Offres
API
Connexion
Documents similaires
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerra
unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerranée - 2017 CRC Reponse Ordonnateur
Document publié le Lundi 15 juin 2015
Lien du pdf (unknown - Communauté d'agglomération - Var Estérel Méditerranée - 2017 CRC Reponse Ordonnateur)
Thèmes du document : Aménagement du territoire, Investissement et développement économique, Consommateurs,
REPONSE DE MONSIEUR GEORGES GINESTA
AUX RAPPORT D’'OBSERVATIONS DEFINITIVES
DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR
CONCERNANT LA GESTION DE LA CAVEM Chaï Chambre régionale
des comptes
Provence-Alpes-Côte d'Azur
5 Comptes Ré Provence
- Z ence - Côte d'Azur
du
D HS. (or me —Currier Arriyé a Fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNAUTÉ D’AGGLOMERATION
« VAR ESTEREL MEDITERRANÉE »
(CAVEM)
(département du Var)
à compter de l’exercice 2010
REPONSE DE LA CAVEM
(figurant en bleu et en italique dans le corps du rapport)
Rappel de la procédure
La chambre à inserit à son programme l'examen de la gestion de la communauté d agglomération « Var Estérel Méditerranée », à partir de 2010. Par lettres en date du 15 juin 2015, le président de la chambre en a informé le président de la communauté d ‘agglomération, M. Georges Ginesta, ainsi que les anciens présidents de la communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël et de la communauté de communes « Pays Mer Estérel », respectivement M. Elie Brun et
M. Paul Boudoube.
L'entretien de fin de contrôle avec M. Ginesta s'est déroulé le 25 Jévrier 2016, au siège de la communauté d'agglomération, à Saint-Raphaël. Un entretien de fin de contrôle a eu lieu le 1° mars 2016, avec M. Paul Boudoube. M. Elie Brun n'a pas donné suite à la demande d'entretien qui lui a
été adressée par lettre recommandée avec demande d'avis de réceplion.
Lors de sa séance du 27 avril 2016, arrêté ses observations provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Georges Ginesta, ainsi qu'aux anciens présidents de la communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël et de la communauté de communes « Pays Mer Estérel », el, pour les parties qui les concernaïent, aux tiers mis en cause.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a, le 15 novembre 2016, arrêté ses observations
définitives et les recommandations auxquelles elles donnent lieu.
À ce stade de la procédure, le rapport d'observations définitives conserve un caractère confidentiel et n'est donc pas communicable. SYNTHESE
La communauté d'agglomération « Var Estérel Méditerranée » (CAVEM) a été créée au 1° janvier 2013, par la fusion de la communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël et de la communauté de communes « Pays Mer Estérel ». Le présent rapport concerne ses relations avec ses membres, sa situation financière, la commande publique et l'aménagement des zones d'activités.
Sans remettre en cause l’action de la CAVEM, agissant notamment sur la planification du territoire
des cinq communes membres de la communauté d'agglomération (plan de déplacement urbain, étude pour le schéma de cohérence territoriale), la chambre observe que le projet intercommunal paraît insuffisant. Les compétences transférées par les communes n’ont pas été appliquées exclusivement par l'intercommunalité, contrairement au principe posé par l’article L.5216-$ du CGCT. La définition restrictive de l'intérêt communautaire, l’existence d’équipements répondant à des besoins intercommunaux mais faisant toujours l’objet d’une gestion communale, l'importance des reversements aux communes membres, la gestion des politiques communautaires à l'échelon communal, notamment par l'intermédiaire d'agents communaux rémunérés au titre d'activités accessoires, n’ont pas facilité l'émergence d’une intercommunalité dynamique.
Observations de l’Ordonnateur :
Le projet intercommunal est certes encadré par la loi mais choisi par les élus du conseil
communautaire. Il ne semble pas qu'il puisse être considéré comme « insuffisant ». Il est à
la mesure de ce que souhaitent les élus pour leur territoire. Le rapport d'observation
n'éclaire pas sur les compétences qui « n'ont pas été appliquées exclusivement par
l'intercommunalité » voire sur ce qu’elle entend par une « définition restrictive de l'intérêt
communautaire », les développements qui suivent montrant que cette appréciation repose
certainement sur la difficulté à saisir la chronologie de mise en place des compétences de la
CAVEM. Il est de plus contesté que tous les équipements répondant à des besoins
intercommunaux ne doivent plus faire l’objet d’une gestion communale. Il s'agit là d’une
vision qui outrepasse la volonté du législateur qui n'oblige à aucun transfert autre que ceux
prévus par les compétences obligatoires ou ceux choisis au titre des compétences
optionnelles. Il est par ailleurs fait remarquer que la vision de la CAVEM est loin d'être
restrictive, 15 compétences supplémentaires ayant été choisies d’un commun accord avec
les communes membres pour une gestion à l'échelle de l'intercommunalité.
I! n’est pas constaté de défaillances dans la gestion de l'actuelle CAVEM, encore moins de
défaillances persistantes pour un établissement public encore jeune. Il semble plus adéquat
d'évoquer simplement de nécessaires améliorations dans une gestion pragmatique, qui a
néanmoins fait ses preuves dans un contexte difficile.
La situation financière de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCT) est préoccupante. Le dynamisme des recettes, entre 2014 et 2015, demeure insuffisant (0,4%) pour faire face à la hausse des dépenses (+ 5,2%). Les équilibres financiers sont fragiles puisque la capacité d’autofinancement représente seulement 5% des produits de gestion contre 13,5 % pour les autres communautés d'agglomération, en 2015. Observations de l’Ordonnateur :
Il n'est aucunement mentionné dans ce rapport que la détérioration récente de la situation
financière de l'établissement provient quasi exclusivement de la contribution de la CA VEM
à la réduction des déficits publics ainsi qu'à la création du Fonds de péréquation des
ressources intercommunales et communales. Il paraîtrait logique que la Chambre relève
l'impact de ces contributions de la CAVEM à la péréquation financière nationale dans son
analyse. En effet, un rapport en cours de publication, de la Cour des Comptes elle-même,
cite la CAVEM parmi les intercommunalités les plus affectées en France par la baisse de
DGF entre 2014 et 2015. C’est notamment dans cette lourde pénalisation financière de la
CAVEM, considérée comme « riche » au regard de critères financiers nationaux qui ne
tiennent pas compte de l'absence d'industrie sur son territoire, qu'il faut rechercher les
causes de l'insuffisance de la progression des recettes citées par la Chambre.
Des marges de manœuvre existent pourtant. Un contrôle plus efficace des subventions aux associations ou des sociétés sportives permettrait une meilleure allocation des moyens. La mutualisation des services limiterait le recours aux agents communaux rémunérés au titre d’activités accessoires réalisées pour la CAVEM. Ainsi, il conviendrait de mettre un terme à l’action de l'agent communal, qui est également président de l'association d’un club sportif, et qui participe, au nom de la CAVEM, à l'octroi de marchés portant sur la mise en place de matériels de collecte des déchets ménagers de Fréjus à lentreprise du président de la société sportive de ce club. Le sponsor du club est le prestataire de collecte des déchets ménagers.
Au cours de la période examinée, la commande publique de la CAVEM s’est caractérisée par une concurrence atone. En moyenne, vingt-quatre entreprises ont retiré les dossiers de consultation mais quatre seulement ont déposé une offre. Dans les territoires voisins, chaque marché a donné lieu en moyenne à six candidatures. En matière de travaux publics, une entreprise locale, RBTP, est habituellement retenue alors que ce segment de marché s’avère pourtant très concurrentiel.
Observations de l’'Ordonnateur :
Il est regretté que la Chambre utilise les mots « habituellement », « habituel » ou
« habituelle », cités à de nombreuses reprises dans le présent rapport d'observations et
accolés à « entreprise ». Ces mots, dans leur acception courante, font référence à une
action prévue, voire attendue, ce qui est parfaitement contraire à la réalité de la procédure
même qui conduit à l'attribution d’un marché public. Remplacer « habituellement» par
«souvent» aurait permis de rendre compte d’une réalité factuelle qui s'impose à la
CAVEM, sans laisser entendre que c’est délibérément, voire systématiquement recherché
par la CAVEM.
Sur quinze marchés de travaux, représentant la moitié du montant des marchés de travaux attribués entre 2010 et 2015, la concurrence a été inexistante ou invérifiable dans la moitié des cas : toutes les offres, sauf une, ont été considérées comme irrégulières pour cinq marchés et la CAVEM n’a pas été en mesure de fournir les offres des candidats évincés de trois autres marchés, dont deux paraissaient anormalement basses. Pour six autres marchés, les procédures et les méthodes employées ont traduit un manque de volonté, de la part de la communauté d’agglomération, pour diversifier les co-contractants.
Le contrôle à ainsi mis en lumière :
- Un cas dans lequel l’analyse de la valeur technique a conduit à sanctionner l'absence d’une
information qui n’avait pas été demandée ;
- une absence d’interrogation sur des offres anormalement basses, dans un contexte où les dépôts
sauvages de déchets du BTP constituent un enjeu dans le Var :
- la conclusion d’avenants dans la moitié des cas, dont certains dépassent le seuil communément admis par la jurisprudence.
LU) De surcroît, l’ordonnateur a été l'assureur de l’entreprise habituellement retenue, un parent du gérant de cette entreprise a assisté à la passation de certains marchés la concernant et une des filiales de cette entreprise est intervenue en qualité de sous-traitant du maître d'œuvre pour l’analyse des offres présentées dans le cadre de certaines consultations. L'existence de liens entre l’entreprise habituellement retenue et des personnes physiques ou morales contribuant au choix de cette entreprise dans le cadre de la commande publique a fragilisé l'attribution des marchés que la CAVEM a conclus avec elle. Ni l'égalité de traitement des candidats, ni la transparence des procédures ne peuvent être garanties dans ces conditions, ce qui traduit une gestion très discutable, de la commande publique par la communauté d'agglomération.
Observations de l’Ordonnateur :
Comme il sera précisé ci-après, l'appréciation selon laquelle « l'égalité de traitement des
candidats ou la transparence des procédures ne peuvent être garanties » présentée comme
preuve « d’une gestion discutable de la commande publique » repose sur des indices
extrêmement ténus. Il apparaît que la remise en cause de l’organisation générale visant à
attribuer les marchés publics est infondée.
L'aménagement, par la CAVEM, de la zone d'activité économique du quartier du Grand Capitou, au niveau de l'échangeur de l'autoroute A8, se caractérise par plusieurs irrégularités.
Initialement intégrée dans le projet, la partie nord du pôle BTP, dite pôle BTP II, …
Observations de l’Ordonnateur :
Le Pôle BTP 2 est un intitulé retenu de façon unilatérale par le lotisseur lors du dépôt de son
permis d'aménager. Cette désignation laisse à penser que cette opération est une extension
du Pôle existant initiée par la collectivité, ce qui n’est pas le cas, même si la Chambre
persiste à l'affirmer dans le présent rapport. Ce terme, prétant à confusion, est regrettable.
L'opération conduite par la ville de Fréjus est un lotissement alors que le Pôle du BTP est
une ZAC; le foncier a été cédé à la commune par la CAFSR bien avant le lancement de la
concession par la CAFSR.
a été exclue de la ZAC, ce qui a permis d'éviter une mise en concurrence de l’aménageur, en
contradiction avec l’article L. 300-4 du code l’urbanisme. Destinée à l'origine à recevoir des équipements publics, les parcelles correspondantes, transmises par la CAVEM à la commune de Fréjus, ont été cédées à une SARL appartenant au gérant de l’entreprise habituellement retenue dans le cadre de la commande publique et au président de la fédération du BTP du Var, également actionnaires du concessionnaire du pôle BTP.
La zone d'aménagement concertée dite pôle production, destinée à recevoir des activités variées sur 20 hectares, est en cours d’achèvement (27 ME). Elle a été concédée, par la CAVEM, à une société
regroupant notamment le gérant de l’entreprise habituellement retenue dans le cadre de la commande publique et le président de la fédération du BTP du Var. Là encore, la chambre a relevé l’absence d'offres concurrentes, dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence formelle, et une analyse de l'offre discutable.
Observations de l’Ordonnateur :
L'appel public à concurrence lancé pour cette concession a donné lieu à deux candidatures
mais finalement au dépôt d’une seule offre.
Etant en réalité une «coquille vide », dépourvue notamment de personnel, le concessionnaire a «sous-traité » la totalité des opérations aux entreprises détenues par ses actionnaires, entraînant une incertitude sur la réalité de la mise concurrence des sous-traitants, pourtant imposée par l’article L. 300-5-1 du code de l’urbanisme.
La rentabilité de l’opération, initialement évaluée à 0,4 ME, pourrait atteindre 2,4 ME hors cessions des lots à des prix supérieurs à ceux prévus dans le traité de concession. Un lot destiné à des constructions résidentielles a été vendu à un prix plus important, de manière irrégulière, entraînant une plus-value supplémentaire de 1 ME pour le concessionnaire. 4 Observations de l’Ordonnateur :
L'emploi de l'expression «de manière irrégulière » est contestée car issue d'une
interprétation a posteriori du déroulement des faits, qui mésestime la prise de risque
initiale des opérateurs locaux, les aménageurs nationaux n'ayant pas cru en la faisabilité et
la rentabilité de ces projets d'aménagements.
Un autre lot a été cédé, par le concessionnaire, aux gérants de ses actionnaires. Ces derniers l'ont revendu, le jour même, avec une plus-value estimée à 1,3 ME, dans le cadre d’une vente en l’état futur d’achèvement. Au surplus, les travaux ont été réalisés par les entreprises de BTP de ces mêmes gérants, augmentant ainsi leur marge. Ce procédé a permis au concessionnaire de s’émanciper, de manière irrégulière, des prix de vente des lots, encadrés par le traité de concession.
L’aménagement des zones d'activités du Grand Capitou, piloté directement ou non par la CAVEM, a ainsi profité aux mêmes entreprises de BTP locales, qui bénéficient déjà d’une situation presque monopolistique dans la commande publique. Par son inaction, des irrégularités et des choix contestables, la CAVEM a fortement contribué à renforcer ces entreprises.
La chambre formule dans ce cadre cinq recommandations :
Recommandation n° 1:Mettre en place une vraie mutualisation et supprimer les activités
accessoires.
Observations de l’Ordonnateur :
Lors de la création de la CAFSR, le recours aux activités accessoires a été un choix de
gestion des ressources humaines. En 2016, le contexte a changé et le temps n'est plus à
cette méthode, qui a effectivement atteint ses limites, notamment du fait de
l'élargissement du périmètre lors de la création de la CAVEM. La CAVEM réoriente donc
progressivement sa stratégie RH vers une limitation réelle du nombre et de la durée des
activités accessoires. Cette réorientation explique en corollaire la progression sensible de
ses charges de personnel permanent.
Recommandation n° 2 : Limiter les subventions sportives aux seules missions d’intérêt général prévues à l’article L. 113-2 du code du sport.
Observations de l’'Ordonnateur :
La description des missions d'intérêt général sera améliorée et les moyens de contrôle
précisés.
Recommandation n° 3 : Se donner les moyens de faire jouer la concurrence :
- en recourant à l’allotissement et aux marchés à bons de commande de manière appropriée,
- en contrôlant les offres anormalement basses,
- en améliorant l’analyse de la valeur technique des offres,
-_ €n interprétant avec souplesse les offres jugées irrégulières,
- en conservant les pièces concernant les candidats évincés. Observations de l’Ordonnateur :
La Chambre constate que la CAVEM respecte, avec des moyens parfaitement adaptés et
efficaces pour un niveau national de diffusion, ses obligations légales en matière de
publicité et de mise en concurrence, mais a pu elle-même constater le caractère très
souvent exclusivement local des candidatures en ce qui concerne les marchés de travaux et
donc de l'attribution de la commande publique. La CAVEM va effectivement poursuivre son
respect des procédures de publicité et ses efforts pour une toujours meilleure définition de
ses besoins en tenant compte des recommandations procédurales et de méthode.
Recommandation n° 4 :S’assurer que les personnes physiques ou morales ayant un intérêt
quelconque avec les entreprises candidatant à un marché ne participent pas à la procédure de
sélection des offres.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM est et restera attentive à tout risque sur ce point, tout en observant que ledit
risque n'est, en l'occurrence, nullement avéré.
Recommandation n° 5 : Appliquer, pour les opérations d'aménagement, la procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 300-4 du code de l'urbanisme et renforcer leur suivi financier.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM a cherché à sécuriser ses opérations d'aménagement sur la base d'objectifs
précis et cohérents à l'échelle du territoire :
— en mettant en place les moyens qui lui paraissaient les plus appropriés,
— parune maîtrise du foncier,
— _en limitant le risque financier et les durées de portage,
— _eninitiant les différentes démarches d'autorisation règlementaires,
— en prévoyant les équipements publics nécessaires à leur fonctionnement,
— par le choix de concessionnaires à même de conduire les opérations d'aménagement
projetées.
Elle considère qu’elle a rempli ses objectifs avec :
— l'équilibre financier, voire des excédents conséquents sur les différentes opérations
menées,
— Ja réimplantation d'entreprises ou de nouvelles possibilités de développement des
activités de ces entreprises, qui sont génératrices d'emplois sur le territoire,
_ un suivi technique précis et régulier de l'avancement des travaux des
concessionnaires,
— la vente de terrains à des prix accessibles aux entreprises.
L'expérience acquise permettra de renforcer l'efficacité pour les prochaines procédures
d'aménagement comme le recommande la Chambre. SOMMAIRE
1. PRESENTATION DE LA CAVEM...
2. LES RELATIONS ENTRE L'EPCI ET LES COMMUNES... cnrs
2.1 Un périmètre évolutif des compétences
2.2 Un enchevêtrement des COMPÉTENCES... nrrrraermnnenerenenanreninnrannnersnneesrnrerrremeneenennrennnnsee 10
23 L'insuffisance des transferts de personnel et des mutualisations seen 13
2.3.1 L'exercice des compétences intercommunales par du personnel communal : les « activités
accessoires » 14
2.3.2 L'émergence tardive de la mutualisation au sein de la CAVEM ner 18
2.4 Des relations financières perfectibles avec les communes...
2.41 Une attribution de compensation supérieure aux charges transférées . 24.2 L'absence de dispositifs intercommunaux de réduction des inégalités territoriales 21
2.5 Conclusion sur la mise en place du projet communautaire …
3. LA FIABILITE DES COMPTES... emenenannnannenennense
3,1 La comptabilité administrative nn 23
3.1.1 Le débat d'orientations budgétaires
3.1.2 La qualité de l'information issue des documents budgétaire
3.13 Le suivi de la comptabilité d'engagement
3.14 Le règlement budgétaire et financier...
3.2 La comptabilité générale nr rrenrnennnennennenanrneenennennne sonniensnrne 25
3.2.4 Les rattachements
3.2.2 Les relations avec les budgets annexes.
3.23 Lesimmobilisations…
3.3 Conclusion sur la fiabilité des comptes …
4. LA SITUATION FINANCIERE
4.1 Des recettes dynamiques...
411 Lesressources fiscales (77,8 M€)
41.2 Lesrecettes d'exploitation {1,2 ME)
413 Les recettes institutionnelles (13,5 M€)
4.2 Des dépenses de gestion en forte hausse depuis la fusion
4.2.1 Les dépenses à caractère général (34 M€}...
4.2.2 Des dépenses de personnel (7,8 ME).
4.2.3 Les autres charges de gestion (18 M€
4.2.4 Les subventions de fonctionnement {6,4 M€)
43 Des équilibres financiers fragiles
4.3.1 La capacité d'autofinancement (3,5 ME)
4.3.2 Les dépenses d'équipement (2,2 M€) 9
4.3.3 La dette... 9
4.3.4 La situation bilancielle.…............... iii .40
4.4 Conclusion sur la situation financière inserer nnnenrarrernnrnecnnress 40 5. _ LES SUBVENTIONS VERSEES AUX ASSOCIATIONS ET AUX SOCIETES SPORTIVES … 41
5.1 Des efforts à poursuivre dans les équipements mis à disposition : la société anonyme à objet sportif
« Saint-Raphaël Var Handball ».
5.2 L'évaluation des actions de l'association « Pôle touristique Estérel-Côte d'Azur »..
5.3 Des missions d'intérêt général irrégulières et peu contrôlées : la société anonyme sportive
professionnelle « Etoile football Fréjus Saint-Raphaël » orme nnenenennnnnnnenn #4
6. LA COMMANDE PUBLIQUE
nmremeemnnmsennense EFFEUr | Signet non défini. 6.1 Des procédures inégalement respectées.
sn Erreur | Signet non défini. 6.2 Une concurrence déficiente pour les marchés de travaux
.Erreur ! Signet non défini.
Erreur ! Signet non défini,
….Erreur | Signet non défini.
Erreur | Signet non défini.
6.3 Des pratiques de sélection des offres qui limitent la concurrence
6.3.1 Des procédures inadaptées et des besoins mal définis
6.3.2 Des analyses des offres parfois contestables …
6.3.3 Des mises en concurrence inexistantes ou injustifiées .
6.4 Des liens entre le pouvoir adjudicateur et le titulaire récurrent des marchés .Erreur | Signet non défini.
Erreur ! Signet non défini. 6.5 Conclusion sur la commande publique.
7. LES OPERATIONS D'AMENAGEMENT DU GRAND CAPITOU ne 69
7.4 Présentation... mereeesenenense
7.2 La commercialisation contestable des lots du pôle BTP
7.2.1 Le choix d'un faux aménageur, constitué des entreprises locales du BTP Erreur ! Signet non défini. .79 7.2.2 Des cessions aux actionnaires réalisées dans des conditions contestables.
7.3 L'extension discutable de la zone du pôle BTP... .
74 Une réalisation et des commercialisations du pôle production entachées d'irrégularités 74.1 Une mise en œuvre de la procédure aboutissant à une seule candidature
7.4.2 Une mise en concurrence incertaine des sous-traitant
74.3 Une opération rentable pour le concessionnaire.
7.4.4 Des cessions critiquables des lots aménagés
7.5 Le pôle mixte, un lotissement privé pouvant être requalifié en opération d'aménagement …......96
7.6 Conclusion sur les opérations d'aménagement... menu mesnnns msn asresrrssserseneenenennnne sn 39 1. Présentation de la CAVEM
La communauté d’agglomération «Var Estérel Méditerranée» (CAVEM) s’étend sur
cinq communes: les Adrets-de-l’Estérel, Fréjus, Puget-sur-Argens, Roquebrune-sur-Argens et Saint-Raphaël.
Elle a été créée par arrêté préfectoral du 13 décembre 2012, par la fusion, dans le cadre de l’article
L.5211-41-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), au 1% janvier 2013, de deux
établissements intercommunaux. Le premier, la communauté d’agglomération de Fréjus Saint-Raphaël, regroupant les deux villes, avait été créé le 29 décembre 1999, à la suite de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Le second, la communauté de communes « Pays Mer Estérel », avait été créé en 2010 entre Puget-sur-Argens et Roquebrune-sur-Argens.
La commune des Adrets-de-l’Estérel a rejoint la CAVEM lors de sa création.
Le projet de schéma départemental de la coopération intercommunale du Var du 22 avril 2011, qui prévoyait également l'intégration de la communauté de communes du pays de Fayence et de la commune de Bagnols-en-forêt, n’a donc pas été mis en œuvre dans sa totalité.
Le nouvel établissement intercommunal, restreint aux cinq communes précitées, a été soumis de plein droit au régime de la fiscalité professionnelle. Il regroupe 110 000 habitants sur une superficie de 348km?. L'espace se décline en 51 km de littoral, 23 200 hectares de forêts et
28 parcs d’affaires.
2. Les relations entre l'EPCI et les communes
A plusieurs reprises, la Cour des comptes a appelé à un effort de rationalisation du bloc communal. Dans son dernier rapport sur l’intercommunalité, en 2008, elle a ainsi souligné que « de nombreuses communautés de communes ou d'agglomération se [sont] constituées plus par effet d'aubaine que sur un véritable projet de territoire». La situation de la CAVEM en est une illustration.
2.1 Un périmètre évolutif des compétences
Dans le cadre de la fusion, l'arrêté préfectoral du 13 décembre 2012 a défini les compétences
dévolues à la CAVEM. La communauté d’agglomération exerce dix-neuf compétences transférées, en lieu et place de ses cinq communes membres, au titre de l’article L. 5211-41-3 du CGCT.
Elle exerce quatre compétences obligatoires prévues par la loi : le développement économique,
l'aménagement de l’espace communautaire, l’équilibre social de l’habitat et la politique de la ville, en vertu
de l’article L. 5216-5 du CGCT.
Conformément à l’article L. 5216-5 précité du CGCT, elle a choisi trois compétences o ptionnelles
parmi les six fixées par le législateur : les voiries et les parcs de stationnement d’intérêt communautaire, l'assainissement et l’eau. Seule la compétence optionnelle de l’action sociale d'intérêt communautaire n’est pas exercée.
Les autres actions (protection est mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie ; construction,
aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire) sont exercées au titre des compétences supplémentaires. Par arrêté préfectoral du 10 juin 2014, la CAVEM est devenue compétente pour l’entretien, la gestion, l’aménagement des cours d’eau et la prévention des inondations dans les bassins du Pédégal, du Valescure, de la Garonne et de l’Argens. Cette compétence deviendra obligatoire au 1“ janvier 2018.
Par délibération du 28 octobre 2013 et par arrêté préfectoral du 10 juin 2014, la compétence optionnelle « voiries et parcs de stationnement » est devenue une mission supplémentaire. La compétence en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, intégrant notamment la collecte et le traitement des déchets ménagers, est devenue optionnelle. Les communes ont transféré à la communauté d'agglomération douze compétences supplémentaires, conformément à l’article L. 5211-17 du CGCT. U s'agit de la gestion du service d’hygiène intercommunal, des services d'incendie et de secours, de la protection et la mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, de la fourrière animale, de la lutte contre les inondations, de l’élimination et de la valorisation des déchets, des grands équipements sportifs d'intérêt communautaire (palais des sports, stades de rugby intercommunaux, parcours santé de Puget-sur-Argens), de la participation aux actions de promotion du territoire, d’animation et d'éducation des jeunes par le sport de haut niveau et à Forte audience médiatique, des grands équipements culturels d’intérêt communautaire (théâtre intercommunal le Forum, château Le Gallieni, Maison du combattant), de l’entretien et de l’aide au fonctionnement d’une structure petite enfance du centre hospitalier intercommunal Bonnet, des aires d'accueil et de grand passage pour les gens du voyage, du schéma d'aménagement numérique du territoire.
En application de l’articie L. 5211-41-3 du CGCT, lorgane délibérant a fait le choix d'exercer ses compétences de manière différenciée sur le territoire et a apporté les modifications concernant les compétences suivantes :
- La surveillance des plages en période estivale et le balayage et nettoyage de la voirie des villes de Fréjus et Saint-Raphaël, sur le territoire des deux communes, Par délibération du 28 octobre 2013 et du 30 juin 2014, ces deux compétences ont été étendues à l’ensemble du territoire, au titre des compétences supplémentaires, à compter du L* janvier 2014 pour la première et du 1° janvier 2015 pour la seconde.
- La politique de la petite enfance d'intérêt communautaire, le service de vidéo surveillance, les actions favorisant la prévention incendie, l'élaboration d’un plan de sauvegarde intercommunal, la base nautique de la Batterie et de mise à l’eau des Issambres, la valorisation et l’aménagement du territoire maritime, la participation au conservatoire du littoral et la fourrière de véhicules ont été restituées aux communes membres, par délibération du 28 octobre 2013, au LT janvier 2014. Par délibération du 29 septembre 2014, la compétence « office de tourisme intercommunal » a été restituée au 1“ janvier 2015.
La restitution de compétences aux communes illustre un projet communautaire insuffisamment partagé. L’ordonnateur a d’ailleurs souligné que, en l'état actuel, aucune « communauté politique » n’était possible.
2.2 Un enchevêtrement des compétences
Les lignes de partage entre compétences communales et intercommunales sont insuffisamment cohérentes. La définition restrictive de l'intérêt communautaire ou du périmètre des compétences supplémentaires, limite le portage intercommunal d'équipements ayant pourtant un impact et un public sur un bassin de vie qui dépasse le territoire communal. La liste des équipements transférés remplace la définition d’un intérêt communautaire fondé sur des critères précis, objectifs et opérationnels.
Ainsi :
- La CAVEM r’exerce sa compétence « voirie » qu’en ce qui concerne cinq axes structurants et le seul équipement dont elle assure la gestion dans le cadre de sa compétence « parcs de stationnement » est le parking du centre hospitalier intercommunal Bonnet.
- La ville de Saint-Raphaël assure le financement du palais des congrès, du stade nautique olympique, de la construction d’un cinéma multiplexe, d’un parking et d'une gare routière sur un périmètre visiblement communautaire. Le rayonnement territorial de ces équipements plaide pour un transfert à l'établissement intercommunal, dans le cadre d’une stratégie globale.
- L’amphithéâtre de Fréjus, un ancien édifice majeur de la ville romaine, demeure un équipement communal en dépit de son rôle dans la promotion du territoire intercommunal.
Les compétences supplémentaires, concernant les grands équipements sportifs ou culturels, paraissent ainsi incomplètement assumées. L’ordonnateur explique cette situation par l’absence de volonté politique et le coût qu'induirait le transfert à la CAVEM de ces équipements. Pourtant, le niveau élevé des attributions de compensation, et leur diminution en cas de transferts, permettraient d’absorber les dépenses correspondantes. Observations de l’'Ordonnateur :
Il convient de rappeler que les compétences supplémentaires sont clairement définies par
les statuts. La Chambre ne peut pas ignorer qu'il faut en pratique et concrètement un
consensus minimum au sein d’un conseil communautaire et avec les conseils municipaux
des communes membres pour faire évoluer vers plus d'intégration communautaire des
équipements. À ce jour chacune des communes a souhaité conserver la maîtrise de ses
équipements, par exemple Fréjus la base nature ou ses arènes, Saint-Raphaël son palais des
congrès ou son stade nautique. Aucun texte n’oblige la communauté d'agglomération à
compléter la liste des équipements communautaires sportifs, culturels ou de voirie, comme
le recommande ou le laisse entendre, la Chambre dans une posture volontariste de
rationalisation évacuant certainement un peu rapidement l’histoire, le contexte local.
Au surplus, comme l’a rappelé le rapport sur le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, la vocation des établissements intercommunaux est notamment de porter les équipements de « centralité ».
Observations de l’'Ordonnateur :
Il apparaît que pour l’ensemble des observations mentionnées ci-dessus, la Chambre justifie ses remarques en reprenant en dehors de son contexte le rapport de l’Assemblée Nationale préalable à loi du 12 juillet 1999, pour justifier ainsi d’un éventuel transfert du palais des
congrès, du stade nautique, du cinéma multiplexe et d'une gare routière d’une part et de
l’amphithéâtre d'autre part.
En premier lieu, cet extrait du rapport s'inscrit dans la définition des compétences
obligatoires et optionnelles des communautés d'agglomération qui sont parfaitement
assurées par la CAVEM. Les charges de centralité dont il est question ne concernent donc
pas les compétences supplémentaires que la Chambre souhaiterait faire intégrer à la
communauté d'agglomération alors qu'il n'existe aucune obligation dans l'intention du
législateur, ni de volonté politique locale.
En second lieu, lors des travaux préparatoires à l'adoption de la loi du 12 juillet 1999, cette
question n'apparaît que dans une intervention d'un membre de la commission des lois afin
d'illustrer le débat relatif à l'unanimité ou non des communes pour le transfert des
compétences. Il ne peut être considéré comme la volonté explicite du législateur qui doit
établir la juste limite entre le risque de blocage du processus et le transfert souhaité de
compétences.
« M. Michel Crépeau a considéré, en revanche, que l'extension du principe de l'unanimité
des communes au transfert des compétences risquait de conduire au blocage du processus,
sachant que l'intérêt principal du système intercommunal résidait dans la mutualisation
des charges de "centralité ". »
L’enchevêtrement des compétences s’illustre par une multiplicité d’acteurs, pour certaines politiques, sur le
territoire intercommunal.
Cet éclatement des acteurs nuit à la lisibilité de l’action intercommunale.
11 La promotion et la stratégie touristique relèvent de la compétence économique et s'étaient
concrétisées à travers la gestion de l'office intercommunal de tourisme « Pays Mer Estérel », sur le territoire de Roquebrune-sur-Argens et de Puget-sur-Argens. Au 31 décembre 2014, par délibération du 30 juin 2014 modifiée par délibération du 29 septembre 2014, l’office a été restitué aux communes. Les offices de tourisme de Fréjus et de Saint-Raphaël ont toujours dépendu des communes.
Ainsi, depuis 2015, les communes assurent la gestion des offices de tourisme des communes soit directement, soit par Pintermédiaire de sociétés, à l’instar de la société d'économie mixte roquebrunoise de gestion événementielle et touristique (SARGET) à Roquebrune-sur-Argens.
L'article 20 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
impose à la communauté d'agglomération d'exercer la promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme. La CAVEM souhaite néanmoins s'orienter vers la définition de la stratégie touristique, qui serait ensuite mise en œuvre au niveau communal, en application de l’article L. 134-2 du code du tourisme, modifié par l’article 68 de la loi du 7 août 2015, permettant « de maintenir des offices de tourisme distincts pour des stations classées de tourisme », dont Roquebrune-sur-Argens, Fréjus et Saint-Raphaël.
L'EPCI a favorisé l'attractivité touristique à travers d’autres dispositifs. Par délibération du 27 septembre 2013, la communauté d’agglomération a lancé une étude pour la réalisation de la « Maison Porte de l’Estérel» destinée à valoriser le massif de l’Estérel et à déployer un point d’information touristique, par l'intermédiaire du syndicat intercommunal de protection du massif de l’Estérel.
Elle a subventionné le pôle touristique Estérel Côte d’Azur à hauteur de 50 000 €. Cette association est présente sur quatorze communes, dont cinq comprises au sein de la CAVEM, avec les missions suivantes: la production d'offres touristiques et itinéraires, la promotion du territoire, l'aide à la mise en marché de l’offre touristique et des actions d’e-fourisme.
Ainsi, associations, communes, société d'économie mixte, syndicat mixte et établissement
intercommunal interviennent pour la promotion du tourisme sur des territoires superposés.
Les principes de spécialité et d’exclusivité demeurent imparfaitement appliqués.
L'EPCI ne peut exercer que les activités qui lui ont été dévolues et les communes ne doivent plus
intervenir dans les domaines qui ont été transférés. Or, sur le territoire de la CAVEM, les communes
demeurent très actives dans les politiques pourtant transférées à la communauté d’agglomération.
En matière de collecte des déchets, alors que cette compétence relève de l’intercommunalité, le pilotage est segmenté sur le territoire communal, sans service structuré ou centralisé. Les services de nettoiement et de collecte sont assurés dans le cadre de marchés sur le territoire des communes de Fréjus et Saint-Raphaël. Pour les trois autres communes, le service est géré en régie.
- Les marchés publics relatifs à cette compétence sont passés, pour les communes de Fréjus et de Saint- Raphaël, par des agents communaux, au nom de l'établissement intercommunal (rédaction et suivi quotidien de l’exécution des marchés pour le nettoiement de la voirie et la collecte des ordures
ménagères, suivi des déchetteries sur ces deux communes).
- Des rapports annuels sur les prix et sur la qualité du service public d'élimination des déchets, définis par l’article L.2224-5 du CGCT, ont été réalisés par certaines communes. Or, en vertu de l’article 2 du décret n° 2000-404 du 11 mai 2000 relatif au rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'élimination des déchets, ce rapport relève de l'établissement intercommunal, qui doit d’ailleurs l'intégrer dans le rapport « retraçant l’activité de l’établissement », selon les termes de l’article L. 5211- 39 du CGCT. C’est ce rapport qui devrait faire ensuite l’objet d’une communication par chaque maire au conseil municipal.
- L’exécution de cette politique s’effectue dans le cadre d’une communication communale, comme le manifestent les logos apposés sur les véhicules de collecte.
L’implication des communes contrevient à l’article L.5216-5 du CGCT, qui dispose que la
«communauté d'agglomération doit en outre exercer au lieu et place des communes (...) la collecte et
traitement des déchets des ménages et décheis assimilés ». Alors que le transfert d’une compétence entraîne le dessaisissement des communes, il conviendrait de renforcer l’exercice, par la CAVEM, de ses compétences (logo de la CAVEM, suppression de l’intervention des agents communaux exerçant une activité accessoire auprès de la CAVEM...). 12 Observations de l’Ordonnateur:
Le suivi de la compétence est exercé par des agents communaux agissant dans le cadre
d’une activité accessoire pour la CAVEM. Leur intervention s'effectue donc au titre de la
CAVEM. La décision ou non d'imposer des logos communaux ou intercommunaux
appartient bien à la CAVEM.
D'ailleurs, alors que l’article L. 5211-39 du CGCT impose qu'avant le 30 septembre, le président de l’établissement intercommunal adresse un rapport « retraçant l’activité de l'établissement » aux communes membres, celui de l’exercice 2014, produit avec retard, n°a pas été diffusé.
Le portage des compétences, partagées entre plusieurs structures, relève davantage d’un héritage historique que d’une adéquation du territoire à une gestion optimale des politiques publiques. La notion d'intérêt communautaire reste inaboutie, au détriment de la lisibilité des axes d’intervention de la communauté d'agglomération.
Observations de l’Ordonnateur :
Il faut un consensus minimum pour faire évoluer vers plus d'intégration communautaire des
équipements et des politiques publiques locales. Le périmètre actuel de l'EPCI, tout comme
le contexte politique et financier de ce mandat permettent d'envisager raisonnablement
une évolution mesurée et progressive de la situation. Il est regrettable que la Chambre ne
relève pas que la CAVEM a déjà un périmètre de compétences très élargies par rapport à
d'autres intercommunalités varoises, pour ne faire que des comparaisons locales.
Concernant le rapport d'activité 2014 de l'établissement, il a été mis à la disposition du
public en ligne sur le site internet de la CAVEM, depuis le contrôle de la Chambre.
2.3 L’insuffisance des transferts de personnel et des mutualisations P
Selon les termes de l’article L. 5211-4-1-[ du CGCT, le transfert des compétences s'accompagne d’un « transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre ». Toutefois, dans le cadre d’une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier.
Les agents transférés conservent, « s'ils y ont intérêt », selon les termes de l’article L. 5211-4-1 du CGCT, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis en application du troisième alinéa de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Par délibération du 20 décembre 2012, le conseil communautaire a fait le choix de maintenir le régime indemnitaire et les avantages antérieurs des agents.
Nombre d'emplois par Evolution
pôle ou direction 2018 2014 2015 | 2018/2015
Direction générale 31 38 38 1%
Pôle technique 14 15 37 x
Habitat 4 5 5
Transports 4] 6 6
Environnement 22] 19 18
Hygiène et santé 12 13 13
Eau 8 9] 8
Déchets ménagers 37 42 45
Politique de la ville 3 3] 3
Développement
économique et
aménagement 5 6 6
Sport 6] 6| 5
Communication 3l 6 5
Foncier 4 4 4
Centre de Voile 3| 3 0
Pole
Vidéosurveillance/sécurité 7 6 0 100%
Total (en effectif) 163 181 193 6% Tableau : Les emplois par direction - Source : CAFEM
Les effectifs ont augmenté de 6 % entre 2013 et 201$, en dépit de compétences rendues à certaines
communes. L'extension de la compétence « balayage et nettoyage de la voirie », aux communes des Adrets- de-l’Estérel, Roquebrune-sur-Argens ct Puget-sur-Argens, par délibération du 30 juin 2014, a entraîné une hausse du nombre d’agents, au sein du pôle technique (vingt-deux agents). Le retour des compétences « vidéo-surveillance » et « centre de voile » aux communes, en 2015, a engendré, en revanche, neuf départs d'agents.
Les autres évolutions ont relevé de recrutements tant dans le domaine administratif que dans celui de la communication et de la gestion des déchetteries.
Au regard de l’article L. 5211-4-1 du CGCT, et en cas de refus de transfert du service, Les agents sont, de
plein droit et sans limitation de durée, mis à disposition, à titre individuel et pour la partie de leurs fonctions
relevant du service transféré, sous l'autorité du président de l'organe délibérant de l'établissement public de
coopération intercommunale. [ls sont placés, pour l'exercice de cette partie de Icurs fonctions, sous son
autorité fonctionnelle.
En 2013, vingt-quatre agents ont été mis à disposition de la communauté d'agglomération dans le cadre de conventions. Le retour de la compétence de gestion de la base nautique aux communes a expliqué, principalement, que seuls onze agents soient mis à disposition au sein de la CAVEM, en 2015.
23.1 L'exercice des compétences intercommunales par du personnel communal: Îles « activités accessoires »
L'établissement intercommunal a utilisé le cumul d'activités pour rémunérer des agents communaux. Alors que ta CAVEM attribuait 391 743 € au titre des prestations accessoires en 2013, leur montant a été de 294 352 € en 2015 et devrait atteindre, selon l'établissement intercommunal, 267 349 € en 2016. Alors que 30 % des agents rémunérés par la CAVEM bénéficiaient de ce dispositif en 2013, ils ne sont plus que 18 % en 201$.
Outre le transfert de droit ou la mise à disposition, sans imitation de durée, des agents dans le cadre
de compétences transférées, dans le cadre prévu à l'article L. 5211-4-1 du CGCT, la mutualisation peut se décliner par la création de services communs portant sur des missions fonctionnelles ou opérationnelles (gestion du personnel, activités administratives et financières, informatique, expertise juridique.….), en vertu de l’article L. 5211-4-2 du CGCT, L'article L. 5211-4-3 du CGCT permet, en outre, la mise en commun de biens, appartenant à l’intercommunalité et partagés avec les communes membres, hors transfert de compétences.
Bien que le nombre d'agents concernés soit en diminution, chaque année, la rémunération des agents communaux a contourné les moyens réglementaires de mutualisation. En particulier, à la différence des mutualisations précitées, le dispositif appliqué par la CAVEM ne fait pas l’objet de conventions conclues entre l'EPCI et ses communes membres, encadrant les modalités de financement, l'articulation avec les services intercommunaux et le périmètre des missions.
Nombre d'agents 2013 2014 2015 Evolütion
communaux concernés
dans la commune des 4 1 1
Adrets-de l'Estérel
dans la commune de 20 17 12
Fréjus
dans la commune de e 9 7
Roquebrune-sur-Argens
dans la commune de Saint- Raphaël 16 13 13
dans la commune de Puget: 2 2 1
sur-Argens
TOTAL 48 42 34
Tableau : Les agents communaux rémunérés par la CAVEM en « activités accessoires » - Source : CAFEAM En vertu de l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires, « les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées ». Le décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités autorise, en son article 3, les activités exercées à titre accessoire concernant « we activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou auprès d'une personne privée à but non lucratif ». La délivrance d’une autorisation par l'autorité dont relève l’agent intéressé est nécessaire.
Une délibération du 20 décembre 2012 a défini le régime indemnitaire des personnels communaux intervenant pour la communauté d’agglomération. Un état nominatif a été établi et a défini le grade, la fonction exercée, le taux horaire du grade et le nombre d’heures effectuées par les agents concernés.
