétences.
L’évolution, en équivalents temps travaillés annuels (ETPT), est positive (+ 8 ETPT), mais assez contenue, si on considère les réorganisations et nouveaux services créés (animation- évènementiel, brigade verte, espace numérique public, Aventure du train, centre de tir, protocole et missions transversales).
Tableau n° 14 : Évolution des effectifs en équivalents temps pleins travaillés (en ETPT)
Catégorie 2018 2019 2020 2021 2022 Evolution
A 13,69 13,29 12,07 14,99 16,44 2,76
B 28,00 28,97 29,11 31,54 31,26 3,26
C 171,33 167,77 167,42 171,17 173,28 1,95
Total général 213,02 210,03 208,60 217,70 220,98 7,97
Source : bulletins de paies
L’évolution des effectifs est surtout marquée par une nouvelle structuration des services à compter de 2020, le maire élu ayant souhaité hausser le taux d’encadrement (par exemple, jusqu’alors le responsable de la commande publique était un agent de catégorie C). Cela est nettement visible dans l’évolution des ETPT par catégorie puisque le nombre d’agents de catégorie C reste stable tandis que ceux de catégorie A et B augmentent.
4.1.2 L’évolution de la masse salariale
Malgré une évolution contenue des effectifs, la masse salariale de la commune augmente en moyenne de + 4 % par an entre 2018 et 2022. L’évolution de la masse salariale est à la fois liée au glissement vieillesse technicité, aux réorganisations de services (+ 3 agents de catégorie A et + 4 agents de catégorie B) et à la progression de la valeur du point d’indice en 2022, qui explique partiellement la progression de + 6,2 % des rémunérations en 2022.
Cette année 2022 est également marquée par la pleine entrée en vigueur du nouvel organigramme de la commune, avec davantage d’agents d’encadrement de catégorie A ou B, ce qui joue notamment à la hausse sur le régime indemnitaire servi. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
Tableau n° 15 : Évolution des rémunérations
En € 2018 2019 2020 2021 2022 Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale 3 867 258 4 009 642 4 063 946 4 200 950 4 313 564 2,8 % + Régime indemnitaire voté par
l'assemblée, y compris
indemnités horaires pour heures
supplémentaires
954 162 929 152 1 007 098 1 037 492 1 129 075 4,3 %
+ Autres indemnités 107 329 107 753 112 145 120 034 140 918 7,0 % = Rémunérations du personnel
titulaire (a) 4 928 749 5 046 547 5 183 189 5 358 475 5 583 557 3,2 %
Evolution annuelle nc 2,4% 2,7% 3,4% 4,2%
Rémunérations et indemnités
(dont HS) 715 280 697 877 684 590 736 212 861 401 4,8 % + Autres indemnités 115 471 117 389 105 362 125 163 170 187 10,2 % = Rémunérations du personnel
non titulaire (b) 830 751 815 266 789 952 861 376 1 031 587 5,6 %
Evolution annuelle nc -1,9% -3,1% 9,0% 19,8%
Autres rémunérations (c) 11 632 0 0 22 537 62 410 52,2 % = Rémunérations du personnel
hors atténuations de charges
(a+b+c)
5 771 132 5 861 813 5 973 141 6 242 387 6 677 554 3,7 %
- Atténuations de charges 299 142 147 509 105 746 132 353 187 591 - 11,0 % = Rémunérations du personnel 5 471 990 5 714 304 5 867 396 6 110 034 6 489 963 4,4 % Evolution annuelle nc 4,4% 2,7% 4,1% 6,2% nc Source : Anafi, d’après comptes de gestion
La progression des rémunérations des non-titulaires est plus marquée que celle des titulaires, en lien avec la progression du nombre d’agents et d’ETPT non-titulaires.
L’ensemble des mesures prises par la commune en matière d’action sociale représente environ 100 000 € annuels. La commune adhère au CNAS (comité national d’action sociale), et participe financièrement à la mutuelle santé labellisée de ses agents. Cette participation varie de 10 à 19 € par mois, en fonction de l’âge et de la catégorie (de 10 € catégorie A moins de 30 ans, à 19 € catégorie C plus de 61 ans). Enfin, l’association du personnel communal bénéficie d’une subvention de 10 000 € en 2022, en baisse notable à la suite du constat de l’existence d’une trésorerie non utilisée.
4.2 Les lignes directrice de gestion
Les articles L. 413-1 du code général de la fonction publique font obligation d’arrêter des lignes directrices de gestion, devant être communiquées aux agents. Elles se composent nécessairement de deux items distincts : d’une part, les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours et en matière de mobilité, d’autre part, la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines94.
94 L’article 18 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 précise que la stratégie pluriannuelle de pilotage des
ressources humaines définit les enjeux et les objectifs de la politique de ressources humaines à conduire au sein de COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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La commune a seulement arrêté la partie des lignes directrices de gestion relative aux orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours et en matière de mobilité. Elle n’a, en revanche, pas adopté celles définissant sa stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines.
La chambre invite la commune à le faire, ce qui aura le mérite de structurer une méthode et des outils en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, aucune démarche particulière n’étant entreprise en la matière actuellement.
4.3 L’exercice de la direction générale
L’actuel directeur général des services, attaché territorial hors classe, a été recruté en 2020, par détachement sur emploi fonctionnel de directeur général des services de 10 à 20 000 habitants, ce qui a été rendu possible, nonobstant la population légale de la commune à cette date (9 953 habitants), par le surclassement de la collectivité en raison de la présence d’un quartier classé au titre de la politique de la ville (arrêté préfectoral n° 208 du 20 juillet 2020).
La commune, qui n’a pas l’obligation de le faire, n’a créé aucun emploi de collaborateur de cabinet durant toute la période sous revue. Pour autant, le directeur général des services actuel est présenté comme cumulant sa fonction avec celle de directeur de cabinet. La commune a ainsi explicitement répondu que « le DGS en place depuis 2020 fait office de directeur de cabinet. Il occupe notamment les fonctions de directeur de cabinet sans création d’un emploi de cabinet ».
Or, l’article 2 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987, relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales dispose que « la qualité de collaborateur de cabinet d’une autorité territoriale est incompatible avec l’affectation à un emploi permanent d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public relevant de la loi du 26 janvier 1984 ». Il est donc strictement interdit de cumuler un emploi fonctionnel et la qualité de collaborateur de cabinet. En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a indiqué que les documents internes de la commune ont été modifiés et qu’il n’apparaît plus de fonctions « entrant dans la sphère cabinet » pour le directeur général des services.
La situation de la précédente directrice générale des services n’appelle pas d’observation. Il peut toutefois être relevé qu’elle ne disposait d’aucune délégation de signature, ce qui n’est pas irrégulier, puisque l’article L. 2122-19 en donne seulement la possibilité, même si cette absence de délégation est inhabituelle et démontre la prégnance des élus dans la gestion.
4.4 Le recours aux agents contractuels
Si le principe de recrutement prioritaire de fonctionnaires pour pourvoir aux emplois permanents des collectivités publiques reste la règle, le recours à des agents contractuels est possible sur la base des articles L. 332-8 du CGFP pour répondre à des besoins permanents et sur la base des articles L. 332-13 et L. 332-14 du même code pour des besoins temporaires. Dans la plupart de cas, il faut que la collectivité puisse justifier ne pas avoir réussi à pourvoir
la collectivité territoriale ou de l'établissement public, compte tenu des politiques publiques mises en œuvre et de la situation des effectifs, des métiers et des compétences. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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l’emploi par un fonctionnaire, et doit pour cela démontrer une publicité effective du poste vacant.
Le contrôle a montré des défaillances certaines de la commune en matière de recrutement des agents contractuels.
Tout d’abord, le recours à un agent contractuel pour pourvoir à un emploi de la collectivité doit être autorisé par délibération du conseil municipal95. Or, la commune ne respecte pas cette règle puisque, si les emplois sont bien créés par délibération, plusieurs agents de catégorie A ont été recrutés en tant que contractuels sans que le conseil municipal l’autorise : ainsi pour le directeur du centre technique municipal (2016), le responsable des bâtiments neufs et de la réhabilitation (2020), une éducatrice de jeunes enfants (2022), le responsable des systèmes d’information (2022).
Ensuite, lors d’un contrôle sur place, il a été demandé de fournir les dossiers de recrutements de ces agents. Or, la commune n’a pu fournir aucun élément s’agissant des emplois de directeur du centre technique municipal et de responsable des bâtiments neufs et de la réhabilitation. La procédure suivie pour les recrutements de 2022 n’appelle en revanche pas d’observation.
De plus, les éléments recueillis démontrent sans équivoque un détournement de la règlementation afin de maintenir en poste, de manière indue, des agents contractuels. A ce sujet, le cas du directeur des services techniques (catégorie A) qui a bénéficié d’une succession de contrats au cours de la période sous-revue, est particulièrement illustratif :
Le premier contrat a permis son recrutement sur le poste de directeur du centre technique municipal (CTM) sur le fondement de l’article 3-2 de la loi n° 84-53, qui vise le recrutement d’un contractuel pour faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, entre le 1er décembre 2016 et le 30 novembre 2017. La collectivité n’a pas trouvé trace du dossier de recrutement de l’agent concerné, seule figure dans le contrat la référence de la déclaration d’emploi enregistrée au centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale de la Loire (CDG), sans mention de la date de transmission. Sa rémunération est basée sur le 8ème échelon du grade d’ingénieur principal, poste ouvert au tableau des effectifs délibéré le 24 novembre 2016.
Le deuxième contrat, le recrutant à nouveau comme directeur du CTM, a été conclu sur le même fondement que le précédent contrat, à savoir l’article 3-2 de la loi n° 84-53, cette fois pour une durée de trois ans entre le 1er décembre 2017 et le 30 novembre 2020. Or l’article 3-2 de la loi n°84-53 dispose que « le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. [… et que sa] durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir ». Là encore, la collectivité n’a pas pu fournir le dossier de recrutement de l’agent concerné, seule figure dans le contrat la référence de la déclaration d’emploi enregistrée au CDG, sans mention
95 Art. L. 313-1 du CGFP : « Les emplois de chaque collectivité ou établissement mentionné à l'article L. 4 sont
créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé. Lorsqu'il s'agit d'un emploi mentionné à l'article L. 412-5, elle précise en outre la nature de celui-ci et la durée des fonctions. Elle indique, le cas échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel territorial. Dans ce dernier cas, elle indique le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de l'emploi créé. » COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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de la date de transmission. La rémunération reste basée sur le 8ème échelon du grade d’ingénieur principal. La durée totale des contrats conclus sur le fondement de l’article 3-2 de la loi n° 84-53, soit 4 ans dépasse donc la durée légale maximale de deux ans.
Le troisième contrat, pour pourvoir le poste de directeur des services techniques a été conclu sur la base de l’article 3-3 2° de la loi n°84-53, « lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues par la présente loi », pour la période 1er décembre 2020 – 30 novembre 2022. Comme pour les précédents contrats, aucun document n’a permis de vérifier la procédure de recrutement.
Enfin, le quatrième contrat, après six ans de contrats à durée déterminée, est un contrat à durée indéterminée, débutant le 1er décembre 2022. Par courrier du 14 novembre 2022, le contrôle de légalité de la préfecture remarque que la déclaration de vacance d’emploi au CDG de la Loire a été transmis le jour même de la signature du contrat le 18 octobre 2022, contrairement aux dispositions du décret n° 2019-1414 du 19 décembre 2019, qui fixe le délai minimum à un mois.
Dans ce CDI, la rémunération est basée sur le 5ème échelon d’ingénieur hors classe. Cette promotion au grade d’ingénieur hors classe est discutable. Le grade d’ingénieur hors classe est un grade à accès fonctionnel (GRAF), pour lequel les conditions sont fixées par l’article 25- I du décret n° 2016-201 du 26 février 2016 portant statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux. L’intéressé ne remplit ni les conditions du I°, puisqu’il n’a pas été détaché sur les emplois prévus par le décret, ni celles du II° puisqu’il n’a pas occupé un poste d’ingénieur plus de huit ans ou atteint le neuvième échelon du grade. L’ordonnateur justifie cette promotion par les « fonctions de directeur de pôle aménagement urbain et services techniques, les qualifications et l’expérience professionnelle de l’agent (16 ans dans le privé et six ans dans le secteur public) ». Or, il apparaît que l’expérience professionnelle de l’intéressé dans le secteur privé lui a déjà permis d’accéder dès son premier contrat à une rémunération basé sur le 8e échelon d’ingénieur principal, accessible pour un titulaire de la fonction publique territoriale qu’après 27 années de carrière.
La chambre relève que le juge administratif peut sanctionner le classement d’un agent contractuel lorsqu’il est manifestement non équivalent au traitement qui serait réservé à un agent titulaire exerçant des fonctions analogues (CE, 21/05/2007, n°299307)96, ce qui apparait être le cas en l’espèce.
96 La rémunération d’un agent contractuel a ainsi été jugé irrégulière car elle avait été fixée « à l'indice brut 942
qui est atteint par un ingénieur territorial après 23 ans d'ancienneté ; que, par suite, en fixant à cet indice le traitement de M. X... qui, à la date de son recrutement, ne comptait que neuf années d'expérience professionnelle et était titulaire d'un diplôme universitaire de technologie, le département du Val d'Oise a commis une erreur manifeste dans l'appréciation du niveau de l'emploi (CAA de Paris, 3 décembre 1996, n°95PA02789). De même, la rémunération d’un agent contractuel était excessive en référence à la rémunération des fonctionnaires placés dans une situation identique ou similaire ; l’agent s’était vu rémunéré sur l’indice brut 780 correspondant au 12e et dernier échelon du cadre d’emplois des attachés alors qu’il ne justifiait pas de l’ancienneté nécessaire, ni des responsabilités requises (CAA Bordeaux, 12 juin 2001, n° 97BX31592). Voir également à ce sujet la circulaire du 20 octobre 2016, relative à la réforme du décret n°86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État, qui rappelle bien l’état du droit en la matière (p. 21 et 22). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Le contrôle de trois autres contrats à durée déterminée (CDD) d’agents recrutés sur le fondement de l’article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, codifiée à l’article L. 332-13 du CGFP, c’est-à-dire pour faire face à la vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, illustre les pratiques irrégulières de la commune, puisque la durée maximale de deux ans permise par la loi est chaque fois dépassée et la recherche de fonctionnaires susceptibles d’être nommés sur l’emploi n’est pas effective (pas de dossier de recrutement et des déclarations de vacances d’emploi effectuées quelques jours avant la signature du contrat).
Un agent au centre technique municipal a bénéficié d’un CDD de juin 2018 d’une durée d’un an pour vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire ; d’un CDD de mai 2019 d’un an pour le même motif ; d’un CDD de juin 2020 de deux ans pour le même motif. Il n’a jamais été recherché de fonctionnaire pour ce poste et la durée des contrats est de quatre ans au total, alors que la loi la limite à deux ans.
Un agent du théâtre a bénéficié d’un CDD en août 2017 d’une durée d’un an pour vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire ; puis d’un CDD en août 2018 d’une durée d’un an pour le même motif ; suivi d’un CDD en août 2019 d’une durée d’un an pour le même motif, d’un CDD en août 2020 d’une durée d’un an pour le même motif ; d’un CDD en août 2021 d’une durée d’un an pour le même motif ; et enfin d’un CDD en juillet 2022 d’une durée d’un an (la déclaration de vacance d’emploi ayant été réalisée la vieille du contrat).
Un agent du théâtre a bénéficié d’un CDD en octobre 2020 d’une durée d’un an pour vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire ; d’un CDD de novembre 2021 d’une durée d’un an pour le même motif ; d’un CDD de juillet 2022 d’une durée d’un an pour le même motif (la déclaration de vacance d’emploi ayant été réalisée quatre jours avant la conclusion du contrat).
La commune est donc invitée à respecter les dispositions légales et réglementaires qui encadrent le recours aux agents contractuels, ce qui implique, notamment, de réellement chercher à pourvoir les postes vacants par des fonctionnaires, même à l’occasion des renouvellements de contrats.
Recommandation n° 6. : Respecter la réglementation en matière de recours aux agents contractuels (nécessité d’une recherche préalable effective de fonctionnaires, publication réelle des emplois, mettre fin aux contrats successifs irréguliers)
4.5 Le régime indemnitaire
D’une manière générale, le régime indemnitaire du personnel communal représente 21,8 % de la rémunération, contre 17,4 % pour les communes de la strate. Il est donc plus favorable aux agents d’Andrézieux-Bouthéon.
Par délibération du 20 décembre 2018, la commune a mis en place le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), à compter du 1er janvier 2019. La loi rendait en effet obligatoire, pour les collectivités territoriales, la mise en œuvre d’un régime indemnitaire servi en deux COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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parts, dont l'une prend en compte les conditions d'exercice des fonctions97 et l'autre la manière de servir98, dans le respect du principe de parité avec la fonction publique de l’État.
Si la commune a délibéré sur des plafonds d’IFSE inférieurs aux montants des plafonds possibles, les plafonds du complément indemnitaire sont pour certains groupes de fonctions supérieurs aux plafonds. Néanmoins, tous respectent la limite selon laquelle la somme des deux parts de l’indemnité ne doit pas dépasser le plafond global des primes octroyées aux agents de l’Etat, ce qui n’appelle donc pas d’observation.
La chambre remarque cependant que si la délibération évoque bien des groupes de fonction, elle n’indique pas les cadres d’emploi ouverts dans chaque groupe, de sorte qu’il n’est pas possible de vérifier le respect des plafonds applicables au regard du cadre d’emploi.
Le CIA mis en place au sein de la commune est très conséquent puisqu’il peut représenter jusqu’à 50% du régime indemnitaire pour certains agents. Cela s’explique par le fait qu’il a été institué, dans le cas d’espèce, en remplacement de deux primes annuelles.
En effet, les agents percevaient une prime de fin d’année, dont le montant dans la délibération de 2012 est de 762,25 €, versé pour moitié en juin et moitié en décembre, à laquelle s’ajoute une part de régime indemnitaire, versée en décembre, représentant au total l’équivalent d’un treizième mois99. Ainsi le CIA à Andrézieux-Bouthéon correspond en fait à un douzième de la rémunération de l’agent (y compris heures supplémentaires et régime indemnitaire), calculé sur la période octobre n-1 à septembre n.
Les modalités de cette intégration sont discutables. En effet, si le conseil municipal peut décider d’intégrer au RIFSEEP le volume budgétaire qui était jusqu’alors alloué à cette prime, il ne faut pas que les modalités d’attribution en viennent à dévoyer le principe de ce régime indemnitaire.
Or, il apparaît qu’à chaque recrutement d’un nouvel agent, il est précisé dans la lettre d’engagement qu’il percevra l’équivalent d’un treizième mois. Le fait de s’engager ainsi dans les fiches de simulation financière et dans les lettres d’engagement interroge nécessairement sur la réalité de la modulation du CIA.
De fait, il a été constaté que les entretiens professionnels de l’année N ont lieu en fin d’année N, alors que le CIA de l’année est versé en deux parts, l’une en juin, la seconde en novembre de l’année N. L’entretien professionnel annuel ne joue donc pas sur le montant du CIA attribué, contrairement à ce que prévoit l’article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014.
De plus, si la délibération prévoit des critères de modulation, il apparaît que ceux-ci ne sont pas effectifs.
La commune a transmis les tableaux de calcul de CIA. Une colonne permet le calcul théorique du CIA (sur la base de 1/12e des rémunérations) et les chefs de service sont invités à
97 L’IFSE : indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise.
98 Le CIA : complément indemnitaire annuel.
99 Le versement de la prime annuelle subsiste pour les agents des filières culture (professeurs et assistants
d’enseignement artistique) et police municipale, dont les filières ne sont pas concernées par le RIFSEEP, et s’élève à 875,20 € annuels sans que la collectivité n’ait pu justifier ce montant, qui ne figure dans aucune délibération. Les agents des filières police municipale et culture perçoivent également l’équivalent d’un treizième mois, via le régime de primes de leur filière (indemnité d’administration et de technicité (police municipale) et indemnité de suivi et d’orientation des élèves (professeurs et assistants d’enseignement artistique). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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compléter et à motiver les éventuels ajustements de CIA. Un courrier d’attribution est adressé aux agents, mais aucun arrêté d’attribution de CIA n’est pris par l’ordonnateur, ce qui, au demeurant, n’est pas conforme à la réglementation100.
La vérification des tableaux d’attribution de CIA pour l’exercice 2022 montre que sur les 198 agents qui ont perçu un CIA en 2022, seuls deux agents n’ont pas perçu l’intégralité d’un treizième mois, le premier suite à sa démission et le second au motif qu’il « n’a pas communiqué un courrier » (réfaction de 250 €). Quatre-vingt-quatorze agents ont bénéficié d’un arbitrage positif, pour un total de 12 840 € (soit en moyenne + 137 €). Il est à noter que l’enveloppe des arbitrages positifs est compensée par les réfactions pour absentéisme (13 889 €).
