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Document publié le Lundi 8 novembre 2021
Lien du pdf (unknown - Communauté de communes - Centre Corse)
Thèmes du document : Démocratie, Démocratie locale et participation citoyenne, Institutions publiques,
Accusé de réception en préfecture 02A-200076958-20211028-0107450-AU-1-1 Reçu le 03/11/21
DELIBERATION N° 21/175 AC DE L'ASSEMBLEE DE CORSE
PRENANT ACTE DU RAPPORT SUR L'ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE DE LA CORSE
CHÌ PIGLIA ATTU DI U RAPORTU NANTU À L'EVULUZIONE ISTITUZIUNALE DI A CORSICA
SEANCE DU 28 OCTOBRE 2021
L'an deux mille vingt et un, le vingt huit octobre, l'Assemblée de Corse, convoquée le 15 octobre 2021, s'est réunie au nombre prescrit par la loi, dans le lieu habituel de ses séances sous la présidence de Mme Marie-Antoinette MAUPERTUIS, Présidente de l'Assemblée de Corse.
ETAIENT PRESENTS : Mmes et MM.
Jean-Félix ACQUAVIVA, Jean-Christophe ANGELINI, Danielle ANTONINI, Jean- Baptiste ARENA, Véronique ARRIGHI, Serena BATTESTINI, Paul-Félix BENEDETTI, Jean BIANCUCCI, Jean-Marc BORRI, Vanina BORROMEI, Marie-Claude BRANCA, Paul-Joseph CAITUCOLI, Françoise CAMPANA, Marie-Hélène CASANOVA- SERVAS, Vannina CHIARELLI-LUZI, Cathy COGNETTI-TURCHINI, Anna Maria COLOMBANI, Romain COLONNA, Christelle COMBETTE, Frédérique DENSARI, Santa DUVAL, Muriel FAGNI, Petru Antone FILIPPI, Lisa FRANCISCI, Eveline GALLONI D'ISTRIA, Jean-Charles GIABICONI, Josepha GIACOMETTI-PIREDDA, Pierre GUIDONI, Xavier LACOMBE, Ghjuvan'Santu LE MAO, Jean-Jacques LUCCHINI, Saveriu LUCIANI, Laurent MARCANGELI, Sandra MARCHETTI, Marie- Thérèse MARIOTTI, Marie-Antoinette MAUPERTUIS, Georges MELA, Jean-Martin MONDOLONI, Paula MOSCA, Nadine NIVAGGIONI, Jean-Paul PANZANI, Chantal PEDINIELLI, Marie-Anne PIERI, Véronique PIETRI, Antoine POLI, Louis POZZO DI BORGO, Paul QUASTANA, Anne-Laure SANTUCCI, Jean-Michel SAVELLI, Joseph SAVELLI, Jean-Louis SEATELLI, François SORBA, Charlotte TERRIGHI, Hervé VALDRIGHI, Hyacinthe VANNI
ETAIENT ABSENTS ET AVAIENT DONNE POUVOIR :
M. Didier BICCHIERAY à Mme Santa DUVAL
Mme Valérie BOZZI à Mme Christelle COMBETTE
M. Pierre GHIONGA à M. Jean-Michel SAVELLI
Mme Vanina LE BOMIN à Mme Vanina BORROMEI
M. Don Joseph LUCCIONI à M. Jean BIANCUCCI
M. Pierre POLI à M. Antoine POLI
Mme Juliette PONZEVERA à M. Hyacinthe VANNI
Mme Julia TIBERI à M. Saveriu LUCIANI
1 Accusé de réception en préfecture 02A-200076958-20211028-0107450-AU-1-1 Reçu le 03/11/21
L'ASSEMBLEE DE CORSE
VU le Code général des collectivités territoriales, titre II, livre IV, IVème partie, et notamment ses articles L. 4421-1 à L. 4426-1 et
R. 4425-1 à D. 4425-53
VU la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 et notamment son titre II,
VU la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses
mesures de gestion de la crise sanitaire,
VU la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire,
VU l’ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de
l’exercice des compétences des collectivités territoriales et des
établissements publics locaux afin de faire face à l’épidémie de
Covid-19,
VU le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise
sanitaire, modifié,
VU la délibération n° 21/119 AC de l’Assemblée de Corse du 22 juillet 2021 approuvant le cadre général d’organisation et de
déroulement des séances publiques de l’Assemblée de Corse,
VU le rapport de Mme Wanda MASTOR sur l’évolution institutionnelle de la Corse,
APRES EN AVOIR DELIBERE
À l’unanimité,
ARTICLE PREMIER :
PREND ACTE du rapport d’information relatif à l'évolution
institutionnelle de la Corse.
2 Accusé de réception en préfecture 02A-200076958-20211028-0107450-AU-1-1 Reçu le 03/11/21
ARTICLE 2 :
La présente délibération fera l'objet d'une publication au recueil
des actes administratifs de la Collectivité de Corse.
Aiacciu, le 28 octobre 2021
La Présidente de l'Assemblée de Corse,
Marie-Antoinette MAUPERTUIS
3 1
Rapport sur l’évolution institutionnelle
de la Corse
11 Octobre 2021
Réalisé par Wanda Mastor, agrégée des facultés de droit, professeur de droit public à l’université Toulouse Capitole
Commandé par Gilles Simeoni, président du Conseil exécutif de la Collectivité de Corse (Marché n°2021JUR03) 2
SOMMAIRE
Avant-propos : Cadre méthodologique du rapport et des annexes Introduction : Cohérence entre la réforme des institutions et la revendication de l’autonomie
Première partie
L’amélioration de l’existant :
un renforcement démocratique pour des institutions plus efficaces
Chapitre I : Des institutions équilibrées
Section I : Un président et des conseillers exécutifs qui gouvernent A. Réformer les agences et offices
B. Harmoniser le pouvoir d’ester en justice du président du Conseil exécutif Section II : Une Assemblée qui délibère
A. Assurer l’équilibre entre l’Assemblée et l’exécutif
B. Renforcer les droits de l’opposition
Section III : Des organes consultatifs qui accompagnent
A. Pour une vision qualitative et non seulement contraignante des avis du Conseil économique, social, environnemental et culturel
B. Une chambre des territoires relais entre les petits territoires et la Collectivité C. Une Assemblea di a Ghjuventù plus efficace
Chapitre II : Des institutions exemplaires
Section I : Du contrôle des politiques publiques à la prévention anticorruption A. Le problème de la démultiplication de la fonction de contrôle B. Bâtir un plan anticorruption
Section II : Le lien entre le peuple et les élus
A. Le paradoxe de la démocratie participative
B. Une conférence citoyenne corse (« Pieve ») sur le développement durable
Seconde partie
L’évolution souhaitable :
un peuple corse dans une île autonome
Chapitre I : De l’indivisibilité
Section I : L’évolution des discours politiques sur l’indivisibilité de la République A. La marche de la décentralisation
B. Le « pacte girondin »
Section II : L’évolution du droit aménageant l’indivisibilité
A. En métropole : de l’expérimentation à la différenciation
B. En Outre-mer : Un exemple pour la Corse ?
Chapitre II : De l’insularité
Section I : Consacrer juridiquement l’identité corse
A. La reconnaissance constitutionnelle du peuple corse
B. La protection constitutionnelle de la langue corse
Section II : La voie des îles autonomes
A. Le fondement : les contraintes insulaires
B. La conséquence : l’autonomie législative
Conclusion
Le statut constitutionnel de la Corse, île autonome
Annexes
Récapitulatif des propositions / Compte-rendu des entretiens 3
Avant-propos
Cadre méthodologique du rapport et des annexes
1°) La légitimité de la commande du rapport
Traditionnellement, les élus se sont toujours entourés d’« experts » pour
approfondir tel ou tel sujet dont les contours sont particulièrement
techniques. La démarche, au niveau national ou local, a toujours été la même.
Les présidents de la République française ont signé des lettres de mission à
des présidents désignés d’une commission, un décret précisant ensuite la
composition de ladite commission. C’est ainsi que dans l’objectif d’une révision
de la Constitution, l’exécutif a pu mettre en place les commissions présidées
par Georges Vedel, Pierre Avril (tous deux professeurs de droit
constitutionnel), Édouard Balladur, Lionel Jospin ou Simone Veil. À chaque
fois, des constitutionnalistes y siègent ; ce fut notamment mon cas pour la
commission sur la déontologie de la vie publique présidée par Lionel Jospin.
Le Parlement n’est jamais intervenu en amont. Il a débattu, en aval, sur les
propositions formulées dans des rapports.
Au niveau de la Corse, la démarche est la même. Aussi l’ancien président du
Conseil exécutif, Paul Giacobbi, avait-il sollicité Guy Carcassonne pour
produire un rapport sur l’évolution des institutions. Le constitutionnaliste
s’était alors entouré de trois collègues, dont moi. Nous avons présenté nos
conclusions lors d’une conférence de presse le 31 mai 2013, puis avons été
auditionnés par l’Assemblée de Corse. C’est seulement une fois le rapport remis
et l’audition tenue que Pierre Chaubon, alors président de la Commission des
compétences législatives et réglementaires, a porté au débat son contenu. Les
principales propositions dudit rapport ont ensuite été intégrées dans un texte
adopté par l’Assemblée de Corse le 27 septembre 2013 à 46 voix sur 51. En
décembre 2017, l’ancien président de l’Assemblée de Corse, Jean-Guy
Talamoni, m’a commandé un rapport qui portait exclusivement sur l’insertion
de la Corse dans la Constitution. Une fois ce rapport remis en janvier 2018,
j’ai été auditionnée par l’Assemblée de Corse qui a ensuite débattu de mes
propositions. Elle n’a d’ailleurs pas suivi la rédaction de l’article que je
proposais, ni sa place dans la Constitution, preuve que l’expert n’est qu’au
service des élus qui, ensuite, décident souverainement. 4
2°) L’objectif poursuivi par le rapport : proposer des améliorations et réformes
sans décider à la place des élus
Sollicitée par Gilles Simeoni en tant que président du Conseil exécutif
dans le cadre d’un marché public, je n’entends, à aucun moment, me
substituer aux organes décisionnels. Seuls décident in fine les représentants
désignés par le peuple par la voie du suffrage universel.
Le rapport doit, par voie de conséquence, être perçu comme un état des lieux
dressé par une spécialiste de droit constitutionnel, qui, insulaire par ailleurs,
a une connaissance concrète des identités qu’elle décrit. Et qui, partant des
aspects qui peuvent être améliorés en droit, nourrie par la vingtaine des
entretiens menés, formule des propositions. Cette « boîte à outils » doit
permettre ensuite aux élus, à l’issue du débat démocratique, de choisir la
réforme qui recueillera la majorité des opinions.
Les expériences des rapports passés, remis à Paul Giacobbi en compagnie de
trois autres constitutionnalistes1 puis à Jean-Guy Talamoni2, m’ont appris
qu’établir une proposition ferme n’était pas satisfaisant. Par exemple, le débat
autour de la rédaction de l’article 74 que j’avais proposée sur l’autonomie de
la Corse s’est cristallisé, rigidifié, autour de la place de l’article dans la
Constitution. L’environnement de l’article 72 signifiait faire demeurer la Corse
au sein des collectivités classiques de droit commun ; celui de l’article 74 lui
permettait de glisser vers un statut proche de celui, notamment, de la
Polynésie française ; celui d’un titre spécifique dédié à la Corse signifiait la
possible voie de l’indépendance. J’avais tranché en faveur de la position que
j’ai qualifiée de « médiane » mais il ne m’appartient pas en réalité de
« trancher » puisque je ne suis pas dépositaire du mandat souverain des
électeurs. Je fais donc ici des propositions, numérotées et résumées en annexe
du rapport dans un tableau synoptique. Charge ensuite aux élus d’en
débattre, d’y faire leur choix, pour les utiliser ensuite dans les diverses
négociations.
3°) Le public visé par le rapport : l’ensemble de la communauté
Même si le rapport a été commandé, dans le cadre d’un marché public,
par le président du Conseil exécutif Gilles Simeoni, il a vocation à être lu par
l’ensemble des élus et au-delà. On sait que les Corses ont une appétence
particulière pour la politique, la chose publique, et une fine culture
1 Rapport dit « Rapport Carcassonne », rédigé avec trois autres professeurs de droit
constitutionnel : Julie Benetti, David Capitant et moi-même.
2 « Pour un statut constitutionnel de la Corse », rapport remis en janvier 2018 à Jean-Guy
Talamoni et portant exclusivement sur l’insertion de la Corse autonome dans la Constitution. 5
constitutionnelle. J’ai écrit aussi pour eux, et pour tous ceux qui, au-delà de
la Corse, s’intéressent au droit constitutionnel et à la question des territoires.
La pédagogie ne doit pas être sacrifiée sur l’autel de la technicité et du haut
degré d’expertise. Je n’ai pas hésité à reprendre des grandes définitions
connues de nos élus dont la compétence constitutionnelle est élevée. Elles
apparaissent dans le cœur du rapport dans des encadrés. On ne peut pas
prétendre à une volonté d’aider le Conseil exécutif à faire mieux « respirer la
démocratie » si celui qui doit en être tout à la fois le fondement et le
destinataire, le demos, ne peut comprendre ce qui est proposé pour lui.
Surtout quand la campagne électorale qui a mené à une victoire à la majorité
absolue s’est faite autour, comme le nom du groupe majoritaire le rappelle
aujourd’hui à l’Assemblée, du slogan « Fà populu inseme ». C’est aussi dans
cette philosophie qu’au milieu des entretiens, j’ai pu apporter des éclairages
entre crochets quand des éléments étaient techniques.
Par ailleurs, le présent rapport n’est que l’une des étapes d’une mission qui
va s’étaler sur une année. En annexe ne figurent que les entretiens des acteurs
directs, présents et passés, de l’évolution du statut de la Corse. Mais par la
suite de nouveaux seront menés avec des représentants de la société civile :
syndicats, représentants des associations de défense de l’environnement,
culturelles, cultuelles, sportives, universitaires, pour ne citer qu’eux. Qu’ils en
soient ici assurés.
3°) Précision sur les annexes du rapport
En annexe figurent deux types de documents : premièrement, le tableau
synoptique récapitulatif de mes propositions ; secondement, les comptes
rendus des entretiens. Ces derniers m’ont pris un temps considérable mais
ont nourri directement la grande majorité de mes réflexions ci-après
développées, d’où le fait qu’ils soient intégrés dans le même corpus.
Une première précision s’impose : comment fut opérée la sélection des
personnes interrogées ? La réponse découle d’une première contrainte
temporelle, les termes du marché m’obligeant à rendre un rapport de première
étape au 11 octobre. Il a donc été matériellement impossible de mener toutes
les consultations pertinentes. Ont été privilégiés, pour ce premier temps, les
acteurs passés et présents de la Collectivité ayant des fonctions spécifiques
(anciens présidents de l’exécutif, de l’Assemblée, présidents de groupes,
organes consultatifs), mais aussi de ceux qui ont participé à l’évolution
statutaire de la Corse, comme les actuels députés et le sénateur, des anciens
ministres. De même, notamment pour alimenter mes réflexions sur
l’autonomie inspirées des modèles étrangers, ai-je sollicité certains présidents
de régions des îles autonomes de l’Europe du sud. 6
Ma mission s’étalant sur une année, je mènerai ensuite des entretiens avec,
outre les membres de la société civile cités ci-dessus, les partis et courants
politiques non représentés à l’Assemblée, qu’ils se soient présentés ou non
aux dernières élections territoriales.