Lors du contrôle de la chambre, des fiches de poste, définissant les missions, la quotité horaire et la
rémunération, ont été produites. Elles ont été signées par l'agent concerné, le directeur général des services et le président de la CAVEM.
Ce dispositif appelle quatre observations.
Premièrement, le recours institutionnalisé aux activités accessoires est irrégulier.
Les activités accessoires ne peuvent être destinées à pourvoir un emploi vacant. En réponse à la
question écrite n° 18161 publié le 15 juillet 2008, le secrétaire d’État chargé de la fonction publique a ainsi
indiqué que « la notion d'activité doit être entendue comme une action limitée dans le Lemps, qui peut être
occasionnelle ou régulière : mission, vacation, expertise, conseil, formation, etc. L'exercice à titre
accessoire d'un emploi de direction dans un établissement intercommunal ne paraît pas relever de cette
catégorie. Ainsi que le précise la circulaire n° 2157 du 11 mars 2008, dans le cas d'une activité assurée
auprès d'une personne publique, il ne peut s'agir de pourvoir un emploi vacant, y compris lorsqu'il s'agit
d'un emploi à temps non complet ». Au cas d’espèce, les agents assurant la gestion des ressources humaines
intercommunales ou des politiques publiques, comme la collecte des déchets ménagers, exercent une activité
qui n’est pas limitée dans le temps. Dès lors, les activités accessoires servent à pourvoir des emplois vacants.
Certains agents ont bénéficié ainsi d’un complément de rémunération pouvant atteindre, pour huit
d’entre eux, plus de 1 200 € nets par mois.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a fait
valoir que le recours à des activités accessoires aurait permis à la CAVEM de limiter les recrutements afin de
maîtriser sa masse salariale, ce qui est incertain en l’absence de traçabilité du travail effectué par les agents
concernés et au regard des désagréments entraînés (alourdissement du pilotage, chaîne hiérarchique
imprécise…). Au surplus, le recours à ce dispositif, existant depuis 200 selon l’ordonnateur, concerne des
missions qui ne sont manifestement pas « limitées dans le temps », et ne peuvent donc être qualifiées
d’accessoires.
Le président de la CAVEM a également souligné que la légalité du dispositif n’avait fait l’objet
d'aucune observation de la part du représentant de l'Etat, de sorte qu’il « n'avait aucune raison de craindre
de commettre une irrégularité ». À la supposer établie, l’inaction du préfet est toutefois sans effet sur la
mission confiée à la chambre par le législateur de vérifier « la régularité des actes de gestion » de la
communauté d’agglomération (article L 211-8 du code des juridictions financières).
Il a ensuite souligné que, contrairement à une hypothèse évoquée par la chambre dans son rapport d'observations provisoires, le dispositif ne se situait pas dans le cadre des cumuls d'emplois prévus par le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet. Cependant sa réponse montre qu’il ne se situe pas non plus dans le cadre du décret précité du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l’Etat. Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM conteste effectivement l'assimilation des activités accessoires mises en place à
un cumul d'emploi. Les activités accessoires critiquées relèvent de l'article 3 du décret n°
2007-685 du 2 mai 2007, et non du décret n° 91-298 du 20 mars 1991 opposé par la
Chambre. D'ailleurs, l’article 1 de ce dernier les exclut. Ces activités accessoires ne sont pas
limitées par le seuil de 15 %, soit 5 heures supplémentaires par semaine, que la chambre
oppose, qui lui règlemente spécifiquement le cumul d'emploi (tel est par exemple le cas du
DGS CAVEM et Ville de Saint-Raphaël, qui cumule des emplois à temps non complet). Les
activités accessoires mises en place relèvent du droit commun du travail, soit le plafond
légal commun de 44 heures par semaine.
En tout état de cause, la chambre prend note de la volonté de la communauté d'agglomération de
limiter le nombre et la durée des activités accessoires puisque, selon les termes de l’ordonnateur, « le temps
n'est plus à cette méthode, qui a effectivement atteint ses limites notamment du fait de l'élargissement du
périmètre lors de la création de la CAVEM ».
Observations de l’'Ordonnateur :
Lors de la création de la CAFSR, le recours aux activités accessoires a été un choix de
gestion des ressources humaines, permettant :
— d’une part, d'éviter des recrutements communautaires sur des postes qualifiés, dont il
était difficile de justifier le plein temps compte tenu de la taille modeste de la
CAFSR, dont il est rappelé qu'elle se limitait à deux communes ;
— et d'autre part, de faciliter l'émergence du fait communautaire en créant une véritable
synergie avec les communes, et pas en mettant en place une administration
communautaire qui aurait pu chercher à développer son identité en s'affranchissant ou
en se confrontant aux communes membres, comme on a pu l’observer dans de
nombreux territoires.
En 2016, le contexte a changé et le temps n'est plus à cette méthode, qui a effectivement
atteint ses limites notamment du fait de l'élargissement du périmètre lors de la création de
la CAVEM.
Désormais, il apparaît justifié de mettre en place des équipes communautaires à temps
complet.
La CAVEM réoriente donc sa stratégie RH vers une limitation réelle du nombre et de la
durée des activités accessoires. Cependant, l'administration de la CAVEM reste réduite et souvent ne dispose que d’une
personne compétente par spécialité. Ainsi, lorsqu'un 2015, la seule personne compétente
en matière de patrimoine bâti se trouva absente pour raison de santé pendant 9 mois, il fut
bien utile à la CAVEM de pouvoir compter sur l'intervention, ponctuelle mais régulière, en
activité accessoire, d’un ingénieur bâtiment d’une de ses communes, en plus de son travail
à plein temps dans cette ville, pour assurer la poursuite et l'achèvement de chantiers en
cours.
Deuxièmement, ce dispositif illustre la prédominance des communes dans l'administration de la CAVEM.
Outre les deux directeurs généraux adjoints (DGA) sur emploi permanent, l'établissement intercommunal a rémunéré les directeurs généraux des services (DGS) de ses cinq communes membres ainsi que des directeurs généraux adjoints. Alors qu’un collège de DGS exerçait initialement la direction de la CAVEM, avec un pouvoir hiérarchique, à partir de 2014, l’actuel directeur général des services de la commune de Saint-Raphaël est devenu le seul directeur général de la communauté d'agglomération. Toutefois, un comité de direction accueille toujours l’ensemble des directeurs généraux pour maintenir un dialogue technique entre les cinq communes et l’agglomération. Le coût des activités concernant la direction générale s’est élevé à environ 136 000 € en 2015.
Observations de l’Ordonnateur :
Le fonctionnement de la CAFSR, puis de la CAVEM du 1° janvier 2013 au 1° octobre 2014, a
effectivement consisté en une direction sans Directeur Général des Services (DGS), mais
avec un collège de chargés de missions constitués des DGS des cinq villes, qui assuraient
une direction collégiale de l’EPCI en s'appuyant sur deux Directeurs Généraux Adjoints
permanents à temps plein employés par l'établissement. Cette organisation originale a
fonctionné sous la CAFSR mais s'est rapidement révélée peu efficace pour la CAVEM, vu sa
taille et les difficultés rencontrées. De fait, à partir de septembre 2013, le chargé de mission
venu de Saint-Raphaël (DGA puis DGS), a assuré la coordination de la direction générale de
l'établissement et du comité de direction constitué des chargés de missions et des DGA de
l'EPCI, avant d’en devenir officiellement DGS en octobre 2014. Ce mode de fonctionnement
collégial, entre la direction générale de l'établissement et ses communes membres, reste un
facteur de bonne compréhension et de forte coopération, évitant des situations
conflictuelles comme il en existe très souvent dans de pareilles circonstances ailleurs sur le
territoire national.
D’après leur fiche de poste, ils contribuent « à la définition des orientations de l'établissement » et participent « à l'élaboration des projets communautaires », dont le schéma de mutualisation, en apparaissant comme chargés de mission auprès du DGS intercommunal. Pourtant, ces missions de coordination pourraient relever de chaque DGS communal, du fait de l'intégration de la commune dans un espace institutionnel, sans rémunération de la CAVEM.
La CAVEM a fait valoir que ce mode de gouvernance serait inhérent à un contexte où la ville
démographiquement principale, Fréjus, se trouverait dans l’opposition, sans appartenir au bureau communautaire. Cependant, cette pratique, qui est antérieure à la situation politique issue des élections municipales de 2014, traduit plutôt l’emprise des communes dans le pilotage de l'établissement intercommunal.
De surcroît, la présence d'agents communaux s’est déclinée pour tous les échelons et toutes les politiques intercommunales. Des DGA communaux assurent le pilotage de certaines compétences de la CAVEM sur le territoire communal. Ainsi, le DGA chargé des services techniques de Saint-Raphaël suit les projets techniques de zones d’activités, de la gestion de l’eau, de l’assainissement ct celle des déchetteries situées sur cette commune.
17 Alors que la CAVEM est le pouvoir adjudicateur, les administrations communales ont assuré certaines analyses des offres. Ainsi, le responsable du service technique et un agent du service de la commande publique de la commune de Roquebrune-sur-Argens, ont participé à la commission concernant un marché de transport et de traitement des boues des stations d'épuration communales, le 12 décembre 2013. De même, analyse des offres du marché de travaux de création d’un réseau d'assainissement collectif des eaux usées à Roquebrune-sur-Argens a été portée par le service technique de la commune de Roquebrune- sur-Argens, le 26 août 2013.
L'immixtion institutionnalisée des agents communaux, dans l'exécution des politiques publiques intercommunales, contrevient aux principes d'exclusivité et de spécialité des compétences de l'EPCT.
Observations de l’Ordonnateur :
L'utilisation par la Chambre du terme «immixtion», dont le sens est obligatoirement
péjoratif, est regrettable, car non représentatif de l'originalité du modèle de management
que les acteurs du territoire développent sur les projets intercommunaux de la CAVEM.
Troisièmement. ce dispositif a alourdi le pilotage de l’administration de la CAVEM et a rendu la chaîne hiérarchique incertaine.
Alors que des responsables ou des chefs de service apparaissent dans l’organigramme
intercommunal, des agents communaux ont été, au titre de leurs activités accessoires, « responsables » de
différentes politiques publiques, généralement sur le territoire de leur commune, sans figurer dans l'organigramme de la CAVEM. Le positionnement des agents communaux est redondant avec celui des responsables intercommunaux.
Quatrièmement, ces agents interviennent parfois dans des domaines de compétences ne relevant pas de leurs
missions communales, dans un contexte insécurisé.
Ainsi, M. A., employé à la direction des associations, de l'animation et de la proximité au sein de la commune de Fréjus, est chargé des ordures ménagères et des transports urbains pour l’agglomération. À ce titre, il a participé à l'analyse des marchés publics de la CAVEM, notamment celui conclu pour la fourniture et la mise en place de matériels de collecte de déchets ménagers pour la ville de Fréjus en 2015 (230 000 € HT). Or, le marché a été attribué à la seule entreprise candidate, dirigée par le président de la société sportive professionnelle d’un club de football alors que M. A. est le président de l’association gestionnaire du secteur amateur de ce club. Au surplus, la société Pizzorno, qui subventionne le club, est titulaire du marché de collecte des déchets ménagers et de propreté urbaine de la ville de Fréjus (6 ME), conclu en 2009 et reconduit chaque année, sous l’égide de M. A. Ces interférences constituent un risque notable pour la CAVEM.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, la communauté ’agglomération a reconnu que cette organisation avait « fonctionné sous la communauté d'agglomération Fréjus Saint-Raphaël mais [s'était] rapidement révélée peu efficace pour la CAVEM ».
2.3.2 L'émergence tardive de la mutualisation au sein de la CAVEM
En application de l’article L. 5211-39-1 du CGCT, un projet de mutualisation des services, qui aurait dû être transmis pour avis aux conseils municipaux des communes membres au plus tard le 1% octobre 2015 afin d’être approuvé au plus tard le 31 décembre 2015, a été adopté tardivement, le 22 février 2016. Il vise à mutualiser notamment les moyens humains pour une gestion commune des archives, des ressources documentaires, de la formation, de la veille juridique concernant la commande publique, d’un observatoire de la fiscalité et d’un système d’information géographique partagé.
Néanmoins, le schéma de mutualisation, transmis durant instruction, n’a pas prévu « l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de coopération interconmmumale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement », en contradiction avec l’article L. 5211-39-1 du CGCT.
18 La chambre rappelle qu'aux termes de cet article, « chaque année, lors du débat d'orientation
budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l'avancement du schéma de mutualisation fait l'objet d'une communication ».
L'intérêt intercommunal ne correspond pas à la somme des intérêts des communes membres de PEPCL L’immixtion des agents communaux dans la gestion de la CAVEM est irrégulière.
Observations de l’'Ordonnateur :
L'utilisation de l'expression « immixtion irrégulière » par la Chambre est regrettable car
cette expression déforme la réalité et dénie à la CAVEM son droit d’expérimenter une
organisation qui lui est propre pour répondre à ses besoins spécifiques dans un contexte
précis.
La communauté d'agglomération et les communes qui en sont membres doivent mettre en place des services communs. Les effets induits pourraient « être pris en compte par imputation sur l'attribution de compensation » et dans « le calcul du coefficient d'intégration fiscale », conformément à l’article L. 5211-4- 2 du CGCT. Dans le cas de nouveaux transferts, la diminution de l’attribution de compensation versée aux communes augmenterait le coefficient d'intégration fiscale, en application de l’article L. 5211-30 du CGCT,
et ainsi le montant de la dotation d’intercommunalité allouée à la CAVEM.
La communauté d’agglomération a souligné que le recours à des agents bénéficiant d’une activité accessoire avait permis de répondre aux besoins des citoyens, en attendant que les services intercommunaux soient étoffés. Cependant, le nombre significatif d’agents communaux intervenant au titre d’une activité accessoire, équivalent à cinq ETP et demi, soulève la question de l’effectivité de l'exercice par la CAVEM de l’ensemble de ses compétences intercommunales. Ce système, en lieu et place des dispositifs réguliers de mutualisation, dilue les responsabilités, brouille la lisibilité et par là-même l'efficacité de la communauté d'agglomération.
Observations de l’Ordonnateur :
Toutes les avancées possibles sont et seront réalisées vers une mutualisation la plus large
et la plus efficace possible. Cependant, la Chambre n'ignore pas que la mutualisation est
facteur d'économies significatives à moyen et long terme, très exceptionnellement à court
terme sauf circonstances particulières, ceci notamment en raison de l’inertie structurelle de
la gestion de ressources humaines sous statut et de la gestion patrimoniale dépendante du
contexte économique (par exemple pour la cession de patrimoine).
Recommandation n° 1 : Mettre en place une vraie mutualisation et supprimer les activités accessoires.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur s’est engagé à développer « ne mutualisation la plus large et la plus efficace possible ».
2.4 Des relations financières perfectibles avec les communes
Lorsque les communes transfèrent des charges à l’établissement public de coopération
intercommunale, celles-ci sont évaluées par une commission locale, dans le cadre de l’article 1609 nonies C du code général des impôts. Pour financer ces charges, l'EPCI bénéficie d’un transfert de fiscalité. La différence entre les charges et les recettes transférées par les communes à la communauté d’agglomération donne lieu au versement d’une attribution de compensation afin de garantir la neutralité budgétaire des transferts. Les recettes étant habituellement supérieures aux charges, l’attribution est versée aux communes par l’établissement intercommunal.
La dotation de solidarité communautaire est un dispositif de péréquation réparti selon la richesse (le potentiel fiscal ou financier par habitant) et les charges (la population) des communes membres. Elle correspond habituellement au dynamisme des recettes transférées à l’intercommunalité.
19 24.1 Une attribution de compensation supérieure aux charges transférées
Statuant à l'unanimité, le conseil communautaire de la CAVEM a fait le choix de fixer librement le montant de l'attribution de compensation, en application de l’article 1609 nonies C V -Ibis du code général des impôts.
En 2015, la répartition de l'attribution de compensation, d'un montant total de 15,8 ME, a été la
suivante :
- Les Adrets-de-l’Estérel : 914 572,00 €
- Fréjus : 5352 487,34€
- Puget-sur-Argens : 4 610 428,82 €
- Roquebrune-sur-Argens : 2 024 126,73 €
- Saint-Raphaël : 2 863 278,08 €
Cependant, cette liberté octroyée par le législateur, impose de tenir compte du rapport de la
commission d'évaluation des charges, dont la méthode est définie au [V de l’article 1609 nonies C.
Or, l'attribution de compensation a été augmentée pour les communes de Fréjus (1 038 232,85 €) et de Saint-Raphaël (1 002 859,10 €), par une délibération du 12 avril 2013. Ces montants correspondent à la dotation de solidarité précédemment octroyée par la communauté d'agglomération de Fréjus-Saint-Raphaël à ses deux communes membres. Dans la mesure où ces montants ne sont pas adossés aux charges transférées, et visent à « respecter les équilibres financiers préétablis », selon ladite délibération, ils ne devraient pas être intégrés dans l’attribution de compensation, qui devrait donc être, toute chose égale par ailleurs, diminuée de 2 ME.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a fait valoir que l'intégration de la dotation de solidarité dans l'attribution de compensation, réalisée avec l'accord unanime des membres de la commission locale d'évaluation des charges transférées, n’était pas contraire aux dispositions en vigueur au 1° janvier 2013 de l’article 1609 nonies CV 1° bis du code général des impôts, aux termes duquel « le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire statuant à l’unanimité, en tenant compte du rapport de la commission d'évaluation des transferts de charges ». La chambre souligne pour sa part que la liberté ainsi octroyée par le législateur doit s’exercer conformément à la finalité compensatrice du reversement. En l’espèce, la décision prise par la CAVEM d'intégrer la dotation de solidarité dans l’attribution de compensation est manifestement contraire à cet objectif.
Observations de l'Ordonnateur :
La CAVEM maintient son désaccord sur l'interprétation de la Chambre de article 1609
nonies CV 1°/bis du code des impôts.
De surcroît, des stratégies ont été employées pour transférer indirectement une charge supplémentaire à l’intercommunalité. Ainsi, les charges transférées par la commune de Puget-sur-Argens ne seraient que de 189 697 €. Cette évaluation n’a pas pris en compte des travaux de renforcement du réseau des eaux usées (627 531,63€ TTC), réalisés dans le cadre d’un marché complémentaire, notifié le 20 décembre 2012 par la commune, et exécuté par la CAVEM. Le coût moyen annualisé de cet équipement aurait dû être comptabilisé tout comme les recettes afférentes à ce service public.
Observations de l'Ordonnateur :
Dans la mesure où la commune de Puget sur Argens a, à la fois, transféré les charges du
service public d'assainissement mais aussi les produits composés principalement des
recettes de la surtaxe assainissement, il apparaît que le solde de l'exercice 2012 était
bénéficiaire et reversé au budget annexe assainissement de la CAVEM, permettant ainsi le
financement des travaux de renforcement du réseau d'eaux usées.
20 Dans le cas des budgets annexes, il a été considéré que les sections de fonctionnement et
d'investissement des budgets annexes communaux étaient reprises par des budgets
annexes correspondants de la CAVEM, avec un solde égal à zéro et n'avaient donc pas
d'incidence sur l'attribution de compensation.
Ces anomalies affectant les modalités de calcul de l'attribution de compensation traduisent une
survalorisation des montants versés aux communes, aux dépens de l’intercommunalité. Il aurait été de bonne
gestion, pour les deniers de la communauté d'agglomération, de fixer le montant de l'attribution de
compensation en fonction du montant exact des charges transférées. Une diminution de l'attribution de
compensation versée aux communes augmenterait, en application de l’article L. 5211-30 du CGCT, le
coefficient d’intégration fiscale et ainsi le montant de la dotation d’intercommunalité sur le territoire du bloc
communal.
Observations de l’Ordonnateur :
La lecture de cette conclusion laisse supposer qu'il est possible de déterminer de manière
exacte les charges transférées, ce qui est une vision parfaitement théorique de la gestion
locale et même contraire à l'esprit même de la loi.
Cette conclusion laisse aussi penser que la Communauté d'agglomération Var Estérel
Méditerranée n'a pas été en mesure d'optimiser sa gestion et notamment son coefficient
d'intégration fiscale et la dotation d'intercommunalité qui en découle.
Contrairement à ce que prétend la Chambre, il n’y a, à la fois, aucune anomalie dans les
modalités de calcul de l'attribution de compensation et aucun montant n’a été survalorisé,
l'attribution de compensation ayant été majorée des montants versés au titre de la
dotation de solidarité communautaire versés précédemment et pour ces deux points, dans
les strictes conditions prévues par l’article 1609 nonies C du code général des impôts.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a fait valoir que le cocfficient d'intégration fiscale (CIF) de la CAVEM était supérieur à la moyenne nationale (0,37 contre 0,33 en 2015). En effet, alors qu’il était inférieur à la moyenne nationale en 2013 et 2014, le CIF de la
CAVEM a augmenté grâce à la diminution de l’attribution de compensation qui a fait suite à la prise en charge de la compétence « propreté urbaine » par l'établissement intercommunal. La chambre souligne que l’optimisation du coefficient d'intégration fiscale de la CAVEM mériterait d’être poursuivie.
Observations de l’Ordonnateur :
Contrairement à ce que la Chambre indique, la prise en charge de la compétence propreté
urbaine au 1° janvier 2015 n'a pas d'incidence sur le CIF 2015. Cette incidence positive ne
sera constatée qu'en 2017 après la prise en compte par l'Etat des données du compte
administratif 2015 voté en juin 2016. Il est donc maintenu que la Communauté
d'agglomération Var Estérel Méditerranée fait effectivement preuve d’une optimisation
fiscale bien supérieure à la moyenne des autres établissements publics de coopération
intercommunale.
242 L'absence de dispositifs intercommunaux de réduction des inégalités territoriales
La CAVEM ne verse aucune dotation de solidarité communautaire. Pourtant, la signature d’un contrat de ville, par l’intercommunalité, impose de définir « les objectifs de péréquation et de renforcement des solidarités financière et fiscale entre ses communes membres sur la durée du contrat de ville » et « d'élaborer, en concertation avec ses communes membres, un pacte financier et fiscal de solidarité visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre ces dernières ».
21 A défaut d’avoir élaboré un tel pacte ou de s'engager à l’élaborer au plus tard un an après l'entrée en
vigueur du contrat de ville, « l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est jenu d'instituer, dans le cadre d'un contrat de ville, ne dotation de solidarité communautaire, dont le montant est réparti en fonction de critères de péréquation concourant à la réduction des disparités de ressources et de charges entre les communes », selon l’article 1609 ronies C du code général des impôts. Or, la délibération du 29 juin 2015, adoptant le contrat de ville pour les années 2015 à 2020, n’a prévu ni dispositif de péréquation ni pacte financier et fiscal au sein de l'intercommunalité.
La chambre régionale des comptes relève par ailleurs que la CAVEM a contribué, en lieu et place
des communes, au fonds de péréquation des ressources fiscales intercommunales et communales (1,3 ME),
alors que la répartition de « droit commun » de ce prélèvement s’effectue en fonction de la richesse des communes et de l'EPCI. Bien qu’elle soit conforme à l’article L.2336-3 du CGCT, la participation uniquement communautaire à ce fonds préserve les budgets communaux aux dépens de celui de l’intercommunalité. La communauté d'agglomération a toutefois souhaité qu'à partir de l'exercice 2016, l'augmentation du prélèvement au profit du fonds de péréquation soit portée par les communes.
Selon le président de la communauté d'agglomération, une réflexion est en cours afin de renforcer la péréquation.
La chambre souligne qu’afin de mettre en œuvre la péréquation comme outil de réduction des
inégalités territoriales, la communauté d'agglomération devrait modifier ses pratiques en modulant son reversement aux communes, par le biais de l'attribution de compensation et la création de la dotation de solidarité communautaire, en fonction des charges transférées et de critères permettant de corriger les inégalités constatées sur le territoire intercommunal. La conclusion d’un pacte financier et fiscal, mettant en cohérence l’ensemble des outils pour organiser les relations financières et fiscales de la communauté d'agglomération et de ses communes membres, faciliterait la constitution d'un espace intercommunal de solidarité, au profit de ses territoires les plus fragiles, selon les termes du contrat de ville cosigné par la CAVEM.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a argué de la lourdeur administrative et du coût de mise en œuvre d’un tel dispositif (frais d’études) pour seulement deux quartiers concernés par un contrat de ville. En l’absence de formalisme réglementaire, il est pourtant loisible à la communauté d'agglomération de réaliser un pacte financier et fiscal adapté à ses moyens sans recourir à des prestataires extérieurs. Sa constitution nécessite, en revanche, un projet de territoire, une volonté de conforter l’intercommunalité et une motivation politique forte, selon les préconisations de Passemblée des communautés de France, qui semblent faire défaut au sein de la CAVEM. La chambre prend cependant note de l’engagement de la communauté d’agglomération de se conformer à cette obligation légale.
2.5 Conclusion sur Ia mise en place du projet communautaire
Sans remettre en cause l’action de l'établissement intercommunal, concernant notamment la
planification du territoire des cinq communes (plan de déplacement urbain, étude pour le schéma de cohérence territoriale.….), le projet intercommunal paraît insuffisant. La limitation des compétences communautaires, existence d'équipements répondant à des besoins intercommunaux mais faisant toujours l'objet d’une gestion communale, l'importance des reversements aux communes membres, la gestion des politiques communautaires à l’échelon communal, notamment par l'intermédiaire d'agents communaux rémunérés au titre d'activités accessoires, traduisent la faiblesse de l'échelon intercommunal au détriment de la cohésion du territoire.
Le rapport annuel de la Cour des comptes, publié en 2016, a souligné les défaillances persistantes de L'intercommunalité à travers l'exemple d’une communauté d'agglomération d’une région voisine. Farce est de constater que la CAVEM en constitue une autre illustration.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l'ordonnateur a justifié les défaillances de l’intercommunalité par le fait que « le renforcement des intercommumalités a, le plus souvent, été imposé aux communes ». La chambre rappelle que PEtat a attribué aux établissements publies de coopération intercommunale (EPCL) une dotation (2 Mds € en 2015) pour favoriser leur création.
22 La CAVEM a bénéficié à ce titre d’une dotation intercommunale nette de 5,9 ME, alors que sa
contribution au redressement des finances publiques a atteint 1,7 ME en 2015. Ainsi les incitations financières de l’État, nettes de la diminution consolidée de la dotation globale de fonctionnement (DGF), sont significatives et plaident donc pour un renforcement du projet intercommunal.
Pour le président de la CAVEM, ces éléments de contexte justifieraient également la mise en œuvre par les communes de « solutions pragmatiques (…) pour conserver un semblant de contrôle sur me administration commmautaire qui ne peut totalement s'affranchir où se confronter aux communes membres ». La chambre relève que cette vision, très contestable, est contraire au principe constitutionnel d’absence de tutelle entre collectivités, qui s’applique dans les relations entre une intercommunalité et ses communes membres.
Observations de l’Ordonnateur :
L'article 72 de la Constitution concernant l'absence de tutelle ne s'adresse qu'aux
collectivités territoriales et non aux établissements publics de coopération intercommunale.
Les relations entre CAVEM et communes membres ne s'inscrivent aucunement dans une
démarche de tutelle mais de coopération que la loi aujourd’hui reconnaît en évoquant le
« bloc communal » regroupant les communes et les établissements publics de coopération
intercommunale.
3. La fiabilité des comptes
La bonne tenue de la comptabilité, même en l'absence de certification des comptes des collectivités territoriales, conditionne l'exactitude du résultat de l'exercice ainsi que la qualité de l'évaluation de la performance mise en œuvre au sein de la collectivité.
3.1 La comptabilité administrative
Le contrôle de la comptabilité administrative a porté sur les informations financières détenues par l’ordonnateur.
3.1.1 Le débat d’orientations budgétaires
L’article L.2312-1 du CGCT dispose qu’un débat sur les orientations budgétaires de l’exercice, sur les engagements pluriannuels envisagés ainsi que « sur l’évolution et les caractéristiques de l’endettement » depuis la loi du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, doit être organisé dans un délai de deux mois précédant le vote du budget primitif.
Si le rapport pour l'exercice 2015 a apporté davantage de précisions, l'information portant sur les engagements pluriannuels pourrait être renforcée.
3.1.2 La qualité de l’information issue des documents budgétaires
Le taux d’exécution budgétaire est un moyen de mesurer la qualité des prévisions budgétaires. En effet, pour respecter les caractères d’annualité et d’universalité des estimations, ces dernières doivent prendre en compte l'intégralité des recettes dont la collectivité peut bénéficier pour financer l'intégralité des dépenses auxquelles elle doit faire face du 1” janvier au 31 décembre.
laux d’exécution du budget primitif Aauxéd nn us HIS
2013 2014 2013 2014
Dépenses réclles d’investissement 58% 48% 37% 36%
Recettes réelles d’investissement 36% 2% 23% 15%
Dépenses réelles de fonctionnement 106% 98% 9% H% Recettes réelles de fonctionnement 101% 102% 100% 100%
Source : comptes de gestion Le taux d'exécution de la section d'investissement a été très faible, du fait notamment du transfert des droits et obligations des établissements fusionnés à la CAVEM. Cependant, en 2014, le taux d'exécution des dépenses d'investissement a fortement diminué, atteignant 48% des prévisions. Etonnamment, les budgets modificatifs ont entraîné un taux de réalisation encore plus faible (36%), traduisant un pilotage perfectible de l'exécution budgétaire, qu'il conviendrait d'améliorer.
L'état de la dette, présenté dans les annexes budgétaires, en 2014, n’est pas cohérent avec le compte de gestion, puisqu'il manque 15 ME, soit 27 % de l'encours. La différence correspond à l’emprunt destiné à la régie autonome du théâtre « le Forum ».
Compte de gestion | Compte administratif Différence
1641 53 685 734,67 38 685 734,68 14 999 999,99
168741 368 795,42 368 795,42 >
Total 54 054 530,09 39 054 530,10 14 999 999,99
Tableau : l'état de la dette Source : comptes de gestion et compte administratif
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a expliqué que l'emprunt avait été transféré à la régie du théâtre « le Forum » par délibération du 27 décembre 2010. Il lui revient donc de se rapprocher du comptable, pour corriger la discordance constatée entre le compte administratif et le compte de gestion.
La liste des concours, attribués sous forme de prestations en nature ou de subventions, n’est pas
conforme à l’article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), puisqu'elle ne recense pas l’ensemble des « concours attribués ». Ainsi, contrairement aux dispositions de l’article R. 2313-3 du CGCT concernant la « présentation des engagements donnés et reçus », les subventions allouées à la mission locale de l’est varois, n’ont pas été mentionnées à l’état annexe IV B1.7 du compte administratif pour leur montant intégral (348 062,97 €),. Seule y figure une subvention de 5 625 €. L'établissement est invité à s'assurer de l'exhaustivité des informations retracées dans les annexes du compte administratif.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a soutenu que les versements en cause n’auraient pas la nature de subventions mais constitucraient des « cotisations », ce qui permettrait à la CAVEM d'échapper à ses obligations en matière de transparence financière. Une cotisation s’analyse pourtant comme un concours financier. De surcroît, la convention et ses avenants font mention d’une « subvention » allouée en contrepartie d’une action initiée, définie et mise en œuvre par l'association, selon les termes de l’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 définissant une subvention.
La chambre invite donc la CAVEM à inscrire la totalité de ses engagements financiers dans ses documents budgétaires, pour la bonne information des élus et des citoyens.
Observations de l’Ordonnateur :
Il existe des articles budgétaires différents pour les cotisations et les subventions aux
organismes de droit privé. L'article budgétaire 6281 concerne ainsi les « cotisations »,
tandis que l’article budgétaire 6574 concerne les « subventions organisme de droit privé ».
L'article L 2313-1 2° du code général des collectivités territoriales impose de faire figurer
« la liste des concours attribués par la commune sous forme de prestations en nature ou de
subventions ». La rédaction de cette disposition législative permet de soutenir que les
cotisations en sont exclues, seuls les concours sous forme de prestations en nature ou de
subventions apparaissent concernés par cette obligation.
3.1.3 Le suivi de la comptabilité d’engagement
La comptabilité d'engagement doit permettre de s'assurer que la date d'engagement comptable soit
préalable ou concomitante à l'engagement juridique, conformément aux dispositions de l'arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité de l’engagement des dépenses des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics pris pour l'application des articles L. 2342-2, L. 3341-1 et L. 4341- 1 du code général des collectivités territoriales. Les restes à réaliser en dépenses et en recettes, c’est-à-dire les dépenses engagées mais non
mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre à la fin de l’exercice, sont significatifs du fait de la faiblesse des taux de réalisation des dépenses et des recettes. En 2014, ils ont atteint 7,2 ME, représentant 80 % des dépenses, et 6 ME, représentant 85 % des recettes.
Les subventions versés ou reçues au titre de la réhabilitation de l’habitat ont concerné 82 % des
restes à réaliser en dépenses et 74 % des restes à réaliser en recettes. Pendant l'instruction, le conseil communautaire a, lors de sa séance du 14 décembre 2015, mis en place une gestion des crédits en
autorisation de programmes, à compter de l'exercice 2016. Cet outil, s’il est employé avec des règles de caducité, devrait améliorer le pilotage de l’exécution budgétaire et diminuer le montant des restes à réaliser.
3.14 Le règlement budgétaire et financier
L'établissement public n’a pas mis en place un guide de procédures sur le suivi de la dépense. Les
contrôles de la direction des finances se sont exercés ponctuellement, notamment pour les rattachements.
Il n’existe pas non plus de règlement budgétaire et financier. Si l’établissement d’un tel règlement n’est pas obligatoire pour les communes et leurs grou ements, la CAVEM gagnerait à en établir un. Cela lui permettrait en effet d’améliorer ses prévisions budgétaires, ainsi que la tenue et le suivi de sa comptabilité d’engagement. Comme l’a rappelé le comité national relatif à la fiabilité des comptes publics locaux dans le gag PP 1 É 1es;p) ! «guide pour la rédaction d’un règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales et leurs 8 Ë 8 groupements », cela présenterait l’avantage de :
-_ décrire les procédures de la collectivité, les faire connaître avec exactitude et se donner pour objectif de
les suivre le plus précisément possible ;
= créer un référentiel commun et une culture de gestion que les directions et les services de la collectivité doivent s’approprier ;
- rappeler les normes et respecter le principe de permanence des méthodes ;
- combler les « vides juridiques », notamment en matière d’autorisations de programme (AP) et de crédits de paiement (CP).
3.2 La comptabilité générale
La comptabilité générale retrace l’ensemble des mouvements affectant le patrimoine, la situation
financière et le résultat, selon l’article 56 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique.
3.2.1 Les rattachements
En application du principe d'indépendance des exercices et afin de garantir la sincérité du résultat, les charges et les produits sont rattachés à l’exercice auquel ils se rapportent. La procédure de rattachement consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les charges correspondant à des services faits au cours de l’exercice considéré qui n’ont pu être comptabilisés en raison, notamment pour les dépenses, de l’absence de réception par l’ordonnateur de la pièce justificative. En 2013, la CAVEM a rattaché environ 11% de ses dépenses de fonctionnement (7,5 ME) puis 6 % en 2014.
De nombreuses charges n’ont pas été rattachées en 2012 et ont pesé sur l’exercice 2013, premier exercice d’existence de l’'EPCI. L'établissement a ainsi supporté, sur l’exercice 2013, des dépenses de 2012 afférentes aux établissements fusionnés : 3,9 ME par la communauté d’agglomération de Fréjus Saint- Raphaël et 1,4 ME par la communauté de communes « Pays Mer Estérel ». Ainsi, la collecte des ordures ménagères et de nettoiement du centre-ville de Saint-Raphaël et de Fréjus, concernant le mois de novembre (0,4 ME) et de décembre 2012 (1 ME) a été imputée sur l'exercice 2013. De la même façon, la contribution forfaitaire de la communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël et concernant le mois de décembre, qui avait été facturée le 6 décembre 2012 pour un montant de 503 040,85 €, a été mandatée le 10 janvier 2013 et imputée sur l'exercice 2013.
25 La journée complémientaire, destinée à « émettre, pour les seules opérations de la section de
fonctionnement et de stocks ainsi que pour les opérations d'ordre, les mandais et les titres de recettes correspondant à des droits ou obligations constatés se rapportant à l'année qui s'est achevée », selon les prescriptions des instructions budgétaires et comptables relatives à la nomenclature M 14, aurait permis d’imputer cette dépense sur l'exercice 2012.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a fait valoir que l'absence de rattachement aurait découlé d'une instruction de la direction départementale des finances publiques concernant les opérations de la fin de gestion de l'exercice 2012. La chambre note que le poids des rattachements non effectués (5,3 ME) a nui à la sincérité des comptes de l’exercice 2013.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM a fourni à la Chambre les éléments attestant de ce que la suppression des
rattachements et de la journée complémentaire en 2012 ont été prescrites par la DGFIP du
Var à l’occasion de réunions organisées dans le cadre de la fusion des EPCI, la DGFIP du Var
agissant elle-même dans le cadre d’un calendrier national lié au protocole (comptable et
informatique) Hélios.
3.2.2 Les relations avec les budgets annexes
Les flux réciproques entre le budget principal et ses budgets annexes retracent les créances et dettes des produits ou des charges. La nomenclature comptable n’est pas correctement appliquée. Plusieurs différences ont été identifiées (subvention au budget transport, frais de personnel affectés aux zones d’activités et du Capitou).
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur s’est engagé à appliquer la nomenclature prévue par l'instruction budgétaire et comptable M14.
3.2.3 Les immobilisations
L'article 57 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dispose que les comptes « doivent s'appuyer sur des écritures comptables fiables, intelligibles et pertinentes visant à refléter une image fidèle du patrimoine et de la situation financière ». Certaines écritures, concernant l’actif de la communauté d'agglomération, mériteraient d’être modifiées.
Les immobilisations en cours
Le stock des travaux en cours est très élevé : le ratio entre le solde des immobilisations en cours et
celui des immobilisations corporelles est de 35,7%. Cette situation est l'héritage de la communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël qui n’avait pas apuré les immobilisations en cours, au fur et à mesure de l’achèvement des travaux.
Immobilisations en cours 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Immobilisations corporelles en cours - Solde (A) 19069027 21384300 23666188 25 629978 26448 590 27 160 162
Immobilisations corporelles en cours - Flux (B) 8 508 623 2315274 2417 078
1290 349 1396 119 711573
Immobilisations corporelles - Solde (C) 72354467 71868511 71071950 72870 890 74 598 563 76 035 923
Solde des immo en cours/Dépenses d'équipement de l'année 19 6,01 6,58
11,23 9,04 11,97
(y tvx en régie)
Elux des immo en cours/Solde des immo en cours 1(B)/ (A) 045 0,11 qi
0,05 0,05 0,03
oi des immo en cours/Solde des immo corporelles [(A) / 264% 29,8 % 333% 352% 355% 357%
Tableau : contrôle de fiabilité des comptes - Source : comptes de gestion au 1% mars201
De ce fait, le bilan de la CAVEM, qui n’a pas encore entrepris les transferts comptables nécessaires, retrace son patrimoine de manière imparfaite.
26 Les immobilisations incorporelles
La comptabilité relative aux immobilisations incorporelles nécessite d’être mieux suivie afin d’apurer l'actif et de sécuriser le choix de l’imputation. Les frais d’études (c/ 2031) et les frais d’insertion (c/ 2033) n’ont pas vocation à rester dans l’actif. Selon les instructions budgétaires et comptables relatives à la nomenclature M14, en cas de réalisation de l'équipement, les frais sont comptabilisés dans le coût de l’immobilisation concernée, par une opération d’ordre budgétaire.
En cas d’absence de réalisations, ces frais doivent être sortis de l'actif par un amortissement sur une
période ne pouvant pas dépasser cinq ans. Or, près de la moitié du montant des frais d’études et une majorité
des frais d’insertion comptabilisés de 2006 à 2013 n’ont pas fait l’objet d’un amortissement ou d’un transfert
sur le compte d’immobilisation concerné.
Les subventions d'équipement versées sont amorties correctement. Il existe cependant une discordance de près de 2 M€ entre la balance et l’inventaire sur le compte 24022 « Bâtiments et
installations ».
Ainsi, l'actif ne donne pas une image fidèle du patrimoine.
Les mises à dispositions des régies à personnalité morale
Des emprunts et des biens ont été affectés à la régie « théâtre le Forum » et à celle de la gare, qui
sont dotées de la personnalité morale. Ils auraient dû être comptabilisés au compte 243 « Immobilisations mises en affectation à une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière », par opérations non budgétaires. La collectivité est invitée à se rapprocher du comptable pour qu’il réalise ces opérations.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a indiqué que ce travail était en cours.
3.3 Conclusion sur la fiabilité des comptes
En définitive, la fiabilité des comptes de la communauté d’agglomération est perfectible. Si la fusion d'établissements intercommunaux et l’évolution des compétences de PEPCI expliquent les difficultés rencontrées dans ce domaine par la CAVEM, la pérennisation de certaines anomalies est notable. La comptabilité de l'EPCI ne donne pas, à ce jour, une image fidèle de son résultat et de son patrimoine, sans pour autant que sa situation financière s’en trouve fortement altérée.
4. La situation financière
La situation financière a été analysée au prisme du budget principal (111 M€). Pour les exercices
2010 à 2012, les données des deux établissements fusionnés ont été agrégées, sans la commune des Adrets- de-l’Estérel. À partir de 2013, les données présentées concernent la CAVEM.
L'évolution des périmètres des compétences portées par l'EPCI et l'application discutable du principe d’annualité lors du premier exercice rendent périlleuse la présentation d’une prospective.
La CAVEM dispose de cinq budgets annexes représentant 10% des recettes agrégées :
l'assainissement (5,2 M€), l’eau (6 ME), la régie transport (0,9 ME) et les deux budgets relatifs aux zones d'activités (0,3 ME). Le budget principal porte 90 % des recettes agrégées de fonctionnement. Il existe deux régies autonomes : la régie « théâtre le Forum » et la régie de la gare routière.
27 4.1 Des recettes dynamiques
Les produits de gestion se sont élevés à 72 ME sur l'exercice 2015, en hausse de 20 ME depuis 2010.
Var.
2010 2011 2012 2013 2014 2015 anntelle moyenne
Ressources fiscales propres (nclies des restitutions) 34 608605 33476683 60592708 70283422 74150321 77 770876 175%
en €
+ Ressources d'exploitation 1 901 516 997 443 1293 194 990875 22H1960 1215485 -86%
+ Ressources institutionnelles (dotations et 15028009 15007690 14519652 16381892 15069296 13472019 -2,2% paricipations) + Fiscalité reversée par l’interco et l'État 0 -16014183 -19282762 -19673817 -19766948 -20529222 NC.
= Produits de gestion 51628130 53467633 57122882. 67982371 71664629 71 929 188 69%
Tableau : les produits de gestion - Sourve : comptes de gestion au FT mars 2016
Ils ont augmenté de 6,9 % par an en moyenne (4 ME) sur la période de 2010 à 2015, avec une rupture
Jors de la création de la communauté d'agglomération en 2013, au cours de laquelle ils ont progressé de 10,8 ME. Deux facteurs expliquent l’augmentation intervenue cette année-là.