Aussi, il apparaît que le CIA versé aux agents de la commune a été manifestement détourné de sa vocation initiale, qui est d’être lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, conformément aux termes de l’article 1 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014.
Le CIA versé au directeur général des services
Il a été constaté que le CIA servi au directeur général des services dépasse le plafond prévu par la délibération, avec des versements de 6 247,38 € en 2021 et 7 914,73 € en 2022, pour un maximum délibéré de 6 000 € (catégorie RIFSEEP A1 – fonctions de direction générale). Selon l’ordonnateur, il s’agit d’une erreur liée à un défaut de contrôle interne.
La chambre invite la commune à demander au directeur général des services de rembourser le trop-perçu sur le fondement de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations101, pour la partie des sommes non touchée par la prescription de deux années, prévue par la loi.
Recommandation n° 7. : Procéder sans délai au recouvrement du trop-perçu par le directeur général des services au titre de son complément indemnitaire annuel
4.6 Le temps de travail et son organisation
4.6.1 Le temps de travail
Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris en application de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, fixe la durée hebdomadaire du travail à 35 heures à compter du 1er janvier 2002. Le décompte du temps de travail s’effectue sur la base de 1 600 heures annuelles maximum, base relevée en 2008 à 1 607 heures du fait de l’instauration du jour de solidarité institué en vue d'assurer le financement des actions en faveur de l'autonomie des personnes âgées ou handicapées. La jurisprudence a établi que cette base de 1 607 heures est à la fois un plancher et un plafond.
100 L’article 2 du décret n°91-875 du 6 septembre 1991 précise que « l'autorité investie du pouvoir de nomination
détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire ». 101 « Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération
de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive ». COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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L’article 47 de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 impose, à compter du 1er janvier 2022, la suppression des régimes dérogatoires en vigueur dans la fonction publique territoriale et l’alignement de la durée de travail des agents territoriaux sur la durée légale de 1 607 heures.
Pour la commune, l’aménagement du temps de travail (ARTT) a été approuvé par une délibération du 21 décembre 2001. Elle fixe la durée du temps de travail à 1 600 heures par semaine et a été modifiée par délibération du 31 mars 2005 pour tenir compte de l’instauration du jour de solidarité.
Le protocole annexé à la délibération détaille pour chaque service les modalités d’organisation du temps de travail, mais aucune mise à jour n’a été délibérée depuis, et le document n’est plus d’actualité.
• Les congés d’ancienneté
La commune attribue dans les faits des jours de congé « ancienneté » venant en déduction de la durée annuelle de travail précitée : 1 jour de congé supplémentaire à partir de 5 ans d’ancienneté, 2 jours à partir de 8 ans et 3 jours à partir de 11 ans. Ces jours de congés ne figurent pas dans la délibération sur le temps de travail et aucune délibération n’a pu être transmise par l’ordonnateur. Sur l’année 2022, ces jours de congé « ancienneté », représentent 344 jours soit 1,5 ETPT.
Aucune précision n’est apportée quant à la définition de l’ancienneté, qui pourrait être comprise comme l’ancienneté dans la collectivité, l’ancienneté dans la fonction publique territoriale, ou dans la fonction publique tous versants confondus. Il apparaîtrait que la notion d’ancienneté a trait à l’ancienneté dans la fonction publique, dès lors que la personne est titulaire, l’ancienneté en tant que contractuel dans la commune étant prise en compte. Ces règles ne sont toutefois mentionnées nulle part.
Par ce dispositif, la commune ne respecte pas la durée annuelle de temps de travail de 1 607 heures. Elle doit donc y mettre fin.
• Le temps de travail au sein des services techniques
Une note de service, du 22 janvier 2021, reprise dans le compte rendu du comité technique du 11 mars 2021 indique que le personnel technique du CTM bénéficie d’un vendredi sur deux en repos, de 3 jours de congés annuels supplémentaires et de 20 H supplémentaires (qui n’apparaissent dans le tableau de suivi des congés), ce qui serait la contrepartie d’un cycle de travail de 72 heures sur 9 jours (le vendredi n’étant pas travaillé une semaine sur deux).
Ces modalités n’ont pas été adoptées par délibération du conseil municipal, qui est seul compétent pour fixer un régime de temps de travail.
Au surplus, si le cycle de travail des agents amène à ce qu’ils dépassent le temps de travail légal de 1 607 heures, il convient de leur attribuer des jours de RTT.
• Les modalités de suivi des congés
La gestion des congés au sein de la collectivité se fait selon des modalités sommaires aujourd’hui. La prise de congés est réalisée par une demande de papier, qui transite par le chef de service jusqu’aux ressources humaines. Les congés sont ensuite suivis au service des ressources humaines dans une base Excel renseignée par l’agent en charge des congés, sur la base des fiches papier établies dans les services. L’outil n’est pas adapté à un effectif aussi RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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important et n’est pas sécurisé, la probabilité d’une erreur ou d’une mauvaise manipulation étant forte.
De plus, selon les agents et les services, les congés sont gérés en jours ou en heures, ce qui s’apparente à une rupture d’égalité injustifiée (ainsi par exemple, un agent peut poser 1 heure pour aller à un rendez-vous, tandis qu’un autre devra poser une demi-journée).
• Les autorisations spéciales d’absence
Les autorisations spéciales d’absence (ASA) permettent à un agent de s’absenter pour certains motifs, sans avoir recours à ses congés annuels. Ces autorisations sont listées dans le livret d’accueil de l’agent. Les autorisations d’absence sont désormais régies par les articles L. 622-1 et suivants du CGFP. Elles doivent être définie localement par le conseil municipal, ce qui n’est pas le cas.
Tableau n° 16 : Autorisations spéciales d’absence (en nombre de jours d’absence autorisés)
Evènements État Commune Écart
Naissance ou adoption 3 3 0 Mariage de l’agent 5 5 0 PACS de l’agent 5 0,5 - 4,5 Décès du conjoint de l’agent 3 5 + 2 Décès du père, de la mère de l’agent 3 3 0 Décès de l’enfant 5 ou 7 + 8 jours102 5 0 ou -2 Décès des frère, sœur Néant 2 + 2 Décès des grands-parents, Néant 2 + 2 Décès des beaux-parents Néant 3 + 3 Décès des petits-enfants Néant 3 + 3 Décès oncle, tante, neveu, nièce Néant 1 + 1 Maladie grave/intervention chirurgicale conjoint ou du
pacsé 3* 3 0 Maladie grave/intervention chirurgicale des parents et
enfants de + de 16 ans
3 3 0
Garde d’enfant malade jusqu’à 16 ans ou handicapé sans
limite d’âge
6 6 0
Source : portail de la fonction publique et comité technique du 11 mars 2021. *maladie très grave pour les agents de l’État
• Le compte épargne temps
Le compte épargne temps a été institué par délibération du 29 mars 2021, seulement utilisable sous forme de congés, la monétisation ou le transfert en points RAFP n’étant pas prévu.
115 agents ont ouvert un compte épargne temps. Comme les congés, celui-ci est géré dans un tableur peu opérant, composé d’autant d’onglets que de comptes épargne temps ouverts. Chaque onglet reprend la date d’ouverture et l’origine des jours épargnés. Trois agents103 ont
102 5 jours ou 7 jours si l’enfant a moins de 25 ans, depuis la loi n° 2020-692 du 08/06/2020 visant à améliorer les
droits des travailleurs et l'accompagnement des familles après le décès d'un enfant. Depuis le 1er mars 2022, s’y ajoute une ASA complémentaire de huit jours qui peut être fractionnée et prise dans le délai d’un an à compter du décès (article L.622-2 du code général de la fonction publique).
103 Dont le DGS. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
65
bénéficié de la reprise des CET ouverts dans d’autres collectivités alors même que la délibération d’institution pour la commune n’était pas prise.
A l’exception du directeur général des services qui a alimenté son CET de 20 jours en 2021104, les comptes épargne temps des agents ont été alimentés dans la limite des 10 jours prévus par la délibération (maximum de 5 jours de RTT, plus solde des congés non pris sous réserve d’avoir bénéficié de 20 jours de congés annuels).
• Le diagnostic sur le temps de travail
Fin 2022, une mission a été confiée à un cabinet pour établir un diagnostic et faire des propositions en matière de temps de travail. Le document prévisionnel reprend les nombreuses modalités d’organisation hebdomadaire selon les services.
A l’issue de ce travail, la chambre invite la commune à délibérer sur le régime et les cycles de temps de travail au sein de la commune, dans le respect des 1 607 heures, ce qui nécessitera de supprimer les congés d’ancienneté, de clarifier la situation de certains services et de mettre fin aux avantages acquis individuels (les congés en heures).
Recommandation n° 8. : Formaliser, par délibération du conseil municipal, les différents régimes de temps de travail au sein de la commune, dans le respect de la durée légale de 1607 heures annuelles.
4.6.2 Les heures supplémentaires
La gestion des heures supplémentaires (repos compensateur et indemnisation) est définie par délibération n° 122 du 29 novembre 2012. Cette délibération permet l’indemnisation des personnels de catégories B et C, sans toutefois définir la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires, en méconnaissance du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 modifié.
De plus, en application de ce même texte, le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est subordonné à la mise en œuvre d’un moyen de contrôle automatisé des horaires de travail (pointage) sauf pour les personnels exerçant hors de leurs locaux de rattachement et les sites comprenant un effectif inférieur à dix agents. Dans ces cas, un décompte déclaratif est possible à condition qu’il soit contrôlable.
Or, la commune ne dispose pas de dispositif de contrôle automatisé du temps de travail, ce qui a pour conséquence l’irrégularité de la plupart des heures supplémentaires indemnisées.
Dans la pratique, les heures supplémentaires sont pour moitié indemnisées et pour moitié récupérées, à l’exception des heures effectuées le week-end, à l’occasion d’évènements, qui sont exclusivement rémunérées. Les feuilles d’heures sont validées par le chef de service et le maire avant transmission au service des ressources humaines, ce que confirme le contrôle d’un échantillon de pièces justificatives qui montre que l’ensemble des agents utilise un formulaire unique, où chaque heure supplémentaire est justifiée par un objet.
104 2021 : 14 jours de congés + 6 jours de RTT. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Les heures supplémentaires récupérées sont saisies dans l’outil de gestion des congés, ce qui permet également de s’assurer de l’effectivité de la journée de solidarité pour les agents annualisés.
Le décret précité limite le nombre d’heures supplémentaires à 25 heures par mois (300 heures par an), sauf dérogation, sur décision du chef de service. En cas de dépassement du volume de 25 heures mensuelles, l’ordonnateur produit un arrêté, mais celui-ci intervient a posteriori au moment de la mise en paiement, ce qui est insuffisant pour s’assurer d’une décision préalable du chef de service.
Un seul dépassement du contingent de 300 heures annuelles a été constaté, pour un agent du château de Bouthéon (310 heures en 2022).
Les IHTS des agents du château de Bouthéon représentent près de 30% des IHTS de la commune en 2022, alors que l’annualisation du temps de travail de ces agents, prévue dans la délibération de 2001, aurait pu permettre la limitation de ces dépassements d’horaires. La réflexion en cours sur les modalités d’organisation du temps de travail pourrait permettre une rationalisation.
Tableau n° 17 : Indemnités horaires pour travaux supplémentaires
2018 2019 2020 2021 2022
Nombre d'heures indemnisées 4 074 4 459 2 966 2 546 3 846 - dont château de Bouthéon (en heures) 946 929 813 843 1 098 - dont château de Bouthéon (en %) 23 % 21 % 27 % 33 % 29 % -dont police municipale (en heures) 374 361 243 367 684 -dont police municipale (en %) 9 % 8 % 8 % 14 % 18 %
Coût total en € 56 256 62 945 57 372 53 797 88 109 - dont château de Bouthéon (en €) 17 934 17 941 17 101 18 833 26 744 - dont château de Bouthéon (en %) 32 % 29 % 30 % 35% 30 % - dont police municipale (en €) 8 524 8 902 6 460 9 067 19 004 -dont police municipale (en %) 15 % 14 % 11 % 17 % 22 % Source : fichiers de paies
4.6.3 L’absentéisme
Le taux d’absentéisme de la commune est contenu sur l’ensemble de la période de contrôle. En 2021, il s’établit pour la maladie ordinaire à 3,68 % en 2021 pour une moyenne nationale de 5,40 %105, et à 6 % si on ajoute les absences pour congé maladie de longue durée, longue maladie et accident du travail, pour une moyenne nationale de 9,6 %.
Ce taux inférieur aux moyennes nationales peut s’expliquer en partie par l’application, sur l’ensemble de la période de contrôle, d’une modulation du régime indemnitaire correspondant à un abattement de 1/30ème du montant mensuel de régime indemnitaire au-delà de 10 jours d’absence cumulée sur une année civile.
105 SOFAXIS Panorama 2022 (mode de calcul : (nombre de jours d’absences x 5/7) / (nombre d’agents x nombre
de jours travaillés). COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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4.7 Les avantages en nature
4.7.1 Les véhicules
Selon la commune, il n’existe au sein de la collectivité aucun véhicule de fonction, mais seulement des véhicules de service, dont aucun ne constitue un avantage en nature.
Or, les conditions d’attribution et d’utilisation de quatre véhicules de services interrogent. En effet, quatre cadres se sont vus attribuer des véhicules de service affectés à leur personne, avec une autorisation de remisage à domicile sans limite (DGS, DST, un DGA et la chargée de communication). En effet, ces agents disposent d’une autorisation de remisage à domicile permanente, sans limitation aucune, ni durant le week-end, ni durant les congés, en dérogation avec le règlement général d’utilisation des véhicules de la commune.
De plus, l’attribution d’un véhicule a été négociée lors de leur recrutement et leur a été présentée comme constituant un élément de leur rémunération.
S’agissant du DGS, ce dernier, dans un courriel au maire du 15 juin 2020, portant sur les conditions de son recrutement, procède à la liste de ses demandes dont un véhicule. Dans le courrier 3 août 2020 portant sur les conditions du recrutement, le maire indique à l’intéressé qu’il disposera bien d’un véhicule.
S’agissant du DST, lors de son recrutement, il lui a été présenté une fiche salariale avec l’indication « + véhicule avec autorisation de remisage à domicile ». Il en est de même de la chargée de communication : sa fiche de rémunération comprend l’indication « avec un avantage en nature (véhicule de service avec autorisation de remisage à domicile) » et cette attribution lui est confirmée dans la lettre l’informant de son recrutement et déclinant sa rémunération. La même pratique a été constatée pour le recrutement d’un nouveau DGA en 2021 : ce dernier bénéficiait d’un véhicule de fonctions dans son précédent poste, mais dans un courriel du 18 janvier 2021 le DGS a indiqué « pour le véhicule, pas de voiture de fonction mais mise à disposition d’un véhicule de service avec droit de remisage » ; cet avantage est indiqué dans la lettre de recrutement.
Ces quatre agents bénéficient par ailleurs d’une carte carburant individuelle.
Procéder à des recrutements dans de telles conditions est avantageux pour les agents, qui disposent dès lors d’un véhicule personnel sans valorisation fiscale et sociale de l’avantage en nature alors qu’aucune limite à l’utilisation ne leur est imposée. La chambre rappelle que cette pratique n’est pas conforme au droit.
Dans les conditions d’utilisation actuelles, l’attribution de ces véhicules constitue un avantage en nature selon la définition donnée au bulletin officiel de la sécurité sociale, puisque les agents ne sont pas tenus de restituer le véhicule en dehors de leurs périodes de travail, notamment en fin de semaine (samedi et dimanche) ou pendant les périodes de congés.
Dès lors, la commune a commis plusieurs irrégularités. Tout d’abord, elle est fautive de ne pas avoir déclarer un avantage en nature, alors que ces véhicules font partie intégrante de la négociation salariale. Ensuite, elle n’a pas respecté les dispositions de l’article L. 2123-18-1-1 du CGCT qui impose une délibération annuelle du conseil municipal. Enfin et en tout état de cause, elle n’a pas respecté le cadre légal qui ne permet d’attribuer un véhicule de fonction qu’au seul directeur général des services d'une commune de plus de 5 000 habitants (art. 6 du RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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décret n° 2022-250 du 25 février 2022 portant diverses dispositions d'application du code général de la fonction publique).
Il convient de noter en outre que le maire bénéficie d’un véhicule mis à disposition en permanence (dans le fichier de suivi, le véhicule est nommé « Mr le maire » - même modèle que celui du DGS ou que le DST). Si l’octroi d’un véhicule de service à un élu de la commune est rendu possible par les textes (art. L. 2123-18-1-1 du CGCT), cette attribution doit être décidée et encadrée par une délibération nominative annuelle du conseil municipal. Or, tel n’est pas le cas en l’occurrence.
Recommandation n° 9. : Régulariser la situation des véhicules de service actuellement attribués à certains agents, présentant les caractéristiques de véhicules de fonction
4.7.2 Les logements
Les éléments transmis par la commune font état de trois logements attribués dans le cadre d’une nécessité absolue de service à des agents municipaux entre 2018 et 2022.
Or, la délibération, ancienne, du conseil municipal du 27 janvier 2000, non mise à jour des évolutions règlementaires en matière de charges locatives, ne mentionne qu’un logement de fonction attribué par nécessité de service, pour le gardiennage du Palais des sports. Contrairement aux dispositions de l’article L. 721-1 du code général de la fonction publique, l’assemblée délibérante n’a donc pas défini les logements situés au gymnase Victor Lacoste et à la résidence Marcel Sicre comme des logements de fonction.
Si les agents logés s’acquittent bien chaque mois des charges liées aux fluides, et qu’aucun d’entre eux n’a bénéficié d’indemnité d’astreinte, conformément aux règles de non- cumul, les avantages en nature ne sont comptabilisés dans les bulletins de paie des agents concernés que depuis janvier 2020. Les modalités de calcul respectent les barèmes de l’URSSAF.
La commune est invitée à mettre à jour la délibération définissant les logements de fonction.
5 LA QUALITÉ DE LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
5.1 La qualité de l’information financière
5.1.1 Le cadre budgétaire et comptable
Les comptes de la commune sont retracés dans un budget principal, et un budget annexe « parc des forges » régis, conformément à réglementation par la nomenclature M14 jusqu’au 31 décembre 2022. Depuis le 1er janvier 2023, les budgets sont régis par la nomenclature M57. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
69
5.1.2 Le calendrier budgétaire
Le calendrier budgétaire d’Andrézieux-Bouthéon suit un rythme régulier et conforme aux exigences réglementaires.
En cours d’exercice, deux à quatre décisions modificatives de crédits peuvent être réalisées pour des ajustements, qui ne s’avèrent pas toujours nécessaires (cf. taux d’exécution).
Il convient de relever que le conseil municipal n’a pas délibéré en 2020 sur les taux de fiscalité. En effet, un simple courriel a été adressé à la trésorerie par un agent de la commune. Or, la prise d’une délibération par le conseil municipal, chaque année, même en cas d’absence de modification des taux d’imposition, est obligatoire, conformément à l’article 1636 B sexies du CGCT. En tout état de cause, une décision, même de maintien des taux, ne peut être formalisée par un courriel d’un agent mais doit résulter d’une expression du conseil municipal.
5.1.3 Les états annexés aux documents budgétaires
Les annexes aux documents budgétaires contribuent à la bonne information des élus et des citoyens. Elles sont bien renseignées tout au long de la période sous-revue, hormis s’agissant de l’annexe relative aux concours attribués à des tiers puisque n’y figurent ni les subventions d’investissement (fonds de concours voirie à la Métropole de Saint-Etienne), ni les prestations en nature dont bénéficient les associations. En 2020 et 2021, le montant total des subventions versées figurant dans l’annexe ne correspond pas au montant total des réalisations sur les natures de comptes concernées (respectivement + 108 955 € et + 5 000 € dans les annexes).
5.1.4 Le rapport sur les orientations budgétaires
L’article L. 2312-1 du CGCT prévoit que « dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. »
En 2020 et 2021, la population légale de la commune étant inférieure à 10 000 habitants, les obligations en matière de contenu des rapports d’orientations budgétaires sont moins importantes. On ne note cependant pas de différences dans les rapports qui seraient liées au changement de strate démographique.
Le rapport ne présente pas les informations relatives aux engagements pluriannuels envisagés. En effet, si le montant total du budget de la section d’investissement est présenté, jusqu’en 2020 décliné dans un tableau synthétique par secteur, il n’est pas détaillé par opération, et ne reprend pas les éléments liés par exemple aux autorisations de programme et crédits de paiement mis en place depuis 2021. L’évolution pluriannuelle de l’endettement n’est pas non plus présentée, pas davantage que l’évolution prévisionnelle du niveau d’épargne brute, d’épargne nette et de l’endettement à la fin de l’exercice.