La méthodologie desdits entretiens fut la suivante : j’ai opéré un premier
contact, par appel téléphonique, courriel ou courrier postal. À chaque fois, je
proposais la réalisation d’un entretien en présence, lorsque j’étais en Corse,
en visioconférence, appel téléphonique ou échange par écrit.
La quasi-unanimité des personnes sollicitées ont répondu à mon invitation ;
et parmi elles, une seule a indiqué qu’elle ne souhaitait pas apparaître dans
les annexes, et m’a néanmoins accordé un entretien téléphonique. Certaines,
faute de temps ou pour des raisons de santé, n’ont pas pu faire l’entretien
avec moi ou répondre par écrit dans les temps. Je reviendrai vers elles au
cours de ma mission.
Je n’ai jamais enregistré les entretiens et les ai tous retranscrits moi-même,
sauf cas des rares échanges épistolaires. J’ai mené les échanges avec les
Italiens et les Espagnols en langue étrangère, mais leurs réponses m’étant
parvenues très tardivement, j’ai sollicité deux collègues pour la traduction du
résultat final. Tous les entretiens figurant en annexe ont par ailleurs été
validés par les personnes interrogées. Je tiens à leur exprimer mes plus
chaleureux remerciements ; ces annexes n’ont rien de cosmétique ou de
stratégique. Tous les échanges furent très constructifs, et ont participé à la
formulation de mes propositions. Je les cite d’ailleurs régulièrement tout au
long de ce rapport. J’y ai pris un vif intérêt intellectuel et humain. Ces
entretiens seront, pour la connaissance en général, de précieux témoignages
dans lesquels chacun pourra trouver utilité et matière à réflexion. 7
Introduction
Cohérence entre la réforme des institutions
et la revendication de l’autonomie
« Mais cette collectivité sera d’abord ce que les Corses choisiront d’en faire ».
La phrase est prononcée le 7 avril 2017 par le président de la
République, Emmanuel Macron, à Furiani3. Soit quelques mois avant les
élections territoriales de 2017, suivies de celles de 2021. Dans les deux cas,
les Corses ont choisi ce qu’ils voulaient « faire » de leur collectivité, pour
reprendre les termes clairs et sans ambiguïté d’Emmanuel Macron. La phrase
n’est par ailleurs pas sortie d’un quelconque contexte et le discours en
question est disponible sur le site internet de l’Élysée.
Commençons par les dernières élections départementales et régionales des 20
et 27 juin 2021. Au niveau national, le taux d’abstention fut un séisme. Le
record des élections européennes est détrôné par un scrutin qui, cette fois, est
relatif aux territoires dans lesquels les citoyens sont censés être un peu plus
ancrés qu’à Bruxelles. À chaque nouveau record d’abstention, l’analyse est
faite non du mal mais de son traitement. Au lendemain des presque 70%
d’abstention, les propositions de réformes techniques courent au chevet de
l’impuissance politique, pour soigner un malade non ausculté : simplification
des procurations, vote obligatoire, vote électronique, allongement de la durée
du scrutin, comptabilisation des votes blancs. Les causes de l’abstention sont
multifactorielles, mais la classe politique jette un mouchoir sur celle qu’elle
feint de ne pas voir : le désenchantement. Pourtant, ces élections pour
lesquelles moins de 30% de Français se sont déplacés étaient celles de leur
quotidien.
Dans ce paysage très sombre -il ne faut jamais sous-estimer la gravité d’un tel
taux d’abstention au sein d’une démocratie dont le demos n’affirme plus son
existence-, quelques lumières ont percé. Parmi elle, le taux de participation en
Corse. En 2017, il était de 52,59 % au second tour, la liste de l’union
nationaliste Pè a Corsica ayant alors recueilli 56,49 % des suffrages. Le
3 https://en-marche.fr/articles/discours/meeting-macron-furiani-discours 8
décalage entre le taux de participation insulaire et national est encore plus
frappant en 2021 : le taux de la première fut de 57,08 % au premier tour, de
58,91 % au second. L’engouement des Corses pour la politique n’est pas
nouveau et a déjà alimenté maints écrits et fantasmes. Mais il ne pourra pas
rester cantonné au monde des statistiques ou de celui d’une rhétorique
partisane. Il doit, cette fois, être entendu comme un argument, non seulement
politique, mais aussi juridique. Les urnes ne sauraient revêtir plus de force à
Paris qu’en province. Ceci reviendrait à nier les grands principes de la
République, à commencer par celui de son indivisibilité que l’on brandit
justement régulièrement contre les revendications insulaires nationalistes. Or
ces dernières ont rassemblé près de 68 % de l’électorat au second tour :
40,64% -soit la majorité absolue- pour la liste autonomiste menée par le
président sortant Gilles Simeoni (Fà populu inseme), les deux autres listes
nationalistes, autonomiste (Avanzemu) et indépendantiste (Core in Fronte),
ayant recueilli à elles deux 27,33% des suffrages.
Élue à l’unanimité à la tête des Régions de France le 9 juillet 2021, Carole
Delga a tout de suite évoqué le combat qu’elle entendait mener pour une
meilleure décentralisation. Lors de la conférence de presse qu’elle a donnée
aux côtés du président délégué Renaud Muselier, elle a annoncé la
préparation d’un livre blanc destiné aux candidats à l’élection présidentielle.
Parmi les propositions figurera celle d’une autonomie progressive de la Corse4.
Celle-ci n’est plus le combat d’une minorité agissante, voire violente ; elle est
devenue celui d’une majorité votante en 2017, ce qui aurait déjà pu suffire à
entraîner des conséquences normatives effectives.
La révision constitutionnelle permettant l’insertion de la Corse dans la
Constitution n’a pas eu lieu ; le pacte girondin promis par le président
Emmanuel Macron ne s’est pas concrétisé. L’argument démocratique se
renouvelle en 2021, avec plus de force encore. Près de 68% des Corses ont
voté soit pour l’autonomie, soit pour l’indépendance de la Corse. Quand on y
ajoute le taux d’abstention au niveau national, l’argument de la légitimité,
incontestable depuis déjà 2017, se renforce d’autant plus.
La nouvelle présidente des Régions de France, femme de gauche, et son
président délégué, homme de droite, portent à l’unisson le projet d’autonomie
du président de la Collectivité de Corse. Nous avons déjà prouvé, notamment
dans notre rapport remis au président Jean-Guy Talamoni en 2018, que tant
notre propre constitution que les exemples étrangers n’empêchaient pas qu’un
territoire, surtout insulaire, puisse jouir de l’autonomie législative5. À
4 Conférence de presse du 9 juillet 2021, https://www.youtube.com/watch?v=--
Iv1kCnOzA&t=560s
5 Outre le rapport cité, voir aussi « La Corse sous la Vème République. Soixante ans d’évolution
statutaire », in P. Blacher, La Constitution de la Ve République, 60 ans d'application (1958- 9
l’argument politique et juridique de niveau constitutionnel s’oppose en réalité
celui qui devrait être, dans un État de droit, le plus faible mais qui demeure,
en réalité, le plus redoutable : l’argument -plus exactement, le poids- de la
tradition. Cela ressort très clairement des entretiens menés avec ceux qui
côtoient les parlementaires (les députés Jean-Félix Acquaviva et Paul-André
Colombani et le sénateur Paul-Toussaint Parigi, voir annexes II).
Quelle que soit l’analyse qui peut être faite des résultats des élections, elle ne
saurait faire perdre de vue la force de l’argument premier au sein d’une
démocratie représentative : celui de la légitimité démocratique. Les résultats
des élections de 2017, tant au niveau national que local, ont offert aux
discours réclamant plus de pouvoirs pour la Collectivité de Corse l’assise
politique qui autrefois faisait défaut. Combinée aux multiples discours d’un
président s’appuyant sur un « pacte girondin » et appelant à « un changement
de paradigme complet »6, la voie de la négociation avec le pouvoir central,
notamment en vue d’une révision constitutionnelle, semblait promise à des
concrétisations. La suite est enchaînement d’échecs politiques,
d’insatisfactions ontologiques et de crises républicaine et sanitaire. Les
résultats des élections des 20 et 27 juin 2021, non seulement relancent le
débat sur les pouvoirs de la Collectivité de Corse, mais leur offrent une
légitimité démocratique plus forte encore. Il est impossible, pour le pouvoir
central, de rester sourd aux appels de l’écrasante majorité de citoyens de l’un
des territoires de la République. L’impuissance juridique maintenue après les
élections de 2017 ne saurait perdurer sous peine de mépris des suffrages. Elle
ne serait par ailleurs qu’une étape supplémentaire d’un processus engagé il y
a longtemps.
En effet, la France étant un État unitaire, ni fédéral ni même régional, elle a
été obligée, face aux réalités de l’exercice du pouvoir, de le décongestionner.
Inutile de revenir ici sur l’historique de la déconcentration puis de la
décentralisation, du haussement de cette dernière au rang constitutionnel en
2003, des réformes profondes de l’Outre-mer qui ont prouvé que l’indivisibilité
n’était pas aveugle aux différences territoriales. Un élément historique est
certain, dont l’ombre continue de planer sur les débats actuels relatifs au
projet de loi « 4 D »7 qui, au moment où nous écrivons, a déjà changé de nom
(« 3DS »). Décidemment, la différenciation, que ce soit par la voie d’une révision
constitutionnelle ou de l’adoption d’une loi, a du mal à s’imposer dans notre
2018), LGDJ, 2018, pp. 49-65, et notre article à paraître dans la revue Commentaires, « La Corse dans la République. Retour sur une force politique sans pouvoir juridique ». 6 Discours du Président de la République devant le parlement réuni en Congrès du 3 novembre
2017, http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-du-president-de-la-republique- devant-le-parlement-reuni-en-congres/
7 Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant
diverses mesures de simplification de l'action publique locale déposé au Sénat le 12 mai 2021. 10
paysage juridique qui continue de confondre indivisibilité et uniformité. Le
récit de la Vème République peut aussi, et surtout se faire à travers le prisme
jacobin. D’un État centralisé et centralisateur, la République française a
pourtant glissé, acte par acte, vers une organisation décentralisée, se rendant
compte, pour reprendre les mots de Jacques Chirac alors en campagne, que
« la centralisation est devenue aujourd’hui un handicap pour la France »8.
Mais fondamentalement, son visage ne change pas et « le récit territorial
jacobin puis républicain nie et combat la diversité territoriale »9. Comme le
souligne le vice-président de la région de Sicile, Gaetano Armao, « l’autonomie
régionale représente la reconnaissance du polycentrisme et de la richesse d’un
pays que la concentration et l’uniformisation mortifient » (voir annexes II). La
récente censure de l’enseignement immersif des langues régionales, au terme
d’une histoire proprement illisible (la même majorité qui vote la loi et saisit le
Conseil constitutionnel, ce dernier qui censure deux dispositions qui n’étaient
pas contestées dans le recours, le commentaire aux Cahiers du Conseil
constitutionnel qui dit l’inverse de la décision avant d’être modifié) en est un
douloureux exemple10.
Concernant plus précisément la Corse, cette vision jacobine impose un carcan
qui, non seulement ne respecte pas la volonté des urnes, mais est en
contradiction avec l’évolution législative. À un statut spécifique ne
correspondent pas des pouvoirs spécifiques. Les diverses lois sur la Corse lui
ont offert une architecture unique, avec une aura politique indéniable comme
en témoigne le fort taux de participation aux dernières élections régionales.
Mais cette puissance politique s’accompagne d’une grande impuissance
juridique. À l’instar de toutes les collectivités territoriales métropolitaines, la
Corse ne possède pas de pouvoir réglementaire autonome. Pourtant, tant
notre Constitution que l’expérience du droit comparé, alliés au fait insulaire,
apportent la preuve que lui offrir ce pouvoir est non seulement possible, mais
en cohérence avec son statut particulier. Pouvoir règlementaire qui doit se
prolonger dans un pouvoir législatif. C’est ce que ce rapport proposera dans
sa seconde partie : l’autonomie est possible constitutionnellement, et
souhaitée démocratiquement (seconde partie).
8 Discours de Rouen du 10 avril 2002.
9 R. Pasquier, « Différenciation et décentralisation », in N. Kada (sous la direction de), Les
tabous de la décentralisation, Éditions Berger Levrault, collection Au fil du débat, 2015, p. 173.
10 Conseil constitutionnel, décision n° 2021-818 DC du 21 mai 2021, Loi relative à la protection
patrimoniale des langues régionales et à leur promotion. Nous renvoyons à notre contribution extérieure en défense de la loi Molac, dite « porte étroite », qui est disponible sur le site internet du Conseil constitutionnel. Voir également P. Martel, W. Mastor et P. Ottavi, « Les trois stigmates des langues régionales », L’Express, version numérique du 11 juin 2021, https://www.lexpress.fr/actualite/idees-et-debats/les-trois-stigmates-des-langues- regionales_2152532.html 11
Elle est d’autant plus possible que l’architecture actuelle de la Collectivité, et
son fonctionnement, l’y ont préparée. On dit et lit souvent que la Corse ne
peut pas être autonome tant qu’elle n’a pas les moyens de l’être. Certaines
personnes interrogées s’appuient sur cet argument (voir annexes II). C’est à la
fois juste et inexact. Juste car certaines choses pourraient être améliorées.
C’est l’un des objectifs de la mission qui se concrétise, dans un premier temps,
par la remise du présent rapport. Il est possible d’améliorer l’existant : un
renforcement démocratique des institutions de la Collectivité pourrait les
rendre plus efficaces. Inexact car le statut de la Corse ne marque pas
uniquement sa spécificité au sein des collectivités françaises. Il la prépare
également à l’autonomie. Les conditions pour former une région autonome
sont en effet réunies : existence d’un président de l’exécutif, de « ministres »
que sont en réalité les conseillers exécutifs ; assemblée délibérante devant
laquelle le premier est responsable. Présence aussi d’organes consultatifs dont
l’efficacité pourrait être renforcée, et du peuple intervenant, conformément
d’ailleurs à une tradition historique et culturelle insulaire (première partie).
En résumé, les deux volets de cette mission (amélioration de l’existant /
revendication de l’autonomie) ne sont pas détachables. Ils sont
complémentaires et se nourrissent l’un l’autre. L’existant, à savoir le
fonctionnement actuel de la Collectivité, permet d’emprunter le chemin de
l’autonomie ; inversement, pour mieux revendiquer cette dernière, certaines
améliorations peuvent être proposées au sein de la première. 12
Première partie
L’amélioration de l’existant :
un renforcement démocratique pour des
institutions plus efficaces
Prémisses : La possibilité d’un autre « type » de démocratie en Corse
Que signifie « une meilleure respiration démocratique » ? Ce sont les
termes du marché encadrant la présente mission, voulus par le président du
Conseil exécutif Gilles Simeoni. Le peuple, au sein de toute entité politique,
agit essentiellement de deux manières. Soit par l’intermédiaire de ses
représentants, soit directement par le biais de plusieurs techniques :
référendum, droit de pétition, conférences citoyennes. Dans le premier cas, on
est en présence d’un régime représentatif ; dans le second, d’une démocratie
semi-directe. La France a des difficultés à faire coïncider régime représentatif
et techniques de démocratie directe. Il est important de rappeler au préalable
pourquoi, avant de faire des propositions concrètes pour la Corse en lien avec
cette problématique.