D'une part, lors de la Fusion, la fiscalité additionnelle sur les ménages, appliquée au sein de la
communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël, a été généralisée aux autres communes (1,6 ME). Pour éviter une hausse de la fiscalité sur les contribuables, les communes concernées ont diminué leur taux et la CAVEM a compensé financièrement le manque à gagner. Seule la commune de Roquebrune-sur-Argens à conservé son taux de taxe foncière sur les propriétés bâties à 21,98 % au lieu de le baisser à 20,51 % tout en bénéficiant de la compensation allouée par la CAVEM. Ce choix a entraîné une hausse de la fiscalité de 0,5 ME pour les contribuables de Roquebrune-sur-Argens, à partir de 2013.
D'autre part, la CAVEM a assuré de nouvelles compétences. Elle perçoit en lieu et place du syndicat mixte intercommunal de transport « Argens Estérel », qui a été dissous, le versement transport (5,5 M€) ainsi que la taxe de séjour, reversée à l’office intercommunal de tourisme de Puget-sur-Argens et de Roquebrune- sur-Argens (1 M€).
4.1.1 Les ressources fiscales (77,8 M€)
La hausse significative de la fiscalité (36 ME entre 2010 et 2013) s'explique par des évolutions du
périmètre du panier fiscal en 2010 et une extension des compétences de l’établissement, du fait de la fusion en 2013.
La fiscalité locale (43 ME)
La fiscalité locale nette, qui tient compte des reversements aux communes, a représenté la moitié
(43 ME) des recettes de gestion de P'EPCI en 2015. Hors impact de la réforme de la fiscalité locale en 2010, qui s’est traduite par un nouveau partage du panier fiscal, cette ressource a augmenté de 10,6 %, par an entre 2011et2015.
La taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, de la taxe d'habitation et de la cotisation
foncière des entreprises ont atteint 51 M€ en 2014. La hausse de 8,1 % (soit 3,6 ME) intervenue entre 2013 et
2014 a résulté principalement de l’augmentation des taux d'imposition (3 ME) et subsidiairement de la revalorisation des valeurs locatives foncières prévue par les lois de finances (0,4 ME) et d’un faible dynamisme des bases (0,2 ME).
La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (6,2 ME) et de la taxe sur les surfaces
commerciales (2,4 ME) ont augmenté chaque année, depuis 2012, de 14,5 %. Par délibération du 20 janvier 2014, la CAVEM a institué une cotisation minimum pour les entreprises, qui lui a procuré un gain de 4 ME en 2014.
L’'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux à représenté 0,6 ME.
Le coefficient d'intégration fiscale est de 0,37 en 2015, ce qui signifie que pour chaque euro versé par le contribuable au titre de la fiscalité locale, 37 centimes d'euro sont reversés au budget de la communauté d'agglomération.
28 La fiscalité sur les activités de service et de l'urbanisation (34,8 M€)
La communauté d'agglomération perçoit trois taxes affectées à des politiques publiques.
La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) représente les trois quart de ce poste. Elle finance la collecte, le traitement et la valorisation des déchets, conformément à l’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
En tant qu’autorité organisatrice des transports urbains, la communauté d'agglomération perçoit le versement transport, dont le produit représente un quart de la fiscalité sur les activités de service et de l'urbanisation. I! est destiné au développement des transports en commun, au titre de l’article L. 2333-64 du CGCT.
La taxe de séjour, collectée sur les communes de Roquebrune-sur-Argens et Puget-sur-Argens, a été d'environ 1 ME. Elle finance les actions de promotion en faveur du tourisme, en vertu de l’article L. 5722-6 du CGCT. Elle est reversée au centre intercommunal de tourisme « Pays Mer Estérel ».
Les reversements aux communes {17,1 ME)
L'établissement reverse 17,1 ME à ses communes membres. D'abord de 16 ME en 2013, le montant
des reversements a été augmenté de 1 ME l’année suivante, du fait de la restitution de compétences facultatives aux communes membres de l’EPCI. Comme indiqué ci-avant, la CAVEM ne leur verse aucune dotation de solidarité communautaire.
Le reversement aux fonds de péréquation (20,5 ME)
Du fait de la suppression de la taxe professionnelle intervenue dans le cadre de la réforme de la
fiscalité locale, la CAVEM a reversé une partie de la fiscalité perçue, à hauteur de 19 ME, dans le cadre du
fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR).
L’EPCI est également contributeur au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Conformément à la trajectoire fixée par le législateur, sa contribution a augmenté pour atteindre 1,5 ME en 2015. Comme indiqué ci-avant, les délégués communautaires ont en effet, par délibération du 1* juillet 2014, décidé de faire porter jusqu'en 2016 le prélèvement en totalité par la communauté d'agglomération.
4.1.2 Les recettes d’exploitation (1,2 M€)
Les recettes d’exploitation représentaient 3 % des produits de gestion de la CAVEM en 2015.
4.1.3 Les recettes institutionnelles (13,5 M€)
Les dotations versées par l’État et les participations représentaient 21 % des produits de gestion en 2015. Elles ont diminué de 2,2 % par an en moyenne entre 2010 et 2015, du fait de la baisse des dotations de
l'Etat qui s’est amorcée en 2014 et s’est amplifiée en 2015.
En application de la loi de finances pour 2014 du 30 décembre 2013, a été instituée cette année-là une contribution des administrations publiques locales au redressement des comptes publics (1,5 Mds €), qui s’est traduite, pour la CAVEM, par un prélèvement sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 0,61 ME en 2014. En 2015, la DGF de la CAVEM a subi une nouvelle diminution portée à 1,7 ME du fait de
Paugmentation de la contribution des administrations publiques locales au redressement des comptes publics (3,65 Mds €).
Jusqu'en 2013, le syndicat mixte du développement durable de l’Est-Var (SMIDDEV) reversait les recettes en provenance de la performance en matière de tri des participations au titre des différentes politiques de valorisation des déchets (546 690 €). Par délibération du 4 avril 2013, le syndicat mixte a mis un terme à ce reversement.
Les ressources devraient diminuer, en 2016, d'environ 1,7 ME, du fait de la baisse de la DGF et de la
hausse de la contribution versée par la CAVEM aux autres collectivités territoriales dans le cadre du FPIC.
29 4,2 Des dépenses de gestion en forte hausse depuis la fusion
Les dépenses de gestion ont atteint 66,5 ME en 2015. Stables jusqu’en 2012, elles ont augmenté de 38 % en 2013, date de la création de la CAVEM.
en € 2010 2011 2012 2013 2014 2015 | Var. annuelle moyenne
Charges à caractère général 20 483 379 | 20 973 666 | 20 203 942 | 35 383 269 | 32 647 296 | 33 934 934 10,6%
+ Charges de personnel 4501054] 5024196| 5406657| 6606916] 7013970 | 7 822236 7%
+ Subventions de fonctionnement 5159755| 6268361 | 6396016| 6010925] 6066550 | 6 366 303 43%
+ Autres charges de gestion 15 661 397 | 17 468 043 | 17 252 785 | 20 652955 | 17 500 548 | 18 414 168 3,3%
= Charges de gestion (B) 45 805 584 | 49 734 265 | 49 259 401 | 68 654 065 | 63 228 363 | 66 537 640 LS %
Excédent brut de fonctionnement (A-B) | 5822546] 3733368] 7863482] -671694| 8 436265 | 5391 548 15%
Tableau : les charges de gestion - Source : comptes de gestion
Cette évolution a été portée principalement par les charges à caractère général (15 ME) et les charges de personnel (1 ME), entre 2012 et 2013, du fait d'une absence de rattachement sur l’exercice 2012, aux dépens de l’exercice 2013. La contraction significative des dépenses en 2014 (5 ME) ne traduit donc que le retour à une situation comptable normale.
Il conviendrait cependant de poursuivre cette tendance pour répondre à l'objectif indicatif d'évolution de la dépense locale de fonctionnement fixé à 2 % en 2015 et 2,2 % en 2016 par l’article 11 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Même s’il n’est pas prescriptif, cet objectif n’a pas été atteint par la CAVEM en 2015, puisque tous les postes ont augmenté globalement de 5 % entre 2014 et 2015, et notamment les charges de personnel (+ 12%).
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a soutenu que le recours aux activités accessoires aurait permis à la CAVEM d'éviter d’embaucher. La chambre observe que les économies alléguées sont incertaines et réaffirme qu’il aurait convenu de procéder plutôt aux mutualisations prévues par la loi.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM maintient que si elle réduit le volume des activités accessoires, voire les
supprime, elle sera contrainte d’embaucher pour que les tâches actuellement exécutées par
le biais des activités accessoires qui continuent d'être assurées, ce qui augmentera
automatiquement et mécaniquement sa masse salariale.
4.2.1 Les dépenses à caractère général (34 M€)
Les dépenses à caractère général représentaient S1% des charges de gestion en 2015.
L’accroissement de ce chapitre budgétaire de 10,6 % par an en moyenne (2,7 ME) sur la période de 2010 à 2015 a été notamment porté par l’évolution des modes de gestion des transports, assurée non plus par le syndicat mixte des transports mais par la CAVEM à travers un marché public (8 ME). En neutralisant cet effet, la hausse annuelle moyenne entre 2010 et 2014 des dépenses à caractère général a été de 5,3 % (1,4 ME).
Les dépenses ont diminué de 8 % en 2014 (2,8 ME) du fait d’un retour à une situation comptable
normale, mais ont augmenté de 4 % en 2015 (soit 1,3 M€). Cette hausse s'explique, pour environ la moitié de son montant, par l'extension de la compétence relative à la « propreté urbaine » aux communes de Roquebrune sur Argens et Puget sur Argens.
Observations de l’'Ordonnateur :
Après retraitement de cette somme, la progression n'est donc que de 2 %, conforme à
l'objectif fixé par l'article 11 de la loi 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation
des finances publiques. La CAVEM souligne le réel l'impact financier de la hausse de la TVA au 1” janvier 2014, le
plus significatif étant le passage du taux réduit de 7 à 10%, qui a touché le secteur des
ordures ménagères, lequel représente pour l'établissement près de 30 ME de ses dépenses
de fonctionnement …
4.2.2 Les dépenses de personnel (7,8 M€)
Les dépenses de personnel ont représenté 12 % des charges de gestion. Elles ont augmenté de 11,7 % par an en moyenne (soit + 0,7 ME par an en moyenne). Les dépenses concernant les agents titulaires représentent 92,1 % des frais de personnel.
Le dynamisme des dépenses a résulté des recrutements des fonctionnaires. En trois ans, à périmètre courant, les effectifs ont en effet augmenté de 6,3 % par an, soit dix emplois par an, notamment du fait des modifications ayant touché le périmètre des compétences de l’EPCI.
Le montant total des primes est passé de 1,1 M € en 2013 à 1,3 ME, en 2015, soit une hausse de
23 %. L'évolution s’explique par le transfert d’une vingtaine d’agents chargés de la propreté urbaine des communes de Roquebrune-sur-Argens et de Puget-sur-Argens et par la revalorisation statutaire des agents de catégorie C, prévue par le décret n° 2014-80 du 29 janvier 2014, dont le coût est estimé à 60 000 €.
La forte hausse des dépenses de personnel, en 2015, a conduit la chambre régionale des comptes à examiner l’effectivité du service fait par certains agents.
Le service communication
Durant les deux premières années de la CAVEM, cinq agents communaux ont exercé une activité à titre accessoire en sus des six agents rémunérés à temps plein dans le cadre des missions de communication. La CAVEM a ainsi financé onze agents, dont certains à temps incomplet, sur l’exercice 2014, soit un coût d’environ 135 000 €, hors charges patronales. La rédaction d’articles était en partie prise en charge par une agence privée, les dépenses correspondantes ayant atteint 28 740 € TTC en 2013.
Un agent, Monsieur B., a été recruté par la communauté de communes « Pays Mer Estérel »,
en septembre 2012, comme agent contractuel en application de l’article 3 alinéa 3 de la loi du 26 janvier 1984. Le président de l’ancienne communauté de communes a justifié ce recrutement par la nécessité d’assurer la communication de l'établissement, dans le cadre de sa fusion avec la communauté d’agglomération de Fréjus Saint-Raphaël. Ses missions consistaient en la rédaction d’articles pour la revue d’information de la communauté d’agglomération qui, jusqu’en mars 2014, comptait seulement huit pages. En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’agent concerné a notamment fait valoir que sa mission ne consistait pas seulement à écrire des textes, mais également à organiser la production d’une nouvelle formule du magazine intercommunal, que lors de la création de la CAVEM, il avait assuré la coordination de la création de la charte graphique et du format du magazine ct par la suite, sous l’autorité de la directrice de la communication, il avait été chargé de la planification des publications, de la gestion des prestataires, de la préparation du budget et de la rédaction des textes et des comptes rendus de réunions de service. Cependant, la CAVEM n’a pas été en mesure d'apporter la preuve des productions de l'intéressé. Un terme a été mis à son contrat le 1% février 2015. Les salaires payés par la CAVEM à l'agent concerné se sont élévés à 38 000€, hors charges patronales. Au surplus, durant sa présence, des
fonctionnaires ont été recrutés, en contradiction avec l’article 3-3 de la loi susmentionnée.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a souligné pour sa part que cette situation avait résulté du fait qu’après la création de la CAVEM, les services de communication des deux EPCT fusionnés avaient coexisté jusqu’à ce que la nouvelle communauté d’agglomération trouve son équilibre institutionnel et son fonctionnement normal. Il a ajouté que la réorganisation des services qui était
intervenue au terme de cette phase de transition « avait] très logiquement conduit au licenciement de
{Monsieur B} dont le statut permettait cette procédure ».
31 Observations de l’'Ordonnateur :
Il est très important de souligner que l'honnêteté et l'intégrité professionnelle de la
personne qui a été licenciée ne sont pas mises en cause, l'établissement a été amené,
comme tout employeur responsable des deniers publics, à se séparer de cette personne
dont les compétences n'étaient plus en phase avec ses besoins suite à la réorganisation de
son service communication.
Le choix de l’ordonnateur de renforcer la communication de la CAVEM, en 2013 et 2014, ne
l’exonérait pas d’une juste allocation des moyens. La chambre régionale des comptes relève qu’un terme a été mis à l’activité des agents chargés de la communication, au titre de leurs activités accessoires, et qu’il a été mis fin au marché public de rédaction d’artieles. La CAVEM est dotée, depuis l’année 2015, d’un service communication dynamique de cinq agents.
La mission de l'emploi
La CAVEM a recruté un agent contractuel, Monsieur C., comme chargé de la mission emploi. Son recrutement, justifié par un accroissement saisonnier d'activités, a été réalisé le 1“octobre 2012 en application de l’article 3 alinéa 2 de la loi du 26 janvier 1984. Lorsque, le 30 septembre 2013, la durée
maximale d’une année prévue par ce texte a été atteinte, la CAVEM a conclu avec l'intéressé un nouveau contrat, justifié par un accroissement temporaire d’activité au sens de l’article 3 alinéa 1 de la loi du 26 janvier 1984. Après avoir démissionné le 15 mars 2014, l’agent concerné a de nouveau été recruté le 1% mai 2014, et a continué d'exercer les mêmes fonctions jusqu’au 1° janvier 2016.
Durant la période du 1% octobre 2012 au 1° janvier 2016, Monsieur C. a exercé les fonctions de
président de la « Maison de l'emploi », dont les missions, codifiées à l’article L. 311-10 du code du travail,
par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, sont de fédérer l'ensemble des politiques et initiatives, publiques comme privées, en faveur de l’économie et de l'emploi. L’adjointe au maire de Puget-sur-Argens depuis mars 2014, épouse de Monsieur B., en est la directrice. La CAVEM a octroyé à cet organisme une subvention de 113 500 €, en 2013 et 2014 puis de 130 000 € en 2015.
Observations de l'Ordonnateur:
Il est très regrettable qu'il soit fait ici un amalgame entre la chance que la Maison de
l'Emploi de l'Est Var ait pu recruter en son temps une directrice dont la compétence
professionnelle est reconnue au niveau régional notamment par les services de l'Etat en
matière d'emploi et de formation professionnelle, et le fait que sur la période de contrôle
de la Chambre, son conjoint de l’époque ait pu lui être recruté, sur d’autres compétences,
par la communauté de commune Pays Mer Esterel, qui ne travaillait pas particulièrement
avec la Maison de l'Emploi, laquelle était elle fortement attachée à la CAFSR. C’est un fait,
cette personne se trouve être, depuis 2014 élue municipale d’une des villes de
l’agglomération sans être élue communautaire, ce qui est strictement conforme au code
électoral. Cette personne dont l'intégrité remarquable ne serait être remise en cause, n'a
pas de lien politique et fonctionnel au titre de son mandat d'élue communal avec
l’agglomération. Il est un fait, comme partout en France, que lorsque des personnes
compétentes et volontaires pour s'impliquer dans la chose publique sont identifiées, elles se
trouvent vite sollicitées, d'autant plus à l'heure de la parité femme/ homme au niveau des
mandats locaux. Enfin, la Chambre ne prend pas en compte les modalités de financement des deux
structures que sont la MDE et la MLEV avec leurs co-financements Etat, Région,
Collectivités locales (EPCI, communes...). Ainsi, lorsque l'Etat accorde son agrément et donc
un financement par exemple à la Maison de l'emploi, l'accord contractuel est alors,
automatiquement, que l’Agglomération doit en assurer le financement au moins dans la
même proportion et ceci quel que soit le Président ou le Directeur de la Maison de l'Emploi
M. C. préside également la mission locale de l’Est varois. La CAVEM a versé à cet organisme une
subvention de 340 038,07 € en 2013, puis de 348 062,97 € en 2014 et enfin de 351 195,54 € en 2015.
Ses missions consistent, selon l’intéressé, et en l’absence de fiche de poste et de précisions dans son
contrat de travail, à recenser et prioriser les besoins, identifier des formations adaptées, agir en faveur de l'alternance, identifier et mobiliser des partenaires stratégiques, favoriser les échanges pluridisciplinaires et être force de propositions.
La réalité du service fait de cet agent paraît discutable. En effet :
- Le pôle « action économique » de la CAVEM est responsable du suivi des organismes partenaires de la communauté d’agglomération dans ce domaine, dont la « Maison de l'emploi » (suivi de la journée de l’entrepreneur organisée par la « Maison de l'emploi »), qui est pourtant censé constituer une mission de Monsieur C.. Il n'apparaissait ni dans l’organigramme de ce service, ni sur les photos concernant ce service. La CAVEM n’a pas non plus justifié la présence de cet agent dans l'annuaire intercommunal. L’intéressé n’a apporté aucun élément précis sur ses engagements quotidiens auprès de sa hiérarchie. [l a indiqué, en réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, que « son autonomie dans l'organisation du travail et dans le management des rencontres » lui avait permis d’être disponible.
- Les rapports bimensuels d’activités, réalisés par l'agent, font état d’actions réalisées par la « Maison de l’emploi » dans le cadre conventionnel. Ainsi, la participation à production de la note trimestrielle «Conjoncture Est Var » relève des activités explicitement subventionnées de cet organisme. D’autres actions, telles l'accompagnement de la « Maison de l'emploi » dans « la mise en place d'une clause d'insertion », pour les lots de construction de l'EHPAD de Puget-sur-Argens, ne relèvent pas des missions de M. C., en tant qu’agent de la CAVEM. L’intéressé a expliqué, en réponse aux observations provisoires de la chambre, qu’il ne s’agirait que d’un exemple traduisant insuffisamment les nombreuses réunions qu’il aurait animées sur le territoire, sans qu’elles ne soient pourtant citées dans ses rapports d'activités.
Il a souligné que ses fonctions de président de la Maison de l'emploi et son rôle à la CAVEM étaient
distinctes. Les actions de la Maison de l’emploi auraient été intégrées dans ses rapports pour en faire le suivi tout en illustrant ses propositions de pistes de travail.
- Seules vingt-cinq journées, sur l'exercice 2015, ont concerné la CAVEM, soit un coût de | 565,61 € par jour. Certaines réunions, notamment relatives au SCOT, sont assez éloignées de ses fonctions. D'autres actions relèvent de son rôle de président de la « Maison de l’emploi », comme la réunion intitulée « dialogue de gestion », entre la « Maison de l’emploi » et la CAVEM. L’intéressé a fait valoir qu’il ne
s’agirait que d’une synthèse traduisant mal la réalité de son activité, sans justifier des autres actions qu’il aurait réalisées.
La chambre observe que l'absence de définition des missions dans l'arrêté de recrutement,
l’inexistence d'objectifs fixés à l’agent, la carence de l'articulation entre actions relevant de la CAVEM et celles de ses partenaires, ne permettent pas de distinguer le service réalisé par Pagent.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la communauté d'agglomération a soutenu que l’effectivité du travail de cet agent serait matérialisée par l'amélioration tangible de l’activité économique sur le territoire communautaire, Il n’est cependant pas possible de déterminer si ce résultat a résulté du travail de Monsieur C, des interventions du pôle « action économique » de la CAVEM ou de celles des partenaires de la communauté d’agglomération. En l'absence de résultats précis pouvant lui être rattachés, la plus-value de son action demeure incertaine.
33 L’ordonnateur a également fait valoir que le rôle particulier de Monsieur C. serait assimilable à une mission de collaborateur de cabinet. La chambre relève que, dans ce cas, le nombre maximum de
collaborateur de cabinet prévu à l’article 13-1 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales aurait été dépassé.
Observations de l’Ordonnateur :
La Maison de l'Emploi Est Var a été constituée le 18 septembre 2006 et ses statuts ont été
successivement modifiés les 20 février 2012 et 28 mai 2013. L'article 3 de cet acte
fondateur définit l’objet de cette instance, l’article 12 précise les rôles et responsabilités du
Président.
L'objet de la Maison de l'Emploi est d'établir un « diagnostic territorial », et de mener des
actions sur un triple front : anticiper les mutations économiques sur le territoire, contribuer
au développement de l'emploi, réduire les obstacles culturels et sociaux qui forment des
freins à l’accès à l'emploi.
Le Président assure, à titre gratuit, la coordination des instances de décision, propose
l'ordre du jour du Bureau et du Conseil d'Administration, arrête les dépenses de
l'association. Il n’a donc pas de rôle opérationnel défini au sein de la structure.
On peut penser qu'entre le 18 septembre 2006 et le 1° octobre 2012, date de la première
mission de Monsieur C. au titre de la CAFSR, le « diagnostic » a été largement réalisé.
Seules les actions de terrain de la Maison pour l'Emploi peuvent donc créer un sujet de
redondance éventuelle ou présumée avec les initiatives de la CAFSR puis de la CAVEM sur la
période octobre 2012-mars 2014 (soit 17 mois) puis mai 2014-décembre 2015 (19 mois).
il sera tout d’abord bien observé que sur cette période la CAFSR disposait d’un service
« Foncier et Aménagement » qui a déployé une activité tout à fait remarquable. Celle-ci
s’est concrétisée par une série d'investissement et par la création d'équipements majeurs
en terme de développement économique : réhabilitation de la ZA de la Palud, réhabilitation
de la ZA Capitou Industrie, réhabilitation du secteur Gabian/Arènes, création ex nihilo de la
ZA de l'Intendance, de la ZA du pôle d'excellence Jean-Louis, de la ZA du pôle BTP, du parc
d'activités des Garillans, création du parc d'activités Epsilon Il, création du pôle production
1, création du pôle SAFARI, études de mise hors d’eau de la Palud.
Cependant, alors même que ces projets d'infrastructures étaient pilotés en interne, aucun
service n’a été créé par la CAFSR, aucun fonctionnaire recruté ou redéployé dans le cadre
de la branche insertion/formation de la compétence « développement économique » pour
animer celle-ci jusqu'à la création de la CAVEM (1° janvier 2013) date à laquelle le service
économie de la Communauté de Communes absorbée est devenu celui de la CAVEM mais le
service ainsi récupéré de la CCPME était essentiellement tourné vers le commerce de
proximité et la gestion FISAC. Et pourtant il est bien clair que des résultats concrets ont
pourtant été obtenus sur la période.
Ils l'ont été par la conjugaison de plusieurs initiatives venant compléter la suractivité du
service Aménagement : la mobilisation de ressources humaines des deux villes de Fréjus et
de Saint-Raphaël (par le canal des activités accessoires), l'implication directe de certains
élus bien au-delà de leurs missions classiques, la contractualisation de missions de
recherche d'entreprises susceptibles de s'implanter sur le territoire, et la mobilisation à
durée déterminée de spécialistes tels que Monsieur C.
34 Les tâches effectuées dans ce cadre n'ont strictement rien à voir avec les objets de la
Maison pour l'Emploi ou de la Mission Locale dont Monsieur C. a assuré bénévolement la
présidence. Ces tâches ont été accomplies au contact direct et sous les directives du Vice-
Président délégué et des deux ex co-DGS de la Communauté d'Agglomération auxquels
Monsieur C. était rattaché hors organigramme mais mobilisable par contrats en tant que
de besoins sur les dossiers. Pour information, la fiche de poste de cet emploi était la
suivante :
Les fonctions
Participer à l'aménagement et au développement du territoire en termes d ‘emploi et de formation et contribuer au
développement économique.
Maintenir et développer l'offre de formation initiale et professionnelle
Animer l'action territoriale et faire la promotion de l'alternance
Travailler avec tous les partenaires socio-économiques pour mettre en place la GPECT
(Gestion Prévisionnelle de l'Emploi et des Compétences Territoriale)
Les missions
Fédérer l'action des partenaires publics, privés et des collectivités territoriales afin de mettre en œuvre les
politiques de l'emploi et de la formation au niveau local.
Recenser et prioriser des besoins
© ldentifier des formations adaptées aux profils des demandeurs et des jeunes peu ou pas qualifiés
© Meure en œuvre des dispositifs de redynamisation des personnes
o Proposer des actions de formation individuelle ou collective
© Aider et préparer à la recherche d'emploi
© Suivre le déroulement de chantiers écoles et de réinsertion
Oo Animer des bourses locales en faveur de l'alternance et de l'emploi
© ldentifier et mobiliser les partenaires stratégiques, les personnes ressources, les réseaux d'aide
o Communiquer sur les modes d'interventions et les démarches engagées par la collectivité
© Favoriser les échanges professionnels et une approche pluridisciplinaire des problématiques de formation, d'insertion et d'emploi
Responsabilités et autonomie
Autonomie dans l’organisation du travail et dans le management des rencontres partenariales
Définition des missions en cohérence avec les orientations générales et après validation des instances délibérantes
Force de proposition auprès de l'autorité territoriale
Relations fonctionnelles
Relations fréquentes avec la présidence, les élus et les instances décisionnelles
Communication permanente avec les collaborateurs, les chefs de projet, les agents de développement et les directeurs des
structures partenaires
Relations fréquentes avec la direction générale, les directions et services de la collectivité
Partenariats avec les autres niveaux de collectivités, relations avec les institutions et partenaires: services déconcentrés de
l'Etat, chambres consulaires, agence de développement et de promotion économique, réseaux et représentants
professionnels, entreprises, milieu associatif
Représentation de la collectivité auprès des instances consultatives et représentatives des réseaux régionales et
nationales.
L'action économique de la CAFSR devenue CAVEM sur la période est considérable et ne se
limite pas à la commercialisation ou à la gestion des parcs assurée par le service Foncier et
Aménagement. Sur la période, c’est notamment :
35 e La création d’un réseau d'aide à la création d'activités mobilisant les outils
spécialisés qui n’intervenaient pas sur le territoire et qui le font aujourd’hui
(Couveuse Interface, microcrédit, Boutique de gestion, Var Initiatives, Réseau
Entreprendre). Monsieur C. en a assuré la mise en œuvre.
e La gestion de crise en matière de formation dans le cadre de la fermeture de
l'IUT de Saint-Raphaël et du CFA de Fréjus avec l'apparition qui ne peut être
fortuite de solutions adéquates aujourd’hui. Monsieur C. s'est totalement
impliqué dans ces problématiques.
e La recherche (et la création réussie) de filières nouvelles de formation
adaptées aux besoins du territoire : fibre optique, isolation thermique, IMSAT
sports, Prom'hote, métiers de la santé. Monsieur C. s’est imposé comme
l'interlocuteur obligé.
e La définition et la mise en action de politiques pragmatiques sur les filières
fortes du territoire : silver economy, services à la personne, nautisme...
Monsieur C. est un acteur.
e Des relations systémiques et systématiques avec les chambres consulaires, les
associations d'employeurs, les communes, les administrations
départementales, régionales ou nationales... Monsieur C. en a été le
coordinateur reconnu.
Ces actions ne relèvent pas de l’économie sociale, voire solidaire, que développe la Maison
pour l'Emploi ou la Mission Locale. Elles sont tournées vers l’entreprise et l’économie réelle.
Elles ne se quantifient pas en journées ou demi-journées de travail. Elles représentent un
engagement quotidien au service de la structure. La nature de ces travaux ne correspond
assurément pas à la notion de travail borné et bien défini introduite par la Chambre pour
juger de l’opportunité de cette mission.
Les résultats sont tangibles : la création d'activité sur le territoire est souvent citée dans la
presse économique et considérée comme remarquable en PACA (cf. articles publiés joints).
Ces résultats qui ont été et sont encore obtenus par une équipe extrêmement restreinte
dont le faible effectif et la rémunération réduite, au regard des projets réussis, du nombre
de formations nouvelles installées sur le territoire, de la quantité des activités créées et
accompagnées, auraient pu et doivent être signalés. Monsieur C. a activement participé
aux performances de cette équipe réduite dans un souci d'optimum financier.
Quant à l'assimilation du rôle particulier de Monsieur C. à une mission de cabinet, outre le
fait que les dispositions de l’article 13-1 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 ne
permettaient effectivement pas de lui attribuer officiellement ce rôle, la CAVEM entend
souligner qu'en tout état de cause, les missions de développement économique confiées ne
pouvaient pas porter cette assimilation obligatoirement politisée qui n'aurait pas été
comprise par le milieu de l’entreprise. Le choix d’un positionnement très souple et discret de
cet emploi ne doit pas laisser douter tant de sa réalité que de son efficacité comme indiqué
ci-dessus. Aujourd’hui, les missions de cet emploi sont totalement intégrées au service
développement économique de la CAVEM qui dispose désormais d’une équipe de six
personnes pour couvrir le travail très varié et constant à réaliser avec le tissu économique
local des 28 zones d’activités économiques, du secteur agricole, du commerce et des
services dont la formation et l'emploi.
36 4.2.3. Les autres charges de gestion (18 M€)
Le chapitre budgétaire 65 « Autres charges de gestion courante » représentait 27,7 % des dépenses de gestion en 2015.
Les charges de gestion ont augmenté de 3,3 % par an en moyenne, du fait de la contribution au
service incendie (d’un montant de 6,1 ME), qui a augmenté de 4,5 % par an en moyenne et, dans une
moindre mesure, de la hausse de l’indemnité des élus (+ 614 225 €).
Le montant total des indemnités des conseillers communautaires de lPétablissement fusionné a doublé, alors que le nombre de ces élus a légèrement diminué (il est passé de 53 avant la création de la CAVEM à 52 après). Cette évolution s'explique mécaniquement par l’augmentation de la taille de la collectivité, qui a induit une hausse des taux plafonds des indemnités de fonction des présidents et vice- présidents des EPCI en application des dispositions de l’article R. 5216-1 du CGCT. La hausse a été de 15 966 € par an pour le Président et de 10 035 € pour chaque vice-président.
Les contributions au syndicat mixte du développement durable de l’Est-Var (SMIDDEV), au titre du
traitement et de la valorisation des ordures ménagères, sont restées relativement stables. Elles s’élevaient à II ME en 2015.
4.2.4 Les subventions de fonctionnement (6,4 M€)
Les subventions de fonctionnement représentaient 9,6 % des dépenses de gestion en 2015. Elles ont augmenté de 4,3 % par an entre 2010 et 2015 (soit une hausse de 1,2 ME sur l’ensemble de la période).
Après s'être stabilisées à un peu plus de 6 ME en 2013 et 2014, les dépenses correspondantes ont progressé de près de 5 % en 2015.
Les subventions aux établissements publics (3,1 ME) ont concerné le théâtre « Le Forum » et la crèche la « Maison des Doudous ».
Après une contraction en 2013, les subventions aux associations ont augmenté de 6,6% en 2014, pour atteindre 3,2 ME. Le soutien à !° «Etoile football club » et au « Saint-Raphaël Var handball » a représenté les deux tiers des subventions.
4.3 Des équilibres financiers fragiles
L’analyse de la capacité d’autofinancement et de désendettement de la CAVEM met en lumière la situation préoccupante des budgets intercommunaux, notamment ceux de l’eau et de l’assainissement.
4.3.1 La capacité d’autofinancement (3,5 M€)
La capacité d’autofinancement (CAF) brute a été volatile, notamment entre 2013 et 2014. Elle a été
minorée par la subvention exceptionnelle versée au budget annexe transport (1 M€ en 2014). La chambre rappelle qu’en application de l’article L. 2224-1 du CGCT, les services industriels et commerciaux, dont les transports de personnes, doivent être équilibrés sans subvention d'exploitation pérennisée.
Le déficit de l’exercice 2013 (-3 ME) s’explique par une hausse significative des frais financiers (0,5 ME) et par la comptabilisation de recettes perçues en 2013 sur un compte d'attente (1,1 ME) et imputées sur l'exercice 2014. Il s’agit de nombreux encaissements avant émission de titre pour des montants variables. Le plus significatif a concerné un versement de 282 301,50 € par la régie du théâtre « Le Forum », intervenu le 21 février 2013, d’après l’état de développement des soldes. En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur à soutenu que ces mouvements relëèveraient de la responsabilité du comptable.
Pourtant, l’instruction budgétaire et comptable M14 précise que « l’utilisation de ce compte ne peut être qu'exceplionnelle » et que « les sommes enregistrées à ce compte doivent être régularisées dans le mois suivant leur encaissement », dans le cadre d’un échange entre l’ordonnateur et le comptable qu’il leur appartient d'organiser. Cumul sur
en € 2010 2011 2012 2013 2014 2015 k : les années
CAF brute 4048316 2407269 6899317 -3055447 6477176 3546222 21222 $53
- Annuité en capital de la dette 1013 666 1286 268 1138353 1 489 324 1808565 1374545 87/0722
= CAF nette ou disponible (C) 3934650 1121000 5760964 -4544771 4668611 2171 677 13112131
Taxes d'aménagement 0 0 0 0 0 0
0
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 1080467 -2253 630 493 787 140 075 566 108 549 469 576276,
+ Subventions d'investissement reçues 4842080 3335320 2462510 1222 732 873414 2333973 15070030!
+ Produits de cession 1 926 3 200 27 620 700 22 420 15 800 71666,
= Recettes d'inv. hors emprunt (D) 5924473 1084890 2983917 1363507 1461942 2899242 15 717972
= Financement propre disponible (C+D) 0859123 2205891 8744881 -3181263 6130553 5070919) 28830 104 +I- AUtres proauits C1 Charges eXCCp. réels 12U 152 -82 10/ 84 UU4 -JU2 195-1023 384 “810 293 AC.
= CAF brute 4 948 316 2 407 269 6899317 -3 055447 6477 176 3546222 6,4%
en % des produits de gestion 2,6% 45% 12,1% 45% 9,0% 49%
Tableau : la capacité d'autofinancement (CAF) - Source : comptes de gestion
Observations de l'Ordonnateur :
Concernant les recettes imputées sur un compte d'attente, ces écritures avaient été
convenues avec le comptable public de la CAVEM. Ces sommes ont été effectivement
imputées au compte d'imputation provisoire de recettes 4718 au fil des encaissements dans
l'attente du transfert des titres émanant des anciennes collectivités fusionnées dans la
CAVEM, les opérations de transfert n'étant pas terminées au 31/12/2013. Elles ont été
régularisées en 2014.
Quant à la hausse significative des frais financiers (0.5 M£) évoquée par la Chambre, elle
est la résultante du non rattachement des intérêts courus non échus (ICNE) au 31-12-2012.
Pour rappel, c'est la DGFIP elle-même qui a prescrit l'absence de rattachement au moment
de la fusion des EPCI.
La capacité d’autofinancement a été divisée par deux, entre 2014 et 2015. Moins d’un vingtième des produits de gestion (5 %) ont été employés en 201$ à l'investissement (2 ME) et au remboursement de l'annuité en capital de la dette (1,4 ME). Ce niveau est communément admis comme insuffisant pour entretenir le patrimoine et assurer le financement de la dette.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a estimé que le renforcement de la capacité d’autofinancement impliquerait un recours au levier fiscal. La chambre observe pour sa part que le rétablissement de l’autofinancement peut également être assuré par une amélioration de la maîtrise des dépenses de l’établissement public.
Observations de l’Ordonnateur :
La Chambre considère le niveau de l'excédent brut de fonctionnement (EBF) insatisfaisant,
car inférieur au seuil des 20 % des produits de gestion. Toutefois aucune norme n'impose
aux collectivités locales d'atteindre un tel niveau d’EBF, qui nécessiterait par ailleurs une
forte hausse de la fiscalité. Il convient également de relever que la CAVEM respecte
scrupuleusement les dispositions légales en matière d'équilibre budgétaire et que son
budget est effectivement exécuté en équilibre. La CAVEM tient à rappeler sa stratégie
consistant à dégager un autofinancement suffisant pour financer les investissements
attendus par les citoyens, sans solliciter inutilement les contribuables ou les usagers déjà
accablés par les hausses de fiscalité mise en œuvre par l'Etat depuis 2012 et reproduites dans le tableau ci-dessous : j ütion-er: :
le LL NaleUr "| nüireentage Impôt sur le revenu | 59,61 Md€
| 80,33 Md€ 20,72 Md€ 35%
Impôt sur les sociétés 57,24 Md€ | 64,21
Md€ 6,97 Md€ 12%
La contribution de la CAVEM à l'effort de réduction des déficits publics va entraîner une contraction de sa capacité d’autofinancement nette de 1,7 ME par an entre 2015 et 2017. En l’absence de maîtrise des dépenses, et toutes choses égales par ailleurs, la CAF nette sera presque nulle, voire négative, en 2017 du fait de la diminution consolidée d la dotation globale de fonctionnement, de 3,2 ME à horizon 2017.
43.2 Les dépenses d’équipement (2,2 M€)
L'EPCI a été en mesure d’assurer ses projets d'équipement sans recours à l’emprunt grâce à une contraction de ses investissements de 19% entre 2013 et 201. Cette évolution a résulté d’une forte diminution des subventions d'équipement.
En € 2010 2011 2012 2018 0 2010. Cul sur les : Li annees
Financement propre disponible 9859123 2 205 891 8744881 -3181263| 6130553: 5070 919 28 830 104
- Dépenses d'équipement (y compris travaux
en régie)
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature)
+/- Dons, subventions et prises de
10 012 347 3 555 403 3 595 320 2281576 2925705 2268 708 24 639 059
3 837 644 2 825 788 4412 643 2518759 1874773 1 642 720 17112 326
ee ÿ 0 -3 500 000 -L 811917 210 0 367 199 -4 944 508 participation en nature, reçus ou donnés
- Participations et inv. financiers nets 190 000 -190 000 210 -480 056 -50832 -257670 -788 348 +/- Variation autres dettes et cautionnements -234 506 0 108 397 -116 222 139 287 13 767 -89 277
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre -3 946 362 -485 300 2440229 -7385531 1241621 1036 195 -7 099 148
Tableau : les dépenses d'équipement — Source : comptes de gestion
La contraction des dépenses d’équipement à partir de 2013 s’explique par un décalage opérationnel de 5,2 ME, engagés ou en cours de réalisation, en 2015. Les subventions d’équipement, principalement les
aides à la pierre déléguées par l’agence nationale de l’habitat, ont diminué de 59 % depuis 2012.
Les principaux travaux portés par le budget principal, en 2014, ont concerné la lutte contre les
inondations (1,7 M€) et les infrastructures pour la collecte et le traitement des ordures ménagères (1 ME).
43.3 La dette
L’encours de la dette de la CAVEM provient presque en totalité de la communauté d’agglomération de Fréjus Saint-Raphaël.
Le recours à l'emprunt est sans corrélation avec les besoins. Ainsi, en 2010, la communauté
d’agglomération de Fréjus Saint-Raphaël a emprunté 7 ME mais 2,5 ME ont servi à augmenter le fonds de roulement.
Le budget principal s’est désendetté (1,5 ME) et l’encours a atteint 53 M€ au 31 décembre 2015.
Malgré cette diminution, la capacité de désendettement de l’établissement public s’est détériorée. La capacité
de désendettement, variable du fait d’une CAF très volatile, est de 14,9 ans en 2015.
Observations de l'Ordonnateur :
L'encours de dette au 31/12/2015 est de 44,1 ME sur le budget principal. Cet encours se
décompose de la façon suivante : 6,4 M€ de dette récupérable et 37,6 M€ de dette directe.
L'encours de dette directe est donc de 37,6 ME et la capacité de désendettement est
ramenée à 10.6 ans. Cependant, les budgets annexes, notamment ceux des services publics d’eau et d’assainissement, sont fortement endettés. L’encours de dette consolidée, y compris celle de la régie de théâtre « le Forum » (15 ME), est passé de 158 ME en 2013 à 162 ME en 2015. La capacité de désendettement consolidée, tenant compte de la CAF brute consolidée, atteignait 21 ans en 2015.
Observations de l’Ordonnateur :
L’encours de dette consolidée y compris la dette récupérable est de 153 ME et de 146 M€
hors dette récupérable.
La CAVEM a souligné que l'endettement des services industriels et commerciaux, tels que ceux portés par les budgets annexes de l’eau et de l'assainissement, devait être adapté à la durée de vie des infrastructures financées par l'emprunt. Pour autant, l’endettement des budgets consolidés se situe à un niveau significatif, obérant les marges de manœuvre futures.
l'ar annuelle
En€ 2013 2014 2015 moyenne
Encours de dette du budget principal au 31 décembre 55767877 54054 530 52 666218 -21%
Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF brute du BP) -18,3 8,3 14,9
Encours de dette du Budget assainissement au 31 décembre 76574928 78998 591 81 345 946 31%
Capacité de désendettement en années (dette / CAF brute) 20,4 65,1 30,1
Encours de dette du Budget eau au 31 décembre 25504711 28814537 27 870 896 45%
Capacité de désendettement en années (dette { CAF brute) 10,9 219,2 22,0
Tableau : l'encours de dette de deux budgets annexes Source : les comptes de gestion
43.4 La situation bilancielle
La CAVEM a vu son fonds de roulement (5,7 M€) légèrement diminuer, de 1,5 % en moyenne par
an, sur la période de 2010 à 2015. L’actif immobilisé a augmenté plus vite (1,2 % par an) que les ressources stables (+ 1,1%). Le déficit de l’exercice 2013 s'est traduit par une diminution du fonds de roulement de 5 ME cette année-là.
La trésorerie nette a augmenté, en moyenne, de 12,6 % par an et pourrait être optimisée puisqu'elle correspond à presque trois mois de charges courantes (17 ME).