Enfin, dès lors que la commune compte plus de 10 000 habitants (en 2018, 2019, et depuis 2022), le rapport doit être complété de plusieurs éléments relatifs à la gestion des ressources humaines. Si Andrézieux-Bouthéon dédie une partie du rapport aux ressources humaines, la présentation n’est pas suffisamment précise et ne répond pas aux exigences de l’article D. 2312-3 du CGCT. En effet, la structure des effectifs se réduit au nombre de titulaires RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70
et de non titulaires présents au 31 octobre, alors qu’elle pourrait utilement ajouter les répartitions par filière et par catégorie. La durée effective du travail est indiquée comme étant de 1 607 heures, alors que tel n’est pas le cas. L’évolution des effectifs mentionnée est celle de l’année en cours (du 1er janvier au 31 octobre), et aucun élément chiffré n’est donné quant à l’évolution prévisionnelle de l’année à venir. Aucun élément n’est précisé sur la rémunération (traitements indiciaires, régimes indemnitaires, nouvelles bonifications indiciaires et avantages en nature). Seul est présenté un bilan des heures supplémentaires au 31 octobre, sans précision sur la répartition entre heures supplémentaires récupérées ou rémunérées. Enfin, le tableau présentant l’absentéisme des agents ne précise pas la période de référence (il s’agit d’un point sur les dix premiers mois de l’année – il n’y a donc pas d’information complète pour une année).
5.1.5 La publicité des données financières
Afin de renforcer l’information des citoyens et des élus et faciliter la compréhension du budget, l’article L. 2313-1 du CGCT prévoit, depuis le 1er août 2015, que trois documents d’information financière différents106 doivent être mis en ligne sur le site internet de la collectivité. Cette mise en ligne doit intervenir dans le délai d’un mois à compter de l’adoption par le conseil municipal de la délibération à laquelle ces documents se rapportent.
La commune ne respecte pas cette obligation puisque, si elle rend accessible une publication présentant une synthèse du budget de l’année en cours, elle ne le fait pas pour le compte administratif de l’exercice écoulé. De même, aucun rapport d’orientations budgétaires n’est accessible, pas plus que les notes explicatives de synthèse adressées aux élus.
De plus, bien que ne soit pas obligatoire, la commune ne rend accessible aucun document budgétaire sur son site internet (budget primitif, compte administratif), ce qui est pourtant une bonne pratique en termes d’information des citoyens.
5.2 La qualité de la gestion comptable
5.2.1 La tenue de la comptabilité d’engagement et les opérations de fin d’exercice
L’article L. 2342-2 du CGCT dispose que l’ordonnateur tient la comptabilité d’engagement des dépenses. Si elle n’est pas obligatoire en recettes, la pratique de l’engagement est nécessaire au suivi de l’exécution budgétaire. Par ailleurs la comptabilité d’engagement est la base pour la réalisation des opérations de fin d’exercice (rattachement des charges et produits et restes à réaliser).
La chambre a vérifié les points suivants qui n’appellent pas d’observation : la procédure des engagements, le rattachement des charges et des produits à l’exercice, les restes à réaliser107, les opérations à classer ou régulariser, l’affectation des résultats.
106 A savoir : une présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles jointe au
budget primitif et au compte administratif en vue de permettre aux citoyens d'en saisir les enjeux ; le ROB (art. L. 2312-1 du CGCT) ; et la note explicative de synthèse adressée avec la convocation des conseillers municipaux en amont de la mise en délibéré du budget primitif et du compte administratif (art. L. 2121-12 du CGCT). 107 Pour ses restes à réaliser 2022 à reporter sur l’exercice 2023, le service de gestion comptable, a selon la
commune, refusé les restes à réaliser en recettes pour cause d’insuffisance de crédits inscrits au budget. Alors que COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
71
Le système d’information financier de la commune d’Andrézieux-Bouthéon est abouti, les imputations comptables sont développées et bien utilisées, avec par exemple, pour les services, la possibilité de suivre les crédits qu’ils délèguent à d’autres services.
Malgré la qualité du système d’information financier, l’utilisation du plan comptable peut être améliorée. Ainsi les missions des agents devraient être imputées au compte « 6256 -missions » puisque, selon la M14, ce compte retrace l’ensemble des frais exposés à l’occasion de l’envoi en mission d’un agent : frais de transport, nourriture et logement » alors que le compte « 6251 – voyages et déplacements » concerne exclusivement les frais de transport individuel du personnel, et que la commune utilise également pour les missions de ses agents le compte « 6188 – services extérieurs divers ». Les repas et déplacements liés à la programmation du théâtre sont également comptabilisés sur ce compte, ce qui nuit à la bonne information financière.
5.2.2 Le suivi du patrimoine
5.2.2.1 L’inventaire et l’état de l’actif
Conformément à l’instruction M14, l’inventaire comptable tenu par l’ordonnateur et l’état de l’actif du comptable doivent être concordants.
L’inventaire de la commune est bien tenu. Au 31 décembre 2022, l’écart entre les valeurs brutes des deux documents est peu important (inférieur à 1%)108, alors même que les opérations de pointage annuels de l’actif, entre la commune et le service de gestion comptable, n’avaient pas eu lieu au moment du contrôle.
La chambre a également pu vérifier que les opérations de transfert des immobilisations en cours (compte 23) vers des comptes d’immobilisations corporelles ont été bien réalisées durant toute la période.
5.2.2.2 Les travaux en régie
La commune d’Andrézieux-Bouthéon présente la particularité de valoriser des travaux en régie pour près de 3 % de ses produits de gestion.
Chaque projet d’investissement réalisé en régie fait l’objet d’une fiche de suivi, qui reprend les matériaux utilisés et le nombre d’heures effectuées par les agents des services techniques. La valorisation horaire de la masse salariale passe de 35 € par heure en 2018, à 40 € en 2022 (et 42 € à compter de 2023). La part des salaires représente 80 à 85% de la valorisation des travaux en régie. La valorisation horaire est insuffisamment explicitée dans les délibérations, et, en l’absence d’explications, paraît surévaluée. La valorisation globale, même revue à la baisse en 2022, est comparable109 à la masse salariale annuelle totale du service
les premiers états prévoyaient 3,7 M€ de restes à réaliser en recettes, la commune n’a pu reporter que 0,45 M€. Cette interprétation semble erronée. En effet, l’article R. 2311-11 du CGCT distingue les restes à réaliser en dépenses et recettes, ce qui s’explique par le caractère limitatif des dépenses et estimatif des recettes. Ainsi, « les restes à réaliser de la section d'investissement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre ». 108 Ordonnateur : 226,5 M€, comptable 224,5 M€.
109 Masse salariale 2022 service Bâtiments : 358 828 € (base 12 ETPT). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Bâtiments. Enfin, sur la base d’un coût moyen annuel pour un équivalent temps plein travaillé de 29 900 € en 2022, le coût horaire serait de 19,6 €110.
5.2.2.3 Les amortissements
L’article R. 2321-1 du CGCT prévoit que « les durées d'amortissement des immobilisations sont fixées pour chaque bien ou catégorie de biens par l'assemblée délibérante, qui peut se référer à un barème fixé par arrêté du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget ».
La commune ne respecte pas les dispositions du CGCT. En effet, par délibération du 9 décembre 1996, complétée par les délibérations du 25 novembre 2004, 29 novembre 2007, et 29 septembre 2011, la commune a repris les barèmes indicatifs de la M14, sans fixer de durées d’amortissement par catégorie de biens, en laissant à l’ordonnateur « le soin de déterminer la durée d’amortissement de chaque bien ». Ce n’est donc pas l’assemblée délibérante qui fixe les durées d’amortissement mais le maire, ce qui n’est pas dans ses prérogatives.
Ainsi, pour une même catégorie de biens, il est possible de procéder à des amortissements de durées différentes, selon le choix de l’agent en charge de la saisie des fiches inventaires. A titre d’exemple, les biens comptabilisés au compte 2182, matériel de transport sont amortis sur des durées de 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 ou 10 ans.
Il en résulte une complexité de gestion, à laquelle s’ajoute l’absence d’un guide de procédure.
La délibération relative aux amortissements prise le 27 juin 2022, dans le cadre du passage en M57 reprend les mêmes plages de durées, sans fixer de durée par catégorie de biens. La chambre invite la commune à prendre une délibération précise pour choisir des durées d’amortissement par catégorie de biens.
5.2.3 Les provisions
En application des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT, une provision doit être constituée par le maire dans les cas suivants :
- dès l’ouverture d’un contentieux ;
- dès l’ouverture d’une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce,
une provision est constituée pour les garanties d’emprunts, prêts et créances, les
avances de trésorerie et les participations en capital accordées par la commune à
l’organisme faisant l’objet d’une procédure collective ;
- en cas de recouvrement des restes à recouvrer compromis.
En dehors de ces cas, le maire peut décider de constituer des provisions dès l'apparition d'un risque avéré.
Une seule provision a été constituée sur la période contrôlée, pour le centre de tir, pour un montant de 250 000 € (délibération du 31 mai 2021) qui a été reprise par le maire dès l’exercice suivant.
110 Sur la base de 1 607 heures travaillées. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
73
La commune est engagée dans divers contentieux, pour lesquels les risques financiers ne sont pas évalués. En effet, le service des finances n’a pas connaissance des contentieux en cours, qui sont gérés par le service juridique, et n’est donc pas en mesure d’évaluer le risque. Il est a priori marginal à ce jour, ce qui n’enlève rien à la nécessité de mettre en place une procédure interne pour recenser et prendre en compte les risques contentieux.
En ce qui concerne le recouvrement des restes à recouvrer compromis, la commune a peu de titres de recettes en contentieux, mais elle a procédé chaque année à des admissions en non-valeur ce qui nécessiterait une évaluation du risque encouru et un provisionnement à sa hauteur, afin de respecter les dispositions du CGCT.
5.2.4 Les régies de recettes
Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, prévoit que seuls les comptables de la direction générale des finances publiques sont habilités à régler les dépenses et recettes des collectivités et établissements publics dont ils ont la charge. Ce principe connaît une exception, avec les régisseurs de recettes et les régisseurs d’avance.
Les régisseurs de recettes et d’avance, nommés par décisions de l’ordonnateur sur avis conforme du comptable public, sont chargés du recouvrement des recettes énumérées dans les actes constitutifs des régies.
La commune d’Andrézieux-Bouthéon compte 10 régies de recettes et 5 régies d’avances en 2022, dont le contrôle, prévu par l’article R. 1617-17 du CGCT, relève du comptable et de l’ordonnateur. Si le comptable a contrôlé les régies entre 2019 et 2022, l’ordonnateur n’effectue pour sa part aucun contrôle des régies.
5.3 La qualité des prévisions budgétaires et les taux d’exécution
Le calcul des taux d’exécution budgétaire permet d’évaluer la qualité de la prévision budgétaire et donc la fiabilité de l’information donnée aux élus au moment du vote du budget. Une prévision budgétaire aussi juste que possible participe de la sincérité budgétaire et de l’équilibre réel du budget, conformément à l’article L. 1612-4 du CGCT.
Les prévisions budgétaires de la commune sont à améliorer. En effet les taux d’exécution sont faibles pour les dépenses de fonctionnement, en moyenne de 91 %, et compris entre 85 et 94 % selon les exercices, soit entre 1 et 2,6 M€ de sur-prévision. Les marges de manœuvre, sur les charges de gestion courante sont particulièrement importantes (entre 15 et 27 % du budget voté (18 % en moyenne) soit entre 0,6 et 1,3 M€ non utilisés).
Cette faiblesse des taux d’exécution s’explique notamment par des décisions modificatives qui s’avèrent inutiles (par exemple les ajouts de crédits au chapitre 011 en 2019, 2021 et 2022, au chapitre 012 entre 2020 et 2022 n’étaient pas nécessaires au vu des disponibles sur ces chapitres en fin d’exercice), et des inscriptions en dépenses imprévues non mobilisées.
Pour ce qui concerne les recettes de fonctionnement, le taux moyen de réalisation sur la période est de 102%, avec des taux compris entre 98 et 108%, les prévisions pouvant être améliorées au chapitre 73 – Impôts et taxes (à l’exception de 2020, réalisation de + 0,4 à + 0,7 M€ par rapport aux prévisions). RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
74
En section d’investissement, les taux d’exécution sont faibles, 58 % en moyenne (entre 49 et 68 %), la prise en compte des restes à réaliser permet d’améliorer la consommation des crédits et d’atteindre un taux moyen de 85 % (taux de 74 à 94 %) qui apparait satisfaisant.
5.4 La programmation des investissements
D’une manière générale, la chambre relève que la commune n’a jamais disposé d’une programmation pluriannuelle des investissements formalisée, malgré l’importance de ses opérations. Si, selon la nouvelle municipalité, des outils de travail interne ont été développés depuis 2020, il ne s’agit que de documents techniques de travail et d’aide à la décision, qui ne sont pas présentés à l’organe délibérant et encore moins adoptés. Eu égard à l’importance des investissements de la commune, il apparaîtrait pourtant pertinent que le conseil municipal soit mieux associé à la planification du programme d’investissements.
L’article L. 2311-2 du CGCT rend obligatoire la présentation d’une évaluation de la dépense globale entraînée par l’exécution des travaux d’investissement, ainsi qu’une répartition de cette dépense par exercice si la durée des travaux doit excéder une année. Pour cela, il est possible de gérer les programmes d’investissement soit en autorisations de programme et crédits de paiement (AP-CP), soit par le vote d’une ou plusieurs opérations en section d’investissement.
L’ordonnateur a choisi de gérer son programme d’investissement en votant les crédits par opérations, et depuis 2021, quelques opérations sont votées en AP/CP.
L’article D. 2311-4 du CGCT prévoit que les opérations correspondent « à un ensemble d'acquisitions d'immobilisations, de travaux sur immobilisations et de frais d'études y afférents, aboutissant à la réalisation d'un ouvrage ou de plusieurs ouvrages de même nature ». Quarante-six opérations sont en cours à Andrézieux-Bouthéon au 31 décembre 2022. Elles correspondent pour certaines à des opérations de type analytique, regroupant des dépenses de type thématique (« acquisitions de bâtiments », « acquisition de matériel et mobilier services administratifs / scolaires et périscolaires » …) et non à des opérations aboutissant à la réalisation d’un ouvrage défini. Ces opérations ne s’achèvent jamais et se poursuivent chaque année. Les opérations ne sont donc pas utilisées comme le prévoit la réglementation.
Pour les programmes gérés en AP/CP depuis 2021, quelques ajustements techniques sont à faire s’agissant des délibérations111
Enfin, les montants des autorisations de programme votées ne correspondent pas toujours aux montants des plans de financement, ni même aux présentations du programme de travaux au conseil municipal. C’est le cas pour le programme du complexe sportif Baudras, dont le plan de financement du 13 février 2023 établi pour Saint-Etienne Métropole mentionne
111 Les délibérations prises pour les AP/CP devraient être plus précises et indiquer le phasage complet des opérations. En effet,
la répartition des crédits de paiement n’est faite au mieux que pour les exercices n et n+1, le solde des crédits de paiement étant indiqué pour les « exercices suivants » sans autre précision. La délibération d’ajustement prise pour 2023 ne reprend pas l’intégralité des programmes d’AP/CP puisque ne sont plus reprises les recettes liées à ces programmes, ce qui est pourtant important pour l’information du conseil municipal. De plus les actualisations devraient indiquer le montant des crédits de paiement réellement payés sur les exercices précédents et non les crédits ouverts, afin de pouvoir ajuster la programmation sur les exercices suivants. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
75
un coût de 5,1 M€ TTC, alors que la présentation des travaux du 7 février 2022 est de 3,4 M€ TTC (pour une AP de 3 M€), et que la présentation des travaux du 6 février 2023 est de 4,6 M€ TTC (pour une AP ajustée à 3,9 M€).
6 LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COMMUNE
Le budget de la commune d’Andrézieux-Bouthéon se compose d’un budget principal, qui concentre la quasi-totalité des opérations, et d’un budget annexe « Parc des Forges », qui ne comptabilise quasiment aucun mouvement dans le cadre d’une opération en cours depuis 17 ans sur une friche industrielle ayant fait l’objet d’importants travaux de dépollution. Il s’agit d’un portage foncier réalisé par l’établissement public foncier de l’ouest Rhône-Alpes (EPORA), qui devait rétrocéder les terrains à la commune à la suite de la dépollution. La chambre a constaté que l’opération est en situation de blocage depuis plusieurs années (cf. annexe n°3). Elle invite la commune à se rapprocher de l’EPORA afin de trouver un accord pour pouvoir procéder à la rétrocession des terrains et, à terme, mener à bien le projet d’aménagement de la friche.
L’analyse financière réalisée par la chambre ne porte que sur le budget principal. Elle est réalisée à partir des données des comptes de gestion et est effectuée en millions d’euros (M€). Les comparaisons à la strate démographique font référence à la strate des communes de 10 000 à 20 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé, compte tenu du fait que la population de la commune fluctue tout au long de la période autour de ce seuil des 10 000 habitants et que la commune a obtenu un surclassement démographique dans cette strate.
6.1 L’autofinancement
La capacité d’autofinancement brute (CAF brute) correspond aux ressources réelles dégagées par les opérations de fonctionnement, permettant de couvrir le remboursement en capital de la dette et de financer les investissements.
D’un montant de 6,88 M€ en 2018, représentant 32,3 % des produits de gestion, ce qui est un niveau très élevé, la CAF brute s’est stabilisée à un niveau représentant de l’ordre d’un quart des produits de gestion, avant de diminuer significativement en 2022, sous l’effet d’une hausse notable des charges de gestion. Elle s’établit ainsi à plus de 4 M€ en fin de période, soit 19,5 % des produits de gestion, ce qui reste extrêmement confortable. Ce ratio est en effet de 14 % en 2022 pour les communes de la strate112.
Elle s’avère très peu impactée par le remboursement des intérêts d’emprunts (le résultat financier), du fait de la modicité de la dette de la commune, ainsi que nous le verrons ci-après.
112 En 2021, la CAF brute représentait 171 €/hab pour la strate contre 519 €/hab pour la commune. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
76
Tableau n° 18 : Capacité d’autofinancement brute
En M€ 2018 2019 2020 2021 2022 Var.
annuelle
moyenne
= Produits de gestion (A) 21,28 20,21 19,59 20,64 21,23 - 0,1 %
= Charges de gestion (B) 14,54 15,41 14,85 15,43 17,21 4,3 %
Excédent brut de fonctionnement (A-
B) 6,75 4,80 4,74 5,22 4,02 - 12,2 %
en % des produits de gestion 31,70 % 23,80 % 24,20 % 25,30 % 18,90 %
+/- Résultat financier - 0,04 - 0,04 - 0,03 - 0,03 - 0,03 - 5,9 %
+/- Autres produits et charges
exceptionnels réels 0,18 - 0,04 - 0,12 - 0,06 0,15 - 3,9 %
= CAF brute 6,88 4,72 4,59 5,13 4,13 - 12,0 %
en % des produits de gestion 32,3 % 23,4 % 23,4 % 24,8 % 19,5 %
Source : logiciel Anafi d’après les comptes de gestion
6.2 Les produits de gestion
Les produits de gestion sont en moyenne de 20,6 M€ durant la période et sont stables en valeur. Ils se composent majoritairement de reversements de fiscalité, induits par l’appartenance de la commune à la métropole de Saint-Etienne (cf. supra), qui ne présentent pas d’évolution notable.
Durant toute la période, la commune n’a perçu aucune somme de l’Etat au titre de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement, mais, au contraire, a été prélevée au titre de la contribution pour le redressement des finances publiques, à hauteur de 196 941 € pour chacun des exercices. Elle est la seule commune du département dans cette situation.
Elle a, en revanche, perçu la dotation de solidarité urbaine, pour un montant moyen de 181 000 € entre 2018 et 2020, avant que celui-ci diminue à 95 665 € en 2021 puis disparaisse en 2022.
La commune présente la particularité de valoriser des travaux en régie qui représentent près de 3 % de ses produits de gestion, tandis qu’il ne représente que 0,3 % de ceux-ci pour sa strate, ce qui illustre l’importance de l’activité de ses services techniques.
Tableau n° 19 : Les produits de gestion
En M € 2018 2019 2020 2021 2022
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 4,97 5,25 5,37 4,25 4,64
+ Fiscalité reversée 12,38 10,83 11,03 11,34 11,41
= Fiscalité totale (nette) 17,35 16,08 16,40 15,58 16,05
+ Ressources d'exploitation 2,09 2,09 1,49 1,83 2,02
+ Ressources institutionnelles (dotations et participations) 1,14 1,26 1,11 2,64 2,76
+ Production immobilisée, travaux en régie 0,70 0,78 0,60 0,59 0,40
= Produits de gestion (A) 21,28 20,21 19,59 20,64 21,23
Source : logiciel Anafi d’après les comptes de gestion
S’agissant de la fiscalité directe, rappelons que la réforme de la fiscalité locale a entraîné, pour l’ensemble des communes, la suppression de la taxe d’habitation sur les COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
77
résidences principales, qui a vocation à être compensée par le transfert, à compter de l’exercice 2021, de la taxe foncière sur les propriétés bâties levée jusqu’alors par les départements. Aussi, les taux votés en matière de foncier bâti correspondent désormais à l’addition des anciens taux communal et départemental (l’augmentation apparente en 2021 résulte de ce phénomène)113.