Le régime représentatif (ou démocratie représentative) désigne un système de
gouvernement dans lequel le peuple exerce le pouvoir législatif par
l'intermédiaire d'élus. L'exercice du pouvoir y est médiatisé et différé. Le
peuple ne se donne à lui-même ses lois que de façon indirecte, par
l'intermédiaire de représentants. Dans la démocratie représentative, le pouvoir
législatif ordinaire est exercé par des assemblées. Ce mode d'exercice du
pouvoir législatif est parfois tempéré par les techniques de la démocratie
référendaire, dite aussi démocratie semi-directe. Le peuple y exerce alors lui-
même le pouvoir législatif, de façon occasionnelle, par l'intermédiaire des
procédés spécifiques du référendum au sens large.
La Constitution du 4 octobre 1958 consacre six types de référendums : 13
Le référendum législatif (article 11) ;
Le référendum constituant (article 89) ;
Le référendum de consultation des populations (article 53 alinéa 3) ;
Le référendum d’initiative parlementaire avec appui populaire (article
11 alinéa 3) ;
Le référendum local consultatif (droit de pétition - article 72-1
alinéa1) ;
Le référendum local décisoire (article 72-1 alinéa 2).
Lorsque le présent rapport entend améliorer l’existant en faisant mieux
« respirer » démocratiquement les institutions, il entend le faire par
l’intermédiaire des deux acteurs de la démocratie : les représentants siégeant
à l’Assemblée et le peuple s’exprimant directement. Pour le dire en d’autres
termes, il s’agit de se pencher sur la respiration démocratique « en interne » et
« en externe ». Avec une première précision qui s’impose : au niveau national,
l’articulation entre les deux est délicate. Elle l’est pour des raisons historiques
mais aussi géographiques.
Dans la mesure où elle postule que la nation souveraine ne peut s'exprimer
que par la voix de ses représentants, la théorie de la souveraineté nationale
française a longtemps exclu toute possibilité pour le régime républicain
français d'être autre chose qu'un régime représentatif. Les choses ont évolué
après la seconde guerre mondiale, mais pas tant que cela : les innovations
(insertions de tous les référendums cités plus haut notamment) ont une portée
plus théorique que pratique. À titre principal, le peuple français exerce le
pouvoir législatif par l'intermédiaire des assemblées et de ses représentants.
Jean-Jacques Rousseau lui-même reconnaissait les limites de la souveraineté
populaire et du régime qu’il engendrait, celui de la démocratie directe. Mais
cette articulation peut néanmoins fonctionner dans des territoires de petite
taille. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le même Jean-Jacques Rousseau
avait rédigé des constitutions pour la Pologne et la Corse.
La respiration démocratique peut donc se faire à deux niveaux : celui de la
Collectivité, en améliorant les équilibres au sein de la représentation ; celui
du peuple, en renforçant sa participation aux instances. Mais ce même peuple
attend avant tout de ses représentants qu’ils soient exemplaires. Même si
l’exemplarité n’est pas aisée à définir, ni dans son sens commun ni en droit,
des améliorations peuvent être faites. Les propositions qui suivent sont faites
sur le fondement de l’équilibre d’une part (chapitre I), de l’exemplarité d’autre
part (chapitre II). Car le mandat qui est donné aux représentants induit ces
deux choses essentielles. Le suffrage universel, qui offre une majorité (sous la
présente mandature, une majorité même absolue), ne saurait oublier les 14
équilibres nécessaires, les droits de l’opposition et l’utilité des organes
consultatifs. C’est en respectant l’éthique et la transparence que ledit mandat
doit être utilisé, sous le contrôle de regards internes et externes. 15
Chapitre I
Des institutions équilibrées
o Un équilibre entre organe délibérant et organe exécutif spécifique à la
Collectivité de Corse
Sur la question de l’équilibre entre l’organe délibérant et l’organe
exécutant, les choses se passent différemment en droit des collectivités
territoriales de droit commun et au sein de la Collectivité de Corse.
Le principe général commun est le suivant : c’est l’Assemblée qui jouit de la
compétence de principe pour administrer la Collectivité, l’exécutif ne jouissant
que d’une compétence d’attribution. « L’équilibre organique se réalise par la
primauté de l’assemblée directement élue »11, cette dernière bénéficiant de la
« compétence première et supérieure »12 tandis que l’exécutif a « une
compétence seconde et subordonnée »13. Le principe n’est pas renversé en
Corse mais sensiblement aménagé.
La thèse de Serena Talamoni permet de « vivre » cette évolution au sein de
l’Assemblée de Corse entre 2010 et 2015, et à travers les acteurs qui ont fait
la chair de toutes les dispositions juridiques ici citées et analysées14.
Contrairement à ce qui se passe pour les collectivités territoriales de droit
commun, la puissance de l’exécutif, collégial par ailleurs, est de droit et de
fait. De fait car sans parler de la personnalité du président (argument factuel,
subjectif, donc secondaire mais qui revient souvent dans les entretiens), ce
sont trois anciennes collectivités qui ont fusionné depuis la loi du 7 août 2015
(article 30). De droit car le Conseil exécutif de la Collectivité de Corse bénéficie
de compétences élargies (article L. 4422-24 du Code général des collectivités
territoriales (ci-après, le CGCT) qui sont sans équivalent pour l’exécutif des
collectivités de droit commun. C’est notamment en raison de cette spécificité
qu’a été instituée, en contrepartie de cette importance organique (un exécutif
11 B. Faure, Droit des collectivités territoriales, Dalloz, 6ème édition, 2021, p. 42.
12 Ibid., p. 320.
13 Ibid., p. 321.
14 S. Talamoni, L’imaginaire politique en action : le cas des débats à l’Assemblée de Corse (2010
à 2015), dactylographiée, soutenue à l’université de Corse le 18 décembre 2020. 16
collégial) et matérielle (des compétences élargies), une motion de défiance
constructive, unique en métropole et même en France (voir infra).
La Collectivité de Corse est donc, depuis le 1er janvier 2018, une collectivité à
statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, en lieu et place de
la collectivité territoriale de Corse (qui avait été instituée par la loi n° 91-428
du 13 mai 1991) et des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse.
Article L. 4422-1 du CGCT :
Les organes de la collectivité territoriale de Corse comprennent l'Assemblée de
Corse et son président, le conseil exécutif de Corse et son président assistés du
conseil économique, social, environnemental et culturel de Corse.
L’organigramme de la Collectivité de Corse découle des différentes étapes de
son statut. Certains éléments sont communs à toutes les collectivités de la
métropole, d’autres sont spécifiques et font d’elle un modèle unique au sein
de la République française. Elle comprend un organe exécutif qui se réunit
chaque semaine pour diriger l’action de la Collectivité de Corse, préparer les
rapports et exécuter les décisions avec le concours des services administratifs
; un organe délibérant, l’Assemblée de Corse, qui siège chaque mois pour
débattre (ce qui implique des modifications éventuelles) et voter les rapports
qui lui sont soumis. L’équilibre est renforcé par le fait que l’Assemblée ne se
contente pas de voter les rapports ; elle exerce aussi une fonction de contrôle
du Conseil exécutif de Corse.
Article L. 4422-15 du CGCT :
L'assemblée règle par ses délibérations les affaires de la Corse. Elle contrôle le
conseil exécutif.
Cette fonction de contrôle est primordiale afin que l’équilibre des fonctions soit
assuré au sein de la Collectivité. Il est l’un des éléments du rouage que l’on
qualifie, en droit américain, de Checks and Balances. Les pouvoirs ne sont pas
isolés car chacun dispose d'un pouvoir de contrôle sur l'autre et lui fait
équilibre.
Il ressort des entretiens menés que certaines personnes interrogées estiment
que ledit équilibre n’existe pas en réalité, le président du Conseil exécutif
bénéficiant d’un pouvoir hégémonique non de fait, mais de droit. L’ancien
président du Conseil exécutif Ange Santini affirme ainsi sans détour que « le
patron de la Collectivité est le président du Conseil exécutif, pas celui ou celle
de l’Assemblée » (voir annexes II). D’autres sont favorables à ce que le
président de l’Assemblée agisse comme un contre-pouvoir face au président
du Conseil exécutif, en convoquant la notion de bicéphalisme. Pour que les 17
institutions fonctionnent, il faut impérativement que chaque organe exerce à
plein ses fonctions : le Conseil exécutif gouverne (section I), l’Assemblée
délibère (le terme renvoyant à l’action de délibérer et à l’acte juridique adopté)
(section II), le tout avec l’accompagnement, non cosmétique mais efficace, des
organes consultatifs, dont certains ont un statut législatif, d’autres
règlementaire (section III). Les propositions de réforme concernent
essentiellement, non seulement les organes en particulier, mais surtout
l’articulation des pouvoirs entre eux.
Section I
Un président et des conseillers exécutifs qui gouvernent
Il ressort clairement de la loi que le président du Conseil exécutif est à
la Corse ce que le président de la République est à la France : celui qui dirige
l’action de la Collectivité, « notamment » (ce qui signifie donc non
exclusivement) « dans les domaines du développement économique et social,
de l'action éducative et culturelle et de l'aménagement de l'espace » (Article L.
4422-24 du CGCT).
L’exécutif comporte onze membres : un président et dix conseillers exécutifs.
Tous sont une émanation du suffrage universel, même s’il pourrait être
envisagé, notamment dans la perspective de l’autonomie, que le président soit
directement élu par les citoyens. C’est l’avis de Camille de Rocca Serra, ancien
président de l’Assemblée de Corse, et Ange Santini (voir annexes II). Il y aurait
alors deux scrutins, à quelques jours d’intervalle pour respecter une certaine
cohérence démocratique : l’élection des conseillers territoriaux, qui
continueraient d’élire les conseillers exécutifs dans les mêmes conditions que
prévues actuellement par la loi telle que complétée par le règlement de
l’Assemblée de Corse. Puis, ou au préalable, l’élection du président de
l’exécutif, qui serait alors qualifié de « président de la Collectivité de Corse ».
Une telle réforme paraît prématurée au vu de l’évolution statutaire de la Corse.
Mais une révision constitutionnelle qui offrirait à la Corse l’autonomie
législative pourrait être accompagnée de cette réforme.
Offrir plus de droits à l’opposition ou plus d’effectivité aux organes
consultatifs, comme envisagé plus loin, ne veut absolument pas dire
amoindrir le pouvoir du président du Conseil exécutif. Celui-ci doit continuer
d’exercer pleinement ses prérogatives, ce d’autant plus qu’elles sont, non
seulement encadrées, mais corsetées, par certaines règles, dont le contrôle de
légalité.
Deux éléments doivent particulièrement attirer attention et vigilance :
l’articulation entre le Conseil exécutif et les agences et offices d’une part (A), 18
le pouvoir d’ester en justice du président du Conseil exécutif d’une part (B).
Le tout, comme précisé dans l’introduction du présent rapport, pour améliorer
le fonctionnement de la Collectivité et lui donner les moyens d’agir
efficacement.
A. Réformer les agences et offices
Parmi les prérogatives du président du Conseil exécutif figure celle de
pouvoir déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité,
l'exercice d'une partie de ses attributions aux conseillers exécutifs. Ceux-ci
sont au nombre de dix. Selon la loi, ces conseillers exécutifs « assistent » le
président :
Article L. 4422-19 du CGCT :
Le conseil exécutif est composé d'un président assisté de dix conseillers
exécutifs (…)
Ils peuvent être ainsi perçus comme des collaborateurs, dont les attributions
précises ne sont pas définies par le Code général des collectivités territoriales.
Ils partagent, avec le président, la mission générale dévolue par la loi au
conseil exécutif : « Le conseil exécutif de Corse dirige l'action de la collectivité
territoriale de Corse » (article L 4422-24 du CGCT).
Chaque conseiller exécutif dirige une agence et/ou un office, créés pour la
plupart (mais pas tous) dans le cadre du statut particulier de la Corse de 1991.
Ces agences et offices sont régulièrement la cible de critiques, institutionnelles
(de la part notamment de la Chambre régionale des comptes) ou plus diffuses
(de la part de l’opinion publique qui ne saisit pas leur rôle de manière générale
ni l’articulation entre eux en particulier). Il ressort des entretiens une critique
ou des réserves importantes, la quasi-unanimité des personnes interrogées
sur ce point précis réclamant une fusion. C’est notamment le cas du président
du groupe Avanzemu à l’Assemblée, Jean-Christophe Angelini qui, sous la
précédente mandature, en présidait deux (l’agence de développement
économique de la Corse -ADEC- et l’office foncier de Corse -OFC-). Dans le
même sens, l’ancien président du conseil général de la Corse-du-Sud et ancien
président de l’Assemblée de Corse, José Rossi, appelle à cette réforme en
convoquant l’expression de « balkanisation du pouvoir » : il faut étendre selon
lui « la réflexion au problème plus général de la lourdeur de la machine
administrative régionale et de la balkanisation du pouvoir, notamment à
travers les multiples agences et offices ». Agences et offices qualifiés de « pré-
carrés » par Ange Santini. Pour le sénateur Jean-Jacques Panunzi, la grande
majorité de ces agences et offices devrait s’en tenir au statut d’EPA, et méritent 19
surtout une réforme évidente : « L’opacité est totale, et comme souvent dans
ce cas, la dérive manifeste » (voir annexes II).
Les dysfonctionnements ne doivent pas être minimisés mais néanmoins
relativisés compte tenu de l’ampleur nationale du problème : les
établissements publics territoriaux ont parfois tendance à « concurrencer » la
collectivité territoriale et leur fonctionnement engendre une grande confusion.
De plus, la question des compétences, particulièrement diversifiées, brouille
le schéma classique de coopération sur l’ensemble de la métropole.
o Généralités sur les établissements publics industriels et commerciaux
pour mieux saisir le particularisme corse
Juridiquement, les agences et offices de la Collectivité de Corse
appartiennent à la catégorie des établissements publics industriels et
commerciaux (ci-après, EPIC). L’article 34 de la Constitution réserve à la loi la
fixation des « règles concernant la création de catégories d’établissements
publics ». A contrario, la création d’un nouvel établissement public rattaché à
une catégorie existante peut donc être prise par décret. Ce fut le cas en ce qui
concerne certains agences et offices de Corses.
De manière générale, les EPIC locaux sont administrés par un conseil
d’administration et un directeur désignés par l’organe délibérant de la
collectivité de tutelle, sur proposition de l’exécutif local.
Un EPIC se distingue d’un établissement public administratif (EPA) sur les
points essentiels suivants :
1. La nature de l’activité : industrielle et commerciale pour le premier,
administrative pour le second ;
2. Le régime juridique applicable : cette différence d’activité entraîne ensuite
une différence de régime juridique. Un EPA relève en principe du droit public
administratif (personnel composé d’agents publics, décisions qui ont la nature
d’actes administratifs, conflits qui relèvent, sauf exception, de la justice
administrative) alors qu’un EPIC est au contraire largement régi par le droit
privé (personnel assimilé aux salariés du secteur privé, contrats passés avec
les usagers relevant du droit privé). Mais dans les faits, le régime juridique des
EPIC est plus complexe du fait de la combinaison d’éléments de droit public
et de droit privé ;
3. Les modalités de financement : la distinction entraîne enfin également des
différences de financement. Le critère de distinction entre un EPIC et un EPA
repose sur l’existence, pour le premier, de fonctionne grâce à des ressources
propres, soit commerciales, soit tirées de redevances pour service rendu. 20
o La spécificité des agences et offices de la Collectivité de Corse
La Collectivité de Corse dispose de huit établissements publics industriels
et commerciaux chargés de la mise en œuvre de sa politique dans chacun des
secteurs d’activité concernés. Ils sont placés sous la tutelle et le contrôle de la
Collectivité de Corse, présidés par un Conseiller exécutif et administrés par
un Conseil d’administration.