4.4 Conclusion sur la situation financière
En définitive, la diminution des dépenses constatée en 2014 a surtout résulté de l'importance des charges en 2013, qui se sont trouvées majorées par l'absence de rattachement de certaines charges sur l'exercice 2012.
La diminution de la capacité d’autofinancement, l'absence de respect de Pobjectif indicatif d’évolution de la dépense locale de fonctionnement, qui n’est cependant pas contraignant, et le poids de la dette invitent à renforcer la recherche d'économies, notamment par une démarche de mutualisation.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la
communauté d'agglomération a fait valoir que la « situation financière [de la CAVEM n'était] pas spécifiquement préoccupante, sauf à induire que ce qualificatif, dans un contexte de baisse massive et durable des dotations de l'Etai, s'applique à l'ensemble des collectivités territoriales ». Cependant, le fait que la capacité d’autofinancement de la communauté d'agglomération ne représente que 5 % de ses produits de gestion, alors que, selon le rapport de l'observatoire des finances locales, celle des établissements intercommunaux à fiscalité propre s’établissait à 13,5 % en 2015, contredit cette assertion. En réalité la situation financière de la CAVEM est à la fois spécifique et préoccupante.
40 Observations de l’Ordonnateur :
La politique gouvernementale, consistant à faire peser sur les collectivités territoriales
l'effort de redressement des comptes publics, sans réflexion sur l'équilibre des compétences
transférées, pénalise la CAVEM depuis 2014. Elle s’est amplifiée en 2015 et 2016 et
pourrait encore s'aggraver si les effets de la réforme de la dotation globale de
fonctionnement, introduite dans le projet de loi de finances pour 2016 et pour le moment
repoussée à 2018, sont mal maîtrisés par le législateur.
5. Les subventions versées aux associations et aux sociétés sportives
Le montant des subventions versées aux personnes s’est établi à 3,2 ME en 2015, pour presque
cinquante-cinq organismes.
Le contrôle de la chambre a montré que le suivi des subventions versées aux associations et aux
sociétés sportives était perfectible. Aussi la rationalisation des crédits que la CAVEM consacre à ce soutien offre des marges de manœuvres financières à la communauté d'agglomération.
5.1 Des efforts à poursuivre pour ce qui concerne les équipements mis à disposition : le club «Saint-Raphaël Var Handball »
L'utilisation des équipements sportifs impose une autorisation formalisée et une redevance, en vertu des articles L. 2122-1 et L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
Par délibération du 14 décembre 2009, la communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël a signé une convention de mise à disposition avec la société anonyme à objet sportif (SAOS) « Saint-Raphaël Var Handball ». L'équipement de 2 500 places, appelé le « Palais des Sports », se compose de sept bureaux et notamment de deux buvettes. Il a été baptisé, le 31 janvier 2011, « Jean-François Krakowski », du nom du président de la société sportive. Cette installation, qui a coûté 12 ME, est presque exclusivement utilisée par le club de hand-ball. Ce dernier regroupe une société anonyme (SAOS « Saint-Raphaël Var Handball ») et une association.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a souligné que l’équipement était également occupé par un collège et les sections scolaires « sport-étude ». La durée de son utilisation par d’autres acteurs que le club s’avère en réalité très faible d’après les plannings transmis durant l'instruction, qui ne distinguent pas la société de l’association.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM observe que la Chambre n’a que partiellement pris en compte les informations
qui lui ont été communiquées. Il est rappelé que l'occupation du Palais des Sports se
partage entre :
- La SAOS Saint-Raphaël Var hand-ball: 11 heures d'entraînement par semaine et 18
matchs par saison
- L'association sportive Saint-Raphaël Var Hand-ball: 27 heures d'entraînement par
semaine et une trentaine de matchs par saison
- Le centre de formation rattaché à l'association
- Le collège ou les sections sport-étude
- La CAVEM pour ses salles de réunion, son personnel, et pour des activités sportives de
ses agents.
al Si les termes « presque exclusivement » se rapportent à l’activité de la société sportive,
l'affirmation n’est pas exacte, l'occupation de cette dernière étant très minoritaire par
rapport à l'occupation totale du palais des sports.
Ayant un caractère temporaire, aux termes de l’article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques, la convention aurait dû prévoir une durée de mise à disposition.
L’instruction du 29 janvier 2002, relative aux concours financiers des collectivités territoriales aux
clubs sportifs, rappelle que l'exploitation d’un équipement, du fait des recettes publicitaires engendrées, ne peut impliquer une mise à disposition à titre gratuit. Au cas d'espèce, le loyer annuel a été fixé à 59 000 €. Une part variable a été prévue en cas de dépassement d’un seuil de billetterie fixé à 200 000 €. Elle est assise sur le montant des recettes excédant ce seuil, ainsi que sur les ventes alimentaires et les trois quart des recettes de sponsoring. Au regard de l’activité de la société, et comme les deux parties devaient bien en avoir conscience, cette clause est inopérante puisqu'il est peu probable que les recettes atteignent ce seuil.
Observations de l'Ordonnateur :
Contrairement à ce qu’affirme la chambre à propos des clubs sportifs, « il est en effet tout à
fait admis que certaines occupations peuvent être consenties gratuitement ou moyennant
des redevances réduites lorsqu'un intérêt public le justifie. Cela est en effet le cas pour la
mise à disposition d'équipements sportifs en faveur d'une association sportive, qui
constitue un organisme à but non lucratif » (rapport du 29 avril 2014 de M. Stéphane
Mazars au nom de la mission commune d’information sur le sport professionnel : sport
professionnel et collectivités territoriales : l'heure des transferts).
Le loyer, représentant 2 % des charges d'exploitation de la société, s’est avéré modeste. À contrario, le chiffre d’affaires généré par le Palais des Sports s'élève à 1,3 ME, soit presque vingt-trois fois le loyer versé. Ce dernier permet un amortissement de cet équipement de 12 ME, utilisé presque exclusivement par le club, en 200 ans, ce qui est disproportionné. Le juge administratif considère que « les avantages tirés de l'occupation d'un complexe sportif s'apprécient notamment au regard des recettes tirées de son utilisation comme la vente des places et des produits dérivés aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des charges que la collectivité publique supporte, telles que les amortissements, l'entretien et la maintenance, calculées au prorata de l'utilisation d'un tel équipement ».
Observations de l'Ordonnateur :
La Chambre omet de retirer des 12ME, les subventions reçues, notamment du Département
du Var, ce qui minore les conditions d'amortissement du bien.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a soutenu que la convention de mise à disposition reprendrait cette formule de calcul. Il a ensuite estimé devoir attendre que le cadre juridique de référence, concernant le régime des aides d’Etat, soit consolidé par l’Union Européenne. La chambre note qu’en réalité, le montant du loyer défini dans la convention ne tient pas compte des charges d’investissement, des charges d'exploitation et des avantages retirés par la société, contrairement aux préconisations du juge administratif précédemment évoquées. Elle observe par ailleurs que l’état du droit en vigueur permet une revalorisation du loyer, selon la méthode imposée par la jurisprudence, et recommande donc à la communauté d'agglomération d’y procéder lors du renouvellement de la convention annuelle, sans attendre d'évolution de la règlementation communautaire.
Observations de l’'Ordonnateur :
Il conviendra de tenir compte du fait que l'utilisation de l'enceinte sportive par la SAOS
Saint-Raphaël Var Hand-Ball est nettement minoritaire, comme il a été indiqué ci-avant.
S'il est considéré que le club de handball est à la fois la société sportive et l'association, la
société sportive ne doit supporter que la part d'occupation qui lui revient soit le montant de
59 000€, celle concernant l'association étant gratuite, cette dernière étant un organisme à
but non lucratif.
42 L’ordonnateur a également soutenu en réponse aux observations provisoires de la chambre qu'une hausse du loyer entraînerait une réduction de la masse salariale de la société, susceptible de nuire à son niveau sportif. La chambre relève que d’autres charges pourraient être diminuées (800 000 € d’achats en 2014 dont 58 000 € d’honoraires) ou que les recettes pourraient être optimisées.
En conclusion, la CAVEM est invitée à mieux valoriser son patrimoine en tenant compte des
avantages tirés de l’occupation du complexe sportif.
5.2 L'évaluation des actions de l’association « Pôle touristique Estérel-Côte d’Azur »
Le « Pôle touristique Estérel-Côte d’Azur » est une association qui, depuis sa création en 2004,
assure la promotion et la structuration de l'offre touristique sur le territoire « Estérel-Côte d’Azur ». Ce territoire regroupe quatorze communes, réparties sur la totalité du territoire de la CAVEM et de la communauté de communes du pays de Fayence.
En application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, une convention a été signée et a
décliné les actions subventionnées à hauteur de 50 000 €.
Les obligations de l’association ont été respectées, avec retard, notamment en matière de
transmission des comptes annuels.
Les activités subventionnées ont concerné la production d'offres touristiques et d’itinéraires, la promotion du territoire et des actions d’e-tourisme. Chaque action a été déclinée en objectifs, avec une description des indicateurs d'évaluation et des dépenses prévisionnelles. Cette bonne pratique a été atténuée par l’absence de suivi de certains indicateurs dans le rapport d’activité transmis à la CAVEM (indicateur sur les e-mails et newsletters client par exemple) ou par des indicateurs d'évaluation très généraux {« impact de la stratégie de marque sur les outils développés par le pôle e-tourisme, notamment dans la refonte des sites Internet », « qualité des outils de communication proposés »).
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a jugé que des indicateurs existaient. La chambre en convient, mais rappelle qu’en l’absence de cible et de hiérarchisation, ces indicateurs ne constituent pas des outils de pilotage. Un indicateur doit être spécifique, mesurable, atteignable et temporellement défini. La chambre prend note de l'engagement de lordonnateur d'améliorer les indicateurs qualitatifs.
Observations de l'Ordonnateur :
Certains indicateurs qualitatifs sont plus difficiles à mesurer, notamment pour ce qui
concerne la stratégie de marque, dont les effets ne peuvent s'apprécier que dans la durée
et non pas sur un seul exercice. Les objectifs qualitatifs des sites Internet ont été atteints
même si cela n’a pas été clairement écrit, en témoigne la croissance globale de l'audience
en ligne précisée.
Par ailleurs, la convention demeure imprécise en l’absence de corrélation marquée entre les actions (« production de séjour et week-ends ».….), définies par l'association, et les objectifs stratégiques subventionnés (« animation du territoire », « les actions d'e-tourisme ».… VA
L'effort d’objectivisation des actions financées par les deniers publics, à partir d’indicateurs, constitue une bonne pratique. Sur exercice 2014, l'impact économique généré par le territoire s’élèverait à 1915 000 € auprès de 300 professionnels adhérents. Les 10 900 clients concernés auraient réalisé 29 462 nuits. Les applications mobiles auraient entraîné 15 000 utilisations et les vidéos postées auraient engendré 27 400 visionnages. Plus de 19 000 flashs de OR codes auraient été recensés. Ces informations auraient pu être utilisées, par la CAVEM, pour définir des objectifs quantifiés à l’association.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a conclu que cette participation financière, qualifiée de « cotisation » par la CAVEM, ne pouvait être déclinée par projet. Pourtant, la globalisation de sa participation ne l’empêche nullement d’utiliser les informations susmentionnées pour vérifier la performance de l’organisme financé.
43 Observations de l’Ordonnateur :
A partir de 2015, la CAVEM a adhéré à l'association. Dans ce cadre, elle participe désormais
à son financement sous la forme de cotisation, ce qui permet de financer globalement avec
les autres membres la réalisation de l’objet social de l'association et non plus sous forme de
subvention en soutien à des initiatives ciblées de l'association. Pour cette raison à partir de
2015, il n’est pas possible d'indiquer dans une logique de subvention à quels projets la
participation financière de la CAVEM est affectée. Cette participation est globale et les
sommes dépensées conformément à l’objet social de l'association.
5.3 Des missions d'intérêt général peu contrôlées : la société anonyme sportive professionnelle « Etoile football club Fréjus Saint-Raphaël »
Le club de football a été organisé, en 2011, entre une société sportive assurant l’activité
professionnelle et une association gérant la structure amateur. Il a bénéficié de quatre installations sportives et a regroupé environ 800 licenciés.
Sur le fondement d’une délibération du 28 juin 2013, la CAVEM a conclu une convention pour la
saison 2013-2014. Elle a été renouvelée la saison suivante sur le fondement d’une délibération du 30 juin 2014. La subvention s’est élevée, pour chaque saison sportive, à | 012 000 €. L'ensemble des contributions publiques a été inférieur au seuil légal de 2,3 ME, fixé par l’article R. 113-1 du code du sport.
De façon formelle, le versement des subventions a été conforme au code du sport, puisque l'engagement financier a eu pour contrepartie des missions d’intérêt général. En réalité, la situation de la SASP « Etoile football club Fréjus Saint-Raphaël » illustre les insuffisances évoquées dans le rapport public thématique sur les collectivités territoriales et les clubs sportifs professionnels que la Cour des comptes a produit en 2009.
La subvention a été versée, en vertu de l’article L. 113-2 du code du sport, au titre de missions
d'intérêt général. La société a participé aux « actions d'éducation, d'intégration et de cohésion sociale » ainsi qu’à « l'amélioration de la sécurité et de la prévention de la violence », selon l’article R. 113-2 du code du sport. Les actions correspondantes sont déclinées dans la convention de partenariat. Elles consistent à :
- Faire participer les joueurs professionnels à une sensibilisation aux risques de dopage et à l’hygiène de vie du sportif de haut niveau ;
- Offrir 400 places en direction des enfants et des jeunes ;
= Organiser six stages multidisciplinaires pendant les vacances scolaires pour les jeunes de l’est varois ; = Participer, avec l’association, à des tournois de jeunes et à des manifestations de quartier ;
= Améliorer la sécurité et développer la prévention de la violence, avec une équipe de stadiers bénévoles.
Des conventions imprécises
Si l'obligation de conventionnement, instituée par l'article L. 113-2 du code du sport, est respectée, les conventions demeurent insatisfaisantes. Elles sont très imprécises et ne comportent pas de critères objectifs. Font ainsi défaut les informations sur la fréquence des interventions, le degré d’implication des joueurs professionnels et le public concerné. Les obligations du bénéficiaire sont peu explicitées.
Par ailleurs, les conventions ne précisent pas l’ensemble des sommes reçues des collectivités territoriales, comme le prévoit l’article R. 113-5 du code du sport.
Une attribution de la subvention sans les documents réglementaires
La subvention a été accordée sans que la société n’ait transmis les informations requises à l’article R. 113-3 du code du sport, dont le rapport d'activité retraçant l’utilisation des fonds publics. Contrairement à ce qu’a allégué la société sportive, dans un courrier du 21 avril 2015, l'établissement intercommunal pourrait surseoir au versement de la subvention d’une année sportive en cours, en l'absence des rapports sur la saison sportive précédente, au motif d’un doute sur l’utilisation réelle des fonds publics alloués.
44 Plus significatif, aucun document prévisionnel n'a indiqué l’utilisation prévue des subventions demandées, en contradiction de l'article R.113-3 susmentionné du code du sport. Seul un budget prévisionnel global a été fourni.
Une justification insuffisante de l’utilisation de la subvention
Jusqu’à la saison 2012-2013, les missions d'intérêt général n’ont été décrites que sur une vingtaine de lignes, dans un document elliptique de dix pages. Le rapport de l'association est similaire.
Pour la saison 2013-2014, le rapport a été plus volumineux, à la demande de la CAVEM, sans
toutefois lui permettre de s'assurer de la bonne utilisation des fonds publics, notamment du fait d’une distinction insuffisante entre l’association et la société :
- La distribution des places n’est justifiée par aucune pièce permettant d'en assurer la traçabilité ; - L'organisation des stages de football et d’autres sports, pendant les vacances scolaires, a été présentée par des photos, sans aucune précision quant au nombre de stages organisés ou d’enfants concernés, à la durée des stages et à l’implication de la société sportive ;
- La participation à la sensibilisation du jeune public aux risques du dopage et à l’hygiène de vie du sportif de haut niveau s’est réduit aux attestations de l’équipe médicale du club. I s’agit en réalité du «suivi médical » dans le cadre des entraînements et des matchs. Seul un article, produit dans le journal du club, et peu adapté à un jeune lecteur, évoque l’hydratation. La charte sur l'éthique, apparaissant comme un contrat sportif assez lapidaire, ne constitue pas une justification suffisante ;
- L’encadrement et l’organisation de la participation des joueurs à des tournois de jeunes et à des
manifestations de quartiers ont été assurés par l’association. La société sportive a participé uniquement à l’encadrement et à l’arbitrage de la finale. Une trentaine d’entraînements auraient également été animés par la société sportive. Durant les cinquante-cinq entraînements de foot en salle, les joueurs professionnels auraient été présents ;
- La formation des stadiers bénévoles, a été décrite en une page, sans aucune indication sur l’activité réalisée. Six personnes ont été formées, chaque année, durant la période sous revue.
Au regard de l’imprécision du document, il ne peut être considéré comme « un rapport retraçant
l'utilisation des subventions versées par les collectivités territoriales et leurs groupements au litre de la saison sportive », comme l’impose l’article R. 113-3 du code du sport.
Le compte-rendu n’a pas permis de rendre compte de l’utilisation détaillée et chiffrée des concours financiers reçus, dans le cadre d’une comptabilité analytique, par exemple. De ce fait, la CAVEM se trouve dans l’incapacité de demander le remboursement, prévu à l’article 8 de la convention, des sommes n°entrant pas dans le cadre du conventionnement.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la société sportive a précisé que toutes les missions qui lui avaient été assignées avaient été exécutées. Il s’est néanmoins engagé à approfondir le rapport annuel et a indiqué qu’une convention plus détaillées était en cours d'adoption.
Pour sa part, l’ordonnateur a souligné en réponse aux observations provisoires de la chambre que le code du sport ne prévoyait pas « le degré de précision mentionné par la chambre dans la description des missions d'intérêt général ». La juridiction observe qu'aux termes de Particle L 1611-4 du CGCT, l'organisme subventionné doit fournir « fous documents faisant connaître les résultats de fon] activité » et qu’aux termes de l’article R 113-3 du code du sport, il doit « retracer l'utilisation des subventions versées par les collectivités territoriales et leurs groupements au titre de la saison sportive précédente ». Pour ce faire, les actions doivent donc être déclinées avec rigueur.
Observations de l’Ordonnateur :
La Chambre a reconnu, qu'à la demande de la CAVEM, la société sportive a amélioré le
contenu de ses rapports annuels.
45 Une subvention servant à équilibrer le budget
Le subventionnement des missions d'intérêt général est perfectible. D'une part, certaines missions de la société peuvent être assurées par des tiers. L'organisation de six stages multidisciplinaires pour les jeunes de l’est varois est également assurée par les services sportifs des collectivités. La participation à des tournois de jeunes et des manifestations de quartiers est portée par l'association, comme l’a précisé la convention.
La subvention présente un caractère forfaitaire, sans lien avec la réalité des actions menées, ce que ne conteste pas la CAVEM. Elle contribue à assurer l’équilibre financier de la société sportive. En soutenant la société à hauteur de 46% des produits d'exploitation (2,2 ME) sur la saison sportive 2014-2015, la CAVEM a financé une partie de ses frais de personnel, qui représentent environ 80% des charges d’exploitation (2,2 ME).
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a reconnu le caractère forfaitaire de la subvention «du fait notamment de l’impossibilité de chiffrer précisément l’activité de la société sportive dans ses missions d’intérêt général ». Il a cependant soutenu que le montant de la subvention n’était pas fixé de manière arbitraire, c’est-à-dire en fonction des seuls besoins de la société sportive, puisque celle-ci a réalisé des économies pour faire face à la baisse de ses recettes. La chambre observe pour sa part que le montant de la subvention est bien fixé de manière forfaitaire, sans lien avec les missions d’intérêt général de la société sportive.
Observations de l’Ordonnateur :
Il est précisé que chaque joueur, en signant un contrat avec le club, doit aussi approuver
une charte qui précise ses obligations en dehors des matches et des entraînements.
Dès lors, son salaire n’est pas uniquement lié à son temps de jeu maïs aussi à ses missions
d'intérêt général.
Il est donc difficile d'être précis dans le chiffrage de certaines de ces missions d'intérêt
général suivant les joueurs ou les équipes techniques qui interviennent et la durée de ces
interventions.
La Chambre précise aussi que la subvention a contribué à concourir à l’équilibre financier
de la société sportive ce qui est conforme à l’orthodoxie budgétaire recherchée.
Il est fait simplement remarqué que la subvention est restée identique dans son montant
entre les années sportives 2012/2013 et 2015/2016 soit 1 012 OO0€ bien que la production
vendue de services a fortement chutée entre ces deux exercices passant de 1 846 237° à
644 254€.
La crise économique et le faible nombre de sponsors a diminué de manière importante les
recettes hors subvention et, l'équilibre financier n’a été possible que par des économies
drastiques sur les dépenses courantes et surtout les salaires et charges.
La CAVEM répond donc bien aux recommandations de fond du rapport thématique de la
Cour des comptes de 2009 qui demande « que le montant des concours financiers ne soit
pas fixé de manière arbitraire en fonction des seuls besoins des sociétés sportives ».
Si des efforts de transmission d’information et de communication doivent être mieux
formalisés par convention, la Chambre pourrait souligner que malgré les difficultés du club,
la CAVEM n’a pas adapté ses subventions pour les missions d'intérêt général pour faire face
à la chute des produits d'exploitation, ce qui a d'ailleurs conduit le club à une
rétrogradation en division inférieure.
46 Il ressort de ce qui précède que, faute d'appliquer strictement la réglementation en vigueur, la
CAVEM ne s'assure pas du bon emploi des deniers publics. La chambre recommande en conséquence à la communauté d'agglomération de limiter le soutien qu’elle apporte aux seules activités d’intérêt général, explicitement justifiées par la société.
Recommandation n°2 : Limiter les subventions sportives aux seules missions d’intérêt général prévues à Particle L. 113-2 du code du sport.
6. La commande publique
En application de l’article L. 5211-41-3 du CGCT, dans le cadre d'une fusion d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), « les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties », sans droit à résiliation ou indemnisation. L'EPCI a fait néanmoins le choix de passer des avenants avec les entreprises concernées.
La collectivité remplit ses obligations en matière d’information en publiant au premier trimestre de chaque année la liste des marchés conclus l’année précédente, ainsi que le nom des attributaires. conformément à l’article 133 du code des marchés publics.
6.1 Des procédures inégalement respectées
Le service de la commande publique regroupe sept agents. Il assure un conseil aux directions
opérationnelles, la veille juridique, la publication relative à la commande publique, la réception des offres, la préparation des commissions et le suivi de la passation des marchés. L’exécution est assurée par les services opérationnels.
Des délégations réglementaires
Par plusieurs délibérations successives, prises en application de l’article L. 2122-22 du CGCT, applicable à la communauté d'agglomération en vertu de l’article L. 5211-2 du CGCT, le président est chargé de la préparation, de la passation, de l'exécution, de l’annulation et du règlement des marchés, des accords-cadres et des décisions concernant des avenants. L'article L. 5211-9 du CGCT permet au président de déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions, ce qui a été pratiqué.
L’exécutif a rendu compte de cette délégation, auprès du conseil communautaire, en application de l’article L. 2122-23 du CGCT.
Des procédures internes à mieux appliquer
La communauté d’agglomération a mis en place un guide de la commande publique.
Jusqu’à 15 000 € HT, puis 25 000 € HT, l’achat doit s'effectuer de gré à gré, dans le respect des
principes fondamentaux de la commande publique, que sont les principes de libre accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures.
Sur quinze mandats ordonnancés durant l’exercice 2015, s’inscrivant dans une échelle de 1 015,12 €
HT à 105$0€ HT, la communauté d’agglomération n’a pas été en mesure de justifier le respect des principes de la commande publique dans deux cas. Dans un de ces cas, concernant la location d’une pelle de 20 T, elle a expliqué l’absence de mise en concurrence par l’urgence. Cependant l’urgence ne constituait pas un motif impérieux résultant de circonstances imprévisibles.
47 Observations de l'Ordonnateur :
En ce qui concerne la location d’une pelle 20 T par l'entreprise CMME, pour 10.550 €, la
CAVEM rappelle à la Chambre que cette location a été effectuée aux fins d'intervention
rapide sur le site de la déchetterie de Saint-Raphaël, afin de pallier une panne d'engin
rendant impossible le traitement d'importants stocks de déchets végétaux risquant à tout
moment de s’enflammer (phénomène naturel d'auto combustion) alors que la déchetterie
se trouve en bordure de l’Estérel. La CAVEM estime donc qu'il s'agissait bel et bien, en
l'espèce, d’un motif impérieux résultant de circonstances imprévisibles.
Dans les autres cas, plusieurs devis ont existé ou une situation monopolistique a été justifiée.
Au regard de cet échantillon, et alors que, par décret n° 2015-1163 du 17 septembre 2015, le seuil
maximal de passation de gré à gré a été relevé à 25 000€ HT, il convient que la communauté
d'agglomération soit plus attentive au respect du principe du libre accès à la commande publique. Durant le contrôle, le guide a été modifié, en décembre 2015, en insistant sur l'obligation, pour le service acheteur, de disposer d’une analyse justifiant le choix de l’attributaire et de conserver les pièces.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM est parfaitement attentive au respect du principe du libre accès à la commande
publique. Le guide de la commande publique est bien entendu toujours perfectible, mais les
modifications apportées à ce dernier ne signifient en aucune façon que les principes
essentiels de la commande publique n'étaient pas respectés avant lesdites modifications.
Il serait, de surcroît, pertinent de rappeler également aux services acheteurs que, con formément à
l’article 28 du code des marchés publics, ils doivent veiller « à choisir une offre répondant de manière
pertinente au besoin, à faire une bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter
systémaliquement avec un même prestalaire lorsqu ‘il existe une pluralité d'offres potentielles susceptibles de répondre au besoin ».
De 25 000 € HT inclus à 90 000 € HT, la CAVEM impose la mise en ligne d’un avis de publicité sur
son site Internet et sur le profil acheteur ainsi que la justification de la consultation d’au moins quatre opérateurs économiques, non limités aux seuls fournisseurs déjà référencés.
Dans le cadre d’une politique efficiente d'achats, il conviendrait également de rappeler que, en vertu également de l’article 28 du code des marchés publies, le pouvoir adjudicateur peut « négocier avec les candidats ayant présenté une offre », sur tous les éléments de Poffre, notamment sur le prix. En effet, la simple reconduction des besoins habituels de l'EPCT ne permet pas de garantir « la bonne utilisation des deniers publies », selon l'objectif fixé à l’article 1° du code des marchés publics.
Une bonne pratique consiste à confier le soin au service opérationnel concerné d’élaborer un rapport d'analyse, et à faire attribuer le marché après avis d’une commission consultative des marchés. La chambre note qu’alors qu’elle renforce la transparence des procédures, l'obligation de produire cet avis a été supprimé dans la dernière version du guide de la commande publique.
De même, le guide imposait un délai de vingt-et-un jours calendaires minimum pour que les
entreprises adressent leur offre par écrit. Dans un cas, ce délai n'avait pas été respecté. Durant l'instruction, la CAVEM a supprimé cette règle, qui favorisait pourtant le libre accès à la commande publique.
De 90 000 € HT inclus à 207 000 € HT, la procédure est identique mais la publicité est renforcée
(publication dans des journaux spécialisés, au BOAMP...). Habituellement, la communauté d'agglomération se réfère explicitement à des procédures formalisées dans les avis de publication. En vertu de l’article 28 du code des marchés, le pouvoir adjudicateur est alors tenu d’appliquer la procédure formalisée qu’il s'impose dans son intégralité.
Au-delà de 207 000 € HT, y compris pour les marchés de travaux, l'EPCI applique la procédure formalisée.
48 Observations de l'Ordonnateur :
La Chambre relève donc expressément que la CAVEM respecte parfaitement les obligations
de publicité en fonction des différents seuils règlementaires.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a fait valoir que la communauté d'agglomération ne contracterait pas systématiquement avec les mêmes prestataires, qu’elle aurait recours également aux services d'entreprises situées hors du territoire communal, qu’elle utiliserait fréquemment la négociation et que les principes essentiels de la commande publique seraient appliqués. Force est de constater, au regard de ce qui suit, que le sarisfecit que se déceme
l’ordonnateur est pour le moins discutable.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM réaffirme que, de 2013 à 2015, de nombreux marchés ont été attribués à des
sociétés basées en dehors du territoire intercommunal, voire même en dehors du
département. Sans en détailler ici la liste, il sera fait observer que le montant cumulé de ces
marchés attribués à des sociétés non locales s'élève à plus de 5 millions d'euros, et qu'il
était bien précisé que la liste desdits marchés, communiquée à la chambre, n’était pas
exhaustive.
La CAVEM réaffirme également qu'elle a fréquemment recours à la négociation, ce depuis
sa création, et qu'elle en a justifié en fournissant à la Chambre plusieurs exemples de
négociations aux termes desquelles elle a obtenu de l'entreprise retenue une offre
inférieure à sa proposition initiale.
Il n'est nullement question ici de se décerner un quelconque satisfecit, mais la CAVEM
aurait apprécié que la Chambre relève ses bonnes pratiques lorsque celles-ci sont avérées..
6.2 Une concurrence déficiente pour les marchés de travaux
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM récuse le qualificatif « déficiente » qui pourrait laisser entendre que la CAVEM ne
la recherche pas, voir ne la souhaïite pas, éventuellement au mépris des deniers publics.
L’instruction a porté sur quinze marchés de travaux, représentant environ la moitié des dépenses des marchés attribués entre 2011 et 2015. Six ont été directement passés par la CAVEM, sept ont été passés par les deux anciens établissements intercommunaux dont la fusion a donné naissance à la communauté d'agglomération, mais ont été exécutés par la CAVEM, deux ont été passés par la commune de Roquebrune- sur-Argens mais ont été attribués par la CAVEM.
En moyenne, vingt-quatre entreprises ont retiré les dossiers de consultation des entreprises et quatre ont déposé une offre. D’après les avis d'attribution publiés de collectivités ou établissements publics voisins, concernant des travaux similaires, le nombre moyen de candidatures était de six.
La faiblesse de la concurrence suscitée par les consultations de la CAVEM est d’autant plus
étonnante que les marchés de travaux font habituellement l’objet d’offres nombreuses de la part des entreprises régionales ou nationales.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la communauté d'agglomération a expliqué cette situation par l'importance modeste de marchés qui n’attireraient que les entreprises locales — ce qui constitue un problème en soi (cf infra). Cependant, si tel était le cas, il n’y aurait pas, en moyenne, vingt-quatre entreprises qui retireraient un dossier de consultation. Le président de la CAVEM a ensuite estimé que le degré de concurrence serait satisfaisant. La mise en concurrence s’avère pourtant déficiente puisque, pour un tiers des marchés de travaux examinés par la chambre régionale des comptes, seulement une ou deux offres ont été déposées.
49 Observations de l’Ordonnateur :
Les marchés faisant l’objet de publicité et de mise en concurrence n'attirent effectivement
pas un grand nombre de candidats du fait de leur faible montant. Des marchés de travaux
d'importance modeste ne suscitent pas l'intérêt de concurrents géographiquement
éloignés. La situation est totalement différente en ce qui concerne des marchés de
prestations, par exemple, pour lesquelles l'éloignement géographique se révèle nettement
moins un obstacle.
Pour autant, peut-on parler de faible concurrence parce qu'on constate en moyenne 4
dépôts d'offres sur le territoire de la CAVEM, contre 6 en moyennes dans des collectivités
ou EPCI voisins ? Il s’agit là d’une appréciation totalement subjective. Il est tout aussi
valable de prétendre que le dépôt de 6 offres serait la preuve d’une concurrence
particulièrement dynamique.
En tout état de cause, dans la mesure où la CAVEM respecte strictement ses obligations
légales au regard des règles de publicité et de mise en concurrence, le nombre de candidats
ne peut lui être reproché. Si les entreprises ne se donnent pas la peine de répondre, c'est
parce que les opérations ne les intéressent pas, et cet état de fait ne relève pas de la
Communauté d'agglomération. Cependant, la CAVEM ne renonce pas à toujours obtenir de
meilleurs conditions d'achat, ce qu'elle souhaite comme la Chambre. À cette fin, elle reste
vigilante dans la définition de ses besoins et sur la qualité de la rédaction de ses marchés.
Des marchés attribués uniquement aux sociétés locales
L'examen de la liste des contrats conclus, recensés dans le cadre de l’article 133 du code des marchés publics, met en évidence la place prépondérante des sociétés locales. La totalité des travaux correspondants a ainsi été réalisée par des entreprises implantées dans le ressort de l’intercommunalité : RBTP (Fréjus), CMME (Saint-Raphaël), SEETA (Fréjus) et Garnier-Pisan (Fréjus).
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a souligné que le contrôle de légalité n’avait formulé aucune observation sur ces marchés. La chambre prend note de cette affirmation mais observe que l'argument est sans effet sur l’exercice de la mission que lui a confiée le législateur d’examiner « la régularité des actes de gestion » des collectivités territoriales et des établissements publics locaux relevant de sa compétence (article L 211-8 du code des juridictions financières). Le président de la CAVEM a également fait valoir que le tissu économique local survivrait «à la mondialisation et à la concurrence des grands groupes du fait du relatif isolement géographique » de l’est varois et cité le cas d’un marché de travaux réalisé par une entreprise localisée hors du périmètre de l’agglomération. Cependant le cas d’un seul contrat sur vingt-huit marchés notifiés depuis 2013, et qui ne figure pas dans le recensement des marchés prévu à l’article 133 du code des marchés publies, est manifestement peu représentatif. La chambre constate que l’est-varois, en particulier la côte, ne figure pas parmi les secteurs les plus isolés du territoire national et souligne qu’en toute hypothèse, tout n’a pas été tenté pour remédier à la situation de fait ainsi observée.
Observations de l’Ordonnateur:
La réalité est que l'Est Var a un tissu économique complet mais réduit, qui survit à la
mondialisation et à la concurrence des grands groupes du fait du relatif isolement
géographique entre les deux pôles que sont Toulon et Nice.
La concentration des marchés de travaux publics notamment, sur les entreprises locales,
s'explique par la situation géographique de la CAVEM, éloignée du pôle toulonnais et
bloquée contre les Alpes Maritimes, sans véritable accès direct. Cette situation est
défavorable en termes de logistique aux entreprises situées en dehors de l'Est Var.
50 Ainsi la société RBTP, seule ou en groupement solidaire avec d’autres entreprises, a remporté 70 % du montant total des marchés de travaux. La part de la société CMME a été de 25 % du montant des marchés de travaux.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, les entreprises concernées ont fait valoir qu’elles n'étaient pas responsables de l’attribution des marchés. L’une d’entre elle a également mis en exergue la qualité de ses offres.
Des marchés attribués à la même société de travaux publics
La société RBTP a été retenue dans 60% des quinze marchés étudiés. Elle a été presque
systématiquement choisie lorsqu’elle avait déposé une offre. En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la société a estimé avoir perdu 40 % des offres déposées auprès de la CAVEM. En réalité, sur les onze offres proposées, il n’en a perdu que deux, soit 18%. Les deux seules exceptions concernent le marché de renforcement de la capacité de stockage au Collet Redon, mais l’entreprise est devenue le sous-traitant du candidat retenu, et le marché de réalisation d’une liaison des eaux usées, pour lequel l’offre de RBTP a été refusée parce qu’elle n’avait pas produit de mémoire technique.
La société concernée a toujours déposé ses offres après celles des autres candidats, sauf dans deux cas, et elle a presque systématiquement proposé le prix le moins élevé, ce qui lui a permis d’être retenue.
La chambre invite la CAVEM à respecter les dispositions de l’article 57 du code des marchés publics, aux termes desquelles « les dossiers des candidats sont transmis par tout moyen permettant de déterminer de façon certaine la date et l'heure de leur réception et d'en garantir la confidentialité ».
A ce titre, la suppression de la commission d'appel d’offres d'ouverture des plis, par délibération du 28 septembre 2015, ne va pas dans le bon sens. La CAVEM a fait valoir les difficultés pour réunir le quorum concernant une action qui relève du seul pouvoir adjudicateur, selon l’article 58 du code des marchés publics. Le fait que l’offre la moins-disante soit presque systématiquement déposée en dernier montre toutefois qu’elle doit mettre en place un dispositif plus rigoureux, garantissant la transparence des procédures mises en œuvre, en application de l’article 1° du code des marchés publics. Le président de la communauté d'agglomération a précisé, en réponse aux observations provisoire de la chambre, qu’un système d’horodatage avait été mis en place.
Observations de l'Ordonnateur :
Les offres déposées font effectivement l'objet d'un enregistrement, avec horodatage depuis
le progiciel. La Chambre le sait parfaitement, puisqu'elle a consulté cet horodatage
pendant son contrôle.
Si la société RBTP a pu déposer effectivement des offres en dernier, elle l’a fait dans les
minutes suivant le dépôt du candidat précédent. Il paraît peu plausible que, dans ce laps de
temps, cette société ait le temps de modifier son offre, c'est-à-dire, en quelques minutes,
d'éditer un nouvel acte d'engagement, de le renseigner, de le signer et de venir le déposer.
Par ailleurs, il est erroné de parler d’un « dépôt presque systématique de l'offre la moins-
disante en dernier ».
Ainsi, dans les marchés n° 12PF0014, 13PF0001 et 15PF0008, les offres les moins-disantes
ont été déposées en premier dans la chronologie des dépôts (13PF0001 } ou en 2" position
sur 4 (12PF0014).
La part de la CAVEM dans le chiffre d’affaires de cette société
La CAVEM a contribué directement, en 2013 ct 2014, à hauteur respectivement de 13 % et 18%, du
chiffre d’affaires de la société RBTP. Avec les autres communes voisines de Saint-Raphaël, de Fréjus ou de Roquebrune-sur-Argens, le poids des pouvoirs publics dans le carnet de commande de cette entreprise a été, selon RBTP, de 40 %.
Si Les sociétés locales ont disposé d’un monopole de fait, alors que la situation économique de ce
segment de marché n’est pas monopolistique. Alors que la commande publique joue un rôle contra-cyclique
favorisant l’économie, seul un petit nombre d’entreprises, dont une en particulier, en bénéficie.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, la société RBTP a estimé
que la part de la CAVEM et des communes voisines dans son chiffre d’affaires s’expliquait par des raisons
géographiques. La situation constatée est cependant spécifique à cette société, par rapport aux autres
entreprises locales de BTP.
6.3 Des pratiques de sélection des offres qui limitent la concurrence
La situation monopolistique de certaines entreprises ne peut s'expliquer par le manque de
dynamisme des sociétés concurrentes des entreprises auxquelles la CAVEM a habituellement recours ou par un tissu économique inadapté aux besoins de la communauté d’agglomération. En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a fait valoir que l’usage du terme & habituellement » serait inapproprié, dans la mesure où il fait référence à une action prévue voire attendue. La chambre constate pour sa part que l'EPCI a pour habitude de recourir aux services des mêmes entreprises.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM n’a jamais prétendu que le tissu économique local serait inadapté à ses besoins.
Elle regrette la dérive sémantique du terme « habitude » imposée par la Chambre, qui ne
correspond pas aux pratiques de la CAVEM en matière de marché public.
L'analyse des pratiques de passation des marchés montre que la CAVEM ne cherche pas àdiversifier ses partenaires. Contrairement à ce qu’a soutenu l'ordonnateur en réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, son rôle ne se limite pas à « respecter la règlementation applicable en matière de publicité et de mise en concurrence ». Considérer que la faiblesse de la concurrence s’expliquerait par « l'absence de volonté des sociétés concurrentes » est un argument spécieux. La finalité de la commande publique est d'assurer « la bonne utilisation des deniers publics ». Il revient donc aux acheteurs publics, lorsque la concurrence est déficiente, de favoriser l'émergence d’autres candidatures, en utilisant au mieux les moyens que lui offre la règlementation, dans le cadre d’une réelle stratégie d’achats. Pour ce faire, le président de la CAVEM est invité à se reporter aux préconisations de la revue de dépenses portant sur la fonction achats, établie par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l’administration en 2016.
Observations de l’'Ordonnateur :
Il ne relève pas des obligations de la CAVEM de « montrer sa volonté de diversifier ses
partenaires commerciaux », dès lors qu'elle respecte parfaitement, comme la Chambre a
pu le constater, la règlementation applicable en matière de publicité et de mise en
concurrence. La CAVEM remarque que la Chambre étaye ses propos de documents parus en
cours de contrôle et postérieurs aux marchés examinés.
6.3.1 Des procédures inadaptées et des besoins mal définis
L'allotissement avec absence de concurrence sur un lot, l'utilisation d’un marché à bons de
commande, la réalisation de travaux complémentaires, la définition d’un calendrier opérationnel différent de
celui prévu dans le marché, ont contribué à limiter la concurrence.
Les choix de la CAVEM, en matière de définition des besoins, de structure du marché ou de son
exécution, constituent un signal peu propice pour les éventuelles nouvelles entreprises attirées par la commande publique.
52 L’allotissement des marchés de travaux d’assainissement, séparant création du réseau et pose d’un
poste de refoulement, a favorisé l'absence de concurrence.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM entend rappeler à la Chambre qu'aux termes de l’article 10 du code des marchés
publics (avant bien entendu sa récente abrogation), l’allotissement constituait le principe et
le marché global l'exception.
Dans le cas du marché de travaux d’un réseau d’assainissement collectif en eaux usées à
Roquebrune-sur-Argens, une seule offre a été déposée pour le lot n° 2 concernant les postes de refoulement. En revanche, quatre offres ont été déposées pour le lot n° 1 de canalisation. Alors que lestimation des travaux était de 1,9 ME HT en 2013, l'estimation de l’administration s’est élevée, deux ans plus tard, à 2,8 ME HT, soit une hausse de 45 %.
Le groupement RBTP et HMT, dont l’offre était la moins-disante, et qui a été classé deuxième sur le critère technique, a été retenu pour le lot n° 1. Son offre était d’environ 109000 € moins chère que
l'estimation administrative (- 5 %). Pour le lot n° 2, l'analyse des offres, réalisée par le maître d’œuvre le 9 juillet 2015, a proposé de retenir le groupement HMT et RBTP, qui était l'unique candidat, dont l’offre était 114 000 € HT plus élevée que l’estimation. Le surcoût du deuxième lot permettait ainsi à ces entreprises de compenser le faible coût du premier lot. Finalement, la commission du 5 août 2015 a rejeté l’offre du lot n° 2 au motif qu’elle serait inacceptable car supérieure à l’estimation administrative (17,7 %).
Observations de l’'Ordonnateur :
La CAVEM souhaite faire observer que lot n° 2 a été attribué pour un montant moins élevé
suite à la relance de la procédure (592.930,00 € contre 658.895,00 € initialement, soit une
économie de 65.965,00 € particulièrement appréciable pour les deniers publics).