Après plusieurs années de baisse des taux d’imposition de 2% par an pour chacune des trois taxes, les taux votés sont restés stables entre 2020 et 2022 inclus. L’exercice 2023 marque un changement important puisque le conseil municipal a décidé d’augmenter le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties de 3%. Il en a fait de même pour le taux de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (passant de 6,98 % à 7,08 %).
Tableau n° 20 : Évolution des taux de la fiscalité locale
En %
2017
(pour mémoire) 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Moyenne de
la strate
2021
Taxe d'habitation 7,26 7,12 6,98 idem - - - 17,49
Taxe foncier bâti 14,95 14,65 14,36 idem 29,66114 idem 30,09 40,05
Taxe foncier non bâti 31,25 30,63 30,02 idem 30,02 idem 30,02 53,26
Source : états fiscaux
Malgré la hausse récente, les taux de fiscalité de la commune sont, en comparaison, peu élevés. C’était le cas en matière de taxe d’habitation, avec un taux plus de deux fois moins élevé que la moyenne de la strate. C’est encore le cas en matière de taxe foncière puisque la taxe foncière sur le bâti est inférieure de 26 % à la moyenne de la strate (en 2021, étant entendu que cet écart s’est probablement accentué depuis).
La faiblesse des taux d’imposition est permise notamment par l’importance des bases de fiscalité, qui sont bien plus conséquentes que dans les communes comparables, en particulier s’agissant de la taxe sur le foncier bâti115. Ce constat était également vrai en matière de fiscalité économique, ce qui se ressent encore aujourd’hui sur les capacités budgétaires de la commune (cf. supra). De fait, en 2022, les potentiels fiscal116 et financier117 de la commune sont du double
113 En outre, la loi a prévu l’application d’un coefficient correcteur pour garantir la neutralité de la réforme, les
communes pouvant être initialement sous-compensée ou sur-compensée. En l’espèce, la commune étant sur-compensée, elle se voit appliquer un coefficient correcteur qui diminue ses ressources de 3,27 M€ (2022). 114 En 2021, le taux se compose du taux départemental 2020 de 15,30 % et du taux communal de 14,36 %. 115 Bases nettes TFB 2021 commune 2 230 € par hab. / strate : 1 245 €.
116 Le potentiel fiscal d’une commune, est égal à la somme que produiraient les quatre taxes directes locales de
cette collectivité si l’on appliquait aux bases communales de ces quatre taxes le taux moyen national d’imposition à chacune de ces taxes. 117
Le potentiel financier d’une commune est la masse de recettes que la commune serait en mesure de mobiliser si elle appliquait des décisions « moyennes » en termes de fiscalité. Il correspond à son potentiel fiscal majoré de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement perçue l’année précédente. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
78
des communes de sa strate118. De même, l’effort fiscal119 demandé aux contribuables de la commune est très inférieur à celui des communes comparables (de l’ordre de 30 % en 2022)120.
Par ailleurs, la diminution des taux de fiscalité, puis leur stabilité, ont été largement compensées par l’évolution des bases fiscales puisque ces dernières ont progressé de l’ordre de 5 % par an pour la taxe d’habitation et pour la taxe foncière sur le bâti.
En parallèle de l’augmentation, modérée, de la fiscalité, le conseil municipal a décidé d’augmenter les produits de la tarification des services à compter de 2023 (restauration, accueil périscolaire, crèche, location de salles, accès aux installations sportives, entrée dans les établissements culturels, etc.). Ainsi, par exemple, le tarif de la restauration scolaire est passé de 2,10 € à 2,50 € le repas, le tarif d’entrée au château et au parc est passé de 8,60 € à 9 €. Au global, à la vue des documents budgétaires, les tarifs municipaux ont augmenté de 5 % dans leur ensemble, ce qui apparaît cohérent au regard de l’inflation constatée par ailleurs.
6.3 Les charges de gestion
Alors que les produits de gestion de la commune ont été stables sur la période, les charges de gestion augmentent de 18,5 %. Cette évolution est très marquée sur l’exercice 2022, bien qu’elle puisse être constatée dès l’exercice 2021.
A l’instar de l’ensemble de son budget, les charges de gestion de la commune sont élevées par rapport à sa strate, puisqu’elles sont en 2022 de 1 702 € par habitant contre 953 € pour la strate.
Tableau n° 21 : Évolution des charges de gestion
En M € 2018 2019 2020 2021 2022 Var.annuelle moyenne
Charges à caractère général 3,94 4,34 3,63 3,87 5,02 6,3 %
+ Charges de personnel 8,15 8,48 8,59 9,02 9,56 4,1 %
+ Subventions de fonctionnement 1,69 1,82 1,86 1,78 1,82 1,9 %
+ Autres charges de gestion 0,76 0,76 0,78 0,75 0,81 1,6 %
= Charges de gestion (B) 14,54 15,41 14,85 15,43 17,21 4,3 % Source : Logiciel Anafi d’après les comptes de gestion
Les charges à caractère général sont le poste de dépenses qui augmentent le plus (+ 30 % entre 2021 et 2022), du fait notamment de l’accroissement des prix de l’énergie et plus globalement de l’inflation qui touche les achats de la commune. Entre 2021 et 2022, selon la balance des comptes de la commune, les dépenses au compte « 60612 Énergie – Électricité » ont augmenté de 37 % (+ 180 420 €) et celles au compte « 60613 - Chauffage urbain » de 36 %
118 Source : fiche DGF 2022. Potentiel fiscal par habitant de la commune 2 134 € (strate : 1 068 €) / Potentiel
financier par habitant de la commune 2 115 € (strate : 1 1152 €).
119 L’effort fiscal est le résultat du rapport entre le produit des impôts sur les ménages et le potentiel fiscal
correspondant aux trois taxes locales acquittées par les ménages. Il est donc le résultat de la comparaison entre le produit effectif des impôts sur les ménages et le produit théorique (potentiel fiscal) que percevrait la commune si elle appliquait pour chaque taxe les taux moyens nationaux.
120 Effort fiscal de la commune : 0,88 / Effort fiscal de la strate : 1,24. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
79
(+ 135 524 €). On peut voir cet effet, dans une moindre mesure, également sur les dépenses d’alimentation (compte 60623), qui augmentent de 20 % (+ 47 705 €).
Il serait toutefois erroné de dire que ces éléments conjoncturels sont les seuls facteurs explicatifs de la situation. En effet, l’exercice 2022 est également marqué par des augmentations conséquentes sur certains postes de dépenses : honoraires, études et recherches (+ 39 % ; + 143 481 €), publicité, publications et relations publiques (+ 68 % ; + 171 599 €). De plus, comparativement aux communes de la strate, les charges à caractère général de la commune augmentent sans commune mesure en 2022, ce qui montre que cela n’est pas dû uniquement à la conjoncture121.
La commune a produit un argumentaire sur l’augmentation conséquente de ses charges de gestion en 2022. Elle l’explique notamment par une reprise complète des activités des services après la période de crise sanitaire, par la réalisation de travaux d’entretien indispensables, par la mise en application des engagements pris par la municipalité durant la campagne électorale (programmation festive et culturelle) et par un « accent particulier » mis sur la cérémonie des vœux du maire et l’organisation exceptionnelle d’une journée des familles destinée aux agents. Ces éléments de réponse confirment donc explicitement que l’augmentation importante des charges en 2022 n’est qu’en partie due au contexte inflationniste.
Au budget primitif 2023, il a été prévu des charges à caractère général en augmentation de 16 % (+ 813 000 €), dont 469 000 € du fait de la hausse des coûts énergétique.
En matière de charges de personnel, si les effectifs sont globalement stables sur la période, la rémunération du personnel augmente de 4,1 % par an du fait, d’une part de mesures nationales de revalorisation, mais aussi de choix de gestion de la commune en matière indemnitaire. Les indemnités versées aux agents croissent en effet de manière sensiblement plus importante que la rémunération « de base »122. Cet effet est très visible en 2022 puisque les rémunérations « de base » n’augmentent que de 2,7 % tandis que le régime indemnitaire servi aux agents augmente de 8,8 %.
D’une manière générale, l’absence récente de maîtrise des charges peut s’expliquer en partie par la méthode retenue par les lettres de cadrage budgétaire, puisqu’il est demandé aux responsables de service des efforts de gestion par rapport au budget voté l’année précédente. Or, le budget prévisionnel étant surestimé chaque exercice, cela revient à ne pas demander d’effort réel par rapport aux dépenses exécutées l’année précédente. La lettre de cadrage budgétaire pour l’exercice 2024 prend désormais comme référence le compte administratif, afin de pallier à ce biais.
La commune a donc des leviers d’action pour ralentir l’accroissement de ses charges de gestion. La municipalité a présenté fin 2022 un « plan d’action » en matière de sobriété énergétique afin de faire face à la hausse des coûts, qui constitue un catalogue de mesures diverses qui ne sont pour l’heure pas chiffrées, ni individuellement ni dans leur globalité.
121 En 2022, les charges à caractère général de la strate baissent de 3 %, tandis que celles de la commune
augmentent de 30 %.
122 Rémunération principale du personnel titulaire sur la période : 2,8 % par an / Régime indemnitaire : 4,3 %. Le
contraste est encore davantage marqué s’agissant des non-titulaires. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
80
6.4 Le financement des dépenses d’investissement
Les dépenses d’équipement de la commune sont de 34 M€ sur la période. Les deux plus importantes opérations réalisées sur la période sont la construction du centre de tir pour un montant de 6,8 M€ et le musée « L’aventure du train » pour 2,3 M€. La période est également marquée par la fin de certaines opérations lancées préalablement (la construction du dojo pour 3,1 M€ et des tennis des Bullieux pour 1,6 M €).
Une des grandes opérations à venir (à compter de 2023) est l’aménagement du stade de rugby de la commune et la création d’un « pôle rugby », pour un coût projeté de 4,25 M€ HT, dans le cadre notamment de la coupe du monde de rugby123.
En cumul sur la période, les ressources disponibles pour l’investissement (35,72 M€) ont excédé les dépenses d’investissements. La commune n’a donc eu aucune difficulté à financer son programme d’investissements et se trouve dans une situation plus favorable que les communes de sa strate124. Cela s’explique très largement par l’importance de sa CAF brute (cf. supra) et de sa CAF nette de l’annuité en capital de la dette, puisque cette dernière est minime et ne vient donc pas amoindrir les capacités d’autofinancement de la commune.
Tableau n° 22 : Le financement des investissements
En M € 2018 2019 2020 2021 2022 Cumul sur les années
CAF brute 6,88 4,72 4,59 5,13 4,13 25,46 - Annuité en capital de la dette 0,69 0,76 0,52 0,49 0,40 2,85 = CAF nette ou disponible (C) 6,20 3,96 4,07 4,64 3,74 22,61 TLE et taxe d'aménagement 0,46 0,27 0,54 0,58 0,70 2,55 + Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 0,90 0,70 0,84 1,51 1,15 5,10 + Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation 0,25 0,68 0,95 1,20 0,09 3,18 + Attributions de compensation reçues en
investissement 0,00 0,02 0,04 0,03 0,04 0,12 + Produits de cession 0,00 0,14 0,45 1,37 0,09 2,06 = Recettes d'inv. hors emprunt (D) 1,66 1,81 2,83 4,74 2,07 13,11 = Financement propre disponible (C+D) 7,86 5,78 6,90 9,38 5,80 35,72 Financement propre dispo / Dépenses d'équipement
(y c. tvx en régie) 124,6 % 72,5 % 88,6 % 184,0 % 84,8 % 105 % - Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie) 6,31 7,97 7,79 5,09 6,84 34,01 - Subventions d'équipement (y compris subventions
en nature) hors attributions de compensation 0,00 1,00 0,54 0,68 0,00 2,22 +/- Dons, subventions et prises de participation en
nature, reçus ou donnés 0,01 0,00 0,40 0,00 0,00 0,41 - Participations et inv. financiers nets 0,00 0,00 0,30 0,70 0,00 1,00 = Besoin (-) ou capacité (+) de financement 1,55 - 3,19 - 2,13 2,91 - 1,04 - 1,91 Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités
de réaménagement) 0,00 2,00 0,00 0,00 0,00 2,00 Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global 1,55 - 1,19 - 2,13 2,91 - 1,04 0,09
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
123 La ville d’Andrézieux-Bouthéon a été retenue dans le cadre de la candidature portée par Saint-Étienne
Métropole en tant que camp de base de l’équipe de rugby australienne pour la Coupe du Monde 2023. 124 Qui, sur la période 2018-2022, présentent une couverture de leurs dépenses d’équipement par leur financement
propre disponible à hauteur de 86 %, contre 105 % pour la commune. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
81
6.5 La dette
L’encours de dette de la commune est faible puisqu’il s’établit à 3 M€ à la fin de l’exercice 2022, soit 302 € par habitant contre 786 € pour la strate. Il aurait pu être encore moindre sans la souscription d’un emprunt de 2 M€ en 2019, pour profiter de conditions financières supposées favorables (emprunt indexé au taux du livret A), mais qui n’apparaissait pas indispensable compte tenu de la trésorerie disponible.
En effet, la capacité de désendettement de la commune est exceptionnellement faible puisqu’elle s’établit à 0,7 années en 2022125. Cet excellent niveau est la conséquence, d’une part, de la forte capacité d’autofinancement de la commune et, d’autre part, de la faiblesse de sa dette.
Au surplus, l’encours de dette de la commune est inférieur à sa trésorerie disponible, ce qui signifie qu’elle pourrait rembourser immédiatement ses emprunts.
Tableau n° 23 : L’encours de dette
en M€ 2018 2019 2020 2021 2022
Encours de dettes du BP au 1er janvier 3,91 3,22 4,46 3,94 3,45
- Annuité en capital de la dette (hors remboursement
temporaires d'emprunt) 0,69 0,76 0,52 0,49 0,40
+ Nouveaux emprunts - 2,00 - - -
= Encours de dette du BP au 31 décembre 3,22 4,46 3,94 3,45 3,06
Capacité de désendettement BP en années (dette /
CAF brute du BP) 0,5 0,9 0,9 0,7 0,7 Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
6.6 La trésorerie
La trésorerie de la commune est relativement stable sur la période. Elle s’établit à 7,5 M€ en 2022, soit l’équivalent de 160 jours de charges courantes. Elle peut apparaître trop importante puisqu’il n’est pas utile de conserver un tel niveau de trésorerie. Néanmoins, elle n’est pas surabondante au point que l’on puisse parler de sur-fiscalisation du contribuable. En 2022, pour les communes de la strate démographique, la trésorerie disponible représentait 125 jours de charges courantes. Compte tenu de ce niveau de trésorerie et de l’augmentation des taux d’intérêt servis, le maire a indiqué qu’il proposerait au conseil municipal l’ouverture d’un compte à terme auprès de l’Etat.
Compte tenu du caractère confortable de la trésorerie, la commune n’a pas mis en place de mode de gestion particulière de celle-ci et n’a pas de ligne de trésorerie.
125 La capacité de désendettement, ratio qui compare le stock de dette à la capacité d’autofinancement
brut, exprime en nombre d’années le temps nécessaire pour rembourser la dette si l’intégralité de l’autofinancement brut y était consacrée. Il est considéré qu’au-delà de douze ans, le niveau d’endettement est excessif. RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
82
Tableau n° 24 : La trésorerie
en M€ au 31/12 2018 2019 2020 2021 2022
Fonds de roulement net global 6,25 5,05 3,86 6,76 5,72
- Besoin en fonds de roulement global 0,01 - 0,69 - 0,79 - 1,28 - 1,82
=Trésorerie nette 6,24 5,74 4,65 8,04 7,55
en nombre de jours de charges courantes 156,2 135,6 113,9 189,9 159,7
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Malgré ce niveau de trésorerie, la commune doit être vigilante sur ses délais de paiement aux fournisseurs. En effet, le délai global de paiement, qui respectait en 2021 la limite de 30 jours (délai moyen de 27,93 jours), est de 31,19 jours en 2022, avec certains mois plus critiques que d’autres (36,77 jours en janvier 2022, 43,90 jours en septembre, 35,86 jours en novembre), sans que cette carence ne soit à imputer au comptable public. Cette tendance est visible également dans l’évolution du besoin en fonds de roulement en 2022.
La commune ne mandate pas les intérêts moratoires dus à compter du dépassement du délai ni l’indemnité forfaitaire de 40 € (art. L. 3133-13 du code de la commande publique).
6.7 Conclusion sur la situation financière de la commune
La situation financière de la commune est saine. Du fait de la richesse fiscale de son territoire, elle peut mettre en œuvre des taux de fiscalité très modérés tout en disposant d’un budget bien plus conséquent que des communes à la population équivalente. Les charges de gestion ont été relativement bien maîtrisées, sauf durant la période la plus récente, du fait du contexte inflationniste mais également de certains choix de gestion, ce qui a amené à une légère augmentation des taux de fiscalité et des tarifs municipaux.
La situation ne présente aucun risque à moyen terme compte tenu de la faiblesse des taux d’imposition et de l’endettement, ainsi que de l’existence d’une trésorerie confortable.
Néanmoins, la bonne tenue de sa situation financière ne doit pas mener à négliger la maîtrise des charges de gestion. En effet, compte tenu de son nombre d’agents, de son patrimoine conséquent et du nombre de services offerts à la population, les charges de gestion pourraient progresser rapidement, notamment en cas de poursuite de l’inflation. Or, la commune ne dispose pas pour l’heure d’outil de prospective financière. La chambre l’incite à se doter d’un tel outil rapidement afin d’adapter son programme d’investissements à ses capacités futures. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
83
ANNEXES
Annexe n° 1. L’activité maraichère .......................................................................................... 84 Annexe n° 2. Dépenses de la commune par évènement ........................................................... 85 Annexe n° 3. La gestion de la friche Barriol et Dallière – parc des Forges ............................. 86 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
84
Annexe n° 1. L’activité maraichère
La commune présente la particularité de gérer en régie directe une activité maraichère « bio » depuis 2010, sur une surface de 12 500 m². La récolte a varié ses dernières années entre sept tonnes (2020) et dix tonnes (2022), pour une trentaine de variétés de légumes produites. Ainsi, 33 % des entrées et 20 % des garnitures de légumes servies par la cuisine centrale de la commune (dont la moitié pour les scolaires) proviennent de ce potager municipal, qui emploie un agent à temps plein.
Au-delà des vertus pédagogiques et récréatives pour la jeunesse d’Andrézieux-Bouthéon, cette activité maraichère communale présenterait des avantages en termes de coût. La commune avait en effet réalisé en 2019 le calcul du prix de revient de certaines cultures et il en ressortait un moindre coût en autoproduction qu’en achat, de l’ordre de 50 % (exemple : 1,05 € pour une salade contre 1,5 € en achat), les résultats étant très variable selon le type de légumes et le volume
Aujourd’hui, la commune ne tient directement plus ce type de comptabilité analytique pour cette activité, mais il est possible de la reconstituer avec des éléments épars. Ainsi, par exemple, en 2022, le montant des dépenses directes est de 6 662 € (achat de graines et de plants de légumes notamment), auxquelles on doit ajouter le coût de l’agent en charge (35 000 €) et des amortissements du matériel de l’ordre de 9 500 €. Ces coûts ne comprennent pas le coût « d’opportunité » de l’occupation des terrains, qui est difficilement valorisable. Ils ne comprennent pas non plus certains autres coûts indirects (quote-part des frais de gestion d’autres services par exemple), qui sont cependant probablement limités.
Aussi, ce coût de l’ordre de 50 000 € par an est à comparer à celui du prix des légumes produits. En 2022, les 9 669 « pièces » produites auraient eu un coût de l’ordre de 20 000 € selon le cours officiel des produits126. L’exploitation maraichère en directe par la commune n’est donc pas « profitable » d’un point de vue financier mais présente d’autres avantages.