Concrètement, ces huit agences et offices sont :
L’agence du tourisme de la Corse (ATC)
L’office des transports de la Corse (OTC)
L’office foncier de Corse (OFC)
L’agence d’aménagement durable, d’urbanisme et d’énergie de la Corse
(AUE)
L’agence de développement économique de la Corse (ADEC)
L’office de l’environnement de la Corse (OEC)
L’office du développement agricole et rural de la Corse (ODARC)
L’office d’équipement hydraulique de Corse (OEHC)
o Précisions sur le statut juridique des agences et offices : quatre ont un
fondement législatif, quatre ont un fondement réglementaire
Quatre offices et agences ont un statut législatif : la loi du 30 juillet 1982
portant statut particulier de la région de Corse a en effet crée l’OTC, l’ODARC
et l’OEHC. Initialement établissements publics nationaux sous tutelle de
l’État, ils ont été transformés en EPIC territoriaux, sous tutelle de la
Collectivité territoriale de Corse, par la loi du 13 mai 1991. L’OFC a également
un statut législatif, créé à la suite de la loi ALUR5 (Loi pour l’accès au logement
et un urbanisme rénové) du 24 mars 2014.
Au niveau normatif, l’ADEC, l’OEC, l’ATC et l’AUE ont un statut de rang
inférieur, puisqu’ils ont été créés par délibérations de l’Assemblée de Corse :
en 1992 pour les trois premiers, en 2011 pour la dernière.
o Le choix de la Collectivité de maintenir les agences et offices
La loi du 22 janvier 2002 modifiant le statut particulier de la Corse
prévoyait la substitution de la Collectivité territoriale de la Corse à ces agences
et offices à compter du 1er janvier 2003, sauf délibération contraire de
l’Assemblée de Corse. Celle-ci, précisément, a décidé le maintien des agences
et offices par une délibération du 18 décembre 2002. 21
La proposition d’amélioration concerne deux aspects, l’un externe, l’autre
interne. En externe tout d’abord, si l’on considère les agences et offices comme
les moyens et outils de la politique de l’exécutif, leur mission administrative
d’intérêt général doit primer sur celle industrielle et commerciale. Cela
permettait de faire taire la critique sur la disproportion entre le montant du
financement provenant de la Collectivité et l’autofinancement. Mais
également, une mise en concurrence « malsaine » entre agences et offices,
entre ceux qui « rapporteraient » le plus et ceux qui « rapporteraient » le moins,
entre ceux « proches » de l’exécutif et ceux plus « autonomes ». Ce n’est ni
politiquement sain ni techniquement efficace.
En interne ensuite, il ressort clairement de la pratique que la frontière entre
certains agences et offices n’est absolument pas claire, et dans plusieurs cas
fort poreuse. Les questions du tourisme par exemple s’extraient difficilement
des questions économiques. Tout comme il paraît complexe de distinguer le
foncier de l’urbanisme ou le développement agricole et rural de
l’environnement… L’exigence de lucidité logique oblige à constater qu’un seul
de ces offices apparaît, non utile, mais clairement déterminé et donc, délimité
dans son périmètre d’action : l’office des transports. Tous les autres n’ont pas
un cercle de compétences suffisamment clarifié. Les personnes interrogées qui
ont eu l’occasion de se prononcer sur l’éventuelle fusion de certains de ces
EPIC y sont favorables. Ainsi, Paul-Félix Benedetti, président du groupe Core
in Fronte à l’Assemblée, propose le maintien d’un seul de ces offices sur les
huit existants : un grand EPIC d’aménagement du territoire comportant
plusieurs directions générales tels que l’aménagement agricole, l’eau,
l’énergie. Camille de Rocca Serra est favorable à la fusion de l’OTC, l’ATC et
l’ADEC au profit d’un grand outil d’ingénierie économique au service de
l’exécutif. Jean-Christophe Angelini propose également concrètement la fusion
de l’ADEC, l’ATC et l’OTC, mais aussi l’ODARC et l’office de l’environnement.
De manière générale, il a beaucoup insisté dans l’entretien sur l’urgence de
cette réforme, tout comme sur celle de tirer le bilan tous les satellites de la
Collectivité.
C’est à la Collectivité qu’il appartient de réfléchir à des hypothèses concrètes
de fusion, et éventuellement au rehaussement « administratif » de ces agences
et offices, étant précisé qu’elle est libre de le faire rapidement pour celles qui
ont été créées par elles. Pour les autres, il conviendra d’encourager la voie
législative. Les personnes interrogées sur cette question de la fusion ont
insisté sur la nécessité de mener des audits (La présidente de l’Assemblée de
Corse, Marie-Antoinette Maupertuis, Jean-Charles Orsucci, maire de
Bonifacio et ancien président de groupe à l’Assemblée, Camille de Rocca Serra)
pour établir un diagnostic précis, comme le préconise Jean-Félix Acquaviva :
« Un vrai travail doit être effectué pour améliorer la fluidité des politiques 22
publiques et surtout gommer le phénomène de baronnies qui s'est créé au fil
des décennies. Cela passe par des études et un diagnostic précis pour créer
les conditions d'une transition partagée avec tous les acteurs concernés : élus,
administration, syndicats... » (voir annexes II).
Proposition n°1
Fusionner certains agences et offices
Il s’agit d’une proposition qui aura vocation à être explorée plus en détails
dans l’année de la mission, si les élus l’estiment pertinente. Il ne peut, dans
le cadre de ce rapport, être question de désigner les agences et offices qui
devraient être fusionnées, au vu des impacts déterminants, notamment pour
leurs personnels.
B. Harmoniser le pouvoir d’ester en justice, en demande ou en défense, du président du Conseil exécutif
En l’état actuel du droit, le président du Conseil exécutif a le droit d’ester
en justice au nom de la Collectivité. Mais les textes législatifs encadrant ledit
droit sont ambigus.
o L’absence de clarté du Code général des collectivités territoriales
Article L. 4422-29 du CGCT :
Le président du conseil exécutif représente la collectivité territoriale de Corse en
justice et dans tous les actes de la vie civile. Il intente les actions au nom de la
collectivité territoriale de Corse en vertu de la décision de l'Assemblée et il peut
défendre à toute action intentée contre la collectivité territoriale. Il peut faire tous
actes conservatoires et interruptifs de déchéance ou de prescription.
L’article 1°) n’est pas rédigé de façon satisfaisante ; 2°) paraît contradictoire
au terme d’une lecture combinée d’autres articles du CGCT.
1°) Une chose paraît claire dans la rédaction de l’article L. 4422-29 du CGCT
: si le Conseil exécutif est directement habilité par la loi pour défendre la
Collectivité de Corse dans toute action intentée contre elle, il ne peut intenter
une action en justice au nom de la Collectivité de Corse que sur décision de
l’assemblée délibérante.
C’est d’ailleurs ainsi que l’article est interprété par l’Assemblée de Corse. Cette
dernière a précisé « qu’il résulte de ces dispositions que si le président du
Conseil exécutif de Corse peut défendre à toute action intentée contre la
Collectivité de Corse, en revanche, il ne peut intenter d’action qu’en vertu 23
d’une délibération d’autorisation en justice de l’Assemblée de Corse »
(délibération n°21/067 AC du 26 mars 2021).
2°) Insuffisante, cette rédaction est par ailleurs contradictoire avec celle
relative au pouvoir d’ester en justice des présidents de région. Pour le dire en
d’autres termes, le président du Conseil exécutif de la Collectivité de Corse,
collectivité à statut particulier au sens de la Constitution, a un pouvoir d’ester
en justice inférieur à celui des présidents de région de droit commun. En effet,
pour ces dernières, le président du conseil régional a le pouvoir d’ester en
justice, en demande et en défense, certes habilité par l’organe délibérant, mais
pendant toute la durée de son mandat.
Article L. 4231-7-1 du CGCT :
Le président du conseil régional intente les actions au nom de la région en vertu
de la décision du conseil régional et il peut, sur l'avis conforme de la commission
permanente, défendre à toute action intentée contre la région.
Il peut, par délégation du conseil régional, être chargé pour la durée de son
mandat d'intenter au nom de la région les actions en justice ou de défendre la
région dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil
régional. Il rend compte à la plus proche réunion du conseil régional de l'exercice
de cette compétence.
o Résoudre la contradiction entre les diverses dispositions du CGCT
Le second alinéa manque à la Corse. Aucune disposition ne permet au
président du Conseil exécutif de la Collectivité de Corse de jouir de la
délégation pour la durée de son mandat. Il doit donc, systématiquement,
demander à l’Assemblée de voter l’habilitation à intenter une action en justice.
Or ceci :
Complexifie le fonctionnement de la Collectivité de Corse ;
Réduit l’efficacité du pouvoir d’ester en justice, qui est inhérent à la libre
administration des collectivités territoriales telle que consacrée par la
Constitution ;
Alourdit la charge de l’exécutif, qui doit demander ladite habilitation, et
celle de l’Assemblée, qui doit la voter ;
Réduit le pouvoir politique du président du Conseil exécutif de la
Collectivité de Corse, qui n’est pas traité à égalité avec les présidents
des conseils régionaux. Inégalité d’autant plus incongrue que la
Collectivité de Corse jouit d’un statut particulier. 24
Une réforme de cette disposition, qui ne ferait qu’aligner ce pouvoir sur ceux
des autres présidents de région, n’entrainerait en aucune mesure un
accroissement démesuré des pouvoirs du président de la Collectivité de Corse :
d’une part, car, comme précisé ci-dessus, il ne ferait que bénéficier de quelque
chose dont il devrait déjà bénéficier ; d’autre part, il pourrait en avertir
l’Assemblée au cours de la session qui suit l’action en justice et/ou en
informer les membres de la conférence des présidents (voir infra).
Il pourrait être objecté que l’article sur le pouvoir d’ester en justice des
présidents des autres régions s’applique, par extension, à celui du président
du Conseil exécutif corse. Cette interprétation ne tient pas pour la raison
suivante : des dispositions de droit commun n’ont pas vocation à s’étendre,
implicitement, à des organes dérogatoires, en l’occurrence, à un territoire à
statut particulier. C’est illogique et par ailleurs risqué. Il faut donc en conclure
qu’en l’état actuel du droit, le président du Conseil exécutif est dans
l’obligation de demander à l’Assemblée de Corse de l’autoriser à intenter une
action en justice.
Cette situation, pour des raisons de cohérence juridique, interne au Code
général des collectivités territoriales, d’efficacité pratique du fonctionnement
des institutions (perte de temps) et politiques (dévalorisation de la fonction de
président du Conseil exécutif de la Collectivité de Corse) ne saurait perdurer.
Elle ne peut être réglée qu’au niveau du législateur.
Proposition n°2
Permettre au président du Conseil exécutif de Corse d’ester en justice
(demande ou défense) sur délégation de l’Assemblée pendant la durée de
son mandat
Le nouvel article relatif au droit d’ester en justice pourrait être formulé de la
manière suivante :
Modification de l’article L. 4422-29 du CGCT proposée :
Le président du Conseil exécutif représente la collectivité territoriale de Corse en
justice et dans tous les actes de la vie civile.
Il peut, par délégation de l’Assemblée de Corse, être chargé pour la durée de
son mandat d'intenter au nom de la Collectivité de Corse les actions en justice
ou de défendre la Collectivité dans les actions intentées contre elle, dans les cas
définis par l’Assemblée, et en l’avertissant lors de la session qui suit l’action. 25
Section II
Une Assemblée qui délibère
Les modalités de désignation des 63 élus de l’Assemblée de Corse sont
fixées par le Code électoral (articles L. 364 à L. 383). L’évolution desdites
modalités a eu des conséquences sur le fonctionnement de la Collectivité de
Corse.
o L’évolution du scrutin ayant des incidences sur la représentation
Dans la loi de 1991, la répartition des compétences s’est faite sur
l’hypothèse d’une représentation proportionnelle, avec une faible prime
majoritaire à la liste arrivée en tête. L’objectif était donc de renforcer les
pouvoirs du président de l’exécutif, désigné par une majorité de coalition, et
d’assurer la stabilité du président et de son équipe. D’où le système de la
défiance constructive parallèlement mise en place. Aujourd’hui, l’hypothèse
de la majorité absolue a été rendue possible par l’évolution de la loi, la prime
offerte à la liste arrivée en tête ayant été de plus en plus relevée. Certaines
personnes interrogées, à l’instar de Dominique Bucchini, regrettent cette
modification du scrutin. Pour l’ancien président de l’Assemblée de Corse,
« avec le mode de scrutin et la prime de 11 sièges attribués à la liste arrivée
en tête, les conditions requises à l'exercice du pouvoir unique ont été réunies ».
Scrutin qui « fait également obstacle à une représentation plus diverse des
sensibilités politiques » (voir annexes II).
C’est également le cas de Jean-Jacques Panunzi qui a d’ailleurs déposé au
Sénat une proposition de loi visant à territorialiser le mode de scrutin de
l’Assemblée de Corse15. Comme il l’a développé lors de l’entretien, l’idée n’est
pas de revenir sur la prime majoritaire (11 sièges), ni sur la répartition
proportionnelle à la plus forte moyenne, ni sur les seuils de maintien (7%) et
de fusion (5%) des listes pour le second tour, mais de modifier l’élément
suivant : les 63 sièges à pourvoir seraient répartis en 11 sections territoriales
correspondant à des territoires identifiés, en tenant compte de l’aspect
démographique. Selon le sénateur, « ce mode de scrutin hybride permettrait à
tous les conseillers à l’Assemblée de Corse d’être les élus de la collectivité tout
en étant les représentants d’un territoire dont ils se feraient les défenseurs de
leurs préoccupations et de leurs difficultés propres » (voir annexes II).
À ce renforcement du président du Conseil exécutif par le système électoral, il
faut ajouter l’accroissement des compétences, les anciennes détenues par les
conseils généraux ayant été absorbées par la Collectivité de Corse. Face à cette
15 https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl18-414.html 26
puissance de droit, certaines personnes interrogées ont souvent convoqué la
notion de « contre-pouvoir ».
Le rôle de l’Assemblée de Corse, notamment vis-à-vis de l’exécutif, figure parmi
les sujets les moins fédérateurs des entretiens menés. Ainsi, Jean-Guy
Talamoni plaide très clairement pour le bicéphalisme, quand Paul Giacobbi
estime qu’il est « à bannir ». De nombreuses personnes ont souligné que la
majorité absolue n’était pas nécessairement un avantage pour l’exécutif, y
compris dans les rangs politiques de ce dernier. Aussi Pierre Savelli, le maire
de Bastia, souligne-t-il que « la majorité absolue est à la fois une chance et un
risque » ; Louis Pozzo di Borgo, conseiller à l’Assemblée du groupe majoritaire,
précise que ladite majorité absolue peut être « un piège (…). C’est à nous, élus
de la majorité, de montrer que nous ne sommes pas une chambre
d’enregistrement. Nous ne devons pas l’être ». Le président du groupe
majoritaire Fà populu inseme, Jean Biancucci, rappelle que si le groupe est le
relais de la parole et de la politique de l’exécutif, « il doit aussi se faire l’écho
des nuances, voire des différences d’appréciation existantes et jouer le rôle
d’aiguillon ». Non sans ironie, Paul Giacobbi invite Gilles Simeoni à se méfier
des « siens » : « le plus compliqué à gérer pour Gilles Simeoni risque d’être les
Simeonistes, comme je devais gérer ceux qui se disaient Giacobbistes… » (voir
annexes II).