La chambre relève que, pour un autre marché d'assainissement, attribué le 7 mars 2013, une seule
offre, celle du groupement CMME et HMT, avait été déposée pour le lot n° 2, concernant les équipements d’un poste de refoulement, et a été retenue. Le même groupement a été le titulaire pour le lot n° 1 concernant le génie civil et les canalisations.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM souhaïite ici faire observer à la Chambre que l’estimatif de ce lot n° 1 était de
1.154.000,00 € HT, et que le marché a été attribué pour un montant de 893.770,00 € HT,
soit une économie de 260.230,00 € HT (- 22,56 %). L'unique offre concurrente déposée était
d’un montant de 1,90 % moins élevée que l’estimatif.
S’il est loisible au pouvoir adjudicateur de recourir à l’allotissement des prestations, l’article 10 du code des marchés publics, modifié par l’article 32 de l’ordonnance n° 2015 relative aux marchés publics, qui est désormais applicable, encadre strictement cette possibilité. La finalité de l’allotissement est, selon les termes de cet article, de « susciter la plus large concurrence ». I doit tenir compte « des caractéristiques techniques des prestations demandées, de la structure du secteur économique en cause et, le cas échéant, des règles applicables à certaines professions ». Dans un contexte local de faible concurrence, il revient à la CAVEM d’allotir les marchés avec discernement, afin de favoriser le dépôt de candidatures. La CAVEM ne peut se prévaloir, comme l’a fait son président en réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, d’une quelconque obligation règlementaire qui imposerait automatiquement un allotissement.
Observations de l’Ordonnateur :
Là encore la Chambre fait état d’une ordonnance intervenue en cours de contrôle et
postérieure à la très grande majorité des marchés examinés. Cette ordonnance modifie
sensiblement la réglementation en vigueur avant sa date de parution.
53 Des marchés à bons de commande renforcent la position du candidat habituel.
Observations de l’Ordonnateur :
Encore une fois, la CAVEM conteste cette expression de « candidat habituel » en ce qui
concerne le sens que la Chambre entend apparemment lui donner. Ces mots, dans leur
acception courante, font référence à une action prévue, voire attendue, ce qui est
parfaitement contraire à la procédure même qui conduit à l'attribution d’un marché public.
En 2015, la communauté d'agglomération a passé un marché à bons de commande, d’une durée de quatre ans, pour la réalisation de travaux de voirie et réseaux divers, dont le montant était au minimum de 0,3 ME HT et au maximum de 2,5 M€ HT par an. Il s’agit du renouvellement d’un marché similaire, conclu en 2007 et en 2011 dont, à l’époque, le maximum était de 1,5 ME HT.
Le candidat retenu est ainsi assuré de commandes publiques pendant quatre ans, d’un montant
consolidé variant entre 1,2 ME HT et, au maximum, 10 ME HT...
Observations de l’Ordonnateur :
Sauf bien entendu à remettre en cause le principe même du marché à bons de commande
La Chambre ne saurait paraître ainsi reprocher à la CAVEM le fait que « le candidat retenu
est ainsi assuré de commandes publiques pendant quatre ans, d’un montant consolidé
variant entre 1,2ME€ HT et 10 ME HT ».
Quant à la passation des marchés à bons de commande au niveau de la CAVEM, la publicité
et la procédure y sont toujours choisies en fonction du montant maximum annuel défini
dans le marché, auquel sont ajoutés les montants maximum annuels des éventuelles
reconductions, lesquelles ne sont donc nullement automatiques contrairement à ce
qu'indique la Chambre, mais toujours soumises à décision expresse.
L'entreprise RBTP a été retenue pour le marché en 2011, mais également en 2015, du fait d’un détail quantitatif et estimatif moins onéreux que ses concurrents (de 14 % par rapport à la seconde offre la moins chère en 2015). L'entreprise a souligné, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, que ce type de marché l’obligerait « à réaliser aussi bien des chantiers de petites envergures que d'envergures plus grandes avec des astreintes et des délais d'intervention rapide ».
Ce type de marché permet au pouvoir adjudicateur d'effectuer des achats à caractère répétitif auprès d’un ou plusieurs opérateurs économiques sélectionnés, à la suite d’une seule procédure de publicité et de mise en concurrence. Lors de la survenance de ses besoins, il bénéficie ainsi d’un prix déterminé et d’une réactivité accrue.
Le guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics, publié le 26 septembre 2014 par la direction des affaires juridiques du ministère chargé de l’économie et des finances, recommande ce type de marché en cas d’incertitudes sur le rythme ou l’étendue du besoin à satisfaire, y compris s'agissant de travaux, et souligne que les marchés à bons de commande « sont particulièrement adaptés aux achats répétitifs de fournitures ou services courants tels que, par exemple, les fournitures de bureaux, les denrées alimentaires, le gardiennage ou le nettoyage des locaux ».
Au cas d’espèce, l’objet du marché s’est avéré très large. Au-delà des prestations de voirie et de
réseaux divers (réalisation de tranchées, pose de canalisations, curage, enrobage, rabotage de chaussées, remblayage..….), il prévoit la réalisation de petits ouvrages de maçonnerie, la taille de divers végétaux, l’élagage, le débroussaillement, la mise en place de réseaux d'arrosage, la pose de clôtures et de portails, la confection de marches d'escalier ou la mise à disposition d’engins mécaniques de terrassement avec chauffeur. Au surplus, le montant maximal prévu, de 2,5 ME, représente 17 % des dépenses d'équipements réalisées, tous budgets confondus, sur l’exercice 2014, ce qui est significatif.
54 Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM entend ici faire observer à la Chambre que l'intérêt de ce type de marché, au
spectre effectivement élargi, est de pouvoir bénéficier d'une grande souplesse et d’une
grande rapidité d'intervention, et donc d'une plus grande efficacité.
Pourtant, l’article 1" du code des marchés publics dispose que « les marchés publics de travaux sont les marchés conclus avec des entrepreneurs, qui ont pour objet soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution d'un ouvrage ou de travaux de bâtiment ou de génie civil répondant à des besoins précisés par le pouvoir adjudicateur qui en exerce la maîtrise d'ouvrage. Un ouvrage est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique. » Au cas d’espèce, la nature des prestations est très différente, puisqu’elle relève à la fois de travaux de bâtiment et de génie civil (voirie, maçonnerie générale) mais également d’entretien des espaces verts. De surcroît, la CAVEM a conclu parallèlement avec la société CMME un marché de petites
maçonneries et aménagements divers, dont certaines prestations sont redondantes avec ce marché (enrochements, curage de fossés, remblayages.…….).
L’ordonnateur a fait valoir qu’un regroupant des prestations utilisées par plusieurs services, ce type de marché favoriserait la souplesse et la réactivité ainsi que des coûts moins élevés. Néanmoins, le choix fait par la CAVEM revient à ne plus mettre en concurrence environ un cinquième de ses dépenses de travaux annuels et à octroyer jusqu’à 10 ME de prestations en quatre ans à l’entreprise qui est le titulaire récurrent des marchés de BTP. Ce mode de dévolution des marchés publics ne favorise donc pas la liberté d’accès à la commande publique.
Contrairement à ce qu’ont soutenu le président de la communauté d’agglomération et RBTP en réponse à ses observations provisoires, la chambre régionale des comptes ne remet pas en cause le recours au marché à bons de commande mais son utilisation qui, au cas d’espèce, est manifestement inappropriée. Elle renvoie au guide précité de bonnes pratiques en matière de marchés publics pour une application plus pertinente de cette possibilité offerte par la règlementation.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM confirme l'intérêt de ce type de marché qui, pour l'essentiel, permet de répondre
à des situations d'urgence conforme à une saine gestion de l’espace public.
Une définition défaillante des besoins
En vertu de l’article 5 du code des marchés publics, « /a nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à la concurrence ». Le guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics du 26 septembre 2014 souligne qu’une « définition précise du besoin est la garantie de la bonne compréhension et de la bonne exécution du marché. Elle permet de procéder à une estimation fiable du montant du marché. » De surcroît, la mauvaise estimation des quantités du marché constitue un manquement à la définition des besoins, selon le juge administratif.
Sur les treize marchés retenus, les débuts des opérations ont été tardifs dans trois cas, puisqu'elles
ont démarré entre huit et vingt-huit mois après le choix de l’attributaire du marché :
- Le marché de construction des réservoirs d’eau potable, attribué en juillet 2012 mais commencé en mars 2013, aurait dépendu de l'élargissement d’un pont, par le conseil départemental, supportant le réseau d’adduction d’eau, selon la communauté d'agglomération.
- Le délai, de novembre 2012 à mars 2014, pour le commencement des travaux relatifs à la création
d’un poste de refoulement des eaux usées à la confluence Gonfaron/Reyran s’expliquerait par des raisons naturelles (une période d’étiage insuffisante du fait de forte pluie) ou exogènes à la communauté d’agglomération (une caravane sur l’emprise des travaux).
- Le marché conclu pour le renforcement de la capacité de stockage du réservoir du Collet Redon et la mise à niveau des équipements, autorisé par décision de la communauté de communes « Pays Mer Estérel » du 28 décembre 2011, a été commencé en mars 2014 du fait d’une acquisition tardive du foncier, qui n’avait pas été anticipée.
Le délai entre la date du premier ordre de service et la déclaration de réception des offres a été également parfois long.
55 Les travaux d’extension du réseau d’eau potable au port Santa Lucia, qui devaient durer cinq mois, se sont
étalés sur sept mois, entre septembre 2012 et mai 2013. La construction des réservoirs d’eau au Collet Redon, qui devait durer cinq mois et demi, après une prolongation, s’est déroulée sur treize mois, entre fin mars 2013 et fin avril 2014. Corrigé des suspensions de travaux imposées par le maître d’œuvre diligenté par la communauté d'agglomération, le délai d’exécution s’est avéré, à chaque fois, conforme à celui prévu par le marché.
La communauté d'agglomération a justifié ces délais par les pauses induites par la période estivale, accueillant de nombreux vacanciers et les propriétaires de résidences secondaires, ou par les fortes pluies. La chambre régionale des comptes observe qu’étant fréquents et prévisibles, ces éléments auraient dû être pris en compte dès la phase de préparation des marchés.
Certes, comme l’a relevé l’ordonnateur en réponse aux observations provisoires de la chambre, «tout n’est pas prévisible dans un chantier (problèmes archéologiques, détection tardive d’amiante, découverte archéologique, faillite d'entreprises » ». Cependant les conséquences induites par le caractère balnéaire et touristique du territoire de la CAVEM pouvaient être anticipées.
Observations de l’Ordonnateur :
Il n'apparaît pas inutile de préciser qu'une construction peut s'étendre sur une période plus
longue que celle indiquée par le candidat dans son offre car il peut être décidé de suspendre
provisoirement le chantier pour des raisons indépendantes de l'attributaire (techniques,
administratives, météorologiques) dont le cumul nécessite d'autres suspensions non
prévues à l’origine, elles font alors l’objet d'ordres de service spécifiques.
La communauté d'agglomération a passé de nombreux avenants pour compléter les besoins.
Six des treize marchés de travaux examinés par la chambre (hors marchés à bons de commandes) ont
fait Pobjet d’avenants qui en ont modifié le prix initial, dans deux cas pour des montants significatifs.
Dans le cadre du lot n° 1 du marché de renforcement de la capacité de stockage du réservoir du
Collet Redon, qui a été attribué le 11 janvier 2012, un avenant aété passé le 6 février 2015, pour réaliser des travaux complémentaires sur la nouvelle cuve et la cuve existante. Ils ont concerné un ancrage plus profond du remblai permettant d’implanter la nouvelle cuve, à la suite de l’étude des sols réalisée dans le cadre du dossier d’exécution de l’entreprise (709 m?), et une amélioration de P’étanchéité de la cuve existante du fait de traces d'humidité plus apparentes en 2015 qu’en 2010. La reprise de l’enduit extérieur de la cuve existante a été complétée par le renouvellement de l’enduit intérieur, le remplacement de l’étanchéité de la toiture et la réalisation de petites maçonneries. Le coût supplémentaire a été de 178 335,68 € HT, soit une augmentation de 32,52 % du prix du marché initial (548 358 € HT). Un cinquième du prix du marché initial (110 850 € HT) a été attribué à RBTP, en tant que sous-traitant.
La communauté d'agglomération a motivé cet avenant par l’ancienneté des études, datant de 2010. La chambre régionale des comptes observe pour sa part que ces travaux supplémentaires ont résulté de la tardiveté de l'exécution du marché, voire des insuffisances de la définition des besoins initiaux.
Dans le cadre du marché de construction de réseaux d’eaux usées au quartier de la Palissade-Reyran, un avenant a été conclu le 30 mai 2011 pour un montant de 259 584,80 € TTC, représentant 33,54 % du prix du marché initial (1033 454 € TTC). Le marché a été attribué à RBTP le 9 mars 2010. Cet avenant a été
motivé par la gestion des tassements différentiels de la rive, dus à l'instabilité des matériaux constituants particulièrement et par la fragilité des berges existantes, imposant de laisser sur place des palplanches pour limiter l'érosion. La chambre relève que ces faits, qui modifient les conditions initiales du marché, auraient dû être anticipés.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la société RBTP a fait valoir que ces
modifications étaient nécessaires. Elle a également soutenu que la conclusion de tels avenants est intervenue dans moins d’un marché sur deux, que dans plus de 80 % des cas, leur montant n’a pas été significatif (représentant de l’ordre de 2 à 7 % du montant initial du marché) et qu’ils étaient toujours justifiés.
56 Après avoir relevé à nouveau relevé que le contrôle de légalité n’avait formulé aucune observation sur ces marchés — ce qui, pour la raison indiquée supra, est sans effet sur l’exercice par la chambre de la mission qui lui est dévolue d’examiner la gestion des collectivités territoriales et établissements publics locaux relevant de sa compétence — l’ordonnateur a, quant à lui, fait valoir que les travaux en cause relèveraient de « sujétions techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties », ce que conteste la juridiction.
Les avenants ci-dessus examinés ont en effet été conclus dans des conditions irrégulières. D’une part, les travaux supplémentaires n’ont pas relevé de « sujétions techniques imprévues ne résultant pas du Jait des parties », conformément aux termes de l’article 20 du code des marchés publics, mais d’une estimation déficiente des besoins. D’autre part, les avenants ont bouleversé l’économie du contrat. Il ressort de la jurisprudence qu’un avenant induisant une augmentation de 43 % du montant initial du marché, sans sujétions techniques particulières, est irrégulier. La moyenne généralement retenue par le juge, en l’absence de sujétion extérieure telle qu’une évolution législative, a été largement dépassée par la CAVEM et le périmètre du marché a été modifié.
Observations de l'Ordonnateur :
La Chambre met en évidence, en évoquant une moyenne généralement retenue par le
juge, qu'aucun seuil n'est fixé par la loi et donc que les tribunaux statuent au cas par cas.
Dans le cas présent la CAVEM est convaincue du bon fondement de l'avenant relevé par la
Chambre.
Enfin, dans un cas, la communauté d'agglomération a eu recours de manière discutable au dispositif du marché complémentaire.
En vertu de l’article 35-I1-5° du code des marchés publics, les marchés complémentaires « consistent
en des prestations qui ne figurent pas dans le marché initialement conclu mais qui sont devenues nécessaires, à la suite d'une circonstance imprévue, (….), à condition que l'attribution soit faite à l'opérateur économique qui a exécuté ce service ou réalisé cet ouvrage ». Une procédure a été lancée le 2 janvier 2014, en vue de la conclusion d’un marché prévoyant la réalisation d’une tour de filtration en complément du marché d'extension du réseau d’assainissement des eaux usées et des eaux potables avenue de l’Europe et dans le quartier du Reyran passé en 2010. Il a été attribué, sans négociation, en application de l’article susmentionné, le 27 février 2014, à l’entreprise titulaire du lot initial Le marché complémentaire
s’est élevé à 534 277 € HT, soit 25 % du montant du marché initial.
La CAVEM a justifié cet ajout par des analyses réalisées du 24 au 26 juillet 2012, en période
estivale, concernant l’impact olfactif des eaux usées rejetées dans le réseau. La modification du plan de prévention du risque d'inondation, à la suite des inondations de 2010 et de 2011, aurait imposé de surélever une unité de désodorisation. Selon le rapport d’analyse des offres, l’objectif du marché complémentaire a été « de garantir l'objectif zéro nuisance, pour lequel l'entreprise a une obligation de résultat », en adaptant les techniques de désodorisation sur chaque poste.
La communauté d’agelomération a fait valoir que les autres conditions posées par l’article 35-11-5° du marché seraient réunies: selon elle, ces travaux complémentaires ne pouvaient être «techniquement où économiquement séparés du marché principal sans inconvénient majeur pour le pouvoir adjudicateur » car la réalisation d’une tour supplémentaire de filtration, sur le même lieu, par une autre entreprise, aurait été complexe à suivre. Conformément aux dispositions figurant au même article, le montant cumulé du marché complémentaire n’a pas dépassé la moitié du montant du marché principal.
Le caractère imprévu paraît néanmoins discutable. En l'absence d’évolution de la législation, ce marché complémentaire ne peut être expliqué que par une mauvaise estimation des besoins. Au surplus, lors du dépôt des candidatures le 16 juillet 2010, il était loisible à la communauté d’agglomération de tenir compte des conséquences des inondations récentes du 15 juin 2010. Ce cas illustre, à nouveau, les insuffisances affectant la définition initiale des besoins par la communauté d’agglomération de Fréjus Saint- Raphaël.
57 En définitive, ces constats montrent une mauvaise évaluation des besoins, générant un avantage pour les sociétés habituellement retenues, qui connaissent la capacité du pouvoir adjudicateur à modifier les conditions initiales du marché. À l'inverse, pour les autres entreprises concurrentes, celte situation induit des incertitudes peu propices au dépât d’une offre.
Les établissements intercommunaux fusionnés ont engagé plusieurs projets, juste avant la création de la CAVEM. Or celle-ci n’avait pas les moyens financiers et techniques pour mener à bien tous ces travaux en même temps, ce qui s’est traduit par un retard dans l'exécution des marchés.
Le pilotage des projets a été déficient, ce qui a complexifié l’articulation entre les programmations opérationnelles et financières de la communauté d'agglomération. Le maître d'ouvrage ne s'est pas correctement assuré de la faisabilité des opérations, de la définition du programme et des processus, en contradiction avec l’article 2 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique.
63.2 Des analyses des offres parfois contestables
Les analyses des offres ont fait l’objet d’un rapport de présentation assez détaillés.
Cependant, le fait que les prix des entreprises retenues soient relativement bas par rapport à ceux proposés par les autres candidats n’a pas attiré l'attention du pouvoir adjudicateur et l'évaluation des critères techniques apparaît parfois contestable.
L'absence de contrôle des offres anormalement basses
Les offres du candidat fréquemment retenu ont été souvent inférieures aux estimations des services techniques. La différence a pu atteindre 39 %. Elle s'est plus généralement inscrite dans une échelle de 15 % à 20 % par rapport aux estimations.
Le fait de retenir des offres fondées sur des prix sensiblement inférieurs à ceux proposés par les
entreprises concurrentes peut avoir pour conséquence la réalisation de prestations de moindre qualité, le non- respect des règles de sécurité ou l'emploi de salariés sans déclarations fiscales et sociales, selon les risques identifiés par la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie. Deux des marchés examinés par la chambre paraissent présenter des risques de cette nature.
Observations de l’Ordonnateur :
La Chambre porte ici une appréciation subjective et erronée qui ne peut être acceptée. Une
entreprise ne se hasarderait pas à formuler une offre « sensiblement inférieure » à celle de
ses concurrents en fournissant sciemment des « prestations de moindre qualité », en jouant
sur le « non-respect des règles de sécurité » ou « l'emploi de salariés sans déclaration
fiscale et sociale ». Ainsi, la SAS RBTP, souvent citée par la Chambre, qui existe depuis plus
de 30 ans, qui compte jusqu’à une centaine d'employés selon les années et qui a réalisé sur
l’année 2015 un chiffre d'affaires de 35.334.400,00 €, a-t-elle intérêt à commettre les
infractions à la législation du travail suggérées par la Chambre, alors qu’elle risquerait de
perdre le droit d'accéder à la commande publique ? À ce jour, d’un simple point de vue
juridique, la CAVEM n'a aucun motif légal d'empêcher cette société d'accéder à la
commande publique.
1) Dans le cadre du marché à bons de commande, conclu en 2011, par la communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël, avec la société RBTP, au titre des compétences dévolues à cet EPCI en matière d’eau, d'assainissement, de lutte contre les inondations et de développement économique, l'offre retenue (462 903,38 € HT) s’est avérée être entre 34 % ct 52 % moins onéreuse que celle de ses concurrents. Elle était inférieure de 39 % par rapport à l’estimation administrative, ce qui confirme le risque d’être en présence d’une offre anormalement basse. Le marché a été ensuite reconduit par la CAVEM.
58 2) La CAVEM a exécuté le marché d'extension des réseaux d’eau potable au port de Santa Lucia, à
Saint-Raphaël, à partir de septembre 2012 et jusqu’au 5 mai 2013, date de réception des travaux. Le marché a été attribué le 4 juin 2012 par la communauté d’agglomération de Fréjus
Saint-Raphaël. L'offre remise par RBTP s’est élevée à 442 560 € HT, alors que celles de ses deux concurrents variaient entre 681 000€ HT et 797 905 € HT. L’estimation des services aurait été de 481 769 € HT. Au regard des autres offres, celle de RBTP, inférieure de 35 % à 45 %, apparaît comme
une offre anormalement basse. L'offre a été inférieure de 8% par rapport à l’analyse préalable
administrative. Bien que le critère du prix soit pondéré à 40 %, l’entreprise la moins-disante a disposé d’un avantage certain par rapport à ses concurrents : c’est d’ailleurs ce seul critère qui a été retenu dans le classement de la commission du 24 avril 2012, en contradiction avec la jurisprudence. Le rapport d’analyse des offres, signé le 13 avril 2012, a fait néanmoins état d’une évaluation de la valeur technique où l’entreprise retenue aurait obtenu la note maximale à chaque sous-critère. La chambre note que certains prix paraissent peu onéreux, par rapport à d’autres marchés, à l’instar de la fouille en tranchée réalisée pour 18 € le mètre cube.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a jugé «n'avoir aucune raison de considérer l'offre en question, très proche de l'estimation réalisée par l'administration, comme anormalement basse ». H a fait valoir que l'offre pouvait être basse « parce que son auteur {pourrait être] le seul à ne pas avoir participé à une entente destinée à majorer les prix ». Force est de constater que les offres litigieuses étaient inférieures à 40 % pour l’une et 8 % pour l’autre à l’estimation de l’administration, ce qui rend l’argument de la CAVEM inopérant.
Pour sa part, le président de la société a, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, mis en exergue les « prix compétitifs » de son offre, qui ont été selon lui « calculés au plus juste ». Il a
rappelé que le prix d’une même prestation pouvait varier. La chambre observe que ces explications imprécises sont peu convaincantes.
En tout état de cause, le pouvoir adjudicateur n’a demandé aucune explication, notamment sur les « procédés de construction » ou les « conditions exceptionnellement favorables dont disposait le candidat pour exécuter les travaux », alors que l’article 55 du code des marchés publics le lui permettait. La chambre souligne que le pouvoir adjudicateur disposait, en vertu de l’article précité, de la faculté de rejeter, par décision motivée, une offre anormalement basse.
Observations de l’Ordonnateur :
Aux termes de l’article 55 du code des marchés publics, « si une offre paraît anormalement
basse, le pouvoir adjudicateur peut la rejeter par décision motivée après avoir demandé par
écrit les précisions qu'il juge utiles et vérifié les justifications fournies ».
Il s'agit d'une possibilité, non d’une obligation ; la CAVEM n'avait aucune raison de
considérer que l'offre en question, très proche de l'estimatif réalisé par l'administration,
était anormalement basse.
Elle signale que cette possibilité d’agir s’est commuée en obligation dans la cadre de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, qui est désormais applicable : aux termes de son article 53, « lorsqu'une offre semble anormalement basse, l'acheteur exige que l'opérateur économique Journisse des précisions et justifications sur le montant de son offre. / Si, après vérification des Jjustifications Journies par l'opérateur économique, l'acheteur établit que l'offre est anormalement basse, il la rejette dans des conditions fixées par voie réglementaire. ».
Observations de l’Ordonnateur :
Les marchés que la Chambre a examinés dans le cadre de son contrôle n'étaient donc pas
alors soumis à une telle obligation. Il s'agissait bien à l’époque d’une simple possibilité.
L’ordonnateur a affirmé, en réponse aux observations provisoires de la chambre, avoir contrôlé trois offres de prestations de services, qu’il estimait être anormalement basses. Il est souhaitable que ces récents efforts soient également poursuivis dans le cadre des marchés de travaux.
59 Observations de l’Ordonnateur :
Il est inexact de qualifier ces « efforts » de « récents », dans la mesure où les trois offres de
prestations qui ont été contrôlées l'ont été en 2013, 2015 et 2016.
L'existence de dépôts sauvages des déchets du BTP dans le Var, notamment sur le territoire
intercommunal, plaide pour un suivi plus rigoureux des offres anormalement basses. Au surplus, l'absence des justifications des choix réalisés, à travers la conservation des offres évincées par les établissements intercommunaux successifs, n’a pas permis de conclure à l'égalité de traitement des candidats.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a estimé que « l’existence de dépôts sauvages des déchets du BTP dans le Var a eu pour effet une surveillance accrue des entreprises soupçonnées de s'adonner à cette pratique, de sorte qu'il apparait au contraire difficile d'établir ici un lien avec les marchés de la CAVEM ». La chambre observe pour sa part que ces pratiques ont existé aussi sur le territoire intercommunal et ont concerné des entreprises locales.
Une évaluation discutable de la valeur technique
Dans lPéchantillon des marchés étudiés. la consultation des dossiers des candidats évincés a
confirmé, en première analyse, la qualité de l’évaluation du dossier du candidat retenu. Les sous-critères ont été détaillés et leur notation a été motivée par des appréciations, à juste titre, discriminantes, grâce à l'intervention du service de la commande publique. Cependant, l'évaluation technique des offres demeure très perfectible, pour certains marchés, et ne permet pas toujours d'évaluer « l'offre économiquement la plus avantageuse », au sens de l’article 53 du code des marchés publics. Une modification de la valeur technique n'aurait cependant pas modifié l’ordre du classement, sauf pour un marché.
La chambre observe en premier lieu que les moyens humains et matériels font partie des sous-
critères fréquemment employés.
Or, les capacités techniques et financières de la société ont déjà été vérifiées au stade de l'évaluation des candidatures. Au surplus, la notation s’avère parfois inadaptée, notamment en sanctionnant une offre parce que « les missions du personnel susceptible d'intervenir ne sont pas clairement identifiées ».
L'établissement intercommunal a souligné l’importance de connaître les agents affectés au chantier, ainsi que leurs missions, sans toutefois justifier un lien avec la bonne exécution du marché. Il n’est d’ailleurs pas certain que la CAVEM soit capable de mettre en œuvre des mesures pour s’assurer que le profil de l’équipe affectée au projet soit bien conforme à celui prévu.
En deuxième lieu, le contrôle de la chambre montre que l'absence de certaines précisions dans le
mémoire technique a été sanctionnée, sans que l’information ne soit explicitement demandée par le maître d'ouvrage (pour ce qui concerne par exemple la problématique de la circulation ou celle de la provenance des matériaux.…..).
Dans le cadre du marché d’extension des réseaux d’eaux usées du domaine du Rastel d’Agay, un candidat évincé a été noté seulement d’un point sur quatre parce que le planning n'était pas présenté par poste de travail, bien qu’il soit détaillé. Une autre entreprise a été sanctionnée parce que sa candidature ne traitait pas du « management environnemental », ce qui n’était pas explicitement imposé, et bien que son offre décrive la lutte contre les nuisances environnementales, la sécurité des avoisinants et intervenants et l'application de mesures de recyclage.
La CAVEM ne peut présupposer que l'absence de précisions, qui n’ont pas été sollicitées,
entraînerait automatiquement une offre techniquement inférieure. La jurisprudence considère d’ailleurs que le pouvoir adjudicateur n’est pas fondé à choisir, comme sous-critère, un élément de l’offre qui ne serait pas pris en compte, à l'instar du « management environnemental », dans l’exécution du marché.
La chambre observe en troisième lieu que la notation de certains sous-critères techniques s’est avérée
contestable.
60 Ainsi, pour le marché de réhabilitation du réseau gravitaire de transfert des eaux usées le long de la RDS9, un candidat évincé a obtenu la note de 10/20 car « Le reportage photographique [serait] succinct et la majeure partie des photos {proviendrait] de Google Street View dont la source n’est pas cilée ». Ce constat n’a cependant aucune conséquence sur les conditions contractuelles de l’exécution des travaux. À l'inverse, pour le candidat retenu, le reportage photo serait satisfaisant et le maintien de la circulation piétonne a été valorisé. Pourtant, la comparaison des mémoires techniques ne permet pas d’aboutir aux mêmes conclusions : le candidat évincé a précisé que les accès seront maintenus en permanence et a détaillé, avec des photographies, les étapes de chaque phase de travaux. La comparaison entre les deux plannings et les commentaires ne permettent pas d'expliquer la disparité entre les notations (12,5/20 pour le candidat évincé contre 15/20 pour celui retenu).
Dans un marché de construction de réservoir d’eau, la motivation de la note relative au critère
concernant les « moyen humain et matériel » s'est fondée sur le fait que « l'atelier de terrassement (..) létait] surdimensionné ». Or, il paraît peu probable que le surdimensionnement allégué, alors même que le groupement était le moins disant, ait une incidence négative sur l’exécution du marché.
De même, ledit groupement n’a obtenu que la moitié de la note maximale du sous-critère « planning d'exécution », et a perdu ainsi le marché, parce que la période de préparation proposée n’a été que d’un mois au lieu de deux.
Il convient de rappeler que le juge communautaire a considéré, à plusieurs reprises, que « les critères d'attribution doivent être appliqués de manière objective et uniforme à tous les soumissionnaires ».
La chambre note que tous ces cas ont concerné des marchés où l’entreprise habituelle a été retenue, soit comme titulaire soit comme sous-traitant. La société mise en cause a affirmé, en réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, faire en sorte de toujours apporter les meilleures solutions techniques à ses offres.
Le pouvoir adjudicateur est invité à mieux mettre en adéquation le choix des critères aux besoins des services opérationnels, par rapport aux exigences du cahier des charges. II lui revient de déterminer des critères techniques permettant une réelle mise en concurrence. De surcroît, toute sanction d’une inexistence ou d’une insuffisance d’informations, qui n’a pas été demandée dans le dossier de consultation des entreprises, contrevient au principe d'égalité de traitement des soumissionnaires.
63.3 Des mises en concurrence inexistantes ou non démontrées
Trois marchés ont été attribués sans offres concurrentes. Dans deux cas, toutes les offres concurrentes ont été jugées irrégulières. Enfin, concernant trois autres marchés, les offres des candidats évincés n’ont pas été conservées. Ainsi, pour la moitié des marchés de travaux de Péchantillon, soit huit sur quinze, la liberté d’accès à la commande publique et l'égalité de traitement des candidats se sont avérées incertaines.
Des marchés attribués en l’absence de concurrence
La procédure de publicité se solde, dans trois cas, par le dépôt d’une seule offre.
Le marché d’assainissement pluvial dans le Technoparc Epsilon | a été attribué au seul
soumissionnaire, le groupement RBTP et CMME, le 5 novembre 2013, pour 289 080 € HT.
De même, le marché de réalisation d’un poste de refoulement des eaux usées de Gonfaron et Reyran a été attribué à la société RBTP pour 465 578 € HT.
Dans les deux cas, l’avis d’appel à concurrence a été envoyé durant l’été et le dépôt des offres était prévu à la mi-septembre. Le choix de la période estivale pour réaliser une mise en concurrence constitue un indice d’une volonté ténue de favoriser le libre jeu de la concurrence.
Observations de l’Ordonnateur :
I! s'agit là d’une affirmation sous forme de pétition de principe parfaitement contestable, la
CAVEM évite par principe de compter comme durée effective de publicité pour ses appels
d'offre ou consultations au moins les deux semaines qui encadrent le 15 août .
61 Concernant le marché de travaux d'assainissement entre la station des Pins parasols et le poste de refoulement de la Bouverie, attribué le 7 mars 2013, le lot n°2 d'installation des équipements électromécaniques, électriques et de télégestion du poste de refoulement n’a fait l’objet que d’une seule offre, celle du groupement CMME et HMT, pour 168 530€ HT. Les mêmes entreprises ont obtenu le premier lot relatif au génie civil et aux poses de canalisations pour 893 770 € HT.
Il aurait pourtant été de bonne gestion de déclarer sans suite la procédure de passation d’un marché
publie, pour un motif d’intérêt général, du fait d’une insuffisance de concurrence comme le permet notamment la jurisprudence communautaire. L'établissement intercommunal a fait valoir que la relance du marché aurait retardé la réalisation des travaux en cause et que la déclaration sans suite de la procédure ne s’imposait pas dès lors que le prix proposé par la société candidate était inférieur à l’estimation des services. Cette pratique confirme cependant la faible détermination de la CAVEM pour ouvrir la commande publique à des entreprises différentes de celles habituellement retenues.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur à fait observer que deux des trois offres étaient inférieures à l’estimation de l’administration, ce qui est sans incidence sur le constat de l’absence de concurrence.
La société retenue a soutenu pour sa part que l’organisation en août d’un appel à concurrence ne
constituerait pas une entrave à la concurrence, bien qu’elle ait précisé qu’elle-même était fermée durant cette période de l’année, comme en témoignerait le nombre de dossiers de consultation. Il apparaît pourtant, d’une part, que ce mois est le moins propice pour avoir des candidatures et, d’autre part, que le degré de
concurrence se mesure aux offres déposées et non aux dossiers de consultation retirés.
Une conception extensive des offres jugées irrégulières qui limite la concurrence
La communauté d’agglomération a appliqué strictement l’article 53 du code des marchés publics, qui impose d'éliminer les offres inappropriées, irrégulières et inacceptables. Cette pratique, parfois contraire à la jurisprudence, a induit une contraction de la concurrence.
Dans le cas d’un marché à bons de commande pour travaux de petite maçonnerie et aménagement divers de 15 000 € à 150 000 € HT, cinquante-deux entreprises ont retiré le dossier de consultation mais seulement quatre offres d’entreprises locales ont été déposées. En définitive, une offre a été déclarée inacceptable car au-dessus de l’estimation administrative et deux autres ont été déclarées irrégulières. La dernière entreprise, CMME a donc été retenue. L'examen des conditions de passation de ce marché, en octobre 2015, montre que le jeu de la concurrence a été neutralisé de manière contestable :
- Deux des quatre offres ont été considérées comme irrégulières car l'acte d'engagement rectificatif n'avait pas été fourni, sans que la communauté d’agglomération ne justifie avoir contacté les entreprises concernées. Or, l'absence de signature de l’acte d'engagement ne modifie ni le sens, ni la validité de l'engagement des soumissionnaires, et n’est pas de nature « à entacher d'irrégularités les soumissions » de ces deux entreprises ; par suite, « la commission d appel d'offres n'était pas tenue, (.….), d'écarter lesdites soumissions comme non conformes à l'objet du marché », selon les termes de la jurisprudence nationale ou communautaire.
Le juge d'appel a récemment considéré que l’acheteur publie peut « demander aux candidats de préciser ou compléter la teneur de leur offre », sans modifier substantiellement leur offre (absence de modification du montant de l'offre, des effectifs, des caractéristiques techniques et financières. …). Contrairement à ce qu’a soutenu l’ordonnateur en réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, la constatation du caractère irrégulier de l'offre ne s’imposait pas dans ce cas, à la différence d’offres déposées hors délai ou ne répondant pas à l’objet du marché ou à la définition qualitative ou quantitative des besoins.
Observations de l’Ordonnateur :
Une fois encore, le législateur fait, contrairement à la Chambre, parfaitement la distinction
entre ce qui relève d’une obligation du pouvoir adjudicateur et ce qui s'analyse comme une
simple possibilité. - Une offre a été jugée inacceptable car elle se situait au-dessus de l'estimation de l'administration, de sorte que la CAVEM n'aurait pas disposé de crédits budgétaires suffisants pour la financer. Comme l’ont rappelé plusieurs réponses ministérielles aux questions de parlementaires, la jurisprudence impose de prouver que le budget du pouvoir adjudicateur ne permet pas d’accepter l’offre. Au cas d’espèce, la CAVEM, dont le taux de réalisation des dépenses d’investissement est particulièrement faible (cf. supra, le point 3.1.2), disposait des crédits nécessaires pour financer une dépense de 286 139,70 € TTC. Le rejet de cette offre est d’autant plus discutable qu'il s’est fondé sur des
quantités définies par le service opérationnel de la CAVEM mais non communiquées aux candidats. En l’absence de traçabilité, il n’est pas démontrable que les quantités n’ont pas été définies après l’ouverture des plis, afin de favoriser le dernier candidat en lice.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM proteste vigoureusement contre ce sous-entendu de la Chambre, contre laquelle
elle ne peut en outre se défendre, dans la mesure où démontrer que des quantités n’ont pas
été définies après l'ouverture des plis relève de l'établissement d’une preuve impossible.
Si le pouvoir adjudicateur ne peut pas unilatéralement modifier les offres des candidats, ces derniers peuvent, selon la jurisprudence, le faire, « dans le cas exceptionnel où il s agit de rectifier une erreur purement matérielle, d'une nature telle que nul ne pourrait s'en prévaloir de bonne foi dans 1 ‘hypothèse où le candidat verrait son offre retenue ». Au cas d’espèce, il aurait été de bonne gestion de solliciter la rectification des omissions alléguées afin de conserver les offres et de préserver la concurrence.
La procédure dite du « chantier masqué », employée par la communauté d'agglomération, permet d’exclure les offres jugées trop onéreuses mais n’est pas sécurisée. Le service des marchés a souligné que ce dispositif n’était pas condamné par la jurisprudence et qu'il permettait d’éviter que les entreprises augmentent leurs tarifs en fonction des quantités demandées.
La chambre régionale des comptes observe que cette méthode nécessite que les quantités soient estimées au moment de la définition des besoins, avant la publication du marché. Elle impose également que les candidats n’en aient pas connaissance. Il n’est pas certain que cette condition ait été respectée en l'espèce.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM proteste une nouvelle fois contre les insinuations de la Chambre.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président de la CAVEM a d’abord rappelé que le juge avait « validé l'utilisation, par le pouvoir adjudicateur, de cette méthode dite du chantier masqué, pour l'appréciation du critère prix » et qu’il serait impossible de « démontrer que des quantités n'ont pas été définies après l'ouverture des plis ». Cependant, le juge impose aussi que le contenu du « chantier masqué » ne soit pas « élaboré après la remise des offres mais en début de procédure » (TA Marseille, 8 juin 2010, société entreprise générale d'électricité, n° 1003386). La mise en œuvre de cette méthode implique donc une traçabilité des procédures internes, qui fait défaut au sein de la CAVEM.
Observations de l’'Ordonnateur :
L'absence de traçabilité des procédures internes ne signifie pas que les quantités ont été
définies après la réception des offres, mais simplement que la CAVEM n'est pas en mesure
d'apporter la preuve de ce qu’elles le sont en début de procédure. Une réflexion est
engagée pour conserver une trace «incontestable» des devis quantitatifs estimatifs
préalables à) l'ouverture des plis.
Au surplus, les estimations paraissent discutables. Ainsi, dans le marché à bons de commande
précédemment analysé, les montants des trois autres offres ont été deux fois supérieurs à celui de l’estimation (entre + 91 % et + 123 %), et celle retenue a été 7 % moins chère. Sauf à considérer que toutes les entreprises candidates ont surévalué leurs prix, ce qui s’apparenterait à des « offres de couverture », un tel écart soulève la question de la bonne évaluation, par les services et l’entreprise retenue, des prix unitaires et forfaitaires.
63 Observations de l'Ordonnateur :
Encore une fois, la terminologie employée (« paraissent discutables »} par la Chambre
révèle une inutile suspicion à l'encontre de la CAVEMI.
Un autre cas illustre cette pratique. Il concerne le marché de réhabilitation du réseau gravitaire de
transfert des eaux usées le long de la RD59, dont la passation a été en partie réalisée par la commune de
Roquebrune-sur-Argens dans le cadre des commissions d'ouverture des plis et d'analyse des offres du 10 et 17 décembre 2012. Le marché a été attribué le 18 mars 2013 par la CAVEM. Alors que dix-neuf dossiers de consultation des entreprises avaient été retirés, deux offres ont été déposées, celle de CMME et celle du groupement RBTP et Garnier Pisan. L’offre de la CMME a été jugée irrecevable du fait d’erreurs de calculs, tant au niveau des postes que des totaux, entre l'acte d'engagement (1557 285 € HT) et le devis descriptif et estimatif détaillé (3 114 570 € HT). Après vérification et correction, le maître d'œuvre a recalculé l’offre à 2 990 815 € HT. L'offre concurrente était de 2 767 100 € HT. Le maître d'œuvre ajustifié la décision qui a été prise de considérer l’offre irrecevable par le fait qu’il « [avait] été demandé à la société de maintenir son prix de 1557285 € HT» et que l’entreprise « ayant refusé le maintien de son prix, l'offre est jugée
irrecevable ». Là encore, il aurait été de bonne gestion de rectifier les erreurs matérielles, avec un prix à
2 990 815 € HT, afin de conserver l'offre et préserver la concurrence.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la
CAVEM a soutenu qu’il aurait été inutile de « maintenir une offre irrégulière, qui [aurait été] ensuite écartée du fait de son mauvais positionnement tarifaire, dans le but purement formel et artificiel de préserver la concurrence ». La chambre maintient pour sa part que exclusion automatique d’une offre affectée d’une simple erreur matérielle est pour le moins contestable.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM confirme qu'elle ne voit pas d'utilité à maintenir une offre irrégulière, qui sera
ensuite écartée du fait de son mauvais positionnement tarifaire, dans le but purement
formel et artificiel de préserver la concurrence. En le faisant, elle s’exposerait tout au
contraire à des recours de candidats évincés au stade des offres, alors que le risque de
recours est largement moindre lorsque le candidat est écarté au stade des candidatures.
En définitive, une lecture plus attentive du guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics, publié le 26 septembre 2014 par la direction des affaires juridiques du ministère chargé de l’économie et des finances, aurait permis de préserver la faible concurrence existant sur le segment de marché examiné par la chambre. La communauté d'agglomération n’a pas utilisé les moyens disponibles pour faciliter l'émergence d’une pluralité de candidatures.
Observations de l’Ordonnateur :
On voit mal comment la Chambre peut reprocher à la CAVEM de ne pas avoir respecté un
guide de bonnes pratiques qui a été publié en septembre 2014, quand le marché concerné a
été passé en 2013.
La CAVEM est en revanche heureuse de constater que la Chambre relève elle-même «la
faible concurrence existant sur le segment de marché examiné par la Chambre ».
De surcroît, le dispositif du chantier masqué constitue un avantage pour les entreprises avec lesquelles la CAVEM contracte habituellement, dans la mesure où elles connaissent les prestations dont a le plus fréquemment besoin la communauté d'agglomération. La chambre invite l'EPCI à modifier ses pratiques (publication des quantités, limitation de l'exclusion des offres, déclaration sans suite du marché avec une seule offre.….).