126 https://www.franceagrimer.fr/Eclairer/Outils/Observatoires/Reseau-des-nouvelles-des-marches-RNM. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
85
Annexe n° 2. Dépenses de la commune par évènement
2018 2019 2020 2021 2022
Fêtes d’été 38 591 39 535 108 34 187 50 070 Divers manifestations sportives 45 539 52 309 44 346 22 688 47 630 Vœux du maire 31 775 29 556 30 187 22 032 52 627 Couleur nature 7 261 10 239 0 123 9 313 Chasse de Pâques 3 120 5 709 1 451 290 2 332 Manifestations exceptionnelles 13 700 48 123 7 439 13 451 39 919 Manifestations courantes* 10 928 14 496 119 275 112 035 135 478 Festivités de décembre 8 543 8 484 11 251 38 627 28 788 Courges et saveurs d’automne 10 811 11 223 500 12 394 12 262 Terroirs et traditions 2 285 3 167 2 299 1 528 Printemps des arts 331 0 5 326 Château du Père Noël 7 262 3 131 6 997 10 922 Source : grands livres comptables – en fonction des codes analytiques de la commune (tout gestionnaire) *l’augmentation constatée en 2020 en matière de manifestations courantes est notamment due à la valorisation des agents municipaux et des coûts indirects RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Annexe n° 3. La gestion de la friche Barriol et Dallière – parc des Forges
Après la fermeture de la société des Forges Barriol et Dallière en 2004, la commune a conclu une convention avec l’établissement public foncier de l’ouest Rhône-Alpes (EPORA) afin de racheter et requalifier le site de 3,2 hectares situé en centre-ville. Lors de la signature de cette convention en 2006, le projet de la commune n’était pas encore défini, comme le précise la délibération du conseil municipal du 28 septembre 2006 « la commune entend réutiliser ce site après requalification sur des vocations qui restent à définir en fonction des contraintes liées à l’inondabilité du site, sa pollution et l’état des bâtiments ».
Après plusieurs années d’études, la zone a fait l’objet de travaux de dépollution en 2014, qui ont été retardés du fait d’une pollution des sols aux hydrocarbures et aux polychlorobiphényles, non prévue initialement (qui a nécessité d’utiliser une procédure de « sarcophage », qui créé d’ailleurs aujourd’hui une servitude sur le terrain127). In fine, les travaux, complexes, ont durée jusqu’en 2019.
Figure 1 : plan de la friche et des contaminations résiduelles128
Le terme de la convention, initialement fixé à 2015129, a d’abord été repoussé d’un an par avenant en 2015, puis d’un an supplémentaire par un nouvel avenant en 2016. Un dernier
127 Cf. arrêté préfectoral du « compte-tenu de la présence d’une zone de confinement, constituée par un massif en
béton contenant une pollution résiduelle importante en hydrocarbure (…) toute construction est interdite au droit de cette zone à l’exception de la création d’espaces verts, de parkings ou voiries ». 128 Le « sarcophage » est en rouge. Les zones en orange et jaune sont des contaminations résiduelles. 129 3 ans au plus tard après la date d’acquisition des terrains par l’EPORA, qui a eu lieu en décembre 2012. COMMUNE D’ANDRÉZIEUX-BOUTHEON
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avenant, en 2017 a prolongé encore la convention de portage jusqu’au 28 décembre 2019. Il n’a pas été signé de nouvel avenant alors que l’acquisition du foncier dépollué n’était toujours pas réalisée début 2023. Cela fait donc presque 4 ans que l’EPORA « porte » les terrains pour le compte de la commune sans cadre juridique. Cette dernière n’a pas respecté son engagement de racheter à l’EPORA les terrains au terme de la convention130.
En réalité, la situation est bloquée du fait du litige existant entre l’EPORA et la commune, portant sur la vente d’une partie du foncier à une entreprise en 2016. Cette vente a fait l’objet d’un agrément131 par courrier du maire du 23 avril 2015, mais sans délibération du conseil municipal. La municipalité actuelle s’oppose aux conditions tarifaires de cette vente et veut obtenir une compensation financière ou en nature. Il n’y a pas de perspective de résolution du différend à court terme.
En 2021, la commune a conclu avec la SPL Cap Métropole un marché portant mandat pour l’aménagement du secteur Barriol et Dallière, pour une opération d’aménagement du site qui devrait se dérouler dans un temps long (jusqu’en 2030) et sur un secteur plus large que la seule friche désormais réhabilitée.
Aussi, 17 ans après la convention initiale avec EPORA, le projet n’est toujours pas défini et les perspectives restent lointaines.
La chambre relève en outre que la commune s’est mise en difficulté potentielle en laissant la convention avec EPORA arriver à échéance, car en absence de convention la commune n’a plus droit de se prévaloir d’un prix de rachat préférentiel132.
Le 14 février 2023, l’EPORA a mis en demeure la commune de racheter les terrains, ce que la municipalité a refusé par courrier du 23 février 2023.
La chambre invite la commune à se rapprocher de l’EPORA afin de trouver un accord quant à la cession du terrain, afin de pouvoir mener à terme la réhabilitation de la friche.
130 Art. 7 de la convention « la commune prend l’engagement de procéder au rachat des terrains (…) dans un
délai de 3 ans au plus tard à compter de la date d’acquisition par l’EPORA », ce délai ayant été ensuite repoussé plusieurs fois. 131
Conformément à l’article 9 de la convention de portage avec l’EPORA.
132 Article 8 de la convention qui détermine le prix de rétrocession à la commune, grosso modo à hauteur de 40 %
du prix de revient pour l’EPORA. A231309
ANDREZIEUX-BOUTHEON , Andrézieux-Bouthéon, le 2 novembre 2023
AT
Hôtel de Ville - avenue du Parc
CS10082- 42161 Andrézieux-Bouthéon Cédex
Tél, 04 77 55 08 42 - Fax, 04 77 55 62 50
Www.andrezieux-Bouiheon.com ) Monsi le Président onsieur le Présiden
Chambre Régionale des Comptes
124-126 boulevard Vivier Merle
CS 23264
69 503 LYON cedex 03
Virginie BASSET-
Directrice du pôle ressources
04 77 55 52 58
Objet : Réponse au rapport définitif de la chambre régionale des comptes relatif au
contrôle de la gestion de la commune.
Dossier suivi par : Corinne Vitale-Bovet, greffière
Courrier adressé en recommandé avec AR.
N° TA 196 584 1473 2
Monsieur le Président
La commune d'Andrézieux-Bouthéon a réceptionné le 6 octobre 2023 le rapport d'observations définitives faisant suite au contrôle de ses comptes et de sa gestion au
titre des exercices 2018 et suivants.
Conformément aux dispositions de l'article L. 243-5 du code des juridictions financières,
vous trouverez ci-joint les réponses écrites que je souhaite apporter à ce rapport.
Vous en souhaitant bonne réception, je vous prie d'agréer, Monsieur le Président,
l'expression de mes salutations distinguées.
Le Maire,
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES François Driol
AUVERGNE-RHOME-ALPES
P VP | SG (Greti) RHF [Sec
Ne P
Date arrivée : 0 6 NOV. 2023
BS1 FS2 [PSS PS4 PS5 | PSA
moon x Charge [Charge | Sec Finance ! DOC | MGX COM Imissisnl PS
Ville d'Andrézieux-Boulhéon
Département de la loire
Région Auvergne-Rhône Alpes - F Fi
ANDREZIEUX-BOUTHEON , J'en
TT
RAPPORT DEFINITIF DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
REPONSES DE L'ORDONNATEUR
Remarques générales
La lecture du rapport définitif de la Chambre Régionale des Comptes {CRC) faisant suite au
contrôle opéré sur la gestion de la commune au titre des exercices 2018 et suivants appelle des réponses sur les différents points soulevés.
En effet, de manière générale et bien que cela ressorte en plusieurs points du rapport, il
apparaît que celui-ci ne fait pas une distinction suffisamment marquée entre les constats relevant de la gestion de la mandature précédente de ceux relevant du mandat actuel.
A ce titre, il peut être utile de rappeler le contexte de prise de fonctions de l’équipe municipale
à l'été 2020 : situation sanitaire ayant conduit à une fermeture de nombreux services, absence
totale de passation de pouvoir et donc de transmission de dossiers entre le Maire sortant ef son
successeur, absence de direction générale, absence de direction des services techniques, …
Ainsi, l'impression renvoyée ou tout au moins perçue peut parfois être de mettre au même
niveau de graves irrégularités constatées sur le mandat précédent, dont certaines semblent
être le fruit de décisions ou actions volontaires notamment en ce qui concerne la gestion des
procédures de passations des marchés relatives aux opérations de réalisation du centre de ir et de l'Aventure du train : et des erreurs de gestion isolées observées sur la mandature actuelle
pour lesquelles les voies de progrès ont pour la plupart été identifiées et exprimées par la collectivité lors du contrôle.
En effet, il est à noter que la plupart des recommandations listées dans le rapport s'inscrivent
dans la démarche de structuration et de sécurisation de la collectivité engagée depuis trois
ans et présentée lors du contrôle. À ce titre, elles confortent l'équipe municipale dans le travail
conduit depuis son entrée en fonctions pour régulariser, formaliser, structurer, le fonctionnement de l'administration communale.
Pour l'ensemble de ces motifs et afin de permettre d'éclairer au mieux les lecteurs, il nous est
apparu nécessaire de reprendre point par point le rapport définitif afin d'y apporter nos commentaires dans Une approche transparente et démocratique. Remarques sur le contenu du rapport définitif
Synthèse
La synthèse du rapport d'observations définitif de la chambre entend insister prioritairement,
parfois à travers des titres à la formulation excessive voire injustifiée sur les points d'alerte et axes d'amélioration principaux constatés à l'occasion du contrôle.
I ne nous appartient pas de nous prononcer sur cette ligne directrice. Néanmoins, il nous
apparaît utile de préciser que cette approche a pour conséquence de biaiser la perception
du lecteur qui pourraît se limiter à la seule lecture de la synthèse sans aller au-delà et donc en ne prenant pas connaissance du contenu intégral du document susceptible d'éclairer,
compléter et surtout parfois tempérer certains jugements.
Sans surprise, la synthèse fait ressortir le profil atypique de la commune et de son histoire, en
insistant sur son niveau de ressources « hors norme », fruit de son histoire, et lui permettant de
proposer à sa population des équipements et services «hors norme » eux aussi.
Si la bonne santé financière de la commune est rappelée et donc par extension sa bonne gestion budgétaire, la chambre met en exergue une augmentation des charges en 2022.
Comme cela a pu être expliqué dans le cadre du contrôle et par ailleurs repris à l'occasion
de la présentation du compte administratif 2022, les augmentations des charges trouvent leur origine dans la situation inflationniste mais aussi certains choix de gestion :
- L'impact de l'inflation générale,
- La reprise complète des activités des services en 2022, après la période de crise
sanitaire,
- La réalisation de travaux sur les bâtiments et les réseaux liés à la vétusté et/ou au défaut d'entretien de certains équipements depuis de nombreuses années,
- La mise en application des engagements pris par la municipalité lors des élections,
etnotamment la volonté de favoriser une programmation festive et culturelle, riche, variée et ouverte sur tous les publics et tous les quartiers de la ville. Cela se traduit
par l'organisation d'un large programme d'activités, de manifestations et de festivités, tout au long de l'année, en partenariat avec les différents acteurs locaux,
- En période de sortie de crise sanitaire un accent particulier a été mis en 2022 sur la cérémonie des vœux du Maire et l'organisation exceptionnelle d'une journée des
familles destinée aux agents communaux. (Cet événement pourrait être reconduit
tous les deux ans dans de moindres dimensions). »
Andrézieux-Bouthéon est souvent présentée comme une ville riche mais elle n'est pas une ville
« de riches ». Cette situation de fait explique notamment les choix assumés par l'équipe
municipale de maintenir une fiscalité et des tarifs municipaux particulièrement bas au regard
de ce qui est pratiqué sur les communes voisines et celles de même strate ; tout en souhaïtant
conserver un niveau de services et des équipements de proximité répondant aux besoins de sa population.
Le contrôle opéré sur la gestion de la commune, s'il a pu mettre en exergue de graves
irrégularités notamment en matière de commande publique sur des dossiers initiés et mis en
œuvre sous la précédente mandature, confirme que la démarche engagée par l'équipe
municipale depuis juillet 2020 dans de nombreux domaines, va dans le bon sens et doit être poursuivie et amplifiée. Ainsi, le travail important conduit par la commune depuis 3 ans pour régulariser des situations
problématiques, structurer l'organisation de la collectivité et formaliser des règles et cadres de
fonctionnement qui étaient jusqu'ici absents, comporte encore des axes d'amélioration.
Le rapport liste 9 recommandations, ainsi que certaines préconisations qui guideront l'action
de la commune dans les mois et années à venir pour poursuivre le travail accompli et éviter
les situations d'erreurs.
Nous regrettons cependant que la synthèse ne mette pas suffisamment en exergue la
distinction indispensable entre le bilan de la gestion de la mandature qui a pris fin en juillet 2020 et celui du mandat en cours.
Par ailleurs, il ressort d'une lecture exhaustive et attentive du rapport que la Chambre
appréhende bien souvent les sujets sur lesquels a porté son contrôle quasiment sous le seul
prisme financier en occultant ou minimisant l'ensemble des autres dimensions conduisant à la
détermination et la mise en œuvre des actions et politiques publiques portées par la
commune. Ce jugement faisant abstraction des spécificités locales et du choix de donner priorité à la qualité du service public suscite une interrogation de notre part sur le respect du
principe de la libre administration des collectivités.
Enfin, nous nous étonnons que le rapport de la Chambre ne prenne pas en considération, de
manière détaillée et explicite, l'environnement lié à la crise sanitaire qui a fortement impacté l'organisation, le fonctionnement ainsi que les dépenses et recettes de la commune sur les
exercices 2020 et 2021. Cet espace calendaire correspondant, in fine, aux deux tiers de la
période contrôlée.
Notamment, lorsque le rapport note une augmentation des charges de fonctionnement en 2022, celui-ci occulte le fait qu'il s’agit de la première année correspondant à un retour à une
situation normale.
Recommandations
A l'issue du contrôle opéré sur la gestion de la commune, la Chambre a formulé
9 recommandations mentionnées dans le rapport.
Nous pouvons regretter que certaines recommandations identifiées par nos soins
préalablement à la remise du rapport et d'ores et déjà appréhendées, ne soient pas inscrites
au crédit de la démarche d'amélioration indéniablement portée par la commune depuis
3 années.
I n'a pas été tenu compte du contexte d'installation du nouvel exécutif et la nécessité de
reconstruire une administration municipale partiellement démantelée. En effet, il nous a fallu
poser un cadre de gestion et structurer l'organisation avant d'entrer dans la phase corrective.
On peut enfin s'interroger sur le caractère disparate de ces recommandations dont certaines
renvoient à de véritables axes d'amélioration nécessaires pour la collectivité alors que d'autres
renvoient à des erreurs manifestes de la part des services. 1- Présentation de la commune
La commune est, sans surprise, présentée comme une ville « aisée » eu égard aux ressources
doni elle dispose.
Cela étant, il paraît utile de rappeler que si les Andréziens-Bouthéonnais bénéficient de la
contribution des entreprises, ils subissent aussi les inconvénients, nuisances et contraintes liées à leur présence et à leurs activités sur le territoire communal.
Ces désagréments sont multiples et de natures diverses :
- Impacts et risques potentiels liés à la présence d'une quarantaine d'installations
Classées pour la Protection de l'Environnement (ICPE) et de nombreuses autres implantations industrielles,
-__ Restrictions liées au Plan de Prévention des Risques (PPR) de la société SNF {unique site
classé Seveso 1! du département de la Loire), Plan d'Exposition au Bruit (PEB) de l'aéroport.
- Effets indésirables des infrastructures de desserte (routes à grande circulation,
autoroute, voies ferrées, navigation aérienne...) et transport de matières dangereuses.
I apparait ô combien légitime que, en contrepartie, comme cela est constaté dans
nombreuses autres villes de France en situation comparable, les recettes fiscales en
provenance de ces acteurs économiques profitent notablement à la population sous la forme d'équipements et de services de haute qualité.
Par ailleurs, on peut regretter la faible prise en compte de la présence d'un Quartier Prioritaire
(QPV) qui recense une pari sensible de la population municipale dans l'analyse conduite par la Chambre.
En effet, si la commune dispose de ressources conséquentes indéniablement liées au
dynamisme économique de son territoire, il peut être opportun de rappeler, d'une part, le
niveau de logements sociaux atteignant plus de 33 % d'après les derniers chiffres en notre
possession et, d'autre part, le fait que le quartier de la Chapelle regroupant près d'un tiers des
habitants de la commune est reconnu prioritaire au regard du revenu moyen de ses habitants.
ll est à noter que cette qualification sera sans doute reconduite pour la période 2024 - 2030.
Cette situation explique in fine le niveau «exceptionnel» des équipements présents sur la
commune, avec les coûts liés au fonctionnement de ces derniers; mais aussi un certain
nombre de dépenses assumées par l'équipe municipale pour accompagner les personnes les
plus fragiles et vulnérables ou leur offrir un niveau de services « hors norme » mais appropriés. 2- La gouvernance
Nous notons avec satisfaction que la Chambre a pu constater le respect par la commune de
ses obligations en matière d'organisation de son conseil municipal, tenue des réunions de
groupes de travail municipaux, de détermination des indemnités versées aux élus, de
formalisation et de mise en œuvre des délégations confiées par le conseil municipal au Maire
mais aussi aux délégations données aux élus, de gestion des frais de mission des élus et des
agents municipaux...
Depuis juillet 2020, l'équipe municipale veille en effet au respect de ses obligations mais entend
par ailleurs favoriser la transparence dans la gestion des affaires de la commune en allant au-
delà. À ce titre, le conseil municipal est réuni entre huit et neuf fois par an et les séances sont
intégralement filmées, diffusées et consultables en relecture sur les réseaux sociaux.
Nous pouvons regretter que les points positifs et bonnes pratiques que la collectivité a mis en
place et/ou engagé depuis juillet 2020 soient parfois insuffisamment mis en exergue eu égard
au travail intense conduit par les élus et les services de la commune depuis trois ans.
2.1- Les comptes rendus du maire au conseil municipal
Comme cela est constaté, la commune va au-delà de ses obligations en matière de nombre
de conseils municipaux. De la même manière, nous observons que la Chambre reconnait
l'utilité de la formalisation du cadre applicable en matière de délégations du Conseil au Maire,
mais aussi pour chaque élu ou membre de la direction générale bénéficiant d'une délégation,
tel qu'il a été défini dès fin 2020 puis régulièrement actualisé.
Il semble opportun de préciser que la très grande majorité des absences de compte-rendu en
matière de commande publique, auxquelles il est fait référence, concerne la précédente
mandature. L'exemple significatif du dossier du centre de tirillustre cette situation puisque, s'il
ressort du rapport de la Chambre que la genèse et la passation des marchés relatifs à ce
dossier majeur n'a pas fait l'objet d'une transparence et d'une information suffisante des élus jusqu'en 2020 : il est à noter que depuis cette date le dossier a été présenté à l'ensemble des
élus municipaux lors d'une réunion organisée le 3 septembre 2020 salle Andréna, d'une réunion publique à laquelle étaient conviés les élus et la presse le 16 mai 2023, ainsi que de nombreuses
communications pour rendre compte de ce dossier et de la situation dans laquelle les choses
ont été trouvées.
Plus largement, les règles internes mises en place depuis fin 2020 notamment en ce qui
concerne la formalisation des décisions du Maire tendent à renforcer la transparence en la
matière (voir infra avec renvoi notamment à la mise en place d'instances collégiales pour
l'attribution des marchés d'un montant supérieur à 40 000 € HT par la convocation d'une
commission marchés associant l'opposition municipale alors-même que cela n'est pas imposé
par la réglementation).
2.2 - Les indemnités et frais des élus
Ce point n'appelle pas de remarque particulière. Le versement des indemnités aux élus a été
mis en conformité avec la réglementation dès l'automne 2020 et en totale collaboration et
transparence avec les services de la Préfecture.
Sur le second point soulevé renvoyant à l'obligation d'établissement et de diffusion aux élus
du Conseil Municipal avant l'examen du budget, d'un état chiffré de l'ensemble des
indemnités perçues, conformément aux dispositions de l'article L. 2123-4-1-1 du CGCT, la collectivité prend acte de la remarque et se mettra en conformité préalablement au vote de
son budget primitif 2024 dès décembre prochain.
Concernant la remarque relative aux justificatifs à produire quant aux frais de restauration, il
est rappelé ici le faible volume de frais engagés par la collectivité et plus particulièrement le
Maire et les élus andréziens-bouthéonnais depuis juillet 2020.
Les 14 factures listées sur 2022 ont toutes été contrôlées lors de l'approbation du service fait
préalable à leur paiement et la collectivité est en capacité d'apporter toute information
nécessaire à posteriori permettant de justifier l'intérêt public en renseignant l'objet et les
participants aux déjeuners concernés.
Cela étant, nous prenons acte de la remarque et notons la voie de progrès consistant à
systématiser la mention de l’objet de la réunion et le nom des convives pour faciliter ce
contrôle et renforcer la transparence en la matière.
Concernant la somme de 1 000 € de frais de représentation de monsieur le Maire telle que
votée aux budgets primitifs 2022 et 2023... Comme cela est précisé dans le rapport il est
rappelé « qu'aucune dépense n'a été engagée à ce fitre ».