L’Assemblée ne doit, selon nous, pas être le lieu d’un « contre-pouvoir » ni d’un
pouvoir comparé à celui du président du Conseil exécutif, tout simplement
parce qu’il n’est pas d’égale nature. Néanmoins, exerçant « à plein » ses
prérogatives, elle est un rouage fondamental de l’équilibre des institutions (A).
C’est elle qui, par ailleurs, comporte en son sein l’élément déterminant pour
que l’institution puisse « respirer » démocratiquement : l’opposition (B).
A. Assurer l’équilibre entre l’Assemblée et l’exécutif
Comme rappelé plus haut, c’est, en droit commun des collectivités
territoriales, l’assemblée qui jouit de la compétence de principe pour
administrer la collectivité, l’exécutif ne jouissant que d’une compétence
d’attribution. Si le principe est aménagé en Corse, il n’est pas pour autant
renversé. Il faut donc prendre garde au maintien dudit aménagement. Le
Conseil exécutif de la Collectivité de Corse bénéficie de compétences élargies
(article L 4422-24 du CGCT) qui sont sans équivalent pour l’exécutif des
collectivités de droit commun. De cette particularité, organique et matérielle,
découle une plus grande responsabilité.
En droit constitutionnel classique, le bicéphalisme désigne un pouvoir exécutif
à deux têtes : généralement le chef de l’État et le chef du Gouvernement. 27
Rapporté à la spécificité corse, dans le discours de ses défenseurs, le
bicéphalisme désigne plutôt les deux lieux de pouvoir au sein de la
Collectivité : le Conseil exécutif d’une part, l’Assemblée d’autre part.
o L’inadaptation du terme « bicéphalisme »
Le terme de bicéphalisme n’est pas adapté à la Collectivité. Dans le sens
où le défend par exemple Jean-Guy Talamoni, il serait plus judicieux
d’évoquer, non la séparation des pouvoirs (non pertinente dans le contexte
normatif de la Corse), mais l’équilibre des pouvoirs. C’est d’ailleurs ce à quoi
Jean-Guy Talamoni fait allusion en convoquant l’expression américaine de
Checks and Balances. Les anciens présidents de l’Assemblée interrogés ont
tous insisté sur l’importance de l’équilibre, qu’il s’agisse de Jean-Guy
Talamoni, Camille de Rocca Serra ou Dominique Bucchini. Pour ce dernier,
« il faut coexister dans le respect de son ou de ses alliés dans l'intérêt bien
compris de tous » (voir annexes II). Josepha Giacometti-Piredda, conseillère à
l’Assemblée et ancienne conseillère exécutive, emploie quant à elle l’expression
de « complémentarité », tirant l’un des bilans suivants de la précédente
mandature : « nous n’avons pas suffisamment joué la carte de la
complémentarité entre la présidence de l’Assemblée et celle de l’exécutif » (voir
annexes II).
Mais certaines personnes interrogées, en repoussant le terme de bicéphalisme,
repoussent en réalité en même temps l’idée d’un alignement des pouvoirs de
la présidence de l’Assemblée de Corse sur ceux du président du Conseil
exécutif. Aussi José Rossi, Paul Giacobbi ou Jean Biancucci précisent-ils que
l’élaboration des rapports doit être une compétence exclusive de l’exécutif et
Ange Santini, comme déjà précisé plu haut, précise que le seul vrai « patron »
de la Collectivité doit être le président du Conseil exécutif. De son côté, l’ancien
président de l’Assemblée de Corse, Jean-Guy Talamoni, se défend d’avoir
outrepassé juridiquement ses prérogatives et souligne les avoir exercées « à
plein ». Il rappelle que « le bicéphalisme peut être contesté sur le plan
théorique, mais correspond à la réalité du statut » et encourage celle qui l’a
succédé à la présidence de l’Assemblée, Marie-Antoinette Maupertuis, à
poursuivre dans cette voie activiste. Celle-ci, qui a également exercé les
fonctions de conseillère exécutive sous l’ancienne mandature, renvoie à la
lecture du fonctionnement normal des institutions : « le Conseil exécutif a ses
compétences, l’Assemblée, les siennes. De même, le président du Conseil
exécutif a ses responsabilités, j’ai les miennes ». Et la présidente de
l’Assemblée d’ajouter qu’il ne s’agit en rien d’un « effacement » de sa fonction
mais de « complémentarité ». Marie-Antoinette Maupertuis ajoute par ailleurs
un élément factuel qui est un atout évident : « j’estime que le fait de ne pas
arriver ici -contrairement à tous mes prédécesseurs- en leader politique sera 28
un atout : l’occasion de m’affranchir des rapports de force qui souvent
interférent dans les relations entre les responsables de la Collectivité, au point
de susciter des rivalités motivées par des intérêts partisans lorsqu’il devrait y
avoir convergence » (voir annexes II).
Le président du Conseil exécutif gouverne avec l’aide de ses conseillers
exécutifs, l’Assemblée délibère. Il appartient au président de cette dernière, en
l’occurrence la présidente, de marquer de son empreinte l’institution. Ayant
connu l’expérience de deux présidences différences (par Dominique Bucchini
puis Jean-Guy Talamoni), Jean-Charles Orsucci indique combien elles ont été
différentes. De l’avis de toutes les personnes interrogées qui ont eu l’occasion
de se prononcer sur cette question, la seconde était bien plus « activiste ».
Quelle que soit la personnalité de la présidence de l’Assemblée, cette dernière
ne saurait être réduite à une chambre d’enregistrement.
o Première fonction de l’Assemblée de Corse : faire le droit
La loi encadre strictement le fonctionnement de l’Assemblée de Corse :
modalités d’élection de la présidence, régime des sessions ordinaires et
extraordinaires, question des quorums, publicité des séances, élection des
membres de la commission permanente, élection des vice-présidents, question
des vacances de siège, contestation des élections, police de l’Assemblée, délai
d’adoption du règlement intérieur (articles L. 4422-3 à L. 4422-14 du CGCT).
L’Assemblée a néanmoins la possibilité d’adopter son propre règlement.
L’actuelle présidente de l’Assemblée, Marie-Antoinette Maupertuis, est en
train de travailler à sa modification. De manière générale, le Code général des
collectivités territoriales définit ainsi les attributions de l’Assemblée :
Article L. 4422-15 du CGCT :
L’assemblée règle par ses délibérations les affaires de la Corse. Elle contrôle le
conseil exécutif.
L’assemblée vote le budget, arrête le compte administratif, adopte le plan
d’aménagement et de développement durable de la Corse.
Les délibérations sont entendues dans plusieurs sens : elles désignent à la
fois les réunions de l’Assemblée, le moment précis où elle délibère pour
adopter des propositions, et l’acte juridique qui en découle, avec notamment
toutes les conséquences contentieuses qui y sont attachées.
Les articles suivants du Code général des collectivités territoriales précisent
les compétences de l’Assemblée, telles qu’elles ont été définies par la loi
n°2002-92 du 22 janvier 2002. Il y aura lieu de revenir plus loin sur cette
question relative au pouvoir règlementaire de la Collectivité, à travers 29
notamment les propositions adoptées par l’Assemblée de Corse, puisqu’elle est
au cœur de nos propositions sur l’évolution vers l’autonomie (voir infra). Mais
il convient, dès à présent, de formuler une proposition sur la nature des actes
de l’Assemblée afin de lui permettre de délibérer effectivement, efficacement,
en tenant compte de ses spécificités sans cesse reconnues par le pouvoir
législatif.
Il ressort de l’article L. 4422-15 du CGCT relatif aux attributions de
l’Assemblée que celle-ci a, à l’image des chambres basses en droit
parlementaire comparé, deux fonctions principales : la fonction normative et
la fonction de contrôle. Plus concrètement, celle d’adopter des propositions et
celle d’engager la responsabilité de l’exécutif. Il s’agit là d’un équilibre
classique en droit constitutionnel qu’il ne convient pas de remettre en cause.
La seule proposition de réforme, du point de vue de cet équilibre, concerne la
nature des « propositions » de l’Assemblée qui sont, en l’état actuel du droit,
et notamment après des censures du Conseil constitutionnel, ni des lois, ni
même des actes règlementaires autonomes. Il s’agit d’actes règlementaires
secondaires et résiduels. Sans encore parler d’autonomie, il faut donner à
cette assemblée, dont le terme choisi par les autorités centrales elles-mêmes
n’est d’ailleurs pas innocent, le moyen d’exercer à plein ses prérogatives. Nous
plaidons pour notre part pour une autonomie législative mais dans un premier
temps, il convient d’offrir à la Collectivité de Corse ce qui fut prévu en 2002
mais censuré par le Conseil constitutionnel.
Les débats parlementaires en cours (projet de loi « 3DS ») sur la possibilité
pour les collectivités territoriales et leurs groupements, lorsque la loi ou le
règlement le prévoit, de déroger pour un objet limité aux dispositions
législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ne
doivent pas éclipser la spécificité de la Corse. La différenciation des normes
est sans doute une manière efficace de donner au principe constitutionnel de
subsidiarité la chair qui lui faisait défaut. Existant déjà pour un certain outre-
mer, mais avec plus ou moins de fortune, elle doit bénéficier à chacune des
collectivités territoriales de la République. Mais d’une part, l’avenir de ladite
différenciation est tout aussi incertain avec le projet de loi « 3DS » qu’il ne
l’était déjà avec le projet de loi constitutionnelle ; d’autre part, il ne saurait
compenser, à lui seul, les lacunes relatives à la Corse.
Il faut commencer par préciser que la faiblesse du pouvoir normatif des
collectivités territoriales n’est pas un problème propre à la collectivité de
Corse. Le projet de loi précité essaie de panser les plaies de collectivités
récemment -et encore- épuisées par la gestion de la Covid-19, et qui ont,
notamment à travers les voix des présidents de région, réclamé moins de
verticalité dans les prises de décision. Les collectivités territoriales disposent 30
de compétences uniquement transférées, et ne bénéficient toujours pas de
pouvoir réglementaire autonome. La constitutionnalisation du pouvoir
réglementaire local (article 72 alinéa 3) en 2003 ne fait de ce dernier qu’un
pouvoir secondaire et résiduel : secondaire car il demeure soumis au
règlement national du Premier ministre et du président de la République ;
résiduel car il s’exerce dans une double limite énoncée par l’article 72 alinéa
3 (« dans les conditions prévues par la loi » et pour « l’exercice de leurs
compétences »).
Dans ses décisions précitées de 1991 et de 2002, le Conseil constitutionnel
avait d’ailleurs rappelé que les nouvelles dispositions ne transféraient pas à la
Collectivité territoriale de Corse une matière relevant du domaine
règlementaire ou législatif. Dans la première décision, il a souligné que le fait
de prévoir la consultation de l’Assemblée de Corse sur les projets de loi
comportant des dispositions spécifiques à la Corse « ne saurait avoir une
quelconque influence sur la régularité de la procédure législative »
(considérant 48). De même, le Conseil constitutionnel a censuré la disposition
obligeant le Premier ministre à se justifier dans un délai déterminé sur la suite
à donner aux propositions de l’Assemblée de Corse (considérants 50 et 51).
Dans la seconde décision, le Conseil est revenu sur ces dernières en matière
législative : si elles sont conformes à la Constitution, ce n’est que parce
qu’aucune obligation n'est faite au gouvernement quant à la suite à leur
donner (considérant 17). Le pouvoir de proposer la modification ou
l’adaptation de dispositions réglementaires ne viole pas non plus la
Constitution, puisqu’il ne s’agit, en aucun cas, du transfert d’une matière
relevant du domaine réglementaire (considérant 9).
Il en découle clairement que, comme l’a relevé le rapport dirigé par Guy
Carcassonne précité et présenté à l’Assemblée de Corse en 2013, « cette faculté
de proposition n’emporte donc reconnaissance pour l’Assemblée de Corse ni
d’un pouvoir normatif, ni davantage d’un droit d’initiative, ni même d’un
pouvoir d’injonction au Premier ministre de répondre aux propositions
d’évolutions dont il est saisi ». Non seulement la Corse ne dispose-t-elle pas
de pouvoir normatif, mais encore ne peut-elle exiger du Premier ministre une
réponse à ses initiatives. En résumé, les lois de 1991 et 2002 ont été vidées
du venin d’inconstitutionnalité qui consistait, pour le Conseil constitutionnel,
à offrir à la Corse un réel pouvoir de décision.
L’analyse textuelle permettait déjà de mettre en évidence la réalité de ce
nouveau « pouvoir » qui n’en est en réalité pas un. Cette simple faculté de
suggestion a été confirmée par la pratique, comme l’a souligné en 2013 le
rapport précité : « Les compétences normatives spécifiques de l’Assemblée de
Corse ne sont, à l’analyse, que faiblement dérogatoires au droit commun et 31
s’avèrent, en pratique, d’une efficacité limitée ». Quant à la compétence
réglementaire d’adaptation, elle est doublement limitée : par le texte lui-même
et par une réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel. Elle ne peut
s’exercer « lorsqu’est en cause l’exercice d’une liberté individuelle ou d’un droit
fondamental », et ne saurait avoir « ni pour objet ni pour effet de mettre en
cause le pouvoir réglementaire d’exécution des lois que l’article 21 de la
Constitution attribue au Premier ministre » (décision n°2001-454 DC du 17
janvier 2002, considérant 13).
L’objectif affiché de l’association de l’Assemblée de Corse à l’édiction des règles
la concernant était donc essentiellement symbolique. Et dans les faits, elle fut
cantonnée à un principe de courtoisie. Ou plutôt de discourtoisie. Le bilan
dressé par la Commission des compétences législatives et réglementaires de
ladite assemblée dans son rapport de décembre 2012 est malheureusement
édifiant et confirme les craintes d’une portée purement symbolique que faisait
naître la lecture du nouveau dispositif. Non seulement ce pouvoir de
proposition n’est pas contraignant, mais encore le Premier ministre ne se
donne-t-il pas la peine d’y répondre, quand lesdites propositions ne sont tout
simplement pas rejetées.
L’actuel débat sur la différenciation pourrait permettre à la Corse d’avancer
sur le chemin normatif. Non la différenciation des compétences, qui permet
que certaines collectivités exercent des compétences, en nombre limité, dont
ne disposent pas les collectivités de la même catégorie, mais la différenciation
des normes, c’est-à-dire l’adaptation locale des normes nationales. Mais, d’une
part, telle qu’elle est inscrite dans le projet de loi « 3DS », ladite différenciation
est peu ambitieuse ; d’autre part, les arguments démocratiques (les résultats
des dernières élections régionales), juridiques (l’acquis d’un statut particulier)
et géographiques (le fait insulaire) permettent à la Corse de revendiquer plus
que ce qui sera offert à l’ensemble des territoires. Il ne s’agit pas de marquer
absolument sa différence dans l’absolu mais de tirer les conséquences de
toutes les analyses qui précèdent.
Proposition n°3
Permettre à l’Assemblée de Corse de déroger à titre expérimental à
certaines dispositions de la loi sur habilitation législative
Modification de l’article L. 4422-16 du CGCT proposée :
Lorsque l’Assemblée de Corse estime que les dispositions législatives en vigueur
présentent pour l’exercice des compétences de la collectivité territoriale des
difficultés d’application liées aux contraintes et spécificités de l’île, elle peut
demander au gouvernement que le législateur l’habilite à procéder à titre 32
expérimental à des dérogations aux règles en vigueur. Le Parlement adopte
ensuite les dispositions législatives appropriées.