Une traçabilité déficiente de la mise en concurrence
L'établissement n’a pas été en mesure de transmettre les offres qui n’avaient pas été retenues, dans trois cas concernant :
64 -_ Le marché de travaux d'extension des réseaux d’eau potable au port Santa Lucia (442 560 € HT), passé
en 2012 et achevé en mai 2013. Ce marché semble pourtant avoir donné lieu à une offre anormalement basse.
- Le marché à bons de commande, conclu en 2011, par la communauté d'agglomération de Fréjus Saint- Raphaël, au titre des compétences dévolues à cet EPCI en matière d’eau, d’assainissement, de lutte contre les inondations et de développement économique. Ce marché paraît pourtant avoir également fait l’objet d’une offre anormalement basse.
- Le marché de travaux de construction des réservoirs d’eau potable à Saint-Aygulf bas (1 830 563, 53 € HT), conclu en 2012 et achevé en octobre 2013. En l’absence des offres non retenues, le critère
technique qui a permis au groupement retenu de bénéficier de l'attribution du marché ne peut être vérifié alors que l’écart de notation n’était que de 2,58 points sur 100.
La trace des pièces en cause aurait été perdue. Pourtant, les archives de la communauté
d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël, qui a conclu les marchés auxquels ces pièces se rapportent, n’ont pas été déplacées lorsqu'elle a fusionné avec la communauté de communes « Pays Mer Estérel ».
En vertu de l'instruction DAF/DPACI/RES/2009/018 de la direction des archives de France et de la direction générale des collectivités locales du 28 août 2009, les pièces de sélection d’un marché doivent être conservées durant dix ans,. Face à cette situation très préoccupante, la communauté d’agglomération doit se doter d’un programme d’archivage plus efficace et sécurisé, conformément à l’article 57 de l’ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, désormais applicable.
Dans ces conditions, le contrôle de la chambre régionale des comptes n’a pas permis de vérifier la
réalité des informations contenues dans l'analyse des offres. Or, dans les trois cas ci-dessus présentés, le prestataire récurrent des marchés de travaux de la CAVEM était le titulaire des marchés ou en a été le sous- traitant. La transparence des procédures et l’égalité de traitement des candidats ne peuvent donc être confirmées.
Recommandation n° 3 : Se donner les moyens de faire jouer la concurrence :
- en recourant à l’allotissement et aux marchés à bons de commande de manière appropriée, - en contrôlant les offres anormalement basses,
- en améliorant l’analyse de la valeur technique des offres,
- en interprétant avec souplesse les offres jugées irrégulières,
- en conservant les pièces concernant les candidats évincés.
6.4 Des liens entre le pouvoir adjudicateur et le titulaire récurrent des marchés
Les principes d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures s'avèrent non respectés au regard de certaines pratiques de la CAVEM.
La présence inadaptée d’un fonctionnaire parent éloigné du gérant de l’entreprise habituellement retenue
Un agent, chargé du service des marchés de la commune de Roquebrune-sur-Argens, a exercé une mission accessoire d’une dizaine d’heures par mois au sein de la CAVEM, en intervenant dans la procédure de passation des marchés publics. Or, il est un parent éloigné du président de la société RBTP, prestataire habituellement retenu par la communauté d’agglomération. Dans au moins deux marchés, il a assisté à la commission d’ouverture des offres ou d’attribution qui a in fine abouti à choisir la société RBTP soit comme titulaire du marché soit comme sous-traitant.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur et l'intéressé ont souligné que sa présence aux réunions de la commission d’appel d’offres n’aurait pas eu de conséquences sur le choix de l’attributaire. L'analyse des offres avait été réalisée par un prestataire extérieur et l’action de l’agent se limiterait « à la lecture des pièces élaborées par le maître d'œuvre pour s'assurer que celles-ci sont exemptes d'erreurs matérielles » et à des tâches de secrétariat de la commission d’appel
d'offres. Au surplus, l’agent ne disposerait d’aucune information stratégique sur les différents marchés. L’intéressé a également fait valoir qu’en l’absence de participation à la rédaction du cahier des clauses techniques particulières, à l’analyse des offres des candidats et de liens avec la société, Pimpartialité de la procédure serait sauvegardée. Sans remettre en cause ni la compétence, ni la bonne foi de l'agent, la chambre observe d’abord que la CAVEM dispose en son sein des ressources nécessaires pour assurer le secrétariat des commissions d’appel d'offres et pour corriger les pièces élaborées par le maître d'œuvre, sans avoir à recourir à un agent communal, Le rôle de cet agent communal, décrit comme très secondaire, ne justifie pas sa présence pour assurer des missions relevant de la communauté d'agglomération. [1 conviendrait donc de mettre fin à son intervention.
La chambre observe ensuite que, dans la mesure où l’entreprise gérée par un parent éloigné de
l'agent en cause est couramment retenue, la CAVEM doit veiller avec un souci particulier à la préservation des apparences. Même si son rôle y est secondaire, la participation de l’intéressé aux réunions de la commission d'appel d'offres pourrait en réalité s’analyser comme une « situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés (...) de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions » au sens des dispositions que la loi du 20 avril 2016 portant sur la déontologie, les droits et obligations des fonctionnaires a introduites à l’article 25 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Les liens familiaux susmentionnés pourraient conduire à douter de la bonne évaluation des
différentes offres et de la préservation de la confidentialité d’informations stratégiques pour l'égalité de traitement des candidats.
Observations de l’Ordonnateur :
Pour conclure à propos de la neutralité des décisions prises par la Commission, celles-ci sont
prises souverainement par les membres à voix délibérative ; après que le maître d'œuvre, à
l’origine de l'élaboration du dossier de consultation et rédacteur de l'analyse des offres, ait
exposé son rapport d'analyse.
Il est pris acte que la Chambre ne remet en cause ni la compétence, ni la bonne foi de
l'agent qu'elle met en cause par principe par crainte de possibles conflits d'intérêts. Cela
reste très déplaisant pour cette personne, reconnue professionnellement pour ses
compétences dans le domaine de la commande publique.
Des maîtres d'œuvre proches de l’entreprise habituellement retenue
La communauté d’agglomération a fait appel à des maîtres d’œuvre pour assurer l'évaluation des besoins, l’aider à la passation des marchés et effectuer le suivi des travaux. Certains d’entre eux ont eu comme sous-traitant la société GE21, pour des missions de géomètre et de topographe. La société GE?21 appartenait à la holding « Delta investissements » (HDI), au moins depuis 2010 et jusqu’au 28 février 2014, dont les actionnaires sont les mêmes que ceux de la société RBTP, maintes fois retenue lors des attributions de marchés.
La société « Alizé environnement » a ainsi assuré, en recourant aux services de la société GE2I, le
suivi de deux marchés figurant dans l'échantillon des contrats examinés par la chambre, qui ont été attribués à RBTP. Pour le premier, la société RBTP a été retenue pour le lot n° 2 (0,2 ME HT) et a été le sous-traitant pour le lot n°1 (0,2 M€ HT). Pour le second, l'offre de l'entreprise RBTP a également été retenue pour le lot n°1, pour un montant de 2 ME, qui était inférieur à 5 % de l'estimation des services, alors que les trois autres offres étaient supérieures (+7,49 %, +12,96 % et +20,83 %).
De la même façon, la société SNC Lavalin ainsi assuré le suivi de deux marchés figurant dans
l'échantillon des contrats examinés par la chambre, en ayant comme sous-traitant la société GE2I. Le marché de réhabilitation du réseau gravitaire de transfert des eaux usées sur la RD 59 a été attribué à RBTP, en groupement avec Garnier Pisan, pour 2,7 ME HT, en l’absence de concurrence puisque l’autre offre déposée a été jugéc irrecevable. Dans le cas du marché de création d’une liaison d'eaux usées entre la station d’épuration des Pins parasols et le poste de refoulement principal de la bouverie, la société RBTP n’a pas été retenue, à la demande du maître d’œuvre, puisque son mémoire technique ne figurait pas dans l'offre.
66 Observations de l’Ordonnateur :
Dans la mesure où la société SNC Lavalin a été attributaire suite à une mise en concurrence
par la Communauté de Communes Pays Mer Esterel dans le cadre d'une procédure
adaptée, il n'est pas anormal que cette société suive les marchés de travaux du lancement
à l'attribution.
La Chambre relève les difficultés des donneurs d'ordre public quand ils se retrouvent face à
des majors qui développent et maitrisent l’ensemble de la chaine d’une branche d'activité.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, la société RBTP a indiqué que la société de géomètres GE2I n’avait pas accompli de prestations de maîtrise d'œuvre. Pour sa part, la société GE21 a fait valoir son absence d’influence dans le choix des attributaires des marchés.
L’ordonnateur, assureur des entreprises retenues
Le président de la CAVEM, M. Georges Ginesta, est gérant, en tant qu’agent général d’assurance P 8 s q 8 ; d’une agence de la compagnie X située à Saint-Raphaël.
Cette agence est l’assureur de la holding « Delta investissements » et de ses filiales, la société RBTP, la SARL FATP, la SARL C2R et la SARL goudronnage. Elle est également l'assureur d’autres sociétés locales de bâtiments et travaux publics, notamment CMME et SEETA, ainsi que du groupe Pizzorno. Cette dernière société a fréquemment été retenue lors de marchés publics intercommunaux (pour un montant de 2,6 ME HT en 2013).
Une dizaine de sociétés d’assurance (MAIF, Assu2000, MMA, Aviva, Gencrali, Allianz, Assurance
Gan, Swiss life...) ainsi que trois agences de la compagnie Axa (au 41, rue Charles Gounod ; au 195, avenue du XV°* corps ; au 923, avenue Mimosas) existent pourtant sur la commune de Saint-Raphaël.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a souligné que la compagnie X était le principal assureur de risque industriel, leader du marché national, et donc l'assureur de référence des entreprises locales. Cependant, les entreprises ci-dessus mentionnées sont assurées par l’agence dont M. Ginesta est le gérant, alors qu’il en existe d’autres, de la même compagnie ou de compagnies différentes, qui protègent également contre les risques industriels. Le président de la CAVEM a également fait valoir qu’il ne disposerait plus que de 18 % des parts du cabinet concerné, qu’il ne serait pas l'assureur exclusif des entreprises précitées et que les liens commerciaux que son agence a noués avec elles étaient antérieurs à sa prise de fonction. Enfin, il a souligné qu’un agent d’assurance pouvait avoir un mandat électif.
La chambre observe pour sa part que la situation constatée contrevient aux règles de déontologie consacrées par la charte de l’élu local. Cette charte, instituée par la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat et codifiée à l’article L 1111-1-1 du CGCT, dispose que « dans l’exercice de son mandat, l’élu local poursuit le seul intérêt général, à l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre intérêt particulier ».
Même s’il ne détient plus qu’une part minoritaire du cabinet d’assurance, le président de la CAVEM demeure intéressé à l’affaire de sorte que lorsque, par délégation du conseil communautaire, ses vice- présidents signent, en son nom, des marchés avec des entreprises clientes du cabinet, il contrevient aux principes déontologiques consacrés par la charte de l’élu local.
Observations de l’Ordonnateur :
AXA est un assureur de risque industriel leader du marché, et donc l'assureur de référence
pour les entreprises en France, compagnie de premier plan national et européen pour la
qualité de ses contrats, sa gestion des sinistres et sa tarification.
67 Que des entreprises locales soient assurées auprès de cette compagnie paraît donc dans
l’ordre des choses.
Le Cabinet COSTE GINESTA BERTRAND, qui regroupe 3 associés, Mme BERTRAND, M.
COSTE et M. GINESTA, s'est constitué au fil des années depuis 1986. M. GINESTA l'avait
racheté en 1986, puis s’est associé à M. COSTE en 1995, puis enfin avec Mme BERTRAND en
2011. Désormais, M. GINESTA ne détient plus que 18 % des parts.
Ce cabinet n’est, de plus, a priori pas l’agent d'assurance unique de ces entreprises.
Force est de constater, en outre, que certaines de ces entreprises étaient assurées auprès
d’AXA, par l'intermédiaire du cabinet « BERTRAND COSTE GINESTA », avant que M.
GINESTA ne devienne l’ordonnateur de la CAVEM, et même avant la création de la
Communauté d'Agglomération de Fréjus Saint-Raphaël, à laquelle la CAVEM a succédé.
À ce titre, la Chambre relève l'existence d’une « dizaine de sociétés d'assurance » ainsi que
de «trois agences de la compagnie Axa » à Saint-Raphaël, mais qu’en était-il dans les
années 1990 ?
La plupart des sociétés d'assurance citées par la Chambre ne sont pas comparables avec la
société AXA lorsqu'il s'agit d'assurer les entreprises contre les risques industriels. La MAIF,
Mutuelle d'Assurance des Instituteurs Français, et ASSU 2000 offrent leurs services
exclusivement dans les domaines de l’assurance auto-moto, de l'habitation, de la santé, de
la prévoyance et des services divers à la personne. SWISS LIFE propose des garanties dans le
domaine de la santé, de l'épargne, de la famille, des loisirs et des biens, et ses produits à
destination des professionnels et des entreprises sont essentiellement limitées à une
multirisque destinée aux indépendants. MMA est spécialiste de l'assurance auto, santé et
habitation ; même si son offre comporte l'assurance responsabilité civile professionnelle et
même des garanties spécifiques pour les professionnels du bâtiment, ce n’est pas son cœur
de métier. Il en va de même pour AVIVA, société qui n’a en outre été créée qu'au début des
années 2000.
On rappellera encore que c'est la compagnie AXA qui est propriétaire des contrats, qui en
assure directement la gestion et détermine les primes, et que le cabinet BERTRAND COSTE
GINESTA, qui n'est qu'agent d'assurance et non courtier, est rémunéré sur la base d’une
commission fixe qui est la même pour tous les agents d'assurance AXA.
L'activité d'agent d'assurance n’est pas une activité incompatible avec un mandat électif, et
un agent d'assurance a, en tout état de cause, vocation à assurer sur le territoire où il est
implanté, c’est la logique même d’un réseau d’agents d'assurance sur le territoire national.
Enfin, il est tout à fait étonnant que la Chambre prétende fonder son argumentation sur les
dispositions de la loi du 31 mars 2015, c'est-à-dire une loi postérieure à la période objet de
son contrôle.
Recommandation n°%4 : S'assurer que les personnes physiques ou morales ayant un intérêt quelconque avec les entreprises candidatant à un marché ne participent pas à la procédure de sélection des offres.
68 6.5 Conclusion sur la commande publique
En définitive, la mise en concurrence de la commande publique a été déficiente dans plus de la
moitié des marchés examinés par la chambre dans le cadre de son contrôle. Sur les quinze marchés de travaux concernés, trois mises en concurrence n’ont pu être vérifiées en l’absence des pièces des candidats évincés et cinq procédures ont abouti à une seule offre régulière. Pour les autres marchés, l’insuffisante définition des besoins a conduit à la conclusion d’avenants parfois significatifs, dans un contexte de faible concurrence. Un seul marché n’a fait l’objet d’aucune observation et a suscité de nombreuses offres (62 dossiers retirés et 14 offres déposées), ce qui prouve le caractère concurrentiel des activités de BTP.
L'existence de liens entre l’entreprise habituellement retenue et des personnes physiques ou morales contribuant au choix de cette entreprise dans le cadre de la commande publique a fragilisé l'attribution des marchés que la CAVEM a conclus avec elle. Ni légalité de traitement des candidats, ni la transparence des procédures ne peuvent être garanties dans ces conditions, ce qui traduit une gestion très discutable, de la commande publique par la communauté d'agglomération.
7. Les opérations d'aménagement du Grand Capitou
OBSERVATIONS GENERALES DE L’'ORDONNATEUR :
En 2001, un rapport de l'INSEE mettait en évidence le manque d'emploi du territoire de
Fréjus-Saint Raphaël, étendu à son bassin de vie, en raison de la présence la mono-
économie très saisonnière que constitue le tourisme. Dix ans et quelques opérations plus
tard, le taux de chômage avait baissé d’un point, et le territoire avait trouvé une
attractivité économique et un dynamisme qui a fléchi que récemment. Cette évolution se
retrouve dans les études conduites pour l’élaboration du Schéma de Cohérence Territoriale
et dans le volet habitat que constitue le Programme Local de l'Habitat en cours
d'élaboration.
Le développement économique est la première des compétences obligatoires des EPCI à
fiscalité propre, une compétence exercée avec dynamisme et ambition au sortir de la
période de récession économique des années 1990. De fait, après analyse de diverses
études commandées pour la circonstance, il est clairement apparu la nécessité de
développer l'attrait de notre territoire, en vue de permettre au tissu d'entreprises du
territoire de trouver les conditions d'un développement de leurs activités et de permettre
l'installation de nouvelles entreprises créatrices d'emplois.
Suite à une étude générale de faisabilité (Confère pièce justificative n°1 en annexe - Extrait
de l’Etude BARBIER FRINAULT), le quartier du Capitou à Fréjus a été retenu pour recevoir les
différentes opérations projetées avec une réflexion sur les infrastructures et notamment
réseaux à prévoir pour les accueillir. Si dans un premier temps la Communauté
d'Agglomération a porté des opérations sous la forme juridique du Lotissement à vocation
économique avec les opérations Epsilon I! à Saint Raphaël, de la Nouvelle Intendance et du
Pôle d’Excellence Jean Louis à Fréjus, la dimension respective des opérations du Pôle BTP et
du Pôle Production projetées (20 hectares) et l'estimation de leur coût financier (20 millions
d'euros) ont rapidement nécessité de trouver un autre mode opératoire d'aménagement.
69 C'est ainsi qu'il a été opté pour le mode juridique de la ZAC, Zones d'Aménagement
Concerté avec le recours pour leur réalisation à un mode concessif. Le mode opératoire de
la concession d'aménagement, novateur pour ne pas dire expérimental, car sans
précédents similaires, a en effet constitué la clé du succès de ces opérations.
Ces opérations lancées successivement ont été placées sous la conduite du Vice-Président
en charge du Développement Economique assisté d'une équipe opérationnelle réduite
bénéficiant de l'expérience des réalisations antérieures. Au lancement de ces opérations,
rien de permettait de garantir leur succès. La démarche initiée dès 2001 a été prudente,
engageant les opérations les unes après les autres avec des retours réguliers sur
investissement.
La Communauté d'Agglomération a ainsi assumé et porté la maitrise du foncier, le
montage des dossiers réglementaires et d'autorisation, la création des ZAC
correspondantes et la préparation puis le suivi des dossiers de concession, suite à leur
attribution.
La dynamique engagée et le travail réalisé par la Communauté d'Agglomération ont fait
l’objet d’une information relayée par divers médias et publications, mais aussi de visites de
collectivités intéressées par ces expériences.
Il convient également d'ajouter qu'aucune de ces opérations initiées et conduites du fait
d'un suivi régulier et efficace n’a généré de risques pour la Communauté d'Agglomération,
malgré leur envergure, qu’elle soit technique, ou financière.
Il est précisé enfin, qu'aucune délibération relative à ces opérations d'aménagement de la
Communauté d'Agglomération n’a fait l’objet de recours ou de déférés préfectoraux. Il en
va de même pour les dossiers de concessions du Pôle BTP et du Pôle production, ainsi que
pour les différents marchés passés par la collectivité pour ces mêmes opérations.
7.1 Présentation
Dans le cadre de sa compétence de développement économique, la communauté d'agglomération a réalisé plusieurs opérations d’aménagement.
En vertu de l’article L. 300-1 du code de l'urbanisme, « les actions où opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de luiter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de meitre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».
En 2002, la communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël a diligenté une étude auprès des cabinets « DEGW - Barbier Finault », sur la zone d’activité économique du Capitou, proche de l’échangeur de l'autoroute A8. L'étude invitait la communauté d'agglomération, dans le cadre de l'aménagement du site, à « choisir un positionnement tourné vers de nouvelles activités pérennes dans le temps et susceplibles d'apporter de nouvelles perspectives économiques ».
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la communauté d'agglomération a souligné l'intérêt de développer le tissu économique du territoire, ce que ne conteste pas la chambre. Il a fait valoir ensuite Pabsence de recours ou de déférés préfectoraux concernant les opérations ci-après décrites. Comme indiqué plus haut, l’inaction du contrôle de légalité, à supposer qu’elle soit établie, est sans effet sur le contrôle, par la chambre, de la régularité des actes de gestion de la communauté d'agglomération.
70 Le président de l'établissement intercommunal a estimé également que ces opérations n’auraient généré aucun risque technique ou financier, malgré leur envergure. Il a relevé que la CAVEM avait « assumé et porté la maîtrise du foncier, le montage des dossiers règlementaires et d'autorisation, la création des zones d'aménagement concerté correspondantes et la préparation puis le suivi des dossiers de concession, suite à leur attribution ». La chambre en conclut que ces opérations n’auraient done pu aboutir sans le soutien de la communauté d'agglomération, ce qui aurait dû la conduire à un contrôle approfondi.
Les opérations existantes
Le pilotage de la communauté d’agglomération pour développer cette zone s’est concrétisé par la réalisation, en régie, du pôle d’excellence Jean-Louis (au sud). Créé en 2008, le pôle a accueilli des entreprises de services et d’innovation sur 8 hectares. A la date d'achèvement du contrôle de la chambre, un dernier lot restait à céder mais le bilan prévisionnel de l’opération s’avérerait excédentaire (0,8 M€).
Outre le pôle d’excellence, six zones ont été aménagées ou projetées durant la période examinée : le pôle BTP ainsi que sa partie nord, le pôle « production » avec le centre de vie, le pôle habitat du Bonfin, le
pôle habitat du haut Capitou, le pôle mixte et le pôle tertiaire.
Les zones d'aménagements
Source : Modification du PLU de Fréjus — pôle Production, orientations d'aménagement
Observations de l’Ordonnateur :
I! convient d'apporter les précisions suivantes ; les opérations initiées et/ou réalisées par la
Communauté d'Agglomération ont été les suivantes : le pôle BTP sans les aménagements
situés au Nord, le pôle « Production » avec le centre de vie, le Pôle Jean Louis et le Pôle
Habitat du haut Capitou.
Quatre sites ne relèvent donc pas de la CAFSR ou de la CAVEM : l'opération située au Nord
du Pôle BTP (dit « Pôle BTP Il »), le pôle Habitat du Bonfin, le pôle Mixte et le pôle Tertiaire,
le Zoo étant privé.
Les deux premières opérations, situées à proximité de l’échangeur de l'autoroute A8, ont été presque achevées durant la période sous contrôle: le pôle BTP a été ouvert en 2011 et le pôle production, en 2014, Ils ont été réalisés au sein de deux zones d'aménagement concertées (ZAC). Selon l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme, principale procédure d'initiative publique, la ZAC permet à la collectivité locale d'intervenir « pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement de terrains », en vue de « les céder ou concéder ultérieurement à des utilisateurs ».
71 Dans les deux cas, la communauté d'agglomération a transféré la maîtrise d'ouvrage à un
concessionnaire chargé de réaliser les travaux d'aménagement, les études nécessaires et de commercialiser les terrains aménagés. L’acquisition des terrains a été portée par la communauté d’agglomération, en vertu de la possibilité offerte par l’article L. 300-4 du code de l'urbanisme. Au nord du pôle BTP, la zone BTP IT a fait l’objet d’une procédure de lotissement à la suite de la cession du terrain, par l'intermédiaire de la commune de Fréjus, à un opérateur privé.
Observations de l’'Ordonnateur :
Il est apporté les précisions suivantes: Les terrains du Pôle BTP ont fait l'objet
d’acquisitions et donc d’un portage financier. Les terrains du Pôle Production ont fait l’objet
d’acquisitions et donc d’un portage financier mais aussi d'une dation.
Le Pêle BTP 2 est un intitulé retenu de façon unilatérale par le lotisseur lors du dépôt de son
permis d'aménager. Cette désignation laisse à penser que cette opération est une extension
du Pôle existant initiée par la collectivité, ce qui n’est pas le cas. Ce terme prétant à
confusion est effectivement peut-être regrettable du point de vue de la procédure de
montage, par contre d’un point de vue de la communication sur le terrain il est fort utile
pour identifier les sites. L'opération conduite par la ville est un lotissement alors que le Pôle
du BTP est une ZAC.
La troisième opération, concernant le pôle mixte, situé à côté du pôle d'excellence Jean-Louis, a
presque été achevée dans le cadre d’une procédure de lotissement privé, après avoir été portée par la CAVEM.
Observations de l’Ordonnateur :
Le rôle de la CAVEM s’est borné à l'étude de faisabilité et aux négociations pour s'assurer
de la bonne fin de la maîtrise du foncier par la signature d'une promesse de dation avec les
propriétaires. La CAVEM n'a pas porté cette opération (confère les précisions apportées
plus loin).
Une quatrième opération, le pôle habitat du Capitou apparaît comme un prolongement du pôle production. A la date d’achèvement du contrôle de la chambre, le projet était en cours d’étude et le choix de la procédure d'aménagement n’avait pas été arrêté par la CAVEM.
Cinquième zone, le pôle habitat du Bonfin est aménagé par la société d'économie mixte (SEM)
« Fréjus Aménagement ». La communauté d'agglomération n’est pas intervenue dans ce projet. L”objectif
est de réaliser quatre-vingt-neuf logements, dont trente-six en locatif aidé. La SEM « Fréjus Aménagement »
a transmis le permis de construire, accordé le 11 octobre 2012, à la société civile immobilière de construction
vente (SCCV) « Capitou Habitat », le 12 juin 2013. De ce fait, aucune mise en concurrence n’a été réalisée
mais, selon la SEM, plusieurs partenaires potentiels auraient été approchés. La SCCV « Capitou Habitat » est
domiciliée au 33, allée Sébastien Vauban, centre d'affaire Victoria, où se trouve le siège de toutes les filiales
de la holding dont la société RBTP. Cette entreprise assure le terrassement, les voiries et les réseaux divers.
Observations de l’Ordonnateur :
Dans le cadre de la philosophie d'ensemble de l'opération d'aménagement, il était
nécessaire de prévoir des secteurs dédiés à l’habitat. L'objectif était en effet de prévoir des
logements pour les actifs à proximité des Pôle en développement. La CAFSR n'avait
cependant pas la compétence Habitat au sens de construire du logement dont la
destination pouvait être autre que sociale. Elle ne maîtrisait pas le foncier et n'a pas fait
d'études. La CAFSR n’est intervenue à aucun titre dans l'opération et n’est donc pas
concernée.
72 Cette cinquième zone, figure certes au sein des schémas d'aménagement du quartier du
Capitou, maïs ce site à vocation d'habitat composé de terrains privés a été initié par la SEM
Fréjus Aménagement, SEM de la ville de Fréjus.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, la société « Capitou Habitat » a soutenu qu’une mise en concurrence ne serait pas obligatoire pour le choix de ses co-contractants et a souligné l’absence d’interdiction « de traiter avec des sociétés situées à la même adresse que {son] siège social ». La chambre observe que la cession des terrains par la SEM aurait néanmoins dû faire l’objet d’une procédure de mise en concurrence, en application de Particle L 300-4 du code de l’urbanisme, et que toutes les opérations d'aménagement du Grand Capitou ont finalement été effectuées par les mêmes acteurs.
Le sixième pôle, destiné à recevoir un pôle tertiaire et hôtelier, relèverait de la ville de Fréjus et d’un opérateur privé. A cet stade, il demeurerait encore imprécis.
Observations de l’Ordonnateur :
Ce pôle relève de la ville de Fréjus en matière d'autorisation d'urbanisme et d’un opérateur
privé propriétaire du terrain à l'origine pour la réalisation. Cette opération initialement à vocation de zone d'activités dédiées au tertiaire a évolué vers une opération dédiée
exclusivement à de l'habitat. La CAFSR n’est intervenue en rien dans cette opération.
Le suivi des opérations du Grand Capitou
Le service des affaires foncières et des opérations d’aménagement de la CAVEM, composé de quatre agents, a assuré un contrôle précis du déroulement des opérations, par une présence constante à toutes les réunions de chantier. Un suivi des cessions a été effectué depuis 2014, et a été renforcé à la fin de l’année 2015.
Le portage des opérations a été réalisé dans le cadre d’une équipe projet composée d’un directeur général adjoint, du directeur des affaires foncières et des opérations d'aménagement et de deux agents de la commune de Fréjus, au titre de leurs activités accessoires :
- Mme D, directrice générale de l'aménagement, du territoire et des infrastructures de Fréjus, a assuré principalement le suivi des modifications de PLU, dans le cadre de 31,50 heures mensuelles. La chambre observe, d’une part, que la rémunération d’un agent par la CAVEM (1287 € nets) pour exercer des missions relevant d’une compétence communale que constitue la planification urbaine, est inadaptée et, d’autre part, que la liste des actions effectuées demeure insuffisante pour s’assurer de l’adéquation proportionnée entre le service réalisé et Le niveau de la rémunération versée :
M.E,, directeur des services à la population de la commune de Fréjus, a assuré le suivi de ces
opérations pour la ville de Fréjus en ce qui concerne notamment la ZAC du pôle production. Il a
réalisé 24 heures mensuelles pour une rémunération de 878 € nets. Là encore, le détail des activités
n’a pas permis de s’assurer de l'adéquation proportionnée entre le service réalisé et le niveau de la rémunération versée.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, les intéressés et le président de la CAVEM ont estimé que ce dispositif serait moins coûteux que de recourir à un prestataire extérieur où de recruter un agent. La chambre maintient que la rémunération, par la CAVEM, d’agents communaux pour l’exercice de missions communales de planification urbaine ou de suivi des concessions, assurées par ailleurs par un agent intercommunal, relève d’une gestion perfectible des derniers publics.
73 Observations de l’'Ordonnateur :
La CAVEM maintient quant à elle que ces agents communaux sont intervenus dans le cadre
d'activités accessoires régulières, après autorisation de la ville de Fréjus et en soutien aux
activités des services intercommunaux, afin de limiter les recrutements et en apport de
technicité. S'il avait été fait appel à des prestataires extérieurs privés, ou à des
recrutements, le coût de ces interventions aurait été bien plus élevé et aurait constitué une
charge supplémentaire pour la collectivité et donc pour les opérations concernées. Un bilan
annuel des activités réalisées dans le cadre de cette mission accessoire a été produit à
l'attention du président de la Communauté d'Agglomération, listant l’ensemble des
prestations réalisées.
L’immixtion des agents communaux dans ce projet illustre, une nouvelle fois, lapplication
contestable du principe d’exclusivité inhérent à l’'intercommunalité. Les communes ne peuvent intervenir dans le cadre de compétences transférées - au cas d'espèce, « la création et l'aménagement pour les zones d'activités publiques ou l'accompagnement à la création et l'aménagement pour les zones d'activités privées, de zones d'activités industrielles, commerciales, artisanales et tertiaires sur le territoire communautaire ». Cet exemple illustre également la nécessité de mettre fin au dispositif des activités accessoires, qui a participé à l’enchevêtrement de ces compétences.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM conteste l'emploi du terme «immixtion » puisque ce travail fut réalisé d’un
commun accord, à la demande de l’agglomération.
Les contributions des aménageurs privés aux équipements publics
Le 24 juillet 2008 et le 1° juillet 2011, pour toutes les zones d'aménagement, la CAVEM a fixé les modalités de répartition du financement des travaux des équipements publics (6,3 ME), c’est-à-dire les réseaux primaires d’adduction d’eau potable et d'assainissement nécessaires pour ces opérations. Les dépenses correspondantes doivent être portées par les aménageurs, en application de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme, dans le cas des ZAC, et de l’article L. 332-9 du même code, dans le cas des autres
opérations.
Observations de l'Ordonnateur :
Ces charges doivent être portées par :
- les aménageurs dans le cadre du L. 311-4 du code de l’urbanisme dans le cas des ZAC,
- par la CAVEM pour les autres bénéficiaires déjà desservis par le réseau à redimensionner.
La création des pôles d'activités du quartier a nécessité de redimensionner les réseaux
initialement prévus pour la desserte des habitations et services de ce quartier. Les
participations dues par les aménageurs ont été calculées sur le surcoût généré par ce
redimensionnement du fait des effluents nouveaux ou de l'alimentation en eau potable à
prévoir pour les différents pôles d'activités. Elles s'appliquent sur les travaux des réseaux
primaires réalisés hors ZAC et hors lotissement pour le quartier du Capitou. Le calcul a été
opéré indépendamment du mode d'aménagement.
Il y a lieu de préciser que dans le cadre des aménagements de ZAC, il y a d’autres
équipements prévus pour le fonctionnement de chaque zone.
74 Le juge administratif a souligné l'irrégularité des contributions destinées à financer des services publics ne relevant pas de l'intérêt principal du constructeur. Au cas d’espèce, le financement des équipements publics par chaque aménageur à été calculé en fonction des besoins des futurs usagers, en volumes, ce qui est conforme à la jurisprudence. La communauté d'agglomération a émis les titres pour le pôle mixte et le pôle BTP.
Cependant, le financement à la charge de la communauté d’agglomération s'est avéré, en réalité, plus important :
- Certaines opérations, situées hors de la ZAC, ne feront pas l’objet de participation aux coûts des travaux publics susmentionnés, entraînant une charge d’environ 1,6 ME pour l'EPCI.
Observations de l’Ordonnateur :
Les lotissements pouvaient réglementairement échapper à ces participations. L'opération
du BONFIN a échappé aux participations, d’une part parce que l'opération finalement
réalisée a été plus modeste que prévue, car impactée par des contraintes
environnementales et d'autre part parce que la collectivité ne pouvait légalement
contraindre l'aménageur à participer financièrement, ce type de participation devant, hors
ZAC, être conventionnel.
Certains des sites amenés à participer n’ont encore fait l’objet d'aucun commencement
d'opération. Il s'agit notamment des opérations 6 - « Pôle production Ouest » et 7 — « Pôle
Péage A8 ». Pour ces sites à venir, il est bien prévu d'appeler une participation au coût des
travaux publics.
Enfin, le montant des travaux réalisés après passation de marchés publics a dépassé les
estimations calculées qui ont servi de base à la délibération qui a fixé les participations.
- Le coût des marchés de travaux (9 M€ HT), destinés aux réseaux d’eau et d’assainissement, a dépassé
les estimations de 2,7 ME supplémentaires. La totalité des participations des aménageurs ne pouvait donc couvrir les crédits réellement consommés. Il s’ensuit que la CAVEM afinancé l'opération à hauteur d’au moins 2,7 ME.
Observations de l'Ordonnateur :
Ce coût supplémentaire doit se répartir au vu de l'utilité que ces travaux auront eue pour
les différentes zones et peuplements desservis sur la partie Nord-Est de la commune. La
vérification de la répartition entre les différents secteurs de cette partie de la commune de
Fréjus sera connue lorsque l’ensemble des constructions seront achevées et occupées. Le
calcul sera donc très théorique et ne peut être considéré aujourd’hui comme un
financement direct de l'opération.
Compte tenu du coût pour la CAVEM de l'aménagement de l’ensemble de la zone du Grand Capitou, l’économie des moyens mis en œuvre ct la régularité des actes de gestion réalisés dans le cadre de cette
opération ont été examinés par la chambre régionale des comptes.
7.2 La commercialisation contestable des lots du pôle BTP
Le pôle d’activités, d’une superficie de 175 000 m°, est dédié aux entreprises et artisans du BTP. Il ressort du préambule du traité de concession, signé le 23 décembre 2008, que l’objectif était « de permettre la requalification de quartiers de Fréjus par le transfert d'entreprises du BTP sur le pôle créé, et de donner aux entreprises et artisans du BTP, les possibilités matérielles nécessaires au développement de leurs
activités ». L'opération s’est inscrite dans une zone d'aménagement concertée.
75 Un concessionnaire regroupant les entreprises locales de BTP
Sur le fondement d’une délibération du 22 décembre 2008, l'aménagement a été concédé, à la société « Oméga aménagements », créée le 23 mars 2008, et constituée de seize associés, qui sont des entreprises locales, principalement du BTP. La prépondérance des entrepreneurs locaux s’est illustrée par la dénomination de la zone, baptisée Emile Donat et Abel Treve, fondateurs des sociétés de travaux SODOBAT et SEETA, et de son avenue principale, qui a reçu le nom de Laurent Barbero, fondateur de la société RBTP.
Son président est M. Philippe Donat, entrepreneur local (SODOBAT) et président de la fédération varoise du BTP.
Selon le traité de concession, à la suite des négociations, la surface commercialisable était d’environ
113 000 m°. Le coût de l’opération était de 18 ME TTC.
Un soutien financier indirect de la CAVEM
Lors de son inauguration, en septembre 2011, l'opération a été présentée comme étant en totalité
financée par des fonds privés, par et pour des entreprises locales du BTP. De fait, le concédant n’a pas participé financièrement à l'opération, comme le stipulait l’article 15 de la concession. Le contrôle de la chambre régionale des comptes a cependant mis en évidence une participation publique indirecte à l'opération.
Les études réalisées (études de faisabilité, mission d’études et de conception du projet, étude de circulation soit 0,6 ME), l'acquisition initiale des terrains (2,5 ME) et les autres frais de la communauté d'agglomération (financiers, études, petits travaux divers, etc., soit 0,1 ME) ont été intégrés dans le prix de vente des terrains (4,4 ME) au concessionnaire, selon l’article 8 du traité.
Le financement du redimensionnement des réseaux d’eau et d’assainissement a fait l’objet d’une participation du concessionnaire, d’un montant total de 0,7 ME, en application de la délibération du 24 juillet 2008. Le traité signé par les parties le 23 décembre 2008 a imposé un paiement « à la première date
anniversaire de la signature du traité de concession », soit le 23 décembre 2009. L'émission avec un an de
retard du titre correspondant au redimensionnement des réseaux d’assainissement, d’un montant de
436 483,77 €, équivaut à un « prêt » d’un montant équivalent. Les frais financiers induits pour la CAVEM peuvent être évalués à environ 8 000 €.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a justifié ce retard par un problème technique lié au réseau d'assainissement, pourtant réalisé par une entreprise gérée par un actionnaire du concessionnaire.
Observations de l’Ordonnateur :
Le titre de recette relatif à l'assainissement a effectivement été émis avec retard, du fait
d'un problème technique lié au poste de relèvement du site que Véolia, concessionnaire du
réseau d'assainissement de la CAFSR, refusait de réceptionner et d'intégrer dans sa
délégation. La CAFSR ne pouvait solliciter une participation pour financer un équipement
non opérationnel. Cet ouvrage a été reçu en date du 25 octobre 2010 et le titre émis en
date du 13 décembre 2010. Véolia, qui n'avait pas réalisé les travaux des réseaux, a en
effet refusé de réceptionner les ouvrages correspondants à la date prévue de versement.
Le concessionnaire a fait valoir pour sa part que la somme mentionnée a représenté moins de 0,2 %
du prix de vente. La chambre en prend acte mais observe que ce faible montant s’est ajouté au surcoût des travaux d’extension des réseaux d’eau et d’assainissement précédemment évoqué (2,7 ME).
Observations de l’Ordonnateur :
Sous la réserve de ce qui est mentionné ci-dessus.
76 Les équipements publics au sein de la concession
Par délibération du 25 juin 2009 de la commune de Fréjus et du 26 juin 2009 de la communauté
d'agglomération, des équipements publics ont été prévus :
- La voirie principale, entre la rue du caporal El hadj Houidef et le chemin du Gonfaron, destinée à la commune de Fréjus.
- Le local technique NRA (nœud de raccordement d'abonnés aux réseaux téléphonique et Internet) et le réseau passif de téléphonie et de très haut débit. Par avenant n° 2, signé sur le fondement
d’une délibération du 29 juin 2012, la communauté d'agglomération a laissé la propriété du local NRA au concessionnaire.
- Les réseaux secondaires d’eau potable et d'assainissement. Par avenant n° 1, signé sur le
fondement d’une délibération du 1° juillet 2011, les réseaux ont été transférés à titre gratuit à la communauté d'agglomération.
La chambre souligne la forte évolution du programme des équipements publics à réaliser, élément pourtant constitutif de la ZAC en vertu de l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme,
Observations de l’Ordonnateur :
Le programme n'a pas connu d'évolution qui puisse être qualifiée de forte. Les évolutions
ont porté sur le local NRA et les réseaux passifs, mais aussi des réseaux secondaires, la
voirie constituant l'équipement le plus conséquent.
La gestion du local NRA et des réseaux passifs destinés au haut débit (fourreaux et
chambres) constituaient une charge pour la CAFSR. Il a été jugé plus simple de confier leur
gestion et cette charge aux colotis et donc à l'association syndicale du Pôle via le
concessionnaire. Ces équipements ont donc été rétrocédés au concessionnaire. Les usagers
du site avaient dès lors la possibilité de gérer eux-mêmes et a priori plus efficacement ces
réseaux passifs. Le concédant avait cependant conservé la possibilité de disposer d’un accès
aux fourreaux.
Eau potable : Il apparut logique d'ouvrir la possibilité pour les colotis de disposer d’un
compteur individuel.
7.2.1 Des entreprises locale aménageant pour leur propre compte
Les entreprises, déjà présentes sur le territoire intercommunal ont été les premiers bénéficiaires de ce parc d'activités, ce qui relativise la portée des objectifs de création d’emplois et d’attraction de nouvelles sociétés auxquels lopération était censée répondre, même si plusieurs entrepreneurs ont souligné l’opportunité de cette opération d'aménagement pour étendre leurs activités.
Observations de l’Ordonnateur :
Il est rappelé expressément dans le préambule du traité le double objectif de cette
concession : « Ce pôle a pour double objectif de permettre la requalification de quartiers
de Fréjus par le transfert d'entreprises du BTP sur le Pôle créé, et de donner aux entreprises
et aux artisans du BTP, les possibilités matérielles nécessaires au développement de leurs
activités. »
Le but de cette opération pour la collectivité était clairement double : il fallait créer les
conditions d’une activité rationnelle pour les entreprises d’un secteur porteur de nuisances
urbaines et relancer dans le tissu urbain dense à Fréjus, des espaces libérés significatifs
permettant du réaménagement urbain.
77 L'article 15 de la convention financière signée le 23 décembre 2008, a prévu que « le
concessionnaire, en concertation avec le concédant, (…) s'engage à accueillir prioritairement les
entreprises du BTP installées dans les quartiers faisant l'objet de projets de requalification urbaine ou de secteurs qui ne permettent plus la poursuite de leurs activités dans des conditions satisfaisantes ».
Les cessions des terrains de la zone d'aménagement du pôle BTP ont été réalisées à partir de 2009.
Le concessionnaire a prévu, dans son bilan prévisionnel, en 2008, la cession de 75 578 m° sur 113 325 m°, soit 66 %, à ses actionnaires.
Cette prépondérance des actionnaires est discutable, en absence de procédures transparentes et de
modalités de commercialisation formalisées, en dépit de l'obligation prévue par l’article 16 de la convention
financière. Il n’est pas certain que légalité des candidats, notamment concernant d’autres entreprises du
BTP, ait été assurée.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a
soutenu que la procédure avait été transparente. Pourtant, l’absence de modalités formalisées de
commercialisation des lots n’a pas permis de le vérifier.