Pour information, la commune a adopté üne délibération relative aux déplacements de
Monsieur le Maire au congrès des Maires lors du Conseil Municipal du 26 juin 2023, allant ainsi
dans le sens des préconisations de la Chambre, avant-même d'avoir eu connaissance du
rapport provisoire de cette dernière.
2.3 - Les dépenses de communication
Les dépenses de la commune en matière de communication et de relations publiques sont
indéniablement importantes et en augmentation sensible sur l'exercice 2022.
En premier lieu, il convient de rappeler ici que ces dépenses bien qu'élevées sont à mettre en
perspective du budget global de la commune lui-même «hors norme » par rapport à la plupart
des collectivités de 10 000 habitants. A ce titre, il nous semble que le constat préalable doit
être relativisé.
Par ailleurs, l'année 2022 marque la fin de la période COVID et ainsi de reprise d'un certain
nombre d'activités et animations nécessitant Un accompagnement en termes de
communication. Il est donc cohérent de voir les dépenses de la commune augmenter en la
matière d'autant que l'équipe municipale a souhaité accompagner au mieux la sortie de crise
et proposer aux Andréziens-Bouthéonnais une offre variée d'actions et manifestations pour
lutter contre l'isolement des plus fragiles et les risques de troubles de santé mentale constatés
ici comme ailleurs consécutivement à de longs mois d'interdiction de toute interaction.
Enfin, comme cela a été indiqué précédemment Andrézieux-Bouthéon n'est pas une « ville de
riches » et compte dans sa population un nombre élevé de personnes en situation de fragilité
ou de vulnérabilité. La présence d'un quartier reconnu GPV (prioritaire en matière de politique
de la ville) regroupant près d'un tiers de la population municipale, où encore la part élevée
de logements sociaux par rapport à de nombreuses communes voisines, sont des indicateurs
forts qui conduisent l'équipe municipale à proposer à ses administrés des services de proximité
développés et accessibles mais aussi des événements et manifestations fout au long de
l’année pour favoriser les interactions et faire vivre les quartiers. Comme rappelé ci-dessous l'évolution des dépenses en 2022 s'explique par :
- La mise en application des engagements pris par la municipalité lors des élections,
et notamment la volonté de favoriser une programmation festive et culturelle, riche, variée et ouverte sur tous les publics et tous les quartiers de la ville. Cela se traduit
par l'organisation d'un large programme d'activités, de manifestations et de
festivités, tout au long de l'année, en partenariat avec les différents acteurs locaux ;
- En période de sortie de crise sanitaire un accent particulier a été mis en 2022 sur la
cérémonie des vœux du Maire {annulée en 2021) et l'organisation exceptionnelle
d'une journée des familles destinée aux agents communaux. (Cet événement
pourrait être reconduit tous les deux ans dans de moindres dimensions).
L'association, sans distinction, des dépenses liées à la communication et à l'organisation
d'événements de cette nature nous semble inappropriée et contestable.
Les manifestations gratuites et accessibles à tous, dans tous les quartiers, proposées par la
commune, présentent une réelle dimension sociale. Elles ont en effet pour vocation de
favoriser le « vivre ensemble », les rencontres et la coexistence pacifique. Elles sont de nafure
à contribuer à la cohésion sociale et à la prévention des faits d'incivilité ou de délinquance.
ll en est de même pour nos politiques d'animations sportives ou culturelles.
En l'espèce, il ne s'agit donc pas de « communication » ou de (relations publiques » mais de
conduite d'action concrètes et de proximité au profit direct des habitants.
Enfin l'imputation de certains postes de dépenses liées aux événements a pu varier sur la
période du contrôle comme cela est précisé en réponse à l'annexe 2 « Dépenses de la
commune par évènement » du rapport provisoire de la chambre.
Concernant la convention de mise à disposition de l'Envol Stadium et le contrat de sponsoring
conclu avec le club de l'ABFC, la commune a indiqué dans le cadre du contrôle, en réponse
à la question 1.4 du questionnaire 6, que la SAS ABFC conformément à la convention signée
avec la collectivité assurait les missions suivantes :
« Au titre de la promotion d'une politique sportive résolument axée sur la formation, le perfectionnement et l'insertion scolaire ou professionnelle...
- Promotion, animation terrain et perfectionnement au sein de l'Académie labellisée ‘jeune élite" par la FFF au niveau :
o du dispositif section sportive scolaire en lien avec les 4 établissements scolaires
partenaires qui regroupent près de 130 jeunes de la 6ème à la terminale dont 25 filles
o de l'école de foot labellisée par la FFF pour les garçons et filles avec "parrainage" des joueurs sur chacune des générations qui se traduit par des visites "terrain" mensuelles et
des échanges en salle.
o desinferventions ponctuelles sur les temps périscolaires de la commune aux côtés des
intervenants de l'ABFC
o du parcours de formation CAP Métiers du Foot aux jeunes U18 à U22 en lien avec
l'organisme de formation partenaire Au titre de la participation à des actions d'éducation, d'intégration ou de cohésion sociale
envers les jeunes
- Participation aux journées de promotion du foot féminin (110 filles cette saison au sein
du club — 18 % des effectifs)
- _ Animations et échanges avec les enfants du “parcours loisirs de l'ABFC" qui regroupent
des enfants du quartier de la Chapelle, {quartier prioritaire de la politique de la ville)
- Organisation et intervention sur le forum des métiers du sport et du foofbail de l'ABFC
- Intervention avec le centre sociale de la commune sur des temps d'échanges et
distribution d'invitations pour les rencontres de Nationale 2 {Idem avec la structure partenaire sociale du club "Sport dans la Ville"]
- Mise en place du Parcours Éducatif Fédéral (PEF) demandé par la FFF avec
interventions sur les temps sections sportives sur les notions de Fairplay, arbitrage, aux côtés des services civiques du club
- Présences et interventions sur les projets de la commune {Journée de l'égalité, journée
de la féminisation, animation de Noël, Inaugurations : rugby, espace sportif des bords de Loire...)
- _ Projet d'une équipe Futsal en lien avec le service des sports à destination nofamment des jeunes du quartier de la Chapelle.
Au titre de la mise en œuvre les actions et les moyens nécessaires à l'amélioration de la sécurité
du public ainsi qu'à la lutte contre les débordements et les incivilités dans les enceintes sportives...
- Formations pour la mise en place des protocoles Covid sur les dernières années selon
les recommandations préfectorales et de la FFF afin d'assurer l'accueil du public au sein de l'Envoi Stadium
- _ Participation aux formations « défibrillateur », « gestes de premier secours », «réagir face
à un conflit ».
Concernant l'acquisition par la commune de places pour assister à des maichs de football de
l'AS Saint-Etienne et plus particulièrement l'acquisition de 4 places en loges, nous prenons acte
que la Chambre ne remet pas en question cet abonnement contracté depuis de nombreuses années par la collectivité, et tout simplement reconduit en juillet 2020.
Cette action s'inscrit dans un particularisme local. Elle fait écho à l'utilité, non contestée et
pratiquée par de nombreuses autres collectivités pour une commune comme Andrézieux-
Bouthéon de pouvoir accéder régulièrement à un lieu favorisant les rencontres et les échanges
avec les décideurs locaux institutionnels ou représentants du monde économique stéphanois.
C'est bien à ce titre que la nouvelle équipe municipale a maintenu ce marché dans des
conditions sensiblement équivalentes et marquées par l'incidence non négligeable de la crise
COVID sur l'utilisation de cette prestation comme cela est bien repris dans le rapport de la
Chambre.
Il est à noter que dans le cadre du renouvellement opéré pour la saison sportive 2023-2024,
compte tenu du contexte budgétaire, la collectivité a fait le choix de réduire le niveau de prestation acquis.
Bien que l'attribution des 4 places soit légitimement régulée par le Maire et l'Adjoint délégué
au sport, nous prenons acte de la nécessité de mieux formaliser ces attributions avec la mise
en place d'un tableau de suivi, dès le début de la saison 2023-2024. Ceci nous permettra de réponde précisément à tout nouveau contrôle et de faire en sorte qu'il n'y aït pas de doute quant à l'intérêt public local de la dépense. 2.4 - La formation des élus
Les remarques exprimées par la Chambre concernant la faiblesse des consommations de
crédits affectés à la formation des élus appellent les réponses suivantes de noire part.
En premier lieu, il doit être rappelé, comme cela apparaît dans le tableau repris dans le
rapport, que chaque année la commune ouvre une ligne de crédits respectant ses obligations en matière de formation des élus, notamment ceux disposant d'une délégation.
Par ailleurs, il apparaît qu'aucune demande exprimée par un élu pour suivre une formation n'a été refusée depuis juillet 2020.
D'autre part et comme pour toutes les communes, nous notons également que les actions de
formation des élus comme celles des agents municipaux ont été fortement impactées durant
la période COVID par de nombreuses situations d'annulation de stages et actions
programmées. En contrepartie des annulations liées à la crise sanitaire, les élus ont pu
participer à Un grand nombre de formations proposées par l'AMF sous le format de Webinaire.
Enfin, il est rappelé que l'équipe municipale et notamment les élus disposant d'une délégation
exercent, pour nombre d'entre eux, une activité professionnelle qui leur apporte une réelle
expérience mais aussi des contraintes organisationnelles rendant parfois difficile l'accès à une
formation. De la même manière, plusieurs de ces élus bénéficient d'expériences antérieures
d'élus municipaux, ce qui est sans aucun doute de nature à minimiser leur besoin en la matière.
Toutefois, nous prenons acte de la remarque relative au recours à deux prestataires intervenus
l'un en 2018 et l'autre en 2023 qui ne disposaient pas des certifications nécessaires à la
reconnaissance du statut d'organisme de formation agréé. Nous confirmons néanmoins que
l'intervention du prestataire programmée en 2023 s'inscrit bel et bien dans le cadre d'une
action de formation et d'accompagnement des élus délégués à l'exercice de leurs fonctions.
2.5 - La relation avec la métropole de Saint-Etienne
2.5.1 - La particularité de l'attribution de compensation
Nous prenons acte de la remarque exprimée par la Chambre qui n'appelle pas de réponse
particulière dans la mesure où elle constitue le rappel d'une situation «héritée » du passé, non
remise en cause, qui conduit à garantir à la commune des recettes importantes mais non
indues lui permettant, comme cela est indiqué, de maintenir des taux d'imposition ménage particulièrement faible au regard de ce qui est pratiqué sur d'autres territoires.
2.5.2 - La dotation de solidarité communautaire
Nous prenons acte de la remarque exprimée par la Chambre qui n'appelle pas de réponse
particulière dans la mesure où elle décrit une situation de fait et la traduction pour la commune
d'Andrézieux-Bouthéon de règles définies au niveau communautaire dans le cadre du pacte financier et fiscal.
2.5.8 - Les mutualisations
Le rapport de la Chambre semble déduire de manière étonnante et raccourcie qu'en
décidant de maintenir un service d'autorisation du droit des sols et, donc, de ne pas s'engager
dans un service mutualisé porté par la métropole de Saint-Etienne, la commune d'Andrézieux- Bouthéon ne souhaite pas rechercher des économies d'échelle.
9 Si la commune d'Andrézieux-Bouthéon a participé activement à la mise en place de la
plateforme autorisation du droit des sols développée par Saint-Etienne Métropole en 2015, elle
a en revanche fait le choix de s'en retirer assez rapidement pour maintenir un service de
proximité. Il s'agissait de garantir à nos administrés une qualité d'accueil et une disponibilité
permettant de les accompagner dans leurs projets et donc être plus efficient dans l'aménagement du territoire et le développement de la ville.
Le retrait de la plateforme opéré sous la précédente mandature, dictée par la recherche du meilleur service au meilleur coût, a ainsi été confirmé à partir de juillet 2020.
En effet, nous souhaiîitons insister sur le fait que cette décision, comme toute action ou politique
publique, constitue une décision d'opportunité relevant de l'exécutif municipal et dont l'appréciation ne peut être réalisée au regard du seul critère financier.
l'est à noter qu'Andrézieux-Bouthéon n'est pas un cas isolé puisque, d'après les chiffres repris
dans le rapport, au moins 11 communes appartenant à la métropole de Saint-Etienne ont fait
le même choix. Par ailleurs, et afin de disposer d'une vision plus juste et exhaustive du süjet, il
serait sans doute opportun d'identifier l'ensemble des moyens mis en place dans les 41
communes adhérentes pour développer un «service de pré-instruction des autorisations
d'urbanisme ».
Les multiples témoignages de satisfaction recueillis, régulièrement, de la part des maitres d'œuvre et investisseurs locaux n'ont fait que nous conforter dans notre choix.
2.5.4 - La question des équipements d'intérêt métropolitain
Nous prenons acte de la remarque exprimée par la Chambre qui n'appelle pas de réponse particulière de la part de la commune.
En effet, les 3 équipements mentionnés dans le rapport et notamment le centre de tir
présentent Un caractère supra-communal eu égard notamment à leur spécificité et à leur
rayonnement. Cela étant, il est précisé que la détermination des équipements d'intérêt
métropolitain relève de la seule compétence de la métropole de Saint-Etienne mise en œuvre en application de critères pré établis.
Nous notons por ailleurs, que si elle semble rejeter de prime abord le caractère d'intérêt
métropolitain pour le stade Roger Baudras et le Château de Bouthéon, la Métropole semble reconnaître potentiellement ce statut au centre de ir.
lest, de fait, particulièrement regrettable que la Métropole n'ait pas jugé opportun, en temps
utiles, de porter la construction de cet équipement, nimême de contribuer à son financement.
2.5.5 - L'interventionnisme en matière de voirie
Nous prenons acte de la remarque exprimée par la Chambre qui ne concerne pas
exclusivement la commune d'Andrézieux-Bouthéon mais renvoie plus largement à la manière
dont l'exercice de la compétence voirie détenue par la métropole de Saint-Etienne a été traduite sur l'ensemble du territoire et pour les 53 communes.
L'application des principes régissant les transferts de compétence entre les communes
membres et la métropole de Saint-Etienne s'est traduite de manière restrictive concernant la
compétence voirie eu égard aux textes en vigueur et à la responsabilité incombant aux maires au titre de leur pouvoir de police sur les voies présentes sur leur commune.
10 Andrézieux-Bouthéon s'inscrit dans ce cadre général et est amenée à intervenir en
complément, soit directement lorsque cela se fait sur des espaces ne relevant pas de la voirie
métropolitaine; soit par l'octroi de fonds de concours supplémentaires à Saint-Etienne
Métropole pour augmenter le niveau d'intervention sur la voirie présente sur la commune.
Il est à préciser que la convention liant la commune à la métropole de Saint-Etienne en la
matière est bien arrivée à échéance au 31 décembre 2020, comme indiqué dans le rapport.
Néanmoins, elle a fait l'objet d'un avenant de prolongation proposé par la Métropole et
approuvé lors de la séance du Conseil Municipal en date du 15 mai 2023.
Enfin, concernant le point relatif à la convention de délégation de maftrise d'ouvrage pour
l'aménagement du pôle d'échange STAS/TIL, conclue en 2019 et mise en œuvre avant juillet
2020, nous prenons acte de la remarque relative à la confusion que cette délégation,
accordée à la commune pour des raisons de facilités opérationnelles, a pu entraîner.
2.6 - Les subventions versées aux organismes de droit privé
2.6.1 -— Un important soutien communal en numéraire ou en naïfure
Le rapport met en exergue le soutien important et constant malgré les contraintes budgétaires
liées notamment aux augmentations subies sur les charges de gestion courante et la masse
salariale. En ce sens, la commune d'Andrézieux-Bouthéon fait effectivement office
d'exception tant par le niveau important du soutien apporté que par la volonté réaffimée par
l'équipe municipale de ne pas réduire les aides aux associations essentielles au dynamisme de
la commune et au vivre en harmonie.
Ce soutien atteint en effet environ 1,5 M€ par an, auxquels s'ajoutent les aides en naïure : prêt
de matériel et mise à disposition de locaux. Depuis 2021, l'instruction rigoureuse des demandes
de subventions a pu se traduire par une évolution négative de montants versés, notamment
du fait de la prise en compte de trésorerie importante non utilisée par certaines associations.
C'est ainsi le cas pour plusieurs associations qui ont vu le soutien apporté par la commune se
réduire ou s'annuler, depuis cet exercice, pour cette raison.
Concernant la mise à disposition des locaux, comme le relève la Chambre, Un travail est
engagé. La première étape de recensement et d'état des lieux est désormais terminée. Une
action de régularisation et de mise en cohérence des différentes conventions de mise à
disposition est en cours. Ce travail devra bien évidemment se poursuivre. Il nous conduira
nécessairement à nous interroger sur certaines attributions et à assurer une meilleure
valorisation de ces mises à dispositions.
2.6.2 - Des procédures d'attribution et de contrôle à formaliser
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre qui valident implicitement la
démarche présentée et engagée par la commune pour renforcer et mieux formaliser la procédure d'attribution des subventions aux clubs ef associations.
Comme relevé dans le rapport, les élus délégués sont fortement impliqués dans le processus
d'attribution des subventions et participent systématiquement et de manière active aux
assemblées générales des associations afin d'afficher concrètement l'engagement
partenarial de la commune et d'assurer un contrôle réel de l'activité des structures bénéficiant
d'un financement municipal. Avant même de connaître les préconisations du rapport
provisoire de la Chambre, et conformément à notre démarche de structuration, un travail
11 renforcé a été conduit en prévision de la campagne de traitement des demandes de subventions au titre de l'année 2024.
Ainsi, les formulaires de demandes ont été complétés afin d'exiger des informations
supplémentaires permettant à la collectivité de mieux contrôler l'utilisation des subventions.
Par ailleurs, l'ensemble des associations bénéficiant de subventions de plus de 23 000 € doit
désormais venir en Mairie pour rencontrer élus et agents municipaux afin de leur présenter leur
association, ses activités, la manière dont les subventions précédentes ont été ütilisées ainsi
que leurs projets et besoins susceptibles de justifier l'attribution d'une nouvelle subvention pour
l’année à venir. A cette occasion, les 3 points soulevés dans le rapport seront abordés avec les représentants des associations concernées.
2.6.3 - Une prévention des conflits d'intérêt à renforcer
C'est avec satisfaction que nous avons pu constater que la Chambre confirme le caractère
positif des actions menées depuis juillet 2020 pour prévenir les éventuelles situations de conflits
d'intérêt dans le cadre de l'attribution de subventions municipales aux clubs et associations.
NOUS prenons néanmoins acte de la remarque exprimée par la Chambre nous invitant à aller
au-delà du recensement effectué préalablement à la présentation de la délibération relative
à l'attribution des subventions aux associations et de la non-participation au vote des élus
membres d'associations concernées par l'octroi d'une subvention. En conséquence, nous
veillerons désormais à faire quitter la salle du conseil, aux dits élus, au moment du vote. Cela sera mis en œuvre dès l'attribution des subventions pour l'année 2024.
Nous notons enfin que bien qu'elle estime cette situation « critiquable », la Chambre confirme
néanmoins la compatibilité des fonctions professionnelles exercées par Monsieur Cyrille CHAPOT et l'exercice de sa délégation d'adijoint au sport.
Ainsi, la Chambre valide la précaution prise par la collectivité d'établir, dès le 20 avril 2021, un
arrêté de déport pour éviter toute exposition au risque de conflit d'intérêt, et elle nous invite à aller au-delà des mesures déjà mises en place.
Nous prenons acte de ces recommandations et confirmons que dès l'automne 2023, les
mesures effectives visant à renforcer le déport ont été mises en œuvre. Désormais, l'instruction
des demandes de subventions sollicitées par les clubs élites relève du groupe de travail finances et la présentation en conseil de ces dossiers est assurée par le 1er Adjoint.
Pour ce qui concerne les appartements « municipaux » mis à disposition du club de l’ABLS pour
l'hébergement de ses joueurs, , il semble utile de rappeler, en premier lieu, la spécificité de ce
sport et des contrats des basketteurs professionnels intégrant fréquemment, à la différence de
ce qui se pratique usuellement pour le football ou le rugby, la mise à disposition d'un logement.
De fait, la commune met à la location, au profit du club de l'ABLS depuis plus de 20 ans, des
appartements dont elle est propriétaire. Ceux-ci sont, généralement, rattachés à des
équipements municipaux {ex logements de fonction au sein des écoles), disponibles mais
difficilement cessibles (trop intégrés ou en proximité immédiate des bâtiments municipaux).
Ces mises à disposition se font à titre onéreux. Elles permettent fout à la fois de répondre à un besoin exprimé par le club, d'assurer une présence sur site en dehors des heures ouvrables,
ainsi qu'une gestion optimisée du patrimoine municipal bâti en évitant la vacance, les dégradations et en assurant une recette pour la commune.