L’argument selon laquelle cette disposition, même formulée différemment, a
déjà été censurée par le Conseil constitutionnel a perdu de sa force, depuis
notamment mais pas seulement la révision constitutionnelle de 2003. Le
Conseil a jugé « qu’en ouvrant au législateur, fût-ce à titre expérimental,
dérogatoire et limité dans le temps, la possibilité d’autoriser la collectivité
territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi, la
loi déférée est intervenue dans un domaine qui ne relève que de la
Constitution » (considérant 21).
Aujourd’hui, le contexte juridique et politique est tout autre : la révision
constitutionnelle de 2003, aménageant le principe de l’indivisibilité de la
République, tant pour l’Outre-mer que pour la métropole (voir infra.), est
postérieure à ladite censure. Le projet de loi « 3DS » est aussi la preuve d’une
volonté de déplacement de curseur. Ce qui va être fait pour toutes les
collectivités territoriales ne saurait être fait, au préalable, pour celle qui jouit
d’un statut particulier.
o Deuxième fonction de l’Assemblée de Corse : contrôler l’exécutif
L’Assemblée de Corse peut être un contre-pouvoir quand elle contrôle
l’exécutif à travers le vote d’une motion de défiance prévue par la loi, et unique
en France :
Article L. 4422-31 du CGCT :
L’Assemblée de Corse peut mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif
par le vote d’une motion de défiance.
La motion de défiance est dite constructive car elle doit prévoir le
remplacement du Conseil exécutif éventuellement renversé. Mais dans les
faits, une telle motion n’a aucune chance d’être adoptée en cas d’une majorité
favorable au président de l’exécutif. En effet, les alinéas suivants de l’article
précité précisent qu’une telle motion, qui doit être justifiée, doit être signée
par un tiers des conseillers de l’Assemblée, et votée 48 heures après son dépôt.
À l’image des autres mécanismes classiques en droit parlementaire de mise en
jeu de la responsabilité politique de l’exécutif, seuls sont recensés les votes
favorables à la motion. Laquelle n’est adoptée que si elle recueille les suffrages
de la majorité absolue des membres composant l’Assemblée. Les conditions
de cette motion de défiance sont pratiquement impossibles à réunir dans
l’hypothèse d’une concordance majoritaire. A fortiori quand la majorité est
absolue, comme c’est le cas pour la mandature en cours. 33
Il ressort de ce qui précède que l’Assemblée de Corse est un organe de contrôle
mais pas un contre-pouvoir en lui-même, surtout en période de concordance
majoritaire. En revanche, l’Assemblée est composée de celle qui peut et doit
jouer ce rôle : l’opposition.
B. Renforcer les droits de l’opposition
o Rappel de l’évolution des droits de l’opposition au niveau national
Évoquer les droits de l’opposition, c’est commencer par évoquer le droit au
débat. Celui-ci a considérablement évolué depuis le début de la Vème
République française, sous les effets de la jurisprudence du Conseil
constitutionnel, qui s’est érigé en gardien du bon déroulement du débat
démocratique, et des interventions du constituant. En ce qui concerne
principalement les droits de l’opposition, le dernier est intervenu pour
contourner l’intransigeance du premier16. Le Conseil constitutionnel s’est
ainsi montré particulièrement sévère à l’égard d’une modification du
règlement de l’Assemblée nationale qui avait pour effet de reconnaître de
nouveaux droits à l’opposition. Dans une décision du 22 juin 2006 (n°2006-
537 DC), il a en effet estimé qu’une déclaration d’appartenance à la majorité
ou à l’opposition instaurait entre les groupes « une différence de traitement
injustifiée » (considérant 13). C’est par la voie de la révision constitutionnelle
que les groupes parlementaires, les groupes d’opposition et les groupes
minoritaires vont faire leur entrée en 2008.
Les « droits spécifiques » que leur attribue désormais l’article 51-1 de la
Constitution sont précisés dans les règlements. Le « temps législatif
programmé » à l’Assemblée nationale garantit aux groupes d’opposition un
temps de parole supérieur à celui de la majorité. Groupes qui bénéficient par
ailleurs de la moitié des questions au gouvernement. Au sein des deux
assemblées, ils peuvent être à l’origine d’une résolution tendant à demander
la création d’une commission d’enquête. En vertu de l’article 39 du règlement
de l’Assemblée nationale, la présidence de la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire doit être confiée à un député de
l’opposition. Il existe donc, au niveau national, un « statut de l’opposition »
mais encore embryonnaire si on le compare avec d’autres systèmes étrangers.
De l’avis de Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux et ancien
président de la commission de Lois à l’Assemblée nationale, « s’il est une
permanence historique depuis la Révolution, c’est bien celle de la réticence de
toute majorité à reconnaître la minorité comme force instituée. Presque
16 Voir E. Zoller et W. Mastor, Droit constitutionnel, PUF, collection Droit fondamental, 2021,
p. 463 et suivantes. 34
toujours ignorée, à peine consultée par les exécutifs, les oppositions en France
ont toujours été vouée à apparaître comme des forces d’imprécation » (voir
annexes II).
o Les droits de l’opposition déficitaires dans le règlement de l’Assemblée de
Corse
Article L. 4422-13 du CGCT :
L’Assemblée établit son règlement intérieur dans le mois qui suit son élection
(…). [Ce] règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif. Par
dérogation aux dispositions de l’article L. 4422-7, le règlement intérieur est
adopté par la majorité absolue des membres composant l’Assemblée
Le règlement de l’Assemblée de Corse ne comporte pas, en son état
actuel tel que « reconduit » par la nouvelle Assemblée de Corse qui travaille à
sa modification, à proprement parler un « statut de l’opposition » comme cela
peut exister dans d’autres instances analogues. Ses principales dispositions,
par exemple sur la constitution des groupes d’opposition, sont identiques à
celles que l’on retrouve au niveau national : ainsi l’article 15 alinéa 2 est en
tous points identique à l’article 4 alinéa 2 du règlement intérieur du conseil
régional d’Île-de-France : « [Les groupes] peuvent se déclarer d’opposition.
Sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne sont pas déclarés
d’opposition, à l’exception de celui dont l’effectif est le plus élevé ».
Hormis la possibilité de créer un groupe dit d’« opposition », le règlement de
l’Assemblée de Corse ne prévoit pas de droits spécifiques pour elle (outre les
droits dont jouit chaque conseiller territorial). La participation à la conférence
des présidents (article 18) relève plus du domaine de la courtoisie que de celui
des droits offerts. Certaines personnes interrogées ont insisté sur la nécessité
de mieux les formaliser, comme Laurent Marcangeli, président du groupe
d’opposition Un soffiu Novu ou Paul-André Colombani, qui évoque son
expérience d’ancien conseiller à l’Assemblée. L’ancien président de
l’Assemblée de Corse, Jean-Guy Talamoni, avait notamment créé une
questure, mais celle-ci n’apparaît pas dans la dernière version du règlement.
À l’étranger, certains règlements intérieurs des assemblées des îles autonomes
sont beaucoup plus avancés en la matière. Mais il est vrai que 1°) comme
rappelé plus haut, les droits de l’opposition n’ont été consacrés que très
tardivement en France (2008) ; 2°) les assemblées des îles autonomes
jouissent de l’autonomie législative. Mais cette précision n’est, en aucun cas,
une entrave à la possibilité pour le règlement de l’Assemblée de Corse de
contenir une « charte » de l’opposition. D’une part, il ressort de la grande
majorité des entretiens un avis favorable sur le renforcement de tels droits ; 35
d’autre part, cette « philosophie » d’une charte de l’opposition permettrait de
mieux préparer la Collectivité à l’autonomie. Elle est par ailleurs conforme aux
lignes directrices proposées par l’Assemblée parlementaire du Conseil de
l’Europe, comme détaillées ci-dessous.
Renforcer les droits de l’opposition est une opération politique délicate pour la
principale raison suivante : la majorité siégeant au sein de la Collectivité,
qu’elle soit simple ou absolue, est la conséquence directe du suffrage
universel. Il ne saurait donc être question « d’enlever » aux élus et groupes
majoritaires des droits qui leur sont conférés par le suffrage universel. Ceci
ressort d’un grande nombre d’entretiens (voir annexes II). Néanmoins, dans
l’objectif d’une plus grande respiration démocratique, qui toujours dans
l’histoire a eu besoin des effets de l’opposition, il est important de donner à
celle-ci des moyens de s’exprimer. C’est d’ailleurs en accord avec les Lignes
directrices procédurales sur les droits et devoirs de l’opposition dans un
parlement démocratique, adoptées par l’Assemblée parlementaire du Conseil
de l’Europe (résolution 1601 du 23 janvier 2008)17. Dans ce document,
l’assemblée parlementaire proclame que « la qualité démocratique d’un
parlement se mesure aux moyens mis à la disposition de l’opposition ou de la
minorité parlementaire dans l’accomplissement de ses tâches » (§2).
Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, résolution 1601 du 23
janvier 2008, §5 :
Accorder à l’opposition parlementaire un statut comportant des droits contribue
à l’effectivité de la démocratie représentative et au respect du pluralisme
politique, et, ce faisant, à l’adhésion et à la confiance des citoyens dans le bon
fonctionnement des institutions. Instaurer un cadre juridique et procédural
équitable, et des conditions matérielles permettant à la minorité parlementaire
de remplir ses fonctions est une condition au bon fonctionnement de la
démocratie représentative. Les membres de l’opposition doivent être en mesure
d’exercer pleinement leur mandat au moins dans les mêmes conditions que
celles des membres du parlement qui soutiennent le gouvernement; ils doivent
pouvoir participer aux activités parlementaires de manière active et effective, et
jouir des mêmes droits. L’égalité de traitement des membres du parlement doit
être garantie dans toutes leurs activités et prérogatives.
o La question du mode d’élection des membres de la commission
permanente (représentation proportionnelle à la plus forte moyenne/au
plus fort reste)
Parmi les lignes directrices de ladite résolution figure le point suivant en
annexe :
17 https://pace.coe.int/fr/files/17626/html 36
« 2.5.2. Toute commission, permanente ou non, doit être composée sur la base
de la représentation proportionnelle ». C’est déjà le cas à l’Assemblée de Corse.
Mais la représentation proportionnelle a deux déclinaisons : elle peut se faire
soit à la plus forte moyenne, soit au plus fort reste, ce qui entraine des
conséquences importantes du point de vue de la représentativité des groupes.
En l’occurrence, la représentation proportionnelle au plus fort reste
permettrait aux groupes de l’opposition d’être mieux représentés au sein de la
commission permanente.
Représentation proportionnelle à la plus forte moyenne/au plus fort reste :
Le mode de scrutin proportionnel est complexe dans sa mise en œuvre, mais
plus « juste » : les sièges sont attribués selon le nombre de voix. La première
répartition effectuée selon un quotient, les restes sont répartis, soit selon la
méthode du plus fort reste qui favorise les petits partis (une fois déduites les
voix ayant permis la première attribution, les listes ayant le plus de restes
l’emportent), soit selon celle de la plus forte moyenne qui favorise les grands
(rapport entre les voix restantes et le nombre de sièges déjà obtenus auxquels
on ajoute un siège fictif).
La Commission permanente de l’Assemblée de Corse est présidée par la
Présidente de l’Assemblée qui en est membre de droit. Elle comprend en outre
quatorze conseillers à l'Assemblée dont deux vice-présidents. Les membres de
la commission permanente autres que le président sont élus au scrutin de
liste. L’article 14 du règlement de l’Assemblée de Corse précise que « l’élection
a lieu à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans
panachage ni vote préférentiel, entre les listes (…). Si plusieurs listes ont la
même moyenne pour l’attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste
qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d’égalité de suffrages,
le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d’être proclamés
élus. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre
de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la
ou aux plus fortes moyennes suivantes ».
L’article du règlement intérieur reprend mot pour mot l’article L. 4422-9 du
CGCT. Cette clef de répartition ne favorise pas l’opposition, mais elle est de
nature législative et ne peut être modifiée par un nouveau règlement intérieur
de l’Assemblée de Corse. Seule la loi pourrait permettre cette évolution ; il
conviendrait de modifier l’alinéa 5 de l’article L. 4422-9 du CGCT. 37
Proposition n°4
Élire les membres de la commission permanente de l’Assemblée de Corse
à la représentation proportionnelle au plus fort reste
o La présidence obligatoire de l’une des trois commissions organiques par
l’opposition
Au niveau national, comme précisé plus haut, la présidence de la
commission des finances est réservée à un élu de l’opposition. Le Conseil de
l’Europe en fait aussi un principe fort des droits de l’opposition : « 2.5.1. Les
présidences des commissions générales/permanentes doivent être réparties
entre les groupes politiques suivant le principe de la représentation
proportionnelle ; la présidence d’au moins une commission parlementaire doit
être attribuée à un membre de l’opposition ; la présidence de commissions
responsables du contrôle de l’action gouvernementale, telles que les
commissions en charge du budget et des finances, du contrôle des comptes
ou de la surveillance des services secrets et de sécurité, devrait être attribuée
à un membre de l’opposition ».
Un grand nombre de personnes interrogées sont favorables à la présidence de
la commission des finances par un membre de l’opposition. Le député Jean-
Jacques Ferrara rappelle ainsi que cela fonctionne très bien au niveau de
l’Assemblée nationale. Il ajoute que la commission des finances est une
commission technique au sein de laquelle les clivages politiques ne seraient
pas dominants. Le président Paul Giacobbi précise que cette présidence doit
demeurer au stade « des bonnes pratiques ». D’autres, à l’image de Paul-Félix
Benedetti, estiment qu’une telle proposition serait inutile puisqu’in fine, les
membres de la commission ne voteront jamais dans le sens proposé par son
président, de facto minoritaire. Jean Biancucci rappelle que lors de la séance
du mois de juillet 2021, le président de l’exécutif a proposé à chaque groupe
de l’opposition la présidence d’une commission thématique, proposition
refusée, comme l’a confirmé par Laurent Marcangeli. Mais l’idée ici développée
concernerait, non les commissions thématiques, mais l’une des trois
commissions organiques.
Encore une fois, c’est aux élus qu’il appartiendra de se pencher sur cette
proposition, en l’adoptant ou la rejetant. Il paraît important de fixer la règle
dans le règlement intérieur de l’Assemblée de Corse (sans s’en tenir aux seules
bonnes pratiques), qui n’est, déjà, pas un texte très élevé dans la hiérarchie
des normes encadrant le fonctionnement de l’Assemblée. La présidence de la
commission des finances par l’opposition est une règle existant au niveau de
l’Assemblée nationale. Selon les lignes directrices de l’Assemblée 38
parlementaire du Conseil de l’Europe, les bienfaits d’une telle présidence ne
s’arrêtent pas à la seule commission des finances. Une plus grande souplesse
pourrait être laissée à l’Assemblée qui, à un vote simple, déciderait quelle
commission organique, sur les trois, serait présidée obligatoirement par un
membre de l’opposition : la commission des finances et de la fiscalité ; la
commission de l’éducation, de la culture, de la cohésion sociale et de la santé ;
la commission du développement économique, du numérique, de
l’aménagement du territoire et de l’environnement. Pour ne pas alourdir
l’article 10 du règlement, il est suggéré d’adopter un nouvel article 19 bis, ou
un article qui suit celui relatif aux commissions, si le règlement venait à être
modifié.
Proposition n°5
Confier la présidence de l’une des trois commissions organiques à un
membre d’un groupe minoritaire, de l’opposition, ou apparenté à l’un des
deux
Ajout de l’article 19 bis du règlement de l’Assemblée de Corse proposé :
L’une des trois commissions organiques est obligatoirement présidée par un
membre d’un groupe minoritaire, groupe de l’opposition ou apparenté à l’un des
deux. Les membres de la commission désignée, élus comme décrit dans l’article
précédent, choisissent ensuite, à leur tour, leur président au scrutin majoritaire.