Au-delà de l'attribution même des lots, la procédure de publicité pour l'opération d’aménagement, effectuée en 2008, soulève le même type d’interrogation. Alors qu’une procédure de consultation a été lancée, par publication les 27, 29 août et 3 septembre 2008, et que sept entreprises ont retiré le document de consultation des entreprises, une seule offre a été déposée. La finalité de l'opération a fortement discriminé les candidats potentiels et la procédure n’a pas permis « Ja présentation de plusieurs offres concurrentes », conformément à l’objectif fixé par l’article L. 300-4 du code de l'urbanisme.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le concessionnaire a estimé que les entreprises intéressées avaient eu la possibilité de présenter une offre. La chambre observe pour sa part que le fait que les bénéficiaires de la concession soient également les actionnaires du seul candidat à avoir déposé une offre a réduit la concurrence.
Observations de l’'Ordonnateur :
Toutes les entreprises installées sur le Pôle BTP ont fait l'objet d'un agrément par le
concédant en application des dispositions du traité de concession. La procédure de
commercialisation relevait du concessionnaire avec validation du concédant ; la procédure
de commercialisation a été totalement transparente, respectée et conforme aux termes de
la concession.
Les projets de Pôle BTP et de Pôle Production ont très tôt fait l’objet d’une information
auprès du monde économique et des entreprises du territoire. La CAFSR avait en effet initié
le développement des Pôle BTP et Production suite à l'étude fondatrice conduite par le
Bureau d'Etudes Barbier Frinault et Andersen en 2002. Le lancement des études sur ces
sites fait suite à la conduite de l'opération de réalisation du Pôle d’Excellence Jean-Louis.
L'élu en charge du développement économique disposant d’une bonne connaissance du
tissu économique et de nombreux contacts a reçu à la CAFSR des courriers d'intention de se porter acquéreur de foncier pour différentes activités et notamment du BTP, répondant à la nécessité de s'assurer de l'existence d’un besoin des entreprises dans le temps. Les
entreprises ayant constitué la Société qui a répondu à la consultation pour la concession
d'aménagement du Pôle BTP avaient toutes manifesté leur intérêt pour l'acquisition d’un
terrain auprès de la Communauté d'Agglomération. Les titulaires de lots ne sont toutefois
pas uniquement ces entreprises du BTP actionnaires de la SAS Oméga Aménagement.
78 A titre d'exemple, le lot 3 acquis par la Société BRUSSAU (Activité de Déménagement -
Implanté à Fréjus en zone urbaine), le lot n°4 acquis par la Société SOPENA (Activité de
transport de Fioul— Implanté à Fréjus en zone urbaine près des arènes), le lot 27 acquis par
la Société de M. VERDIN (Activité de BTP) ou encore le lot n°30 acquis par M. ROYER
(Activité de services aux entreprises — bobinage des moteurs d'engins de chantier —
implanté à Fréjus en zone urbaine, secteur de la Mairie) et enfin le Lot n°31 acquis par M.
CHRISTOL (Activité de BTP — Implanté à La Palud à Fréjus en zone inondée).
Le Pôle BTP ne constitue pas une initiative privée locale, c'est au contraire un choix
d'aménagement souhaïté par la collectivité qui au demeurant était basé sur un véritable
besoin, notamment de délocalisation des entreprises implantées de façon devenues
désormais gênantes en raison de la croissance démographique dans des zones urbaines,
ainsi que dans des zones d’aléa inondations très forts. Il n’est par ailleurs pas apparu qu’un
groupement d'entreprises locales soit contraire à l’objectif fixé, à partir du fait que la
réglementation ainsi que les garanties offertes étaient respectées. Quel que soit le candidat
retenu à la concession, il était impératif de voir se relocaliser la plupart des entreprises
impactées par les aléas, y compris celle qui sont devenues actionnaires du candidat à la
concession.
Confère le préambule des Traités de Concession déjà cité dans le respect de l'esprit du
projet.
72.2 Des cessions aux actionnaires réalisées dans des conditions contestables
L’article L.311-6 du code de l’urbanisme dispose que « les cessions (...) à l'intérieur des zones
d'aménagement concerté font l'objet d'un cahier des charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface de plancher dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée. (...) Le cahier des charges est approuvé lors de chaque cession ou concession d'usage par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsque la créaiion de la zone relève de la compétence du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, et par le préfet dans les autres cas ». Au cas d’espèce, un cahier des charges de cession des terrains a été réalisé par le concédant.
Aux termes de l’article 12 du traité de concession, le concessionnaire devait solliciter « l'accord
préalable du concédant sur les noms et qualités des acquéreurs des terrains ainsi que le prix et les modalités de paiement ». En vertu de l’article 16 de la convention financière, les modalités de commercialisation des terrains aménagés, avec des prix de sortie, sont soumises à l’approbation du concédant, en cohérence avec le bilan financier. De fait, la liste des cessions a été approuvée par le concédant. Cependant, l’application du
traité de concession a été insuffisante sur plusieurs points importants.
Des cessions consenties aux actionnaires à des prix inférieurs aux prix prévus par le traité de concession
Le traité de concession, modifié à la suite du dialogue engagé avec le candidat, dans le cadre de la consultation pour la concession d'aménagement, imposait, en son article 16, un prix de vente de 134 € HT par m°. Pourtant, les sociétés appartenant aux actionnaires du concessionnaire ont bénéficié d’un prix de 120 € HT par m°, alors que les cessions intervenues au bénéfice d’autres sociétés ont été réalisées sur le fondement du prix prévu (134 € HT par m°?) :
Les actionnaires ont ainsi obtenu une minoration d'environ 10% du prix d'acquisition de leurs biens, hors impact de la TVA, soit un montant consolidé de 1,5 ME, hors prise en compte de l'indexation du prix de terrain sur le coût de la construction (ICC).
79 En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM et le concessionnaire ont soutenu que le prix de sortie avait un caractère indicatif. Cependant, l’article 16 de la convention financière annexée au traité de concession stipulait que le concessionnaire « proposerafit] des prix de sortie (..) en cohérence avec le bilan financier prévisionnel qu'il aura produit ». Le rapport de présentation du 23 décembre 2008 relatif à la passation montrait que la négociation avait porté sur le prix de sortie des terrains et que la commercialisation devait se faire « selon la thématique et les objectifs arrêtés par le concédant », dont le prix de vente. Au surplus, la fixation à 134 € HT par m? du prix de sortie des terrains a été présentée comme un élément définitif suite au dialogue engagé avec le candidat.
L'ordonnateur a fait valoir par ailleurs que « la minoration du prix de vente constaté à certaines
entreprises du BTP fn'avait] pas [été] le fait de la CAVEM », alors même qu’en vertu de l’article L 311-6 du code de l’urbanisme et de l’article 12 du traité de concession, le concédant devait approuver le cahier des charges et les prix de cession.
Observations de l’'Ordonnateur :
La CAVEM maintient que ce prix de 134 € HT/m? n'était pas imposé mais prévisionnel
(Confère le Bilan Financier Prévisionnel) et constituait pour le concédant un prix moyen du
tableau prévisionnel lors de la signature du Traité de concession.
il apparait que le prix maximum constaté en cours d'opération lors des cessions de lots aux
primo-acquérants s'est établi à 134 € HT/m? ce qui répond aux objectifs du concédant qui
souhaitait voir proposer des terrains à des prix compétitifs pour permettre l'installation et
la relocalisation d'entreprises sur le territoire. La minoration du prix de vente constaté à
certaines entreprises du BTP n’est pas le fait de la CAVEM.
La CAVEM ne disposera du prix moyen définitif que lors de la production par le
concessionnaire du bilan définitif du Pôle BTP. A ce jour le suivi des cessions par
l'observatoire foncier de la CAVEM (qui n’a été mis en place que récemment) confirme les
dires du rapport.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, les entreprises concernées ont indiqué pour leur part que les lots vendus au prix de 120 € le m° étaient bruts de terrassement et de remblaiement,
induisant ainsi des travaux supplémentaires pour les acheteurs. Cependant un seul actionnaire a apporté la preuve de la réalisation de travaux supplémentaires susceptibles de correspondre à la réduction de prix dont iL a bénéficié. La chambre relève que cette possibilité n’a pas été prévue par le traité de concession. En outre, elle n’a été appliquée qu'aux actionnaires et il n’est pas certain que la minoration de prix n’ait pas été supérieure au montant des travaux supplémentaires allégués.
Par ailleurs, le 12 décembre 2011, le concessionnaire « Oméga aménagements » a vendu à une société gérée par l’un des actionnaires, un terrain de 7 000 m°, constituant un espace végétalisé situé à proximité du bassin de rétention d’eau. Si, au même titre que le bassin de rétention, il s’agissait d’un espace collectif, son acquisition aurait dû être portée par l’association syndicale. Le prix de vente s’est élevé à 280 000 € HT, soit 40 € le m°. Ce prix s’expliquerait par le caractère inconstructible du terrain, selon la CAVEM. Pourtant, le cahier des charges de cession des terrains a prévu que la surface parcellaire soit constructible à hauteur de 7 000 m°, comme le confirme la note de présentation relative aux modifications n°3 au projet global de construction de la ZAC, approuvée par délibération du 3 août 2011. La non-
application du prix de cession de la ZAC, soit 134 € par m°, a permis à l’acheteur concerné de réaliser une économie réalisée de 658 000 €, hors impact de la TVA.
80 Observations de l'Ordonnateur :
Pour le concessionnaire cet espace désigné par la lettre C dans le dossier de réalisation n’a
jamais été identifié comme lot commercialisable pour des activités économiques. Cet
espace avait été écarté du foncier commercialisable du fait des contraintes réglementaires
environnementales (faune et flore). Il n’a pas été aménagé et ne figure pas au nombre des
lots de la ZAC n° 1 à 31. Dans ce cas, il n’est pas possible de conclure que l'acquéreur
concerné a réalisé une économie de 658.000 € HT.
L'acquéreur a également fait valoir en réponse aux observations provisoires de la chambre
l’inexistence de terrassement, de remblaiement et de viabilisation du terrain. Les surcoûts engendrés auraient été de 500 000 €. De plus, l'acquéreur et le concessionnaire ont souligné le caractère inconstructible d’une partie représentant entre un quart et la moitié de la superficie de la parcelle, selon les versions. L’ordonnateur a quant à lui estimé que ce lot n’était pas commercialisable. La chambre observe qu’il a pourtant bien été commercialisé, et que cette opération aurait dû faire l’objet d’une approbation par ses soins.
Cette situation illustre l’insuffisance du suivi des cessions par le concédant. La chambre note de surcroît que cette cession supplémentaire a augmenté la rentabilité de l’opération pour le concessionnaire (+ 280 000 €).
En acceptant ces minorations, soit directement soit par son inaction, la CAVEM a procuré un
avantage aux entreprises du BTP actionnaires du concessionnaire.
Observations de l’'Ordonnateur :
Il est précisé que les prix mentionnés sont les prix du marché libre, sur lesquels la CAVEM
n'a pas de contrôle. De plus, il est fait remarquer que les lots revendus et le bénéfice
mentionné ne profitent pas à « certaines entreprises du BTP » citées par la Chambre.
Les cessions de lots en secondes ventes seraient consécutives à des difficultés économiques
rencontrées par quelques primo-acquéreurs qui n‘étaient pas actionnaires du groupement
d'entreprise de la SAS Oméga Aménagement notamment les lots n°10 et 13. Ces ventes
n'avaient donc pas de but spéculatif.
La cession critiquable d’un immeuble au président de la société concessionnaire
Les sociétés RD et RDG ont acquis un immeuble à usage commercial et industriel de 174 m, selon
les termes de l’acte notarié du 29 septembre 2009. La surface de plancher serait de 145 m?, selon le
concessionnaire et la CAVEM. Cet immeuble a été construit par le concessionnaire. La société RD a vendu sa part à la société RDB, par acte notarié du 3 octobre 2012. Or, le co-gérant de ces trois sociétés est le président de la société concessionnaire et de la fédération du BTP du Var, M. Philippe Donat. L’immeuble accueille une annexe de la fédération du BTP du Var, ce qui entraîne deux remarques :
- Le traité de concession ne prévoit pas la construction de biens immobiliers, et les statuts de la
société « Oméga aménagements » ne le prévoient pas non plus.
- Le prix de vente de cet immeuble, de 174 581,94 € HT, soit 1 204 € par m°, est faible. Dans le
cadre d’une hypothèse basse, le prix de l’immobilier d’entreprise pourrait être estimé au moins au double, soit 2 000 € le m2.
Le concessionnaire s’est donc émancipé du traité de concession et a financé un équipement privé par le budget prévu pour l'opération d'aménagement. L'inaction de la communauté d’agglomération de Fréjus Saint-Raphaël a procuré, à nouveau, un avantage injustifié à un tiers privé. En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a fait valoir qu’il s’agit d’un bâtiment d’accueil adapté pour un site dédié au BTP, mais qu’il devrait revenir à l’association syndicale libre chargée de la gestion du pôle. Il a ajouté qu’il vérifierait ce point lors de l’établissement du bilan de la concession. La chambre relève qu’il s’agit d’un bien privé, dont la finalité diffère de celle prévue initialement et non d’un équipement collectif.
81 Observations de l’Ordonnateur :
Le concédant a eu connaissance du projet de locaux nécessaires au fonctionnement du Pôle
(local NRA et bâtiment d'accueil) à l’occasion de Ja mise au point du traité et du dossier de
réalisation et considère que ce local doit revenir à l'ASL. L'usage de ce bâtiment est
conforme à sa destination en particulier sur un site dédié au BTP. Le local cédé en question
(hors local technique NRA) soit le lot B du dossier de réalisation est édifié sur une parcelle
de 174 m? ce qui représente une surface de plancher de l'ordre de 140 m2 soit 1247 €/m°,
prix cohérent pour un aménagement sommaire type salle de réunion. Il ne s’agit pas d'un
immeuble à usage industriel et commercial au même titre que les lots du Pôle, mais d’un
local dédié au fonctionnement de ce Pôle. Il n’y a donc pas eu d'avantage injustifié à un
tiers privé. Ce point sera vérifié lors du bilan définitif de la concession.
La zone d'aménagement a ainsi été réalisée au profit de certains entrepreneurs locaux du BTP. Les lacunes dans le contrôle des obligations du concessionnaire, en ce ui concerne notamment la fixation des E prix de cession, ont nui à l'égalité des candidats à l'obtention des lots.
7.3 L'extension discutable de la zone du pôle BTP
Une extension du pôle BTP a été réalisée dans le cadre d'un lotissement. La communauté
d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël l'avait acquise, le 27 mai 2005, pour aménager une zone d’activité destinée au BTP. Une partie a été cédée au concessionnaire et l’autre échangée avec la commune de Fréjus, en 2009, pour établir des équipements publics (centre technique municipal). Par délibération du 19 avril 2011, la parcelle a été cédée à la SARL « Capitou aménagement » pour 1,8 ME soit 70 € le m°. La SARL est
gérée par M. Philippe Donat.
Observations de l’Ordonnateur :
Le « Pôle BTP 2 » est un intitulé retenu de façon unilatérale par le lotisseur lors du dépôt de
son permis d'aménager. Cette désignation laisse à penser que cette opération est une
extension du Pôle existant initiée par la collectivité, ce qui n’est pas le cas. Ce terme qui
prête à confusion est regrettable. L'opération conduite par la ville est un lotissement alors
que le Pôle du BTP est une ZAC. Les deux opérations sont disjointes et doivent le rester.
Par arrêtés préfectoraux du 23 décembre 2015, les exploitations d’une plate-forme de valorisation de matériaux inertes et d'installations de production de béton et d'enrobés ont été autorisées pour la société Ecopole sur ces parcelles. Cette entreprise est détenue par la holding « Delta investissements » (HDI), la société « Donat de Gestion », ainsi que par la société « Ecopole management », gérée par le directeur des affaires financières de la holding « Delta investissements ».
La production de béton et d’enrobés sur place permet à ces entreprises de concentrer sur un même lieu l’ensemble de la filière BTP (production des intrants, constructeurs, bureau d’études.….).
La CAVEM a fait valoir que le projet n’aurait pas été porté par ses soins. Néanmoins, la
communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël disposait initialement de l’ensemble des terrains et l'extension du pôle BTP [I apparaît liée à l'opération d'aménagement du pôle BTP, qu’elle a concédée.
Un projet rattaché à l'opération d'aménagement du pôle BTP
D'après la délibération portant sur le bilan de la concertation de la ZAC, par le conseil
communautaire, lors de sa séance du 7 mai 2010, l'extension n’était pas intégrée dans la ZAC. Cependant, le détachement des parcelles du pôle BTP IT paraît factice.
82 Pour qualifier une opération d'aménagement, le commissaire du gouvernement Serge Lasvignes, sous l’arrêt du Conseil d'État « Commune de Chamonix Mont Blanc », a tiré les conséquences de la définition de l'aménagement par des objectifs, à savoir la primauté de l'opération sur la procédure, et la définit ainsi : « l'aménagement concerté est une forme de cet urbanisme dit opérationnel" qui se traduit par une action volontariste. On isole une portion du territoire urbain. On se fixe un objectif d'urbanisation. Pour l'atteindre, on "prépare" le terrain, c'est-à-dire qu'on en restructure s'il y a lieu le parcellaire, et qu'on le dote des équipements adaptés au but à atteindre. Enfin, on substitue aux normes du plan d'occupation des sols, une planification positive qui n'est que l'expression sous la forme d'un règlement du choix d'urbanisme initial.
C'est l'ensemble de cette démarche qui fait apparaître un "aménagement", au sens plein de ce terme, c'est- à-dire un effort d'organisation et d'agencement d'une portion du territoire ».
Les deux zones du pôle BTP et BTP IT constituent une « portion de territoire » d’un seul tenant et
sans enclave, avec des objectifs d'urbanisation similaires. Les délibérations du 19 avril et du 28 septembre 2011, par lesquelles la commune de Fréjus a autorisé la cession à la SARL « Capitou aménagement » du terrain sur lequel a été réalisée l'extension, ont imposé que les activités du pôle BTP II soient « compatibles avec le cahier des charges en vigueur sur la ZAC du pôle BTP ». Dans les études préalables, dont celle de « DEGW - Barbier Finault », la zone d'aménagement correspondait au pôle BTP et au pôle BTP IL.
Les documents de planification (cahiers d’orientations d’aménagement, plan de masse de la concession d’aménagement) ont d’ailleurs regroupé cet ensemble. La communication de la CAVEM confirme l'intégration de cette zone dans le projet d'aménagement.
Le parcellaire du terrain a été restructuré. Le pôle BTP II se trouve sur les parcelles A1 478, AI 479, AI 480, AI 481, AI 482 et AI 483, qui étaient précédemment les parcelles AI 385, AI 386, AI 387 et AI 388,
qui étaient elles-mêmes, encore antérieurement, les parcelles AI 6 et AI 336. Or, d’après la délibération du
29 juin 2006, relative à la concertation préalable à la création de la ZAC, la parcelle AI 6 et une partie de la parcelle AI 336 étaient incluses dans la ZAC. En 2006, l'actuel pôle BTP II faisait donc partie du projet de ZAC relatif au pôle BTP.
De surcroît, les équipements publics de la concession d'aménagement du pôle BTP servent
manifestement à la relier au pôle BTP IT. Ainsi, le rond-point nord du pôle BTP n'aurait aucune utilité sans l'ouverture d’une voie vers le pôle BTP IT.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, la SARL « Capitou aménagement » a fait valoir que l'aménagement du pôle BTP II avait été réalisé un an et demi après le pôle BTP. Pourtant, le décalage temporel est sans incidence sur le lien existant entre les deux opérations, dont l’une a été commencée en 2008 et n’était toujours pas clôturée en 2016. L'entreprise a ajouté que le rond- point était destiné au retournement des poids-lourds et des services de secours. Or, une allée n° 4, initialement prévue entre le rond-point et l’extérieur de la concession, rendait peu utile l’aire de retournement.
Pour sa part, le président de la CAVEM a rappelé le rôle du lotisseur dans la dénomination du « pôle
BTP Il» et l’existence d'outils juridiques différents pour les deux opérations. Ces arguments ne remettent pas en cause le constat du caractère global des deux opérations d'aménagement, qui sont d’ailleurs regroupées au sein d’une même zone à urbaniser (dite « 1 AUD3 ») dans le plan d'urbanisme.
Au regard des études préalables, des documents de planification et des aménagements réalisés, il s’agit d’un même projet d’aménagement.
Les conséquences du rattachement du pôle BTP II à l’opération d'aménagement
Le pôle BTP II, en étant séparé du pôle BTP, constituait une opération unique et isolée de
constructions ne relevant pas d’une opération d’aménagement, sur une portion non significative du territoire. Il pouvait ainsi être réalisé sans procédure de publicité ni présentation de plusieurs offres concurrentes. Son rattachement au pôle BTP rendait nécessaire l’organisation d’une mise en concurrence de l’aménageur et de ses sous-traitants, en application de l’article L. 300-4 du code l’urbanisme.
83 Au surplus, l’aménagement de cet espace, à la fois porté par la commune de Fréjus et la communauté d'agglomération, révèle, à nouveau, l’enchevêtrement des échelons territoriaux et une application discutable du principe d’exclusivité inhérent à l’intercommunalité. Pourtant, le transfert d’une compétence communale à un EPCI entraîne le dessaisissement corrélatif ct total de la commune, en ce qui concerne ladite
compétence. Dans un cas similaire, le Conseil d’État a d’ailleurs jugé qu’une commune ne pouvait procéder isolément à la création d’une zone économique si la compétence avait été transférée. L'intervention de la commune dans l'aménagement d’un lotissement jouxtant la concession attribuée par l'EPCI, pour des activités similaires et avec des équipements publics communs, est manifestement contraire à la jurisprudence.
La procédure dévoyée d'aménagement du pôle BTP IL, a renforcé le poids de l’entreprise attributaire habituelle de la CAVEM ct de celle du président de la fédération du BTP du Var.
Observations de l’Ordonnateur :
La ville de Fréjus avait engagé une réflexion visant d’une part, à créer un pôle
d'enseignement supérieur sur les terrains de la Base Nature ce qui nécessitait donc le
déménagement du Centre Technique Municipal {CT.M.) et, d'autre part, à redéployer et
moderniser la Cuisine Centrale située en zone inondable sensible sur la ZA de la Palud.
Ces projets nécessitaient du foncier qui a été cédé {par voie d'échange) par la Communauté
d'Agglomération à la Ville par délibération du Conseil en date du 30 janvier 2009.
Ces terrains destinés à recevoir alors des équipements publics communaux n'ont jamais été
intégrés à la ZAC.
La cuisine centrale a finalement été maintenue sur la zone d'activités de la Palud et a
simplement fait l’objet d’agrandissements et de rénovations compte tenu des coûts
prévisionnels trop importants pour la délocaliser sur un nouveau site.
Toujours à la même époque, le C.T.M. n’a pas déménagé compte tenu d’une part du retard
pris du projet de Pôle d'Enseignement Supérieur, confronté à un risque de submersion
marine affectant la base nature et d'autre part aux incertitudes budgétaires pour financer
de nouveaux bâtiments communaux.
Dans tous les cas l'abandon d'un projet municipal sur ces terrains et leur cession à un
opérateur privé est le seul fait de la Commune de Fréjus. La communauté d'Agglomération
n’est pas responsable de la situation créée par ce changement de destination des parcelles
concernées.
7.4 Une réalisation et des commercialisations du pôle production entachées d’irrégularités
Le pôle production, situé à l’est du Grand Capitou, est destiné à recevoir des activités artisanales, de stockage, de distribution et du tertiaire, ainsi que des logements et des commerces. Elle se trouve à proximité de la zone BTP.
Au titre de l’article L. 300-1 du code de l'urbanisme, la communauté d'agglomération de Fréjus
Saint-Raphaël a créé une zone d'aménagement concertée, approuvée le 3 août 2011, et a eu recours à une concession. La superficie de la zone est de 204 459 m°, avec une surface commercialisable de 130 962 m°, hors partie résidentielle. L'opération a été concédée à un concessionnaire (27 ME).
Conformément à Particle L.300-4 du code de lurbanisme, repris à l’article 2 du traité de
concession, le concessionnaire « assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution », y compris l'obtention des autorisations administratives, el « procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession ». La concession d'aménagement a été soumise au droit des concessions au titre des articles R. 300-4 et suivants du code de l’urbanisme.
84 Un financement indirect de la CAVEM
Par acte du 17 décembre 2012, autorisé par délibération du 13 décembre 2012, et par acte du 11
septembre 2014, autorisé par délibérations du 28 février et du 27 juin 2014, la communauté d'agglomération a cédé les terrains au concessionnaire. Selon la communauté d'agglomération, le prix de vente des terrains, soit 40 € le m° (6,5 ME), couvrirait les frais occasionnés en termes d’études et d'acquisition de terrain (3,5 ME). Outre le bénéfice déjà réalisé (3 ME), la cession par l’établissement intercommunal d’un terrain lui appartenant au sein de la ZAC devrait lui rapporter environ 0,7 ME, soit un bénéfice consolidé de 3,7 ME. I] apparaît néanmoins que la CAVEM a supporté des financements indirects au profit du concessionnaire.
En premier lieu, le coût de redimensionnement des réseaux d’eau et d’assainissement, jusqu’à la concession, devait faire l’objet d’une participation du concessionnaire, en application de la délibération du 1” juillet 2011, modifiant celle du 24 juillet 2008. Elle devait s'élever à 734 712 € HT pour les réseaux d’assainissement et 507 583 € HT pour les réseaux d’eau potable. Au début de l'exercice 2016, aucune participation n’avait été payée, dans l’attente, selon la CAVEM, de la réception des travaux de la concession.
La date de paiement de la participation a été précisée dans le cadre du dialogue engagé avec le
candidat, concernant l’article 16 du traité de concession. La participation au redimensionnement du réseau était prévue « au plus 161 à la date de signature de la cession du foncier — au plus tard à la date de réception des travaux de création des réseaux [secondaires dans le cadre de la concession], ou selon les disponibilités en trésorerie du concessionnaire ». Le bilan prévisionnel du candidat prévoyait les versements des participations le seizième et dix-septième mois après le commencement des travaux. L'établissement intercommunal aurait donc pu émettre les titres de recettes dès décembre 2012 (date des cessions) ou octobre 2013 (date prévue dans le bilan prévisionnel). Le choix de la CAVEM, conforme au traité de concession, d’attendre la réception des travaux de raccordement pour émettre les titres de recettes a engendré un coût financier pouvant être estimé à 50 000 €.
En second lieu, parmi les marchés de travaux destinés aux réseaux d’eau et d’assainissement engendrés par les opérations d’aménagement sur le Grand Capitou (9 ME), la communauté d’agglomération a attribué, le 10 octobre 2011, un marché, à l’un des actionnaires du concessionnaire (RBTP), pour « l'extension des réseaux d'eaux usées du pôle production ». Les travaux réalisés desservent non seulement le pôle production, mais aussi les autres opérations d'aménagement, situées plus au nord, ainsi que le pare zoologique. Les travaux concernant le réseau primaire, d’un montant de 1,7 ME, n’ont commencé que le 4 mars 2013, soit un an et demi après. Ils ont fait l’objet d’un avenant, qui en a augmenté le prix de 13 %. La
participation du concessionnaire (0,7 ME) ne couvrirait qu'environ 40 % du coût réel des travaux. Les travaux concernent l’ensemble de la zone de Caïs, mais la CAVEM n’a pas apporté de justification sur le financement, par d’autres acteurs, des 60 % restants (1 ME). Bien que ces travaux soient extérieurs au périmètre de la concession, ils induisent des coûts nets pour la communauté d’agglomération.
Observations de l’Ordonnateur :
Il y a confusion induite par l'intitulé du marché de travaux n°11 PF 0004. Ce marché a été
intitulé ainsi par les Services Techniques de la Communauté d'Agglomération pour repérage
par rapport au secteur de réalisation des travaux et ce sans lien avec l'opération de la ZAC
du Pôle Production. Ce marché a été en effet passé dans le cadre général de la compétence
de la Communauté d'Agglomération « Eau potable » et « Assainissement des Eaux usées »
s'agissant de la création de nouveaux réseaux. Il ne doit pas y avoir non plus confusion avec
d’autres marchés de travaux intervenus quartier de Caïs. Dans le cas mentionné dans le
rapport il s’agit bien du quartier du Capitou.
En effet, le montant de travaux de 1,7 M € TTC est compris dans le montant global des
marchés des réseaux primaires d’eau potable et d'assainissement des eaux usées évalué
initialement à 6,4 M € HT par le Cabinet MERLIN en 2008 pour les 9 sites identifiés en vue
du redimensionnement de ces réseaux (Confère page 9 — dernier paragraphe du 1.1 : « Le
coût des marchés de travaux destinés aux réseaux d’eau et d'assainissement, s’est élevé,
d’après l’ordonnateur, à 9 M € HT, soit 2,7 M € supplémentaires que l'estimation en 2008
et en 2011. »).
85 Le montant de ce marché ne correspond pas à des travaux internes de la ZAC qui auraient
été à la charge du concessionnaire. Les 0,7 M € mentionnés dans le rapport correspondent
à la participation de l’aménageur de la ZAC pour l'assainissement des Eaux Usées dont le
montant s'élève en fait à 734712 € HT (confère l’annexe financière du Traité de
Concession), participation comprise dans le montant global des participations établies à 6
426 000 € HT.
L'attribution du marché auquel le rapport fait référence, n'a fait l'objet d’aucune
contestation, n’est pas liée à la qualité de concessionnaire de l'attributaire du marché de
travaux, et n’a comme il l’a été démontré pas de liens avec les travaux de réseaux internes
à la ZAC.
L'avenant n°1 au marché de travaux relatif à l'extension des réseaux d'eaux usées du pôle
production passé, avec avis favorable de la Commission d'Appel d'offres réunie le 20 mars
2014, est justifié par les éléments suivants :
«Eu égard à l’activité du chantier, aux charrois et passages d'engins durant la durée
d'exécution et aux dégradations afférentes, il convenait de procéder à toutes les réfections
provisoires nécessaires pour permettre le passage des usagers et cela en attendant
l'application du revêtement définitif.
De plus au cours des travaux, l'entreprise a découvert une canalisation de 800mm de
diamètre appartenant au Canal de Provence, mais non répertoriée sur les plans obtenue
par l'entreprise par le biais des demandes de renseignements obligatoires (D.I.C.T).
Cette canalisation a un fil d’eau de 0.05m plus profond que celui de la canalisation projetée et se situe à 2.63m de profondeur.
De ce fait, pour l'éviter, il a fallu étudier et créer un siphon en sur-profondeurs entrainant
des terrassements, des remblaiements supplémentaires et une adaptation du système de
pompage, car le rabattement traditionnel mis en place ne fonctionnait pas (le terrassement
a été opéré à 1,5 m du fil d'eau du Reyran soit un terrain dans la nappe profonde et un
pompage important et un rabattement difficile) : Un prix supplémentaire a été créé PN1 et
un BSPU est joint à cet EXE.
Montant de l'avenant :
“ Taux de la TVA : 20,00 %
“ Montant HT: 163.944,00 €
“ Montant TTC: 196.732,80 €
Cent quatre-vingt-seize mille sept cent trente-deux euros quatre-vingts centimes
Toutes Taxes Comprises
n % d'écart introduit par l'avenant : 13,04
Les travaux réalisés desservent non seulement le Pôle Production, mais aussi le futur Pôle
Habitat, le Pôle ANDRAU, les quartiers résidentiels déjà existant plus au Nord ainsi que le
Parc Zoologique. Le calcul des participations n’est pas lié à un unique marché. Le calcul à
l'échelle du quartier du Capitou a été estimé à 6,3 M €.
86 Confère les éléments développés pour le Pôle BTP les réseaux étant les mêmes :
La création des pôles d'activités du quartier a nécessité de redimensionner les réseaux
initialement prévus pour la desserte des habitations et services de ce quartier. Les
participations dues par les aménageurs ont été calculées sur le surcoût généré par ce
redimensionnement du fait des effluents ou de l'alimentation en eau potable à prévoir pour
les différents pôles d'activités. Elles s'appliquent sur les travaux des réseaux primaires
réalisés hors ZAC et hors lotissement pour le quartier du Capitou. Le calcul a été opéré
indépendamment du mode d'aménagement.
Même si la CAVEM a soutenu, en réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, que l’opération serait in fine excédentaire, l'aménagement du pôle production a donc suscité un coût pour l'EPCI. En tout état de cause, la communauté d’agglomération n’est pas fondée à invoquer l'absence de financement public, direct ou non, pour justifier l'insuffisance du contrôle des obligations de son concessionnaire.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM n'a jamais invoqué l'absence de financement public pour « justifier l'insuffisance
du contrôle des obligations de son concessionnaire ». En effet, d’’une part, la CAVEM a
procédé ou procède au contrôle des termes des conventions et, d'autre part, elle conteste le
supposé financement public de ces opération (cf supra).
Les équipements publics et le suivi financier du concédant
Les équipements publics ont concerné les réseaux d’eau et d’assainissement, de téléphonie, d'électricité et d'éclairage ainsi que la voirie et un carrefour giratoire d’accès à la ZAC. Dans la mesure où ces équipements, dont le coût est estimé à 0,7 ME, sont destinés à la concession, ils ont été financés par le concessionnaire, en application de l’article L. 31 1-4 du code de l’urbanisme.
La communauté d’agglomération a conservé, au sein de la ZAC, un tènement destiné à la
construction éventuelle d’un équipement public. A ce stade, aucune décision concernant ce projet n’a été prise.
La réalisation des équipements publics par le concessionnaire, nécessitant alors une participation du concédant, lui aurait permis de disposer du compte-rendu financier, prévu à l’article L. 300-5 du code de l'urbanisme. Le concédant a donc perdu la possibilité de mieux suivre financièrement l’opération. Un tel suivi aurait été d’autant plus pertinent que l’établissement assurerait la reprise de l'opération en cas de liquidation de l’entreprise.
7.4.1 Une mise en œuvre de la procédure aboutissant à une seule candidature
En application avec l’article L.300-4 du code de l'urbanisme, «l'attribution des concessions d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes ».
La procédure de consultation a été approuvée par délibération du 1° juillet 2011. En application des articles R. 300-S5 et suivants du code de l'urbanisme, l’appel à candidatures a été publié le 20 juillet 2011 dans le Journal Officiel de l’Union Européenne (JOUE), le 22 juillet 2011 dans le Bulletin officiel d’annonces des marchés publics (BOAMP) et le 29 juillet 2011 dans Le Moniteur. La date de remise des candidatures a eu lieu le 2 septembre 2011, soit quarante-cinq jours après la première publication. La société par actions simplifiée (SAS) « Oméga réalisation » et la société A., filiale d’un groupe international, ont déposé un dossier de candidature, accepté le 5 septembre 201 1. Un rapport d'analyse des offres a été réalisé.
87 Observations de l’'Ordonnateur :
Il a effectivement été constaté suite au contrôle de la chambre une erreur matérielle quant
à la date de publication de l'avis d'appel à candidature dans le Moniteur : le 29 juillet et
non le 20 juillet.
La publicité a bien été envoyée à la publication à la date du 18 juillet 2011 vers 16h00. La
commande au Moniteur a été formalisée suite au devis émis par ce dernier à la date du 21
juillet 2011 et retourné par la CAFSR le vendredi 22juillet 2011 à 17h17.
Elle a été mise en ligne sur le site du Moniteur le 26 juillet 2011. Le Moniteur n'a cependant
pu produire d'attestation quant à ce mode de parution, les éléments matériels l’attestant
n'étant conservés par l'organisme qu’un an du fait du volume d'archives informatiques que
cela représente. Sa publication n’est donc intervenue que le 29 juillet 2011. Pour une
parution au 22 juillet 2011, l'avis aurait dû parvenir au Moniteur le 18 juillet 2011 avant
12h00.
Il n’y a pas d'intention manifeste de la collectivité de limiter volontairement les délais de
mise en concurrence. L'avis était publié dans les deux autres publications que sont le JOUE
et le BOAMP, ce qui apporte la preuve formelle qu'il s'agit d’un simple incident.
Un document «précisant les caractéristiques essentielles de la concession d'aménagement et indiquant le programme global prévisionnel des équipements et des constructions projetés ainsi que les conditions de mise en œuvre de l'opération » a été remis aux candidats, en application de l’article R. 300-7 du code de l’urbanisme.
Par délibération du 26 septembre 2011, une commission a été créée et un conseiller communautaire a
été désigné pour engager les discussions et signer la convention, en application de l’article R. 300-9 du code de l’urbanisme. La date butoir de réception des offres a été fixée au 6 octobre 201 1 et seule la SAS « Oméga réalisation » a remis une offre, dont la forme a été vérifiée et acceptée le 7 octobre 2011.
En application de l’article R. 300-9 du code de l’urbanisme, la commission a émis, le 17 octobre
2011, un avis favorable à la conduite des négociations avec le candidat. Deux réunions se sont tenues les 17 octobre et 26 octobre 2011.
Le 9 novembre 2011, la commission a donné un avis favorable à la passation de la concession. Sur le
fondement d’une délibération du 12 décembre 2011, la concession a été attribuée à la SAS « Oméga réalisation », le 23 décembre 2011. L'avis d'attribution a été publié le 6 janvier 201 1.
Le traité de concession a précisé les obligations de chacune des parties, en application de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme.
Une pratique qui a limité la mise en concurrence
Les choix de la communauté d'agglomération n’ont pas favorisé l'émergence d’autres offres :
- Le délai pour candidater, limité au seul mois d’août, est une période estivale par définition moins
propice pour susciter des offres concurrentes. En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a soutenu que « l'inscription des recettes prévisibles de cette opération d’un montant important, était programmée au budget 2011 », ce qui aurait imposé ce calendrier. La chambre rappelle que les inscriptions budgétaires, par définition prévisionnelles, ne sauraient être invoquées sérieusement pour déterminer la période de mise en concurrence d’une opération d'aménagement.
88 - La désignation de l’aménageur ne peut être effectuée avant toute décision de création de la ZAC, comme l’a rappelé le juge-administratif. Au cas d'espèce, le dossier de création de la ZAC a été
approuvé le 3 août 2011, soit avant le choix de l’aménageur, mais durant la phase de consultation
et un mois avant le dépôt des candidatures. Bien que respectueuse de la jurisprudence, cette
situation met en exergue un calendrier contraint, peu favorable à une ouverture à la concurrence.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM souligne que la Chambre confirme ainsi que la collectivité pouvait à bon droit
lancer la procédure de consultation, en vue de retenir son aménageur, avant que la ZAC
n'ait été créée.
L'inscription des recettes prévisibles de cette opération d’un montant important, était
programmée au budget 2011. La finalisation des études techniques de ce projet a été
obtenue courant 2011. Afin de pouvoir inscrire les recettes correspondantes, la
Communauté d'Agglomération a dû mettre en place un rétro planning à compter de
décembre 2011 comme date butoir ; la procédure de création de la ZAC puis de la publicité
et mise en concurrence pour choisir un concessionnaire ont imposé les périodes contestées.
L'attribution du marché d'extension des réseaux d’eaux usées en octobre 2011 est
indépendante de l'attribution de la concession.
- L’attribution du marché d'extension des réseaux d’eaux usées jusqu’à l’entrée du pôle
production, en octobre 2011, à une société gérée par un actionnaire de l’un des deux candidats,
n’a pas contribué à ce que le deuxième candidat dépose une offre.
La mise en concurrence est ainsi apparue formelle, la communauté d'agglomération de Fréjus Saint- Raphaël n'ayant pas manifesté une volonté réelle de susciter d’autres candidatures que celles des entreprises locales habituellement retenues par la CAFSR puis par la CAVEM.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le concessionnaire a estimé qu’un délai de candidature limité au mois d’août et l'attribution du marché du réseau primaire d’assainissement à une société gérée par un de ses actionnaires n’auraient pas nui à la concurrence. Force est
de constater qu'aucune autre offre n’a été déposée.
Une analyse contestable des candidatures et de l’offre
Selon Particle R. 300-8 du code de l’urbanisme, « le concédant choisit le concessionnaire en prenant notamment en comple les capacités techniques et financières des candidats et leur aptitude à conduire l'opération d'aménagement projetée, après avoir engagé librement toute discussion utile avec une ou plusieurs personnes ayant remis une proposition ».
D’après le rapport d’analyse de l'offre, les capacités financières de l’unique candidat ont été jugées satisfaisantes du fait notamment « du soutien dont il bénéficie de la part de l'organisme bancaire qu'il a choisi » et le montage financier attesterait de « son expérience ».
De même, ses capacités techniques ont été considérées comme satisfaisantes et adaptées au regard de la « méthode de travail, [de] la composition de l'équipe du candidat, [de] leur CV et références et [des] moyens affectés à l'opération ».
Cependant la société « Oméga réalisation » a été créée le 1” août 2011, soit un mois avant le dépôt
de l’offre, et son assise financière semble relative. Bien que dotée d’un capital de 200 000 €, la société n°a
fourni que l’engagement de la Société générale, qui ne mentionnait aucun montant et soumis à l’étude
préalable d’un « dossier précisant les aspects juridiques, techniques et financiers ». Ce document offrait une
assurance insuffisante de la capacité financière de la société. Par comparaison, la société internationale
concurrente avait réalisé en 2010 un chiffre d’affaires de 2,7 Mds€.
89 L'évaluation des capacités techniques de la société candidate apparaît également contestable.
L'ensemble des missions (suivi administratif et juridique, commercialisation, suivi des travaux...) a été externalisé par « Oméga réalisation ». Celles du responsable d’opération, membre du comité de surveillance, M. Philippe Donat, et celles du vice-président de la société, sont imprécises. À l’inverse, le dossier du second candidat intéressé, la société A., présentait une équipe de quatorze personnes.
La société n’a en réalité aucune expérience technique. Ses références correspondaient aux réalisations de ses actionnaires, à travers d’autres sociétés, sans aucune précision sur celles-ci. Parmi les références. ont été citées les deux autres grandes opérations d'aménagement voisines, le pôle BTP (9 ME) et le pôle d’excellence Jean-Louis (3 M€). D’après ses références, la société aurait, au surplus, déjà réalisé le pôle production, pour lequel elle était candidate. Les services de la CAVEM ont souligné qu’il s'agissait d’une confusion avec le pôle BTP. Alors que le règlement de consultation imposait d'apporter, dans le dossier de l’offre, des précisions sur le rôle et la qualification de l’équipe, seuls les CV de la maîtrise d'œuvre figuraient dans le dossier de candidature, qui ne comportait aucune information sur les salariés de l’entreprise.
La note méthodologique était une reproduction de celle prévue pour le Pôle BTP, comme l'indique les hauts de page ou l’absence de correction dans le texte {« L ‘adjoint délégué (..) est chargé du suivi du pôle BTP », alors qu’il s’agit du pôle production).
La société « Oméga réalisation » apparaît ainsi comme une société de façade.