12 Chaque mise à disposition fait l'objet d'une décision du Maire, en application des dispositions
de l'article L 2122-22 du CGCT et du point d) de la délibération du 22 février 202 relative à la
délégation donnée par le conseil municipal au Maire pour décider de la conclusion et la
révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas 12 ans.
3- La commande publique
3.1 - L'organisation générale
Nous notons que la Chambre confirme, d'une part, l'absence de cadre formalisé pour le
traitement de l'achat public jusqu'en 2020 et, d'autre part, le travail de structuration et de
formalisation de règles internes à partir de fin 2020.
Lors du contrôle et dans les échanges intervenus avec la Chambre, la commune a toujours
précisé être consciente de la nécessité de poursuivre le travail engagé depuis juillet 2020 et ainsi de renforcer les contrôles internes permettant de limiter les risques d'erreurs dans le
traitement de son achat public constituant Un volume élevé.
Comme indiqué, la commune a été contrainte au regard de la lourdeur de la tâche et de la
nécessité de faire face à des vacances de postes successives, de phaser son action en la
matière dans la mesure où elle partait pratiquement d'une page blanche.
La Ville d'Andrézieux-Bouthéon s'est engagée, dès la fin d'année 2020, dans une démarche
de structuration et de sécurisation de son achat public à travers différentes notes de cadrage
et documents communiqués décrivant les règles applicables au sein de la collectivité,
notamment dans le traitement des achaîs non formalisés.
A ce litre, elle a cherché à définir des processus et règles internes adaptés à la gestion ef au
traitement des différentes étapes concourant à la préparation et passation de ses achaîs
{note cadre / charte de la commande publique / tableau de traitement des achats /
document décrivant les règles applicables en matière de délégations).
Dès lors que les procédures formalisées font l'objet d'un cadre imposé par la réglementation, laissant, in fine, peu de latitude au donneur d'ordre pour organiser ses procédures de
passation, une action a en revanche été conduite pour définir des règles internes de
traitement des marchés non formalisés et des petits achats.
Ce travail de formalisation s'est accompagné d'une action de sensibilisation auprès des
principaux acteurs de la chaîne que sont les chefs de services et les élus délégués.
3.2 - La prise en compte du développement durable
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre qui confirment la prise en
considération du développement durable depuis juillet 2020 et de manière croissante, pour
une part non négligeable de ses achats de travaux, fournitures el services.
Cette préoccupation se traduit par l'intégration de critères de jugements spécifiques,
l'intégration de conditions d'exécution de nos marchés, mais aussi par des marchés réservés
ou même dans la nature de certains achats traduisant la volonté politique de promouvoir une
vile plus éco citoyenne.
13 3.3 - L'absence de publication des données essentielles
La commune note la remarque et confirme qu'elle veillera à se mettre en conformité par
rapport à ses obligations tout en précisant que cela n'est pas volontaire. En effet, les marchés
correspondant font bien l'objet d'avis d'appel public à la concurrence, d'üne atiribution dans
un cadre collégial associant un représentant de l'opposition, d'une décision du Maire qui, elle
aussi, fait l’objet de différentes mesures de publicité et d'un avis d'attribution.
3.4 - l'archivage des dossiers
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre qui n'appellent pas de réponse
particulière.
3.5 — La transmission au contrôle de légalité
La commune entend insister sur la nécessité de mieux dissocier, dans l'appréciation portée
dans le rapport, la période antérieure à juillet 2020 de ce qui relève de la mandature en cours.
En effet, des observations portent sur l'absence de transmission au contrôle de légalité de
nombreux marchés, relatifs à des opérations importantes, sous la précédente mandature {dont
on peut s'interroger sur le caractère intentionnel). Elles ne sauraient être placées au même
niveau que les 6 situations exceptionnelles, relevées suite à la non transmission de marchés
négociés inévitablement conclus ainsi, en raison de l'exclusivité avérée des titulaires déjà
intervenant sur le chantier du centre tir et dont les marchés initiaux n'avaient manifestement
pas été transmis au contrôle de légalité avant 2020. I! convient de noter que la commune a
respecté toutes ses obligations de transmission depuis fin 2020.
3.6 -— La procédure relative aux achats de faibles montants
Les procédures internes et le cadre mis en place dès la fin d'année 2020 constituent une
évolution majeure au sein de la collectivité caractérisée sous la précédente mandaïure par
une absence de règles formalisées en la matière comme cela est rappelé dans le rapport de
la Chambre.
Nous confirmons la nécessité de renforcer les dispositifs de contrôle interne destinés à limiter au
maximum les situations d'exception à ces règles internes. C'est d'ailleurs bien le sens des
éléments expliqués au magistrat lors du contrôle opéré {Cf réponse de la collectivité à la
question 4.2 du questionnaire n°1} insistant sur la temporalité de la démarche imposant en
premier lieu de définir et communiquer des règles dans des domaines où il n'y en avait
manifestement pas par le passé, avant de rentrer dans une phase plus coercitive pour les
acheteurs.
Si les procédures « dérogatoires » mises en exergue dans le rapport comme caractérisant une
forme de dysfonctionnement doivent être évitées au maximum , il convient de préciser qu'elles
doivent être appréhendées comme «exceptionnelles » au regard du volume des achats
traités chaque année par la commune. Ainsi, les 4 procédures listées comme ne respectant
pos les règles internes pour lesquelles nous avons apporté divers éléments de réponses lors de
nos échanges avec le magistrat, ne représentent qu'une part réduite de l'ensemble des
procédures d'achats supérieures à 25 000 € conduites par la collectivité depuis juillet 2020.
Par exemple, s'agissant du marché d'optimisation des factures d'énergie de la commune il
convient de rappeler qu'il a été exécuté pour un montant total de 7 236,32 €, en permettant
à la commune, en parallèle, de récupérer plus de 10 000 € de facturations indues de la part
des fournisseurs d'énergie.
14 S'agissant princibalement de travaux, il est à noter que ces procédures, pour plusieurs d'entre
elles, sont conformes à la réglementation en vigueur autorisant la conclusion de marchés sans
mise en concurrence jusqu'à 100 000 €. Néanmoins, la commune a souhaité s'imposer une
règle interne de mise ne concurrence dans une optique de saine gestion, nous confirmons que
ce point fait et fera l'objet d'une attention particulière.
La Chambre insiste ensuite sur la nécessité de définir plusieurs critères de jugement en vue de
définir l'offres économiquement la plus avantageuse en concluant à l'impossibilité pour la
collectivité de ne retenir que le seul critère prix dans ses achaïs de faibles montants.
I nous apparaît nécessaire ici de contester cette leciure.
En effet, il ressort que l'ensemble des consultations lancées par la collectivité pour des achats
d'un montant estimé supérieur à 40 000 € HT, et faisant l'objet d'un avis d'appel public à la
concurrence, sont atiribuées sur la base d'une analyse multicritères conformément à la
réglementation.
Les achats de faibles montants donnant lieu à une mise en concurrence sur la base de
sollicitation de devis auprès d'opérateurs économiques ne retiennent en effet, bien souvent ef sauf exception, que le seul critère prix.
D'une part cela s'explique par le fait qu'une sélection « qualitative » est nécessairement faite
en amont puisque les devis sont sollicités auprès d'entreprises jugées performantes.
D'autre part, cette approche est conforme aux dispositions du code de la commande
publique et plus particulièrement de son article R 2152-7 prévoyant que : « Pour attribuer le
marché au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l'offre économiquement la plus avantageuse, l'acheteur se fonde :
1° Soit sur un critère unique qui peut êfre :
a) Le prix, à condition que le marché aït pour seul objet l'achat de services ou de fournitures
standardisés dont la qualité est insusceptible de variation d'un opérateur économique à l'auire »
Enfin concernant l'attribution d'un marché à un ancien agent de la commune, il doit être
rappelé ici que les prestations confiées à cet intervenant et son cotraïitant mandataire, l'ont
été à l'issue d'une mise en concurrence réalisée conformément aux règles internes définies au
sein de la collectivité. Comme cela a été indiqué précédemment, le choix d'un critère unique
relatif au prix est en conformité avec les dispositions de l'article R 2152-7 du code de la commande publique et à ce titre tout-à-fait valable.
3.7 - Les achats « hors marché »
Sur ce point comme sur le précédent, il est regrettable que le rapport n'insiste pas plus sur la
démarche engagée par la commune depuis juillet 2020. Celle-ci a consisté, dans une première
phase, à déterminer des cadres de procédures applicables et destiné à garantir le respect des principes applicables à la commande publique.
Comme elle l'a présenté, en toute transparence, et communiqué dans le cadre du contrôle,
la Ville d'Andrézieux-Bouthéon est pleinement consciente du travail qui reste à accomplir en
la matière et a, d'ores-et-déjà, engagé la démarche conduisant à la conclusion de marchés
transversaux. Ont ainsi été conclus des marchés transversaux portant notamment sur la
fourniture de goodies, l'acquisition de denrées alimentaires, la réalisation de travaux d'impression, la mise en place de signalétique bâtiment espace public.
15 D'ailleurs, il est à noter que certains achaïts identifiés « hors marché » par la Chambre ont déjà
fait l'objet de régularisation :
- Pour les achats auprès de UTILE SUD FOREZ un marché de mise à disposition de
personnels temporaires en insertion a été conclu le 19 novembre 2022, - Les achats de prestations de nettoyage auprès de la société ONET SERVICES sont
couverts par un marché sur la période du contrôle, à l'exclusion de prestations
ponctuelles de remise en état après travaux et des factures émises sur la période du
1er avril 2021 au 30 juin 2022. A partir du 1er juillet 2022 un nouveau marché a été conclu.
Enfin, la collectivité a d'ores et déjà identifié certains achats qui sont actuellement en cours
de passation où feront l'objet d'un marché dans les prochains mois, dont: les prestations traiteur, la dépigeonnisation, la fourniture d'arrosage intégré, l'achat de pain, la réalisation de
travaux de maintenance des bâtiments, les achats d'outillage et de quincaillerie, l'entretien
des véhicules, la maintenance des ascenseurs.
3.8 — L'accord-cadre voirie - réseaux divers (VRD)
3.8.1 - Une utilisation manifestement excessive du marché
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre sur les pratiques constatées
avant juillet 2020 qui n'appellent pas de réponse particulière de notre part dans la mesure où
cela concerne la précédente mandaiure.
Depuis juillet 2020, la commune tend à favoriser une utilisation plus « adaptée et conforme » à
l'objet de ce marché indispensable pour la mise en œuvre de petits travaux sur l'espace
public.
C'est en ce sens que la commune a lancé plusieurs consultations spécifiques et a exprimé lors
des échanges avec la Chambre son souhait de mettre en place, en complément de ces
marchés à bons de commande, des accords-cadres potentiellement multi-atiributaires plus
adaptés à des interventions plus conséquentes. Nous sommes par conséquent en accord
avec les conclusions de la Chambre sur ce sujet.
3.8.2 - Des modalités de renouvellement particulièrement critiquables
Nous notons les remarques exprimées par la Chambre qui n'appellent pas de réponse
particulière de notre part dans la mesure où cela concerne la précédente mandaïiure.
Nous ne pouvons que déplorer les conditions de renouvellement telles qu'elles sont décrites dans le rapport et ont été mises en œuvre en toute fin du mandat précédent.
Le renouvellement de ce marché opéré en 2023 a quant à lui été effectué en totale
transparence et respect des règles applicables en matière de passation des marchés publics.
La collectivité regrette en revanche l'absence de concurrence effective observée à
l'occasion de ce renouvellement. Sur ce point, il est à noter que la commune a d'ores-et-déjà
pris contact verbalement avec diverses instances représentatives et notamment la Chambre
des Métiers et de l'Artisanat et les entreprises du BTP afin d'envisager les actions de
communication qui pourraient être développées auprès des membres de cette organisation pour relayer le message d'ouverture des consultations et inciter les entreprises à ne pas
« s'autocensurer » et répondre à nos consultations.
16 3.9 - La construction du centre de tir sportif
NOUS prenons actes des remarques formulées par la Chambre concernant le dossier relatif à
la construction du centre de tir initié et majoritairement mis en œuvre avant juillet 2020, et
caractérisé par un défaut flagrant d'information et de transparence vis-à-vis des élus du
Conseil Municipal, et par de nombreuses irrégularités constatées dans le cadre des multiples
procédures de marchés nécessaire à ia réalisation de ce projet.
Comme indiqué dans le point 2.1 du présent rapport, depuis juillet 2020 et son entrée en
fonctions, après avoir découvert la « triste » réalité de ce projet pourtant inauguré par le Maire
en exercice sur la précédente mandature le 7 mars 2020, l'équipe municipale s'est engagée
dans une démarche de transparence totale sur ce dossier notamment à travers l’organisation
d'une réunion salle Andréna associant l'ensemble des élus du Conseil Municipal en date du
3 septembre 2020, puis par une réunion organisée au centre de tir le 16 mai 2023 associant les
élus municipaux et la presse.
Parallèlement, l'équipe municipale a été contrainte d'assumer les engagements pris par le
passé et de terminer ce projet largement inachevé. Il lui a fallu apporter les réponses
nécessaires aux nombreuses problématiques techniques constatées.
AU final, le centre a ainsi été terminé totalement le14 décembre 2022 avec une mise en service
de l'ensemble des espaces à l'occasion d'une cérémonie et d'une opération «portes
ouvertes » organisée le 11 mars 2023.
C'est au regard des nombreux désordres constatés que la commune a souhaité engager une
procédure contentieuse par le biais d'un référé expertise.
3.9.1 - Le marché de maîtrise d'œuvre
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre qui n'appellent pas de réponse
particulière de notre part dans la mesure où cela concerne la précédente mandaïiure.
3.9.2 - Les marchés de travaux
Nous notons les remarques exprimées par la Chambre qui n'appellent pas de réponse
particulière de notre part dans la mesure où cela concerne la précédente mandature.
Concernant le point 3.9.2.3 relatif à la conclusion de nouveaux marchés après l'inauguration
de mars 2020, la commune confirme qu'elle a été contrainte de lancer de nouvelles
consultations pour finaliser le projet et notamment la réalisation de la zone force de sécurité
qui n'avait été ni budgétée, ni traitée sous la mandaïure précédente.
Nous constatons avec satisfaction que ces marchés n'appellent pas de remarque particulière
de la part de la Chambre.
D'autres interventions ont été nécessaires pour terminer des travaux non aboutis ou corriger
des problématiques techniques non anticipées. À chaque fois qu’elle l'a pu, la commune a
procédé à une mise en concurrence préalable pour attribuer les marchés correspondants.
C'est le cas par exemple de la réalisation de l'opération de remplacement des gaines
enterrées. En revanche, lorsque les travaux concernaient des éléments techniques sur lesquels
des entreprises étaient déjà intervenus, elle a privilégié la conciusion de marchés négociés
sans mise en concurrence pour des raisons économiques et techniques. Nous notons que la
Chambre conteste la motivation retenue par la commune pour justifier l'utilisation de cette
procédure dérogatoire pour trois marchés.
17 Nous prenons acte de cette remarque. Toutefois, nous insistons sur le contexte de la passation
de ces marchés, marqué par la nécessité de garantir les intérêts de la commune dans ce
dossier complexe, et notre choix de ne pas faire intervenir Une entreprise tierce sur des
équipements ou éléments constructifs réalisés par une autre entreprise, au risque de créer des situations de conflits en termes de responsabilités.
AU final, nous rejoignons la conclusion de la Chambre reprise dans le point 3.9.2.4 estimant
qu'une meilleure définition des besoins et Un travail préalable sur le programme plus approfondi, auraient permis d'éviter les multiples marchés négociés.
3.9.3 - Le bilan financier final de l'opération
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre qui n'appellent pas de réponse
particulière de notre part dans la mesure où cela renvoie aux carences constatées sur ce dossier dans la précédente mandature (voir supra).
Depuis juillet 2020, la commune s'est employée à rechercher les solutions techniques et
budgétaires permettant de traiter les problèmes constatés, les oublis et ainsi terminer les
travaux indispensables à l'ouverture du centre de tir dont la réalisation était bien trop avancée pour envisager de ne pas aller au bout du projet.
A ce titre, il convient de noter que les premières années du mandat en cours ont été fortement
impactées par ce dossier. Celui-ci a nécessité une mobilisation de ressources humaines et
financières que nous aurions préféré engager dans l'exécution du plan de mandat 2020/2026.
3.9.4 - Le centre de tir aujourd'hui
Pour information, parallèlement au contrôle de la Chambre et avant même d'avoir
connaissance de ses conclusions, la commune a décidé de ne pas renouveler la convention
conclue avec l'association « Tir Sportif Loire Sud », à sa date d'échéance fixée au 21 juin 2023.
Les démarches ont été engagées avec la Ligue Lyonnaise pour conventionner avec elle. Ces dirigeants étant à ce titre nos seuls interlocuteurs, chargés de « compléter» les créneaux disponibles avec les clubs intéressés.
La commune est par ailleurs en contact avec de nombreuses administrations et partenaires
potentiels pour des mises à dispositions d'espaces.
Nous prenons acte des conclusions de la Chambre sur l'équilibre financier qui rejoignent nos
propres constats eu égard à l'absence jusqu'en 2023 d'une année complète d'exploitation du centre de lir et dans la totalité de ses espaces.
3.10 - La réalisation du musée de l'Aventure du train
Nous prenons acte des remarques et critiques formulées par la Chambre sur le dossier relatif à la réalisation du musée Aventure du train initié et mis en œuvre avant juillet 2020.
Le constat de blocage administratif et les incohérences constatées à partir de juillet 2020 ont
en effet entraîné la conclusion d'avenants sur les deux marchés concernés. Il est rappelé ici
que cette solution a été définie en lien et en totale transparence avec les services comptables.
Nous notons néanmoins que la Chambre estime que cela aurait dû faire l'objet d'un protocole transactionnel conclu entre la commune et l'Atelier des Charrons.
18 3.11 —- Conclusion sur la commande publique
La conclusion de la Chambre reprend les points décrits précédemment et confirme
l'engagement et la volonté de la commune d'apporter un cadre et des règles de gestion de
ses achats à partir de juillet 2020. Elle insiste sur la nécessité exprimée aussi par la commune de désormais aller plus loin en matière de contrôle interne.
4- la gestion des ressources humaines
4.1 - Les effectifs et la masse salariale
4.1.1 - L'évolution des effectifs
Le rapport de la Chambre confirmant le caractère contenu de l'évolution des effectifs sur la
période 2018 - 2022. Le travail important de réorganisation des services conduit à partir de juillet 2020 n'appelle pas de remarque particulière de sa part.
4.1.2 - L'évolution de la masse salariale
Ce point directement lié au précédent n'appelle pas de remarque particulière. La commune
assure Un suivi de l'évolution de sa masse salariale et veille à sa maftrise à travers ses letires de cadrages établies depuis juillet 2020 notamment.
La Chambre note la baisse notable de la subvention versée en 2022 à l'association du
personnel communal justifiée par l'existence d'une trésorerie non utilisée. Il convient de
préciser que l'association du personnel n'ayant pas pu réaliser d'évènements pour le
personnel du fait de la crise sanitaire, la collectivité parallèlement à la diminution de la subvention a souhaité proposer une journée conviviale aux agenis en juin 2022.
4.2 - Les lignes directrices de gestion
La commune prend acte de la préconisation de la Chambre relative à la définition de la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines.
4.3 - L'exercice de la direction générale
À compter de juillet 2020, la commune d'Andrézieux-Bouthéon a en effet fait le choix de ne pos créer d'emploi de collaborateur de cabinet.
Le Maire et le 1er Adjoint, tous deux en situation de retraite, se sont organisés pour dégager le
temps nécessaire à une présence conséquente en mairie et ainsi traiter directement la
majeure partie des missions relevant habituellement d'un emploi de collaborateur de cabinet.
Cette approche a par ailleurs été dictée par des considérations d'ordre budgétaires. L'équipe
municipale n'a pas souhaité créer un poste supplémentaire en la circonstance.
Enfin, dans une commune de la taille d'Andrézieux-Bouthéon, la frontière entre les sujets
relevant des fonctions de direction générale des services et ceux d'un collaborateur de
cabinet est parfois très tenue. Cette situation conduit le Directeur général des services à être
associé, dans les faits, à de nombreux dossiers ou sujets relevant de la sphère « politique ».
19 C'est bien dans ce cadre que l'organisation municipale à été mise en place dans un esprit
d'efficacité et d'économie.
Nous prenons néanmoins acte de l'incompatibilité du cumul des deux fonctions et confirmons
que dès juin 2023 l'organigramme de la commune a été corrigé et ne fait plus apparaître de
fonctions entrant dans la sphère du « cabinet » pour le directeur général des services.
4.4 - Le recours aux agents contractuels
Comme dans d'autres domaines, la collectivité s'attache à structurer et sécuriser son
fonctionnement dans la gestion des ressources humaines. Comme cela a pu être observé, les
procédures de recrutement ont été formalisées et n'appellent pas d'observation de la
Chambre pour l'année 2022.