Seuls peuvent être candidats à la présidence les membres de la commission
appartenant à un groupe de l’opposition ou minoritaire.
Il faut ajouter, pour ce qui est des droits de l’opposition, que beaucoup de
réformes entraîneraient un coût non négligeable. Elles ne sont pas proposées
ici car leur relief est également budgétaire et il ne nous appartient pas d’entrer
dans des considérations dont nous n’avons pas tous les détails et
informations. Il ressort par exemple des entretiens menés le constat spécifique
d’une carence des collaborateurs (Paul-Félix Benedetti, Jean-Charles Orsucci,
Camille de Rocca Serra), et, de manière générale, la faiblesse des moyens
alloués aux groupes. Laurent Marcangeli a particulièrement insisté sur ladite
faiblesse, à travers des exemples concrets, tout comme Jean-Jacques Panunzi.
Il faut enfin ajouter le peu de cas fait par le règlement de l’Assemblée aux élus
apparentés ou non-inscrits. Celle qui est dans cette position actuellement,
Josepha Giacometti-Piredda (élue de Corsica Libera apparentée au groupe
Avanzemu), rappelle combien ce statut est une entrave à son droit
d’expression politique : « je dois pouvoir disposer d’un temps de parole, d’un
cadre d’expression propre, en un mot être reconnue dans mon statut
particulier d’apparentée. Je considère pour le moment que mon droit
d’expression est entravé ». C’est au nouveau règlement qu’il appartient de
mieux définir le statut d’apparenté. Dans notre proposition de rédaction faite 39
plus haut, celui-ci est pris en compte car l’opposition, dans sa définition et
expression, ne saurait mettre de côté les élus qui sont les seuls représentants
d’un parti politique.
La question du temps des questions a également été souvent abordée lors des
entretiens. Quand l’opposition réclame plus de temps, ou le caractère
spontané des questions (dans ce sens, Laurent Marcangeli), la majorité
rappelle ce qu’elle estime relever du paradoxe : la configuration actuelle des
groupes fait que ceux de l’opposition (au nombre de trois) représentant au
total 31 élus, disposent de 30 minutes de temps de parole contre 10 minutes
pour la majorité qui en comporte 32 (état de fait rappelé par Jean Biancucci
et Louis Pozzo di Borgo qui en appellent à une modification du règlement
intérieur de l’Assemblée).
De manière générale, la nouvelle présidente de l’Assemblée, Marie-Antoinette
Maupertuis, rappelle à quel point il est essentiel « que les groupes aient les
moyens de travailler sur le plan matériel et organisationnel ». Elle va même
plus loin en proposant que l’Assemblée puisse disposer d’un budget en propre,
avec un véritable pouvoir d’ordonnateur conféré à sa présidence (voir annexes
II). Étant donné l’ampleur de cette réforme, et les conséquences qu’elle
entrainerait à plusieurs niveaux, nous ne la formulons pas dans le présent
rapport, mais y souscrivons néanmoins pleinement.
Section III
Des organes consultatifs qui accompagnent
La question des autorités consultatives a toujours été, en droit
constitutionnel, sujette à controverse. Par définition, elles ne peuvent être que
consultatives et ne sont donc pas un lieu de pouvoir décisionnel. À l’intérieur
de la catégorie, plusieurs déclinaisons sont envisageables :
Un avis qui peut seulement être demandé ;
Un avis qui doit être demandé mais pas forcément suivi ;
Un avis qui doit être demandé et suivi.
La Collectivité de Corse est « accompagnée » de quatre organes consultatifs. Le
Conseil économique, social, environnemental et culturel (ci-après, le CESEC),
la chambre des territoires, le comité d’évaluation des politiques publiques et
l’Assembla di a Ghjuventù. Leur statut (législatif pour les deux premiers,
règlementaires pour les seconds) diffère, de même que leur rôle dans le
fonctionnement global de la Collectivité. Il ressort de la plupart des entretiens
un constat plutôt sombre de l’utilité de ces organes consultatifs, dont le rôle 40
de « boussoles » (Paul-Toussaint Parigi, voir annexes II) pourrait néanmoins
être renforcé.
A. Pour une vision qualitative et non seulement contraignante des avis du CESEC
De manière générale, la présence d’organes consultatifs est l’une des
caractéristiques de toute pratique délibérative. Leur rôle est d’éclairer, d’aider
les élus sur des questions techniques comme le rappelle Marie-Jeanne Nicoli
à propos du CESEC qu’elle préside (voir annexes II). La question du
renforcement des organes consultatifs a été posée à pratiquement toutes les
personnes interrogées. L’immense majorité a commencé par répondre que
lesdits organes n’étaient pas d’une grande utilité, voire étaient des « gadgets »
pour reprendre le terme de Laurent Marcangeli à propos de la chambre des
territoires. Mais ces mêmes personnes, dans le même temps, étaient
favorables à une amélioration de leur fonctionnement. Il convient ici de bien
séparer les quatre organes. D’une part, car deux ont un statut législatif, deux
seulement règlementaire ; d’autre part, car un seul, le CESEC, doit
obligatoirement être saisi dans certains cas. Tous ces organes méritent un
éclairage pédagogique sur leur fonction et périmètre, les entretiens laissant
entrevoir même parfois des « enchevêtrements » de compétences qui sont
susceptibles de nuire à leur efficacité.
o La spécificité du CESEC par rapport aux Conseils économiques, sociaux
et environnementaux régionaux (CESER)
Sur l’ensemble du territoire français métropolitain existent des Conseils
économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) dont le rôle
est ainsi défini par la loi du 7 août 2015 (article 32) :
Article L. 4134-1du CGCT :
Le conseil économique, social et environnemental régional est, auprès du conseil
régional et du président du conseil régional, une assemblée consultative.
Il a pour mission d'informer le conseil régional sur les enjeux et conséquences
économiques, sociaux et environnementaux des politiques régionales, de
participer aux consultations organisées à l'échelle régionale, ainsi que de
contribuer à des évaluations et à un suivi des politiques publiques régionales.
C’est l’article 250 de la loi environnementale n°10-788 du 12 juillet 2010, dite
« Grenelle 2 » qui a ajouté l’environnement dans la dénomination. Le rôle des
CESER n’est jamais que consultatif mais leur intervention est obligatoire dans
les cas les plus importants, listés à l’article L. 4241-1 alinéa 1 du CGCT. 41
La loi n°91-428 du 13 mai 1991, modifiée par la loi n°02-92 du 22 janvier
2002 et l’ordonnance n°16-1562 du 21 novembre 2016 dote la Corse d’un
Conseil économique, social et culturel (qualifié également ensuite
d’environnemental). Il est placé auprès des deux organes clefs de la
Collectivité : exécutif et Assemblée de Corse.
Articles L. 4422-34, alinéa 1 du CGCT :
Le conseil exécutif et l'Assemblée de Corse sont assistés d'un conseil
économique, social et culturel de Corse. L'effectif du conseil économique, social
et culturel de Corse ne peut être supérieur à celui de l'Assemblée de Corse (…).
La spécificité du CESEC découle, logiquement, de la spécificité matérielle de
la Collectivité de Corse. Ses compétences sont élargies, à l’image de celles de
ladite Collectivité, notamment en matière culturelle et éducative. Par ailleurs,
ses attributions ont été revues en 2002, par la loi précitée. Le CESEC est
obligatoirement consulté par le président du Conseil exécutif sur (article L.
4422-36 du CGCT) :
Le projet de plan d'aménagement et de développement durable de la
Corse et les projets de révision de ce plan ;
Les projets de documents de planification de la collectivité de Corse ;
Les projets de délibérations définissant les politiques publiques ou
portant schémas et programmes dans les domaines où les lois
reconnaissent une compétence à la collectivité de Corse ;
Les projets de délibérations relatifs aux compétences en matière
d'éducation, de culture et de langue corse ;
Les projets de documents budgétaires de la collectivité de Corse pour se
prononcer sur leurs orientations générales.
S’ajoute à ces avis obligatoires la possibilité d’être saisi par le président du
Conseil exécutif et la présidente de l’Assemblée de Corse sur toute question
relevant des compétences de la Collectivité ou « projet entrant dans les
compétences de la collectivité de Corse en matière économique et sociale,
intéressant l'avenir culturel de la Corse ou emportant des conséquences en
matière d'éducation, d'environnement ou de cadre de vie » (article L. 4422-37
du CGCT, alinéa 1). Il peut en outre également s’autosaisir, comme prévu dans
le second alinéa du même article : « Il peut, en outre, à son initiative, émettre
des avis sur toute question entrant dans les compétences de la collectivité de
Corse en matière économique, sociale, environnementale ou culturelle ».
Le CESEC peut donc formuler trois types d’avis :
Les avis obligatoires ; 42
Les avis facultatifs sur demande du président du Conseil exécutif ou de
la présidente de l’Assemblée de Corse ;
Les avis qu’il formule de sa propre initiative.
o Mieux éclairer techniquement la Collectivité pour mieux décider
politiquement
Le règlement de l’Assemblée reprend les éléments du CGCT cités ci-dessus.
Quels sont les points à améliorer, tels qu’ils ressortent des entretiens menés,
et notamment de celui avec la présidente du CESEC ? Ce dernier est un organe
consultatif dont la mission est d’aider, d’accompagner la Collectivité.
Si la vision des demandes d’avis n’est que « contraignante » (il faut les
demander parce que la loi oblige la Collectivité à le faire), son rôle n’est que
façade et ne sera pas efficace. Surtout, le CESEC ne pourra pas remplir sa
mission première qui est d’aider, d’accompagner la Collectivité dans sa prise
de décision. Si la vision des demandes d’avis est plus qualitative (on a intérêt
à demander les avis pour être mieux éclairé techniquement et donc mieux
décider politiquement), le CESEC pourra remplir pleinement son office, dans
l’intérêt général. Pour ce faire, deux éléments sont importants : le premier doit
résulter des bonnes pratiques et concerne les délais. Le second, novateur,
consiste à inviter la présidente du CESEC aux conférences des présidents.
Le CGCT ne fait pas mention des délais à l’intérieur desquels les présidents
saisissent le CESEC pour avis, celui-ci se réunit, rédige l’avis, et le porte à la
connaissance des présidents et des élus. Selon l’article 80 du règlement de
l’Assemblée de Corse, la demande d’avis est adressée « en temps utile pour
que la convocation du Conseil ait lieu douze jours au moins avant sa réunion ».
Dans les faits, il en va très différemment comme en témoigne la présidente du
CESEC, Marie-Jeanne Nicoli. À notre question sur la nature « raisonnable »
des délais, elle a clairement répondu par la négative : « Les délais ne sont pas
raisonnables, comme nous le faisons régulièrement savoir. Les élus font des
efforts mais nous sommes saisis parfois extrêmement tard : nous avons en
moyenne trois jours pour étudier des dossiers qui font parfois des centaines
de pages, puis pour rédiger nos avis… Nous faisons malgré tout face, car nous
avons les moyens humains et les compétences nécessaires, mais sincèrement
la qualité serait supérieure si les délais étaient autres ». Et la présidente de
regretter également de ne pas parvenir à présenter des avis aux commissions
de l’Assemblée, comme les textes le permettent (voir annexes II). Les élus, de
manière générale, ne prennent connaissance des avis que la veille des
sessions. À un moment où, en réalité, ils ont déjà déterminé le sens de leur
vote, qui n’a donc pas pu être éclairé par les avis du CESEC : ces derniers ne
remplissent donc pas leur office. Évoquant son expérience de conseillère 43
exécutive, Josepha Giacometti-Piredda rapporte que les échanges avec les
membres du CESEC ont toujours été précieux mais que, faute de temps, elle
ne pouvait être en mesure de les intégrer dans ses rapports. De manière
générale, tous les acteurs interrogés ont souligné ce problème de délais, en
avouant pour certains que les avis du CESEC étaient parfois portés à la
connaissance des élus le jour même de la session, « c’est-à-dire à un moment
où ils se sont déjà positionnés en réunion de groupe sur le sens de leur vote »
(Jean-Guy Talamoni, voir annexes II).
C’est d’autant plus problématique qu’à l’heure où sont souvent mises en avant
les vertus de la démocratie participative, le CESEC en est une bonne
illustration compte tenu de sa composition : en sont en effet membres les
représentants de la société civile organisée, diversifiée et plurielle. Le CESEC
ne fait pas qu’éclairer les élus dans des domaines techniques : il fait aussi
remonter « les attentes, les aspirations, les revendications, voire les critiques »
de ceux qu’il représente (Marie-Jeanne Nicoli, voir annexes II).
L’absence de respect d’un délai raisonnable n’est pas le signe d’une volonté
délibérée. La question du temps est l’une des celles qui revient le plus
régulièrement dans les entretiens menés. Elle est l’un des ennemis les plus
redoutables du bon fonctionnement de la Collectivité. Il ne faut donc pas en
appeler à une sanction, ou à une modification des textes existants en la
matière, mais aux « bonne pratiques » comme rappelé par Paul Giacobbi (voir
annexes II). Il faut que la Collectivité, et notamment les présidents, fassent cet
effort au nom de l’intérêt général.
Proposition n°6
Pour donner aux avis du CESEC leur fonction première qui est d’éclairer
les élus, surtout dans le cadre des avis obligatoires, tenter d’instaurer
une « bonne pratique » du délai raisonnable
L’autre élément déterminant, pour rappeler que dans le paysage des instances
consultatives, le CESEC a 1°) un fondement législatif ; 2°) doit être
obligatoirement saisi dans certains cas, serait de mieux associer la présidente
à certaines discussions.
o Une conférence des présidents élargie à la présidente du CESEC
Cette proposition, comme de nombreuses autres de ce rapport, découle des
entretiens menés. Parmi les souhaits de Marie-Jeanne Nicoli figure la volonté
pour le CESEC d’être mieux associé aux discussions au sein de la collectivité.
Elle le dit plusieurs fois, notamment dans ce passage : « Nous souhaiterions
être informés et avoir une concertation en amont avec les représentants du 44
Conseil exécutif ou de l’Assemblée de Corse ; afin de voir avec eux les sujets
sur lesquels ils souhaiteraient obtenir des éclairages préalables émanant de
la société civile. Ce serait également une manière d’élargir notre action et ainsi
d’accentuer notre rôle de lanceurs d’alerte » (voir annexes II). La volonté d’un
meilleur « temps d’échange » apparaît en filigrane tout au long de l’entretien.
Plutôt que de multiplier des réunions informelles dont on sait combien elles
peuvent être chronophages, il conviendrait d’institutionnaliser cet échange.
Pour cela, l’un des meilleurs lieux pourrait être la conférence des présidents.
Traditionnellement, en régime parlementaire, elle permet de réunir le
président de l’Assemblée délibérative et les présidents des groupes. Adaptée à
la spécificité de la Corse, et dans l’intérêt général, ladite conférence pourrait,
dans un premier temps, être bien plus formalisée et s’élargir dans un second
temps. Outre le Président du Conseil exécutif, intégrer la présidente du
CESEC. La réflexion pourrait d’ailleurs aussi porter sur l’élargissement aux
autres organes consultatifs, mais l’argument supplémentaire dont jouit le
CESEC est le caractère obligatoire de certains de ses avis.