Au surplus, le candidat s’est entouré d’une équipe pluridisciplinaire : le cabinet B., un cabinet d'architecte paysagiste et un architecte conseil de projet. Or, l’entreprise B. avait été missionnée, via un marché de mandat de maîtrise d'ouvrage, en phase d’avant-projet, par le concédant pour 115 400 € HT. La même société a réalisé, pour le concessionnaire, les plans de masse des aménagements paysagers du pôle production. Le cabinet B. aurait été ensuite rémunéré, selon le bilan prévisionnel, 717 600€ TTC par le concessionnaire pour le suivi des travaux. Si l’exclusion d’un prestataire ayant eu à participer aux études préparatoires ne saurait être systématique, en revanche, la participation de ces entreprises ne doit pas avoir d’impact réel sur la concurrence. Dans un cas similaire, le Conseil d’État a estimé que le recours, par un candidat, au maître d’œuvre qui avait réalisé l’étude préalable méconnaissait le principe d’égalité entre les candidats.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le concessionnaire a souligné l'absence de recours du contrôle de légalité, ce qui ne lie pas la chambre. Il aurait également démontré sa capacité à mener à bien l’opération, ce qui n’est pas recevable au stade de l’analyse des candidatures. Il a aussi précisé pouvoir disposer de « la capacité et l'expérience de [ses] associés », ce qui ne pouvait toutefois être pris en compte dans l’analyse de la capacité du concessionnaire, juridiquement seul responsable de l’opération.
Le président de la CAVEM a également soutenu que le candidat « présentait toutes les garanties nécessaires, du fait de l'expérience et des compétences des associés et prestataires affichés », et produit à l'appui de sa réponse aux observations provisoires de la chambre la copie d’un cautionnement bancaire, qui a toutefois été établi le 14 octobre 2013, postérieurement à l’analyse des capacités financières du candidat.
La chambre observe que les garanties financières proposées et les capacités techniques illustrées ne permettaient pas de s’assurer de la fiabilité du candidat, en contradiction avec l’article R. 300-8 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, l'intervention du même cabinet de maîtrise d'œuvre dans la réalisation de l’avant- projet pour le concédant et dans l’élaboration de l'offre pour le concessionnaire entache d’irrégularité la mise en concurrence.
Observations de l’Ordonnateur :
La circonstance qu'un des prestataires ait pu réaliser des missions pour le compte de la
CAVEM ne paraît pas de nature à avoir faussé la concurrence.
90 74.2 Une mise en concurrence incertaine des cocontractants du concessionnaire
L'article L. 300-5-1 du code de l'urbanisme prévoit que, « lorsque le concessionnaire n'est pas
soumis au code des marchés publics où aux dispositions de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, les contrats d'études, de maîtrise d'œuvre et de travaux conclus par lui pour l'exécution de la concession fsoient] soumis à une procédure de publicité et de mise en concurrence définie par décret en Conseil d'État ».
Comme l’a rappelé l’article 9 du traité de concession, l’article R 300-12 du même code
précise que « lorsque le concessionnaire n'est pas un pouvoir adjudicateur au sens de l'article 3 de l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, les contrats d'études, de maîtrise d'œuvre et de travaux qu'il passe pour l'exécution de la concession sont conclus dans les conditions définies par le titre HI du décret du 30 décembre 2005 pris pour l'application de cette ordonnance ».
Selon le décret précité, au-dessus du seuil de 209 000 € HT pour les marchés de fournitures et de
service et du seuil de 5 225 000 € HT pour les marchés de travaux, les marchés et accords-cadres sont passés
selon une procédure formalisée. Au-dessous de ces seuils, les marchés sont passés selon des modalités librement définies par la société, aux termes des articles 7 et 10 du décret mentionné au paragraphe précédent. Cette liberté implique néanmoins que « des modalités de publicité et de mise en concurrence déterminées librement par le concessionnaire » soient appliquées, au titre de l’article R. 300-13 du code de l’urbanisme. Bien que la SAS « Oméga réalisation » ne soit pas un pouvoir adjudicateur, elle devait donc respecter une procédure de publicité et de mise en concurrence pour choisir ses co-contractants.
En vertu de l’article R.300-14 du code de l’urbanisme, le concessionnaire doit informer le
concédant, dans un délai de trente jours à compter de la conclusion des contrats conclus dans les conditions
définies par le titre III du décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005, du nom du titulaire ainsi que du montant du contrat.
La note méthodologique fournie par le concessionnaire a annoncé la mise en place d’une procédure de mise en concurrence avec l’établissement de dossiers de consultation des entreprises, la publication des avis d’appel public à concurrence, l’existence de commissions d’appel d’offres, la mise en place de rapports d’analyse, sans aucune précision opérationnelle. La note n’indiquaient pas quels seraient les acteurs assurant cette mission (le responsable d'opération, le chef de projet, l’adjoint délégué.…).
Le concessionnaire a publié un avis d’appel d'offres le 14 novembre 2012 dans le BOAMP pour les travaux de voirie et réseaux ainsi que pour l’aménagement paysager. La date du dépôt des offres a été fixée au 19 décembre 2012. L’avis d'attribution du marché a été publié, le 29 mars 2013, dans le BOAMP et le JOUE. Le concessionnaire a appliqué une procédure d’appel d’offres retreint.
Le marché portant sur la construction de voiries et réseaux a été attribué à la société RBTP pour un
montant de 10 860 225 € TTC. Deux offres auraient été reçues. Les procès-verbaux des chantiers, font état,
parmi les sous-traitants, de filiales des entreprises d’autres actionnaires du concessionnaire (SODOBAT), de
Véolia et de l’entreprise d’électricité fréquemment retenue par la CAVEM.
Le marché de plantation d’alignement des voies et espaces verts a également été attribué à RBTP pour un montant de 755 074 € TTC. Quatre offres auraient été reçues.
Deux constats peuvent être tirés de cette situation.
- D’abord, en l’absence des pièces concernant la procédure mise en place, il n’est pas possible
de vérifier la réalité du dispositif de mise en concurrence. Le concessionnaire a précisé avoir fait réaliser une analyse des offres par son maître d’œuvre ;
- Ensuite, la mise en concurrence n’a concerné qu’une partie (11 615 299 € TTC) des travaux
prévisionnels (12 287 685 € TTC). Dès lors, soit le solde (environ 560 000 €) n’a pas été
réalisé soit il n’a pas fait objet d’une mise en concurrence. Le concessionnaire a précisé, en
réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l'existence possibles d’autres dépenses. Cependant cette réponse est peu convaincante dans la mesure où l'opération a été achevée en 2014.
91 L'attribution des travaux a donc été réalisée au profit de l’entreprise de l'un des quatre actionnaires du concessionnaire, également titulaire du marché du réseau d’assainissement jusqu’au périmètre géographique de la concession d'aménagement.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président de la CAVEM fait valoir que son rôle n’était pas de contrôler la procédure ayant abouti au choix des co-contractants du concessionnaire. La CAVEM devait, en effet, être simplement informée de son résultat, en vertu de l’article R 300-14 du code de l’urbanisme, applicable à l’époque. La chambre relève cependant que, faute d’avoir vérifié les conditions dans lesquelles son concessionnaire a procédé à la mise en concurrence prévue à l’article R 300-12 du code de l’urbanisme, la CAVEM afavorisé et renforcé le caractère monopolistique de cette opération.
743 Une opération rentable pour le concessionnaire
L'article 15 du traité de concession a prévu que le concessionnaire « bénéficiera des éventuels profits attachés à l'opération ». Le bilan prévisionnel annexé à la convention financière indiquait que la marge sur l’opération représenterait 1,5 % des dépenses, soit 398 982 €.
La marge réalisée sur l’opération paraît en réalité avoir plus élevée :
En l'absence de réalisation des aléas prévus (672 386 €), le montant correspondant constituerait une marge supplémentaire. La CAVEM n’a pas été en mesure de préciser si ces crédits ont où non été
utilisés par le concessionnaire. Celui-ci a soutenu qu'ils auraient été consommés, sans toutefois produire de justifications à l’appui de cette affirmation.
Observations de l’Ordonnateur :
A la période des opérations de contrôle, il n’a pas été constaté d'aléas. A la clôture des
comptes, il sera vérifié par la CAVEM si d'éventuels aléas ne sont pas intervenus.
- Les honoraires de gestion se seraient élevés à 477 394 €. Ils assureraient la conduite du projet dans sa durée (frais de personnel, de gestion, dépenses de matériel). D’après la CAVEM, cette estimation de départ n’aurait pas été modifiée par le concessionnaire. Pourtant, le quadruplement des frais de gestion, par rapport au pôle BTP, ne peut être expliqué par le doublement de la surface à aménager,
ni par la présence d’un ingénieur qui aurait été recruté par le concessionnaire. En effet, les comptes de la SAS « Oméga réalisation » ne font état d’aucun personnel rémunéré. Ce montant (477 394 €) pourrait donc être considéré, au moins en partie, comme une marge supplémentaire sur l’opération. - Le montant des travaux qui, comme indiqué supra, n’ont pas été réalisés (ou qui n’ont pas été mis en
concurrence), s’est élevé à environ 560 000 €, hors TVA, et il pourrait également augmenter d’autant la marge.
- Le bilan prévisionnel fait état de 770 972 € alloués pour les frais financiers. Pourtant, ils ne se sont
élevés qu’à 287 903 € au 30 septembre 2014, d’après les comptes du concessionnaire connus lors de l'instruction. Or, le bilan prévisionnel prévoyait 570 000 € à cette date. Toutes choses égales par ailleurs, le concessionnaire a optimisé ses frais financiers à hauteur de 280 000 € (570 000€ -
287 903 €), du fait d’une dette fournisseur élevée (7 ME) et d’un financement par les entreprises
associées à hauteur de 4 ME (dont 1,3 ME pour la société HDI). En réponse aux observations
provisoires de la chambre, le concessionnaire a indiqué qu’à la date du 30 juin 2016, les frais
financiers atteignaient 512 777 €. Demeure donc un écart de 258 195 € avec le montant prévisionnel.
Puisqu’il n’était pas prévu dans le traité de concession, la CAVEM n’a assuré aucun suivi du bilan prévisionnel de l'opération et n’a réalisé aucune analyse des comptes de son concessionnaire. Sans tenir compte des plus-values sur les cessions et de celles effectuées par les entreprises
sous-traitantes, choisies par le concessionnaires, et appartenant à ses actionnaires, la marge pourrait être évaluée, selon une hypothèse haute, à environ 2,4 ME soit 9 % des dépenses ou dix fois le capital social de la société.
92 En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM et le concessionnaire ont fait valoir que, compte tenu d’éventuelles dépenses imprévues, la marge ne scrait connue qu’à l’achèvement de la concession. La chambre souligne qu’un suivi efficace de l’opération aurait pourtant nécessité d’actualiser le bilan prévisionnel et qu’en tout état de cause, les travaux ont été achevés fin 2014. En 2016, l’ordonnateur devrait donc connaître cette marge puisque toutes les dépenses relatives à la concession ont été réalisées.
Observations de l’Ordonnateur :
Article 22-1 « opérations de Liquidation » du traité de concession : « A l'expiration de la
concession d'aménagement pour quelque motif que ce soit et l'opération publique
d'aménagement étant achevée ou non, le concessionnaire établira un arrêté des comptes
d'aménagement permettant aux parties de prendre acte de la situation financière et
comptable définitive de l'opération d'aménagement. »
En application de ces dispositions, la CAVEM prendra connaissance des comptes produits
par le concessionnaire.
Il est rappelé cependant qu'il a été précisé dans la synthèse du dossier de procédure
transmis au contrôle de légalité, que l'opération à réaliser par le concessionnaire comprend
plusieurs volets et parmi eux :
-_ Assurer le portage financier de l'opération par la reprise des dépenses engagées par
le concédant,
- Garantir l'équilibre financier de l'opération et en assumer les risques.
-__ Le concessionnaire a assumé tous les risques d’une opération complexe et exposée à
la conjoncture.
Le concessionnaire a soutenu pour sa part que certains postes de dépenses auraient été plus importants que prévu, que la commercialisation serait plus longue et qu’une marge de 9 % serait similaire à celle réalisée par les autres promoteurs. La chambre relève que, si l’opération n’est pas clôturée, le bilan exact ne peut, en effet, en être tiré. Néanmoins, il est d’ores et déjà possible d'évaluer sa rentabilité. [1 aurait été, de surcroît, plus transparent d’indiquer la marge réelle et de produire un bilan prévisionnel sincère au lieu de présenter un projet la minorant (1,5 %).
744 Des cessions critiquables des lots aménagés
Les terrains aménagés ont concerné 130 962 m2 pour la partie économique et 8 294 m? pour la partie résidentielle. Un suivi des cessions a été assuré par la CAVEM, à travers la transmission des déclarations d'intention d’aliéner, et a été renforcé durant l’instruction.
En application de Particle L. 311-6 du code de l'urbanisme, rappelé dans l’article 12 du traité de concession, les cessions ont fait l’objet d’un cahier des charges qui indiquait le nombre de mètres carrés de surface de plancher constructibles et éventuellement des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone.
En vertu de l’article 2 du traité de concession, la vente des terrains à des tiers, pour y construire les équipements prévus (zone de distribution, commerces, résidences.) est effectuée par le concessionnaire, après avoir consulté « en priorité une liste d'entreprises, soumise par le concédant eu égard à l'ancienneté de leur demande d'implantation et à leur localisation actuelle en milieu wrbain où à risque ». Le concessionnaire est tenu de « mettre en place les moyens efficaces pour effectuer en partenariat avec le concédant la commercialisation de tous les lots dans les meilleurs conditions possibles ». De fait, une liste actualisée des acquéreurs a été transmise au concédant. En revanche, aucun dispositif n’a été prévu pour s’assurer que le choix des acquéreurs s’effectuait eu égard « à l'ancienneté de leur demande d‘implantation et à leur localisation actuelle en milieu urbain ou à risque », conformément aux termes du traité.
93 Or, certaines installations semblent relever d’un effet d’aubaine du fait de l'attractivité de la zone
d'aménagement, à l'entrée de l'autoroute A8, entre Aix-en-Provence et Cannes. Ainsi, deux concessions automobiles, qui étaient installée sur la route de la nationale 7 à Puget-sur-Argens, ont déménagé pour constituer un « village automobile », bénéficiant de l'accès autoroutier. Selon la réponse au président de la CAVEM aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, ces attributions s’expliqueraient par le fait que le nombre d'entreprises prioritaires ayant manifesté la volonté de se délocaliser aurait été inférieur au nombre de lots aménagés.
Observations de l’Ordonnateur :
Plus exactement, la CAVEM a soutenu que trois éléments étaient à prendre en
considération :
-__Jes lots concernés par le « village Automobile » ont fait l’objet d’une première vente,
pour laquelle le concédant a été consulté, et d'une seconde vente pour laquelle le
concédant n'avait plus à être consulté,
- Une des enseignes concernées avait ses installations en zone inondable sur le
Lotissement de la nouvelle Intendance (Classement en bleu clair au PPRI Argens),
= Le nombre d'entreprises prioritaires ayant manifesté la volonté de se délocaliser est
limité et inférieur au nombre de lot qui est de 41.
Des lots destinés aux actionnaires du concessionnaire
Les actionnaires du concessionnaire ont été les acquéreurs de 23 % des surfaces à commercialiser,
soit 34240 m°, par l'intermédiaire de la société civile immobilière de construction vente «Cap développement », détenue par la société C. (M. Christophe Laurent), la société D. (M. Alexandre Barbéro) et la société E. (M. Philippe Donat). M. Christophe Laurent est également le gérant d’une SCT qui a acquis une surface de 7 600 m°.
Selon le préambule du traité de concession, l’objectif principal de la concession était de « permettre la requalification de quartiers de Fréjus par la relocalisation d'entreprises situées en milieu urbain ou en zone à risques, sur le pôle créé, et de donner à ces entreprises et artisans les possibilités matérielles nécessaires au développement de leurs activités ». Les attributions réalisées au profit des actionnaires susmentionnés ne paraissent pas répondre à cette logique.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le concessionnaire a fait valoir que les cessions correspondantes avaient été consenties au même prix que les autres cessions, qu'aucune disposition du traité de concession ne les interdisait et qu’elles auraient été validées par la CAVEM. La chambre observe pour sa part que l'attribution aux actionnaires du concessionnaire d’une partie significative des surfaces à commercialiser met en cause la finalité même de l’opération. Celle-ci était en effet censée être réalisée dans l'intérêt général et non dans celui des actionnaires du concessionnaire.
Une cession à un coût supérieur : le « pôle de vie » (1 ME)
Une partie du pôle production étant destiné à des activités résidentielles, un lot d’une superficie de 9 811 ma été cédé à la société F. pour y édifier un immeuble de cent-seize logements.
La convention financière a défini, pour ce lot, un prix de cession à 250 € HT par m°, en 2008, soit
256€ le m° en juin 2015, du fait de l'indexation sur l'indice du coût de la construction. Cependant, la
cession, par acte du 30 juillet 2015, a été effectuée pour 3 500 000 € HT, soit 356 € le m°. Le concessionnaire
a ainsi réalisé une plus-value d’environ 1 ME en ne respectant pas ses obligations définies par le traité de
concession.
94 En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, l’ordonnateur a indiqué que la bonne application du prix de 250 € le m° serait vérifiée à la lumière du bilan financier définitif du concessionnaire. 11 ressort cependant de la réponse de ce dernier que la CAVEM disposerait déjà des informations utiles. La chambre observe que cette situation illustre le caractère insuffisant du suivi financier de la concession par le concédant.
La société F a, quant à elle, souligné que la cession avait fait l’objet d’un agrément préalable de la
CAVEM. Pour sa part, le concessionnaire a argué de coûts supplémentaires que la chambre estime toutefois infondés. Ainsi, le prix de vente prévu par le traité de concession tenait déjà compte de l’acquisition du foncier (et notamment de la dation prévue à Particle 8 du traité). Les travaux de terrassement et de
remblaiement relevaient également des charges prévues dans le traité et du risque porté par l’aménageur. Enfin le prix d’une acquisition supplémentaire a été compensé par le montant de la revente de cette parcelle. C’est donc bien en toute irrégularité qu’a été fixé un prix de vente non conforme au traité de concession,
La concession automobile : une opération lucrative pour les actionnaires du concessionnaire
Comme indiqué plus haut, le lot le plus important, et le plus accessible, a été cédé à un
concessionnaire automobile.
L’aménageur a cédé à la SCCV « Cap développement », précédemment citée, le lot 7 et le lot 8. Les
trois plus importantes parcelles, d’une surface de 16096 m°, ont été cédées, par acte notarié du
13 novembre 2014, pour 3 540 881 € HT, soit 220 € le m2. Une quatrième parcelle, située à proximité du rond-point, à la limite du terrain, a été vendue 88 000 € HT, soit 180 € le m° compte tenu de sa superficie
(4 737 m°).
Le même jour, la SCCV « Cap développement » a revendu les terrains dans le cadre d’une vente en
l’état futur d'achèvement (VEFA), pour 11 036 131€ HT, à une société bancaire, pour le compte de la société « Le Capitou », en tant que crédit-preneur. Le représentant légal de la société « Le Capitou » est le propriétaire de la concession automobile. L’acte de cession précise qu’ « à / ‘exception des travaux à charge des entreprises « RBTP » et « SODOBAT » dont la SCCV « Cap Développement » restera responsable, la SCCV « Cap Développement » ne sera en aucune manière responsable » de tout retard résultant des choix de l’acquéreur. La chambre régionale des comptes observe que cette clause vise à imposer le choix de sociétés dont les gérants sont ceux de la société venderesse.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, la société venderesse et l’acquéreur ont souligné que cette clause n’obligeait pas à recourir à ces entreprises. La chambre note que cette clause serait alors superfétatoire. Quoi qu’il en soit, dans les faits, les sociétés « RBTP » et
« SODOBAT » ont bien effectué les travaux de terrassement ct gros œuvre.
Le concessionnaire a ainsi préféré céder le lot principal de la zone d'aménagement par
l'intermédiaire d’une société détenue par ses actionnaires, et non directement. Cette façon de faire a permis aux actionnaires du concessionnaire de s’émanciper de l’encadrement des prix, prévu à l’article 16 du traité, en intégrant le foncier et la construction dans un prix global, la réalisation des travaux par leurs propres entreprises. La clause précitée n’aurait en effet pu apparaître dans un contrat directement conclu par le concessionnaire.
Les travaux ont été supervisés par le cabinet d’architecte G., qui a précisé, en réponse aux
observations provisoires de la chambre, que leur coût avait été de 667 € par m?, soit 5,7 ME HT. Le coût de l’opération, y compris le foncier, TVA incluse, atteindrait donc 9,7 ME. L'opération aurait donc généré une plus-value de l’ordre de 1,3 ME, soit un bénéfice de 30 % sur le prix de cession, en une seule journée, Cette estimation n’intègre pas la marge que les entreprises gérées par les actionnaires de la société concessionnaire ont réalisée en assurant une partie substantielle des travaux.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, la SSCV « Cap développement » a estimé le montant de la plus-value à seulement 346 687 € soit 3,4 % du fait de travaux supplémentaires (mur de confortement, réseaux) et des frais financiers. La chambre relève que le versement par l’acquéreur de 54 % des frais le jour de la transaction immobilière (7,2 ME) puis au fil des travaux a en réalité limité les frais financiers. De surcroît, alors que la société « Le Capitou » a versé au comptant la somme de 7,2 ME, lors de la transaction du 13 novembre 2014, la SCCV « Cap développement » a payé les terrains revendus le jour même, à échéance, c’est-à-dire le 14 novembre 2014.
95 De ce fait, la SCCV n’a eu besoin d'aucun financement pour acquérir ces terrains. La chambre note qu'en prenant en compte les coûts des travaux dont le constructeur fait état ainsi que les taxes diverses (0,4 ME) et les coûts de construction mentionnés par Parchitecte (5,7 ME) et les coûts d’acquisition du foncier (3,6 ME), la marge reste de 1,3 ME {c'est-à-dire 11 ME -9,7 ME).
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la société SCCV « Cap Développement » a estimé que cette marge serait acquise sur unc période de 24 mois. Cependant, les délais de livraison de la concession automobile étaient, en réalité, de 13,5 mois puisque, selon l’acte de cession, les travaux devaient être achevés avant le 31 décembre 2015. Au surplus, la société a reçu Le jour de la vente la somme de 7,2
ME, soit l'équivalent du coût d'acquisition du foncier (3,6 M€) et de 54 % du montant des travaux (3,6 ME). Le solde représentant 46 % du montant des travaux lui a ensuite été payé au fur et à mesure de leur avancée. La SCCV « Cap développement » a done bien réalisé sa marge en une seule journée, lors de la transaction réalisée le 14 novembre 2014, et non sur une période de 13,5 mois.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président de la CAVEM a indiqué qu’il ne disposait pas « à ce jour de { intégralité des informations » mais a manifesté son intention d’ « intensifier sa vigilance », ce dont la chambre prend acte en relevant toutefois que sa réponse illustre à nouveau lecaractère déficient du suivi de la concession par la communauté d'agglomération.
Les conditions dans lesquelles cette opération a été conduite traduisent également un détournement de la finalité publique de l’opération d'aménagement, au profit des intérêts des entreprises actionnaires du concessionnaire, Le concessionnaire a profité de la liberté que lui a offert le contrôle déficient de la CAVEM. La zone d'aménagement concertée répond ainsi davantage à des intérêts privés qu’à un objectif porté par l’établissement intercommunal.
7.5 Le pôle mixte, un lotissement privé pouvant être requalifié en opération d'aménagement
Le pôle mixte est destiné à l’accueil d'activités artisanales et commerciales, sur 30 000 m°, en dix- neuf lots.
La communauté d'agglomération a approuvé la réalisation de cet espace par délibération du 14 décembre 2009. Il était prévu que, sans les acquérir, l’établissement intercommunal aménage les terrains et reçoive, en contrepartie, dans le cadre d’une dation, 70 % environ de la superficie aménagée. La communauté d'agglomération a motivé ce choix par le fait que les propriétaires « valorisent sans risque leur patrimoine sans avoir les compétences d'un aménageur ». Cela permettrait, en outre, à PEPCI de poursuivre « ses objectifs de développement économique en faisant l'économie du portage foncier de l'opération ». À ce titre, établissement intercommunal a conclu une promesse synallagmatique de dation avec les propriétaires des terrains, le 19 janvier 2010, et a réalisé les études préalables.
Le pôle mixte ne fait pas partie du programme d'aménagement de la zone économique du Grand Capitou. Assurant la continuité entre la zone industrielle du Capitou et le pôle Jean-Louis, il répond néanmoins aux mêmes enjeux: « développer une stratégie d'ensemble englobant les perspectives d'urbanisation, les politiques de déplacement, la protection des espaces sensibles el des ressources naturelles, la solidarité sociale et le développement économique local ».
Cependant, par délibération du 4 mars 2011, le conseil communautaire a décidé, « compte tenu du
volume des actions déjà engagées par la comnmauté d'agglomération sur ce secteur el en particulier le développement du pôle production » de « confier l'aménagement et l'équipement du site à la société De Pierre et d'Azur, qui à fait part, dans un courrier daté du 17 février 2011, de sa volonté de mener l'opération dans les conditions exigées par la commmauté d'agglomération visant un pôle de qualité répondant aux besoins économiques locaux ».
Les promesses de vente ont été signées, le 5 juillet 2011, entre la société privée et les propriétaires du foncier. La société preneuse a accepté de participer au financement des réseaux d’alimentation en cau potable et d'assainissement, par convention avec la communauté d'agglomération du 26 décembre 2012, à hauteur de 152 460,96 € et de 143 415,25 €. Les titres ont été émis le 11 février 2015.
L'opérateur privé est également gérant de la société « Var-Est terrassements travaux publics » et, à ce titre, actionnaire de la société « Oméga aménagements » qui a aménagé le pôle BTP. Le groupe HDI a participé au projet, par l'intermédiaire de la société GE2H, qui « a été chargée de préparer et de monter le dossier nécessaire au dépôt du permis de construire », daté du 22 février 2013, selon la réponse de la société GE2I aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes:
96 La communauté d’agglomération a fait valoir qu'il s'agissait d’un lotissement privé, l'opération correspondant à « la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités Joncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis », selon Particle L. 442-1 du code de l’urbanisme. Pour la chambre, il s’agit, en réalité, d’une opération d'aménagement.
Une opération d'aménagement
Comme indiqué plus haut, l’article L. 300-1 définit une opération d'aménagement par un critère finaliste: mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, favoriser le développement des loisirs et du tourisme, réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, permettre le renouvellement urbain, sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. La jurisprudence a précisé les caractéristiques d’une opération d'aménagement :
- Une « action volontariste » de la collectivité dans le cadre de ses compétences,
- Un périmètre précis sur une «portion significative du territoire » qui dépasse le cadre d’une
opération « unique et isolée ». Ainsi, s’agissant d’une opération d’un hectare, il a été considéré
que « comple tenu de ses caractéristiques et de la faible importance des travaux d ‘équipement qu'elle nécessite », elle « ne constitue pas ime opération d ‘aménagement et d'équipement ».
- Un critère matériel avec des travaux et une action foncière.
Au cas d’espèce, le projet a consisté en l'acquisition du foncier et son aménagement de voiries et de réseaux. La communauté d'agglomération a eu l'initiative du projet, a sollicité la commune pour modifier son PLU et a « confié] l'aménagement et l'équipement du site », selon les termes de la délibération du 4 mars 2011, qui a autorisé le transfert de ses engagements à la société privée. L'ensemble des études préalables a été réalisée par la CAVEM et la société n’a assuré que le dossier de lotissement et l’autorisation de défrichement.
Le projet s’est inscrit dans la politique d’extension et d’accueil des activités économiques de la communauté d’agglomération, afin « de structurer, de manière volontariste » l'offre économique. Or, la structuration volontariste de l’espace constitue un indice définissant une opération d'aménagement, selon le juge administratif.
Pour justifier le caractère privé de l'opération, PEPCI a souligné qu'aucun équipement public n’était prévu. Cependant, l’existence d’un équipement public n°est pas un critère substantiel dans la définition d’une opération d’aménagement. D’une part, l’article L. 300-1 suscité évoque « des équipements collectifs », qui existent bien au cas d’espèce (les voies intérieures à la zone, n’assurant pas la circulation de secteur à secteur, ainsi que les réseaux d’eau et d’assainissement). D'autre part, la communauté d'agglomération a bien réalisé, pour l’opération, des équipements publics à l’extérieur du lotissement (le réseau primaire d’eau et d’assainissement, selon la délibération du 1° juillet 201 1).
Le fait qu'il s'agisse d’un lotissement est inopérant pour contester la nature d’opération d'aménagement, puisque la procédure ne peut définir la qualification de l’opération et qu’une opération d'aménagement peut être réalisée notamment en lotissement, comme l’a rappelé une réponse ministérielle.
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a reconnu que la communauté d'agglomération s’était assurée de « la maîtrise du foncier par la signature d’une promesse de dation avec les propriétaires ». Il s’agit ainsi d’une action sur le foncier, selon les critères posés par le juge. De même, une surface de 2,8 hectares est suffisante, au regard de la
jurisprudence, pour caractériser une opération d'aménagement. Le projet relève donc bien d’une opération publique d’aménagement.
Un transfert de la maîtrise d’ouvrage par la communauté d’agelomération
Selon une délibération du 4 mars 2011, l'opérateur privé doit « respecter les critères techniques, qualitatifs et économiques » des opérations communautaires. Le courrier susmentionné, adressé le 17 février 2011, par la société De Pierre et d’Azur à la CAFSR, qui a été confirmé et approuvé par ladite délibération, a montré des liens étroits avec la communauté d'agglomération :
97 - L'entreprise privée s’est engagée à respecter les «objectifs attendus » de la communauté
d'agglomération : satisfaire la demande locale, correspondre à certaines activités, mettre en œuvre une approche environnementale, respecter la qualité des pôles d’activités voisins réalisé par l'établissement intercommunal. L'opération devait être menée « dans les conditions exigées par la commmauté d'agglomération visant un pôle de qualité répondant aux besoins économiques locaux ».
- La communauté d’agglomération devait être consultée et donner son agrément « aux différentes étapes de l'opération d'aménagement (finalisation du projet, autorisation, aménagement, commercialisation) » : la communauté d’agglomération « a été associé à l'élaboration du cahier des charges et du plan de lotissement », afin de s’inspirer de ce qui a été fait dans le pôle Jean-Louis.
L'élu communautaire référent aurait été contacté par l’aménageur pour lui soumettre une liste d’entreprises.
-_ L'acte de cession, signé entre les propriétaires et la société De Pierre et d’Azur le 5 juillet 2011,
a
précisé explicitement : « il est décidé de substituer la communauté d'agglomération à la société De Pierre et d'Azur ». Au surplus, la faculté de substitution à la société précitée impose « préalablement l'accord de la communauté d'agglomération ». En cas d'abandon du projet par la société,
l'établissement intercommunal s’est garanti le retour du bénéfice des promesses de dations.
La modification du PLU, approuvée par la commune de Fréjus le 17 septembre 2012, a fait état d’un
projet porté par la communauté d'agglomération, afin de faire face à la « forte demande de terrains pour des
entreprises souhaitant s'investir ous agrandir ».
La communauté d'agglomération apparaît done comme le commanditaire du projet ayant imposé son cahier des charges. Elle a assuré le rôle de « chef d'orchestre », notamment avec la commune pour faire
modifier le PLU, avec les propriétaires pour mettre en place le dispositif foncier et avec la société De Pierre
et d'Azur pour l’aménagement. La situation s'apparente ainsi à un transfert de maîtrise d'ouvrage.
Conclusion : une concession d'aménagement sans mise en concurrence
Le transfert de la maîtrise d'ouvrage d’une opération d'aménagement constitue une concession d'aménagement. Au cas d’espèce, la société « assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération », ainsi que « la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur
exécution » et « procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers », selon la
définition des missions du concessionnaire, déclinée à l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme.
Ni l'absence de mention de ce pôle dans une étude de 2002, ni la difficulté pour équilibrer
l'opération, ni la volonté de se prémunir « contre une réalisation bas de gamme peu en rapport avec la qualité
du site immédiatement voisin du Pôle d’Excellence », dont la CAVEM a fait état
en réponse aux
observations provisoires de la chambre régionale des comptes, ne justifient le caractère privé de l'opération.
Observations de l’Ordonnateur :
La CAFSR souhaitait effectivement se prémunir contre une réalisation bas de gamme peu
en rapport avec la qualité du site immédiatement voisin du Pôle d’Excellence Jean Louis. Si
la CAFSR a étudié la possibilité d'aménager ce pôle, elle en a abandonné l'idée.
Ce pôle n'existait pas dans les études de base Barbier Frinault & Andersen conduites en
2002. Philosophiquement, le Pôle est dit « Mixte» pour mixité ou diversité des activités
pouvant être implanté sur ce site. Cet ensemble de terrains était classé en zone 2AU. Il a été
reclassé par modification du PLU de la ville de Fréjus en zone 1AU, urbanisable et
constructible, compte tenu de la présence des réseaux (eau et assainissement) à proximité.
Il n'était pas prévu d'équipements publics collectifs. Il s'agissait d’une opération de petite
dimension (2,8 hectares).
98 La CAFSR, ayant aménagé le Pôle d’Excellence Jean Louis, s’est intéressée au site pour
éviter qu'il y soit développé des activités nuisant à la qualité des opérations environnantes
initiées par la CAFSR. Il est toutefois apparu sur la base des éléments de faisabilité
technique très sommaires collectés qu'elle paraissait difficile à équilibrer au plan financier,
et n'offrait donc pas suffisamment de garanties. Le prix de vente final de l’aménageur a
d’ailleurs été fixé à 250 € HT le m2, soit à un prix de sortie supérieur au prix de vente fixé
par la CAVEM pour des opérations voisines.
L'opération n’a donc pas été conduite par la Communauté d'Agglomération qui n’en
maîtrisait pas directement le foncier (Promesse de dation signée), mais par un opérateur
privé.
Cet aménageur était historiquement présent sur le territoire. Les propriétaires des terrains
concernés, le connaissant, l'ont contacté et ont accepté de travailler avec lui. Le transfert
de la promesse de dation et ainsi l'abandon de l'opération du Pôle Mixte ont été formalisés
par délibération n°08 du 04 mars 2011 du Conseil communautaire de la CAFSR.
Bien que, selon la réponse qu’il a adressée à la chambre, l’aménageur n’ait pas eu « le sentiment
d’être en charge de la réalisation d’une opération d’aménagement puisque la communauté d'agglomération avait renoncé à celle-ci», la reprise du projet par la communauté d'agglomération, le respect des engagements de la communauté d’agglomération, le contrôle de celle-ci contredisent le caractère privé de Popération. De ce fait, l’attribution de la concession d'aménagement aurait dû être soumise, par le concédant, à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, conformément à l’article L 300-4 du code de l’urbanisme, Le dispositif retenu a permis à la communauté d'agglomération de s’exonérer de cette obligation.
Le choix, contestable, retenu par la communauté d’agglomération pour le montage de l'opération a également offert une plus grande liberté au lotisseur, tant en termes de mise en concurrence de ses sous- raitants que de prix de cession. Ainsi, par acte du 10 octobre 2014, le gérant de la société aménageur s’est octroyé, par l’intermédiaire de la société Y, le plus grand lot, d’une superficie de 1 499 m°, pour 270 000 € HT soit 180 € le m?. A l'exception de deux d’entre eux, les neuf autres lots ont été cédés au prix de 250 €
voire 300 € le m°. En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le gérant a fait valoir que le prix consenti serait justifié par la nécessité de réaliser des travaux d’enrochement onéreux. Cependant il n’a produit à l’appui de sa réponse aucun élément concernant le coût de ces travaux et n’a donc pas justifié le prix de cession du lot vendu à la société Y.
Le choix de la communauté d'agglomération, fondé sur la simple proposition d’une entreprise privée, et d’un « examen des propositions faites Par un opérateur privé » illustre la mise en œuvre discutable de sa politique d’aménagement. Dès lors que la réalisation du projet a été facilitée par le portage de la CAVEM, dotée de prérogatives exorbitantes de droit commun, une procédure de publicité aurait permis de susciter de meilleures offres.
7.6 Conclusion sur les opérations d’aménagement
En définitive, l'aménagement du Grand Capitou, espace stratégique à l’entrée de l’autoroute entre Aix-en-Provence et Cannes, constitue un exemple discutable de réorganisation des activités économiques du territoire communautaire.
Selon la communauté d'agglomération, la forte implication des acteurs privés aurait permis de réduire le coût pour les finances publiques des opérations correspondantes. En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président de la CAVEM a également souligné leurs retombées économiques, en termes d’investissements indirects et d'emplois. La chambre observe qu’en l’espèce, ses observations ne portent pas sur l'efficacité de la politique d'aménagement de la CAVEM, mais sur la régularité des moyens employés pour la mettre en œuvre.
99 Observations de l’Ordonnateur :
La CAVEM est satisfaite de constater que la Chambre ne remet pas en cause l'efficacité de
sa politique d'aménagement. C'est pour elle un point fondamental.
La sécurité juridique des opérations a été fragilisée, à plusieurs reprises, par l’absence d'application d’une « procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes », selon les termes de Particle L.300-4 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, l'insuffisant suivi financier des concessionnaires a profité à leurs actionnaires. De ce fait, la prédominance de certaines entreprises locales de BTP a été renforcée alors qu’elles sont déjà les titulaires récurrents des marchés publics. Cette opération publique d’envergure a ainsi profité à des intérêts privés.
Observations de l’'Ordonnateur :
Le fait d’être attributaires de marchés publics n'interdit nullement aux entreprises
concernées de se grouper en sociétés pour répondre aux avis d'appel à concurrence pour
l'attribution de concessions d'aménagement lancées par la Communauté d'Agglomération.
Il doit être rappelé que la logique d'aménagement suit les études réalisées en 2002
reposant sur des pôles avec des thématiques. Les projets de la ville esquissés en 1990
n'avaient pu aboutir du fait de la crise immobilière qui s’est produite à l’époque. La
création de la CAFSR et une conjoncture plus favorable ont permis de relancer ces projets.
Le préambule du Traité de concession du Pôle BTP précise les objectifs suivis :
« La Communauté d'Agglomération de Fréjus Saint Raphaël a acquis auprès de
particuliers un ensemble de terrains d’une surface totale de 175 000 m2, sis au quartier du
Capitou à Fréjus.
Elle souhaite réaliser sur ce tènement foncier un pôle d'activités dédié aux
entreprises et artisans du BTP.
Ce pôle a pour double objectif de permettre la requalification de quartiers de Fréjus
par le transfert d'entreprises du BTP sur le pôle créé, et de donner aux entreprises et aux
artisans du BTP, les possibilités matérielles nécessaires au développement de leurs
activités. »
Le préambule du Traité de concession du Pôle Production précise les objectifs suivis :
«La Communauté d'Agglomération de Fréjus Saint Raphaël a acquis auprès de
particuliers un ensemble de terrains d’une surface totale de 166 177 m2, sis au quartier du
Capitou à Fréjus, inclus dans le périmètre d'une Zone d'Aménagement Concertée créée
d’une surface totale de 204 459 m2.
Elle souhaite que soit réalisé sur ce tènement foncier un pôle d'activités dédié aux
entreprises, aux artisans avec un centre de vie comportant des commerces des logements
ainsi qu’une placette publique.
Il est précisé que sont interdites sur la zone les activités commerciales relevant du
secteur de la grande distribution.
100 Ce secteur désigne l’ensemble des organisations pratiquant le commerce de détail de
biens de consommation dans de grandes et/ou moyennes surfaces de vente sous la forme
du libre-service. La grande distribution regroupe les activités pratiquées dans les lieux de
vente tels que Hypermarchés, Supermarchés, Magasins populaires, grands magasins,
centres commerciaux, grandes surfaces spécialisées, grandes surfaces alimentaires,
grandes surfaces de bricolage.
Ce pôle a pour objectif principal de permettre la requalification de quartiers de
Fréjus par la relocalisation d'entreprises situées en milieu urbain ou en zone à risques, sur le
pôle créé, et de donner à ces entreprises et artisans les possibilités matérielles nécessaires
au développement de leurs activités. »
S'agissant de la méthodologie, la Communauté d'agglomération a cherché à sécuriser ses
opérations d'aménagement sur la base d'objectifs précis et cohérents à l'échelle du
territoire :
- En mettant en place les moyens qui lui paraissaient les plus appropriés,
-__ Par une maîtrise du foncier,
- En limitant le risque financier et les durées de portage,
-_ Eninitiant les différentes démarches d'autorisation réglementaires,
- En prévoyant les équipements publics nécessaires à leur fonctionnement,
- Par le choix de concessionnaires à même de conduire les opérations
d'aménagement projetées.
Elle est parvenue à ses objectifs avec :
-_ L'équilibre financier voire même des excédents conséquents sur les différentes
opérations menées,
- La réimplantation d'entreprises ou de nouvelles possibilités de développement
des activités de ces entreprises, génératrices d'emplois,
- Un suivi technique précis et régulier d'avancement des travaux des
concessionnaires,
- La vente de terrains à des prix accessibles aux entreprises.
Pour illustrer le propos, il a été présenté en commission du Développement Economique de
la CAVEM, le 18 décembre 2014, le bilan de dix années d’action économique sur le territoire
de la CAFSR avec un focus sur :
1 - Le coût de création des zones d’activités - terrains viabilisés prêts pour la
commercialisation (Communauté d'Agglomération et concessionnaires) :
Intendance 3,7 M€
Epsilon 2 10 M€
Jean Louis 6,7 M€
Pôle BTP 11,6 M€
Pôle Production 18 M€
101 TOTAL 50 ME
Calcul pour 56 hectares de zones d'activités, soit un coût moyen de création d’un peu
moins d'1 ME /ha (travaux, frais divers et terrains compris)
2 - L'effet boule de neige de l'investissement de la Communauté d'Agglomération
_ Investissements directs et indirects estimés :
Les investissements indirects concernent les constructions réalisées par les
entreprises sur les terrains vendus par nos soins ou par nos concessionnaires.
Le mode de calcul de ces investissements s'effectue par estimation des constructions 2 au m°.
Intendance 15 M€
Epsilon 2 34 M€
Jean Louis 35 M€
Pôle BTP 32 M€
Pôle Production 34 M€
TOTAL Investissements indirects constructions 150 M€
TOTAL Investissements viabilisation terrains 50 M€
Les 28 ME investis par la CAVEM induisent 200 M€ d'investissements indirects, en
précisant que la CAVEM retrouve plus que sa mise avec un solde excédentaire global de 8,5
ME.
3- Les chiffres clés relatifs aux parcs d'activités de la CAVEM :
- Depuis 10 ans, 56 hectares de zones d'activités créées avec une estimation des
investissements indirects de 200 ME sur le territoire de la CAVEM,
- Une surface totale des Parcs d'activités de la CAVEM de 380 hectares sur un
territoire de 34 000 hectares, soit un taux d'occupation de 1,1% seulement,
- 40 000 emplois au total sur le territoire de la CAVEM dont 27 000 dans le secteur
privé,
- 9 000 emplois au sein des zones d'activités, soit 1 emploi sur 3 du secteur privé.
Recommandation n°5 : Appliquer, pour les opérations d'aménagement, la procédure
de mise en
concurrence prévue à l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme et renforcer leur suivi financier.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président de la CAVEM a pris note
de
cette recommandation, « pour la clôture des opérations concernées ainsi que pour de futures opérations ».
102