Nous prenons acte des remarques exprimées concernant la nécessité de délibérer pour
autoriser le recours aux agents contractuels, et d'ailleurs le conseil municipal a délibéré en
date du 4 septembre 2023 pour autoriser ce recours et en préciser les conditions.
Concernant la rémunération allouée au directeur des services techniques, il peut être précisé
qu'elle est adossée à la grille de rémunération d'ingénieur hors classe, grade ouvert
notamment aux collectivités de plus de 10 000 habitants. Cette rémunération tient compte
notamment des fonctions occupées, des qualifications requises pour les exercées.
Nous prenons acte de la nécessité de poursuivre la structuration de la gestion des ressources
humaines en ce qui concerne le recours aux agents contractuels.
4.5 - Le régime indemnitaire
Nous notons que la Chambre confirme la régularité du régime indemnitaire en vigueur dans la
collectivité. I convient de préciser qu'un arrêté individuel relatif au régime indemnitaire est pris
pour chaque agent. Cet arrêté précise le montant de son régime indemnitaire en référence
ou groupe de fonction auquel le poste occupé est rattaché conformément à la délibération
en vigueur dans la collectivité. Il est donc ainsi possible de vérifier le respect des plafonds
applicables au regard du cadre d'emploi.
Nous confirmons qu'une erreur, liée à un défaut de contrôle interne quant à la limite maximale
annuelle du CIA fixée dans la délibération fixant le RIFSEEP, a conduit à un versement indu au
Directeur général des services. Ce trop perçu fera l'objet d'un rappel sur la paye de novembre
2023 correspondant au mois de versement du RIFSEEP à l'ensemble des agents.
Nous prenons acte de la nécessité de tenir compte plus significativement de l'engagement
professionnel et de la manière de service dans l'attrition du CIA aux agenis de la collectivité.
4.6 - Le temps de travail et son organisation
Toujours dans le cadre de la structuration et de la sécurisation des ressources humaines, la
commune a identifié la nécessité d'interroger le temps de travail en vigueur dans la collectivité
et son organisation.
A ce titre une étude a été confiée au cabinet SEMAPHORES dès l'automne 2022 afin de dresser
un état des lieux de l'organisation des temps de travail dans la collectivité et de construire des
propositions de modifications de l'organisation tenant compte de la réglementation et des
nécessités de services.
20 Comme elle le fait dans bien d'autres domaines, la collectivité entend donc bien, depuis juillet 2020, s'inscrire dans une démarche visant à se structurer, formaliser des règles de
fonctionnement homogènes et respectueux de la réglementation.
4.6.1 - Le temps de travail
L'étude confiée au cabinet SEMAPHORES se poursuit et conduira prochainement à la refonte des cycles de travail dans le respect de la durée annuelle de travail de 1 607 heures.
Nous prenons acte de l'évolution préconisée des modalités de suivi des congés ainsi que de
la nécessité de définir localement par le conseil municipal les autorisations spéciales
d'absence. Concernant le suivi des congés il est précisé qu'en plus de la base Excel, chaque
agent de la collectivité est destinataire d'un relevé de ses congés annuels à minima 4 fois par an et d'un état récapitulatif du Compte Epargne Temps (CET) une fois par an.
4.6.2 - Les heures supplémentaires
Nous prenons note des commentaires formulés sur les heures supplémentaires concernant plus
particulièrement le château de Bouthéon en précisant que l'étude en cours va conduire
notamment à la redéfinition de certains cycles de travail et donc à une réduction du volume
de ces heures.
4.6.3 — L'absentéisme
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre qui n'appellent pas de réponse
puisqu'elles confirment le relatif faible absentéisme constaté au sein de la collectivité.
4.7 - Les avantages en nalure
4.7.1 - Les véhicules
Concernant l'utilisation des véhicules de service avec droit de remisage pour quatre agents
de la collectivité, il est bien précisé dans l'article 9 Autorisation trajet domicile-travail du Règlement intérieur de la collectivité :
« Conditions :
{…) L'autorisation (de remisage) sera donnée pour les trajets aller et retour entre le lieu de travail et le domicile du bénéficiaire. {.….]
Période de congés :
Afin de permettre l'utilisation du véhicule en cas de besoin, dès lors que le titulaire d'une
autorisation de trajet domicile-travail est en congés pour une semaine ou plus, et sauf
autorisation contraire, le véhicule doit être garé dans les locaux prévus à cet effet durant les
congés de l'agent. »
Ce règlement intérieur a été transmis à la Chambre et compte tenu de ces éléments l'attribution de ces véhicules ne semble pas constituer Un avantage en nature.
Nous prenons acte de la nécessité de prévoir une délibération concernant la mise à disposition d'un véhicule à Monsieur le Maire.
21 4.7.2 - Les logements
La Chambre indique que les avantages en nature liés aux logements sont comptabilisés dans
les bulletins de paie conformément aux barèmes de l'URSSAF.
5- La qualité de la gestion budgétaire et comptable
5.1 — La qualité de l'information financière
5.1.1 -Le cadre budgétaire et comptable
5.1.2 - Le calendrier budgétaire
Nous prenons acte de l'observation formulée sur l'absence de délibération en matière de taux
de fiscalité en 2020. Depuis juillet 2020, l'équipe municipale veille au respect de ses obligations
en la matière.
5.1.3 - Les états annexés aux documents budgétaires
La chambre note le bon renseignement général des annexes budgétaires. Nous veillerons toutefois à compléter les éléments soulignés dans la mesure où la commune a désormais
franchi le seuil des 10 000 habitants.
5.1.4 - Le rapport sur les orientations budgétaires
Nous prenons acte de la nécessité de compléter le rapport sur les orientations budgétaires du
fait du franchissement récent du seuil de 10 000 habitants, notamment sur la pluriannualité des
dépenses et des recettes ainsi que sur les données relatives à la gestion des ressources
humaines.
5.1.5 - La publicité des données financières
Nous prenons acte de la nécessité de renforcer formellement la publicité faite autour des
documents budgétaires et des données financières de la collectivité.
Il est néanmoins rappelé ici que l'ensemble des séances du conseil municipal, au cours
desquelles sont présentées et débattues les délibérations budgétaires, sont accessibles sur le
site internet de la commune et que le Maire a par ailleurs dans un soucis d’information et de transparence organisé le 12 janvier 2023 une réunion publique de présentation du budget.
5.2 - La qualité de la gestion comptable
52.1 - La tenue de la comptabilité d'engagement et les opérations de fin
d'exercice
La Chambre relève que les imputations comptables sont développées et bien utilisées. Nous prenons acte des améliorations pouvant être apportées à l'utilisation du plan comptable.
22 5.2.2 — Le suivi du patrimoine
La Chambre note la bonne tenue de l'inventaire comptable de la collectivité.
Nous prenons acte de l'intérêt de détailler la délibération fixant la valorisation horaire des
travaux en régie. Il est toutefois précisé que le tarif fixé à 42 € de l'heure à compter du
1er janvier, par délibération du 19 décembre 2022, prend en compte la masse salariale mais
aussi les coûts indirects (amortissements des matériels, coût des énergies.….).
Nous prenons acte de la nécessité de reprendre la délibération relativement aux
amortissements en fixant des durées précises d'amortissement par catégorie de biens.
5.2.3 - Les provisions
La collectivité confirme qu'il n'existe pas à ce jour de contentieux présentant Un risque
financier significatif justifiant la constitution d'une provision. Comme la Chambre le relève, la
commune constitue effectivement une provision en cas de risque financier avéré.
5.2.4 - Les régies de recettes
La collectivité relève que le fonctionnement des régies de recette caractérisées par un bon
taux de recouvrement n'appelle pas d'observation de la Chambre qui suggère la réalisation
de contrôle de la part de l'ordonnateur en plus des contrôles effectués par le comptable.
5.3 - La qualité des prévisions budgétaires et les taux d'exécution
La Chambre relève Un taux moyen d'exécution satisfaisant pour la section d'investissement. ||
convient de préciser que le taux de réalisation des dépenses d'investissement s'améliore du
fait de la mise en place des AP/CP sur le mandat actuel.
Nous prenons acte des améliorations à apporter pour la section de fonctionnement, étant
précisé que le contexte économique et la stagnation des recettes des collectivités, réduisent
déjà les marges de manœuvres de la collectivité et impacteront à la hausse les taux de
réalisation. Concernant les recettes de fonctionnement, les règles de prudence conduisent les
collectivités à établir des prévisions sincères mais mesurées.
5.4 - La programmation des investissements
La collectivité confirme le travail engagé depuis juillet 2020 pour mettre en place une
programmation pluriannuelle d'investissement. Ainsi, dès le début du mandat actuel, l'équipe
municipale à souhaité encadrer et structurer son fonctionnement et à ce titre développer
progressivement des outils permettant d'apprécier et projeter la faisabilité de réalisation des
investissements sur la durée du mandat au regard des capacités budgéiaires et
opérationnelles de la commune.
Cela s'est traduit notamment par la mise en place des Autorisations de Programme / Crédits
de paiement; ainsi que par l'élaboration de premiers tableaux permettant de planifier les
investissements dès la fin d'année 2020.
À ce jour, ces tableaux reprennent la PPI principalement pour la partie technique, et
également l'informatique représentant la quasi-totalité de nos investissements. À noter que la
collectivité a finalisé la mise en place d'une PPl'en mai 2023.
23 Comme indiqué précédemment la collectivité a mis en place depuis 2021 les AP/CP pour
l'ensemble des opérations d'investissement pluriannuelles. Les délibérations votées par le
conseil municipal pour l'adoption des AP/CP sont construites sur la base de la maquette budgétaire. Nous prenons note des ajustements techniques à réaliser concernant les
délibérations relatives aux AP/CP.
6- La situation financière de la commune
6.1 - L'autofinancement
La Chambre note un niveau de capacité d'autofinancement extrêmement confortable.
Concernant l'évolution des frais de gestion de la collectivité, les éléments explicatifs ont été
apportés et repris dans la présente note, partie synthèse.
6.2 — Les produits de gestion
La Chambre relève des taux d'imposition voté par la collectivité particulièrement bas en
comparaison aux moyennes de la strate, ainsi qu'une évolution des tarifs communaux
cohérente. La collectivité précise que les tarifs communaux restent particulièrement attractifs
en comparaison aux tarifs appliqués dans les autres collectivités du bassin stéphanois.
Il convient de préciser que l'augmentation du taux de la taxe foncière adoptée pour l'année 2023 est de 3% de la part communal, soit Une augmentation réelle du taux appliqué aux
administrés de la collectivité de 1.45%.
6.3 - Les charges de gestion
La collectivité confirme une évolution de ses frais de gestion s'expliquant notamment par :
- L'impact de l'inflation généraie,
- La reprise complète des activités des services en 2022, après la période de crise
sanitaire,
- La réalisation de travaux sur les bâtiments et les réseaux liés à la vétusté et/ou au
défaut d'entretien de certains équipements durant de nombreuses années,
- La mise en application des engagements pris par la municipalité lors des élections, et notamment la volonté de favoriser une programmation festive et culturelle, riche, variée et ouverte sur tous les publics et tous les quartiers de la ville. Cela se traduit
par l'organisation d'un large programme d'activités, de manifestations et de
festivités, tout au long de l'année, en partenariat avec les différents acteurs locaux, - En période de sortie de crise sanitaire un accent particulier a été mis en 2022 sur la
cérémonie des vœux du Maire et l'organisation exceptionnelle d'une journée des
familles destinée aux agents communaux. {Cet événement pourrait être reconduit
tous les deux ans dans de moindres dimensions),
- La mise en place d'une nouvelle structuration des services dans l'objectif d'assurer
un pilotage structuré et efficace des projets mais aussi de garantir un service de
proximité de qualité.
La Chambre soulève particulièrement l'augmentation entre les exercices 2021 et 2022 des
honoraires, études et recherches (+39%) et des frais de publicité, publications et relations
publiques (+68%). Il convient de mettre ces chiffres en perspectives avec le poids de ces dépenses par rapport à l'ensemble des charges à caractère générales. Ainsi les honoraires,
études et recherches représentent 2.8% du chapitre O11 au compie administratif, ce pourcentage est de 8.4% pour les frais de publicité, publication et relations publiques.
24 Dès la note de cadrage pour l'élaboration du budget 2024 eï avant même d'avoir
connaissance des conclusions du rapport provisoire de la Chambre, il a été demandé aux élus
délégués et responsables de services de construire leurs demandes budgétaires en référence
au compte administratif 2022 et non plus au budget primitif de l'année précédente. Cette
orientation retenue par la collectivité s'inscrit bien dans le cadre des préconisations de la
Chambre.
6.4 - Le financement des dépenses d'investissement
l'est précisé que si les recettes dont bénéficie la commune, par rapport à d'autres communes
de la même strate, sont par certains égards exceptionnelles et peuvent expliquer partiellement
sa capacité à assumer Un programme d'investissement ambitieux, la ville d'Andrézieux-
Bouthéon de par l'ensemble de ses équipements et son niveau de service est confrontée à
des charges elles aussi (et fort logiquement) dépassant très largement celles des communes
de la même sirate.
Il peut ainsi être mis au crédit de la commune que sa gestion budgétaire et financière
responsable lui permet de maintenir une capacité d'investissement élevée sans pour autant
dégrader son endettement ou même son niveau de service.
6.5 - La dette
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre qui se limite à confirmer le très
faible niveau d'endettement de la commune.
6.6 - La trésorerie
Nous prenons acte des remarques exprimées par la Chambre qui confirme l'existence d'une
trésorerie confortable de la commune et nous invite à rester vigilants sur son niveau dont un
suivi régulier est opéré.
Compte tenu du niveau de la trésorerie et de l'augmentation récente des taux d'intérêt, l'ouverture d'un compte à terme auprès du Trésor Public, à compter d'octobre 2023, a été
approuvée par le conseil municipal.
6.7 - Conclusion sur la santé financière de la commune
La conclusion n'appelle pas de remarque particulière.
Elle confirme la très bonne santé financière de la commune et par extension sa bonne gestion.
L'ensemble des documents budgétaires où documents concourant au vote du budget tels
que les rapports d'orientation budgétaire traduisent la volonté depuis 2020, d'une part de
s'inscrire dans une approche prospective et, d'autre part la préoccupation de maïitriser ses
dépenses de fonctionnement tout en faisant face aux charges subies et à la volonté de
l'équipe municipale de maintenir un niveau de service « au plus haut niveau» pour les
Andréziens-Bouthéonnais.
La lettre de cadrage pour l'élaboration du budget primitif 2024 confirme bien ces éléments et
traduit s'il en était besoin le souci de la commune de maitriser ses charges de fonctionnement
et de préserver ses capacités d'autofinancement.
25 Annexes
A1 - Activité maraîchère
La description et l'analyse de l'activité maraîchère restent très fortement orientées d'un point
de vue économique. Cette approche, cohérente au regard des missions et prérogatives de la
Chambre est néanmoins discutable.
En effet, à l'heure des obligations issues de la loi EGALIM et de la promotion de toutes les
actions en faveur de développement durable, cette activité prend Un sens encore plus
important dans la volonté de l'équipe municipale de promouvoir la qualité et la proximité dans la production de ses 120 000 repas / an.
A ce titre, la conclusion du rapport mérite d'être mise en avant dans la mesure où elle renvoie aux « autres avantages » de cette production en direct.
A2 - Dépenses de la commune par événement
La collectivité précise que pour la compréhension du tableau des dépenses de la commune
par évènement il convient de spécifier les points suivants :
- La dépense correspondant aux vœux du maire inclue deux réceptions : les vœux
aux partenaires de la collectivité ainsi que les vœux aux agents de la collectivité.
De ce fait cette ligne comporte l'achat de cadeaux pour le personnel communal.
- La dépense correspondant aux manifestations courantes a évolué
significativement depuis l'année 2020 du fait de la valorisation des agents
municipaux et des coûts indirects depuis le 1e janvier 2020.
Vœux du maire
Dont cadeau au personnel 16996 | 15654 13153 127
Manifestations courantes 10 928 144961 119275 112035 | 135 478
Dont charges de personnel D | a. Li 1021041 103380[ 92449
* dépenses correspondant aux cadeaux de deux exercices : 2022 et 2023
26 A3 - La gestion de la friche Barriol et Dallière - Parc des forges
Si la conclusion tendant à inviter la commune et les parties à établir un protocole d'accord transactionnel pour trouver une issue au litige existant entre la Ville d'Andrézieux-Bouthéon,
l'EPORA et la SCI les Hameaux, ne peut être que partagée ; nous sommes néanmoins surpris
par la présentation qui est faite de ce dossier.
En effet, il nous paraît opportun de rappeler que la mairie à engagé, fin 2021, une démarche
pour tenter de comprendre et, in fine, refuser de valider les conditions d'une transaction
établie sous la mandature précédente, dans des conditions qui interrogent, au détriment des
intérêts de la commune. La présentation pourrait laisser penser que la commune a fait preuve
de zèle et «s'est mise en difficulté potentielle » alors-même que son action s'inscrit dans une logique de gestion rigoureuse et de préservation des deniers publics.
Par convention du 26 octobre 2006, objet de plusieurs avenants successifs, la commune d'Andrézieux-Bouthéon a confié à l'EPORA Une mission de requalification du site BDI.
Dans ce cadre, le 28 décembre 2012, EPORA s'est porté acquéreur des parcelles BM 359, 360,
358, 361 et 213 d'une surface totale de 32360 m? pour un montant de 1 500 000 € {soit 46,35 € / m°).
La parcelle BM 360 de 7 743 m° a ensuite été vendue par l'EPORA à une société pour un
montant de 62 620 € {soit 8,09 € / m°}, en décembre 2016, avec l'accord de la commune et
sur la base d'un nouvel avis des domaines en-deçà des précédents, sans qu'aucuns travaux n'aient été réalisés sur le terrain.
Cette vente prévoyait la cession à venir des parcelles BM 358, 359 et 361 (775 n° + 23 m° +
1351 m2 = 2 149 m°) au profit de la même société pour 17 380 € (soit 8,09 € / m°).
Etant invitée à confirmer l'acte de vente de ces parcelles en décembre 2021, l'équipe municipale a pris connaissance de ce dossier et a souhaité en refaire l'historique,
s'interrogeant sur de nombreux points liés à cette transaction a priori particulièrement défavorable aux intérêts de la commune.
En effet, il ressort que l'EPORA a acquis en décembre 2012, un total de 9 892 m° pour
358 065 € HT (36,19 €/m?) auprès de la société BDI.
La Mairie ne comprenant pas la baisse de prix consentie à l'époque et ne souhaite pas renouveler ce prix à l'occasion de la cession des parcelles restantes. Il est précisé par ailleurs,
que la convention liant la Ville et EPORA prévoyait que la cession devait être faite aux
conditions du marché et ne saurait en aucun cas être inférieure aux conditions de cession consenties à la collectivité.
Les interrogations et demandes d'explications faîtes auprès de France Domaine et de l'EPORA
n'ont pas permis de comprendre les motifs justifiant les conditions de cette transaction.
Plusieurs rencontres sont intervenues en 2022 entre les représentants de la société, d'EPORA et
de la commune pour tenter de trouver une solution amiable permettant de régulariser ce dossier et rééquilibrer les choses en termes financier pour la Ville.
Cette démarche n'ayant pas abouti, la société par l'intermédiaire de son conseil juridique a
écrit à la commune pour exiger la confirmation de la cession des parcelles restantes aux conditions définies en 2016, considérant que la vente était juridiquement parfaite.
La commune, n'étant pas propriétaire des parcelles, a alors demandé à l'EPORA d'analyser juridiquement cette affirmation.
27 L'EPORA est ensuite revenu vers la commune pour indiquer qu'a priori la vente pouvait bien
être considérée comme parfaite mais que leur comptable refusait de confirmer la cession aux
conditions actées en 2016 étonnement basses. La solution proposée par EPORA consistant à
céder les parcelles à la commune en même temps que les autres tènements du site devant
être cédés pour permettre de clôturer la convention (officiellement terminée}, charge à la Ville d'Andrézieux-Bouthéon de poursuive les discussions éventuelles avec la société.
La commune a répondu à l'EPORA qu'elle ne pouvait se porter acquéreur desdites parcelles
dès lors que la vente était considérée comme parfaite, et qu'elle ne pouvait clôturer la
convention tant que le devenir de ces parcelles objet d'un précontentieux n'était pas traité.
Enfin, à ce jour, un protocole transactionnel a été établi et validé sur son principe par les
différentes parties. Le conseil d'administration de l'EPORA l'a approuvé dans sa séance du 13
octobre 2023 et la commune va le présenter à son conseil municipal du 20 novembre
prochain.
Fait à Andrézieux-Bouthéon, le 2 novembre 2023
Le Maire d'Andrézieux-Bouthéon,
François DRIQ
28 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
88
Chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes
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Les publications de la chambre régionale des comptes
Auvergne-Rhône-Alpes
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