Proposition n°7
Élargir la conférence des présidents à la présidence de la CESEC
Il suffirait pour cela de modifier ainsi l’article 18 du règlement de l’Assemblée
de Corse :
Modification de l’article 18 du règlement de l’Assemblée de Corse
proposée :
La conférence des présidents réunit les présidents des groupes politiques, le
président du CESEC, ainsi que le président du Conseil exécutif ou son
représentant en fonction de l’ordre du jour. Elle est présidée par le Président de
l’Assemblée, qui en fixe les dates et l’ordre du jour.
B. Une chambre des territoires relais entre les petits territoires et la Collectivité
Tout comme le CESEC, la chambre des territoires jouit d’un statut
législatif. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République qui a créé la collectivité unique en Corse, collectivité à statut
particulier, précise qu’elle comprend une chambre des territoires, dont le siège
est à Bastia. C’est le décret n° 2017-1684 du 14 décembre 2017 relatif à la
chambre des territoires de Corse et portant diverses dispositions d'adaptation
à la création de la collectivité de Corse qui est ensuite venu préciser les
modalités d'élection et de désignation des membres de la chambre des
territoires. 45
o Un organe mal composé et sous-exploité
L’article unique du CGCT (L. 4421-3) relatif à la chambre des territoires est
laconique. Pour commencer, celle-ci n’est pas présentée comme un organe de
la collectivité de Corse, l’article L. 4422-2 ne la mentionnant pas : « Les
organes de la collectivité territoriale de Corse comprennent l'Assemblée de
Corse et son président, le conseil exécutif de Corse et son président assistés
du conseil économique, social, environnemental et culturel de Corse ». Il s’agit
donc d’une instance placée plutôt à ses côtés, dont la pratique n’a pas permis
d’identifier clairement son rôle et a prouvé son inefficacité.
La chambre des territoires est composée :
Des dix membres du conseil exécutif de Corse ;
Du président de l'Assemblée de Corse ;
De huit membres de l'assemblée élus en son sein ;
Des deux présidents des communautés d'agglomération ;
Des trois maires des communes de 10 000 habitants ou plus ;
D'un représentant des collectivités territoriales et groupements de
collectivités des territoires de montagne (au sens de la loi n° 85-30 du 9
janvier 1985 relative au développement et à la protection de la
montagne) ;
De huit représentants élus des présidents des communautés de
communes ;
De huit représentants élus des maires des communes de moins de 10
000 habitants.
Les personnes interrogées sont pratiquement unanimes sur 1°) l’inefficacité
de la chambre des territoires. Trois personnes qui en sont membres, Louis
Pozzo di Borgo, Laurent Marcangeli et Jean-Christophe Angelini, parlent pour
le premier « d’absence de sens », pour le second de « gadget » et pour le
troisième de « coquille vide ». Paul-Félix Benedetti dit clairement « qu’en l’état
actuel des choses, elle ne sert à rien », tout comme Camille de Rocca Serra qui
emploie exactement les mêmes mots. De leur côté, Dominique Bucchini et
Jean-Jacques Panunzi la qualifient, comme Jean-Christophe Angelini, de
« coquille vide ». Ange Santini, encore plus sévère, parle de « hochet » créé pour
faire plaisir aux élus. Mais dans le même temps, certaines personnes
soulignent 2°) son potentiel, si elle était rénovée. C’est le cas de Marie-
Antoinette Maupertuis, et de Pierre Savelli, qui y siège en tant que maire de
Bastia, « convaincu que la chambre des territoires pourrait avoir un vrai rôle
à jouer ». Pour ce faire, il propose notamment que plus de points de discussion
émanent des élus des territoires plutôt que d’être dictés par les séances de 46
l’Assemble de Corse. De son côté, le député européen et ancien conseiller à
l’Assemblée de Corse, François Alfonsi, estime que le rôle de la chambre des
territoires pourrait être renforcé en aval, « dans l’individualisation de certains
crédits portant par exemple sur le réseau routier secondaire, les dossiers les
plus ordinaires des communes, ou encore l’entretien courant des
établissements scolaires relevant de la Collectivité ». Ce qui supposerait une
organisation en collèges par bassins de vie.
La personne la plus favorable à cette institution, qui l’a même mise au cœur
de notre entretien en parlant de « Sénat des territoires » est Paul Giacobbi.
Selon l’ancien président de l’exécutif, il faut réformer deux choses : tout
d’abord, le mode de désignation des membres, les communautés de
communes étant actuellement sous-représentées alors qu’elles sont « le
maillage de base » ; ensuite, les compétences de cette chambre, notamment
en matière de répartition des crédits entre les communes (assainissement,
logement, etc). Le regard extérieur de Jean-Jacques Urvoas est intéressant :
« vu de Bretagne, j’ai l’impression (mais ce n’est qu’une intuition) que
l’articulation entre l’échelon régional et les échelons communaux et
intercommunaux est perfectible ». Trois personnes interrogées sont enfin
nettement pour sa suppression : c’est le cas de Jean-Christophe Angelini,
Jean-Jacques Panunzi et Ange Santini. Pour le premier, cette chambre fait
doublon avec le Comité du Massif de Corse et la direction des dynamiques
territoriales (voir annexes II).
La chambre des territoires ayant un statut législatif, l’action de la Collectivité
est réduite, du moins à court et moyen termes. Les modalités de désignation
des membres a été également critiquée par d’autres personnes qui en sont
membres, comme Louis Pozzo di Borgo. Selon lui, les conseillers territoriaux
n’ont pas à y siéger (voir annexes II). En l’état actuel des choses, sur les 42
membres, presque la moitié siègent à l’Assemblée, en tant que membres de
l’exécutif ou conseillers territoriaux. Si l’existence et les compétences de la
chambre des territoires sont fixées par la loi, les modalités de désignation des
membres élus sont en revanche fixées par décret, et sont donc plus faciles à
modifier.
o Revoir la composition de la chambre des territoires pour valoriser sa
mission de relais
Pour que la chambre des territoires puisse être plus légitime au niveau des
compétences, il faut qu’elle le soit, ex ante, au niveau de sa composition. La
présence des conseillers exécutifs et des conseillers territoriaux ne se justifie
que faiblement. Si l’on veut que cette chambre soit, non un contre-pouvoir,
mais un relais entre les plus petits échelons territoriaux et la Collectivité, 47
« l’interface entre le niveau de la Collectivité et celui, plus micro, des
territoires » (Jean-Guy Talamoni), un « vrai espace de dialogue » entre les
échelons (Paul-André Colombani), il faut renforcer la présence des premiers.
Plusieurs personnes interrogées ont souligné le fait qu’il fallait néanmoins
prendre garde à ne pas recréer les départements (Camille de Rocca Serra,
Jean-Félix Acquaviva, voir annexes II).
Le problème juridique est le suivant : les questions de modalités d’élection des
représentants des présidents des communautés de communes et de ceux des
maires des communes de moins de 10 000 habitants sont plus faciles à revoir,
puisqu’elles sont de nature règlementaire. Il pourrait ici être proposé la
modification de l’article D. 4422-30-2.-I. du CGCT (décret du 14 décembre
2017). Mais cette modification, isolée, n’aurait pas de sens. Elle ne trouverait
sa cohérence qu’avec une refonte de la composition générale de la chambre
des territoires, qui reviendrait à une complète réécriture de l’article L. 4421-3
du CGCT. Ceci s’apparenterait à une exercice d’écriture dépourvu de toute
chance d’aboutissement. Du point de vue de la composition, un élément peut
être réglé à court terme, sans besoin de l’intervention du pouvoir central, qu’il
s’agisse du législateur ou du Premier ministre : la délégation de la présidence.
Il ressort souvent des entretiens que les charges du président de l’exécutif sont
bien trop nombreuses et lourdes pour qu’il puisse toutes les exercer
pleinement et de manière satisfaisante. La présidence de la chambre des
territoires est de celles-là. Par ailleurs, pour revenir à l’importance des
communautés de communes soulignée par plusieurs personnes interrogées,
cette délégation aurait du sens si elle s’effectuait, à la faveur, non d’un autre
membre du Conseil exécutif, mais de l’un des représentants desdites
communautés de communes. La délégation pourrait être mentionnée dans le
règlement intérieur de l’Assemblée de Corse, qui, en l’état actuel de sa
rédaction, contient un chapitre relatif à la chambre des territoires « en
suspens » : « Article 85 : [Relations avec la Chambre des Territoires à définir]. »
Mais le problème est le suivant : il ressort de la lecture du Code général des
collectivités territoriales que le président ne peut déléguer cette compétence
en application de l'article L. 4422-25 qu’à un conseiller exécutif. Par
conséquent, la délégation de la présidence de la chambre des territoires ou
plutôt l'exercice de cette compétence par un autre membre devrait
probablement s'inscrire dans le cadre d'une proposition tendant à modifier les
dispositions législatives afférentes. L’interprétation peut néanmoins être
autre, mais elle est risquée. Peut-être que l’Assemblée pourrait faire la
demande d’une adaptation et modifier ensuite son règlement en ce sens. 48
Proposition n°8
Déléguer la présidence de la chambre des territoires à un représentant
des communautés de communes
Proposition d’article 85 du règlement intérieur de l’Assemblée de Corse,
après avoir fait une demande d’adaptation :
La chambre des territoires favorise la coordination et la mise en œuvre de
politiques de solidarité et de proximité avec les communes et les
intercommunalités de Corse. À cette fin, elle coordonne l'exercice des
compétences des collectivités territoriales, notamment en matière
d'investissement, et promeut la prise en compte de la diversité des territoires
dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques.
Elle est composée des membres du conseil exécutif de Corse, du président de
l'Assemblée de Corse et de huit membres de l'assemblée élus en son sein, des
présidents des communautés d'agglomération, des maires des communes de 10
000 habitants ou plus, d'un représentant des collectivités territoriales et
groupements de collectivités des territoires de montagne, de huit représentants
élus des présidents des communautés de communes et de huit représentants
élus des maires des communes de moins de 10 000 habitants.
Pour mieux exercer sa mission d’interface entre les collectivités territoriales, les
intercommunalités et la Collectivité de Corse, le président du Conseil exécutif
délègue sa présidence à l’un des représentants des communautés de
communes.
C. Une Assemblea di a Ghjunventù plus efficace
L’appétence de la jeunesse corse pour les questions politiques et
institutionnelles est bien connue. Ainsi, le 28 juillet 2016, sur proposition du
Président Jean-Guy Talamoni, l’Assemblée de Corse a voté en faveur de la
création d’une Assemblea di a Ghjuventù. Celle-ci est composée de 62
membres âgés de 16 à 29 ans. Elle permet à la jeunesse, considérée ici comme
une ressource, d’agir aux côtés des élus. Exprimant les attentes et aspirations
de la jeunesse insulaire, cette assemblée est une ressource pour les élus et
agit à leurs côtés.
Elle est composée de quatre collèges :
Un collège d’étudiants de l’Université de Corse, désignés par les
syndicats étudiants ;
Un collège de jeunes actifs, désignés par les syndicats professionnels ;
Un collège de lycéens, désignés au sein du Conseil Académique de la Vie
Lycéenne ; 49
Un collège « candidats individuels » désignés par un jury d’élus, sur
candidature. Celles-ci sont d’ailleurs en cours au moment où nous
écrivons.
Contrairement à la chambre des territoires, l’Assemblea di a Ghjuventù
bénéficie de dispositions détaillées dans le règlement intérieur de l’Assemblée
de Corse. On sait combien cette Assemblée était chère à l’ancien président de
l’Assemblée de Corse, Jean-Guy Talamoni, qui est à l’initiative de sa création.
La nouvelle présidente, Marie-Antoinette Maupertuis, y voit également « un
levier considérable en termes de transparence publique, d’intégration de la
jeunesse, de confiance populaire et de renouvellement des modes d’action »
(voir annexes II).
o L’insuffisance des moyens
Les deux vice-présidents interrogés, Camille Martelli et Petr’Antò Vesperini,
relèvent tous deux l’absence de moyens, préjudiciable au bon fonctionnement
de l’Assemblea di a Ghjuventù (voir annexes II). Il faut avoir conscience que
cette absence de moyens, qui est d’ailleurs également déplorée par d’autres
instances, n’est pas imputable à la Collectivité. Pour le dire autrement, les
instances créées par la loi n’ont pas qu’un statut normatif supérieur : elles
ont, en conséquence, des moyens matériels également supérieurs. Créée par
délibération de l’Assemblée de Corse, cette assemblée de la jeunesse est l’un
des exemples des limites de l’auto-gouvernance de la Corse. En parlant des
organes créés à l’initiative de l’Assemblée de Corse, l’actuelle présidente de
cette dernière rappelle qu’« ils peuvent être dotés de cadres règlementaires
appropriés pour fonctionner efficacement, alors même qu’ils répondent à un
souci de consultation élargie : on voit là les limites du statut actuel de la Corse,
qui ne dispose pas en réalité de capacités d’autogouvernement dès lors que
les instances qu’elle crée ne peuvent être dotées de moyens » (voir annexes II).
Il ressort néanmoins des entretiens que deux éléments pourraient être
améliorés. Le premier découle des bonnes pratiques, et est une exigence
découlant du bon sens commun. Un organe consultatif ne sert à rien s’il ne
peut remplir son office premier : éclairer les élus. Cette fonction d’éclaireur
suppose d’être entendu, vu en temps « utile ». L’exigence du raisonnable
signifie qu’au minimum, les élus puissent prendre connaissance des avis
et/ou motions des jeunes avant de délibérer. Tout comme l’exigence de
courtoisie institutionnelle induit que les jeunes puissent avoir connaissance
des rapports avant les sessions. Marie-Antoinette Maupertuis rapporte elle-
même que l’Assemblea di a Ghjuventù a pu être saisie de rapports… après
qu’ils aient été votés par l’Assemblée de Corse. 50
o Le besoin d’un relais avec le Conseil exécutif
Le second élément à améliorer est l’interface entre les jeunes et la
Collectivité, notamment le Conseil exécutif. Les deux vice-présidents ont
insisté sur le rôle technique crucial que joue leur référent administratif, Jean-
Simon Ambrosi. Mais tous deux regrettent l’absence d’un référent politique,
même si, toujours de leurs avis, les rapports avec la présidence de l’Assemblée
et le Conseil exécutif sont de grande qualité. Ce référent politique permettrait
une meilleure lisibilité de l’action de chacun, des agendas respectifs pour une
meilleure utilisation des productions diverses.
Ce référent politique aurait aussi un rôle de « formation » des jeunes. Comme
le précise Camille Martelli, quand les jeunes arrivent à l’Assemblée, on leur
fait une visite guidée d’une heure, mais rien de plus. Certains d’entre eux n’ont
que 16 ans… (voir annexes II). Le référent politique pourrait également les
« former », non à la politique, mais à l’exercice technique auquel ils vont être
vite confrontés : savoir rédiger un avis, utiliser les formes adéquates dans les
courriers, s’exercer à la prise de parole en public. Cette fonction de référent
politique, faisant l’interface entre les jeunes et le Conseil exécutif, pourrait être
exercée par sa benjamine ou son benjamin.
Proposition n°9
Création d’un référent politique jouant le rôle d’interface entre
l’Assemblea di a Ghjuventù et le Conseil exécutif
Modification de l’article 8 alinéa 1 du règlement intérieur de l’Assemblée
de Corse proposée :
L’Assemblea di a Giuventù peut être saisie par le Président de l’Assemblée de
Corse et par le Président du Conseil exécutif, ou, de sa propre initiative, formuler
des propositions à leur attention. Elle est assistée d’un référent politique,
nommé par le président du Conseil exécutif, qui assure la coordination entre
l’Assemblea di a Giuventù et le Conseil exécutif. À ce titre, ledit référent transmet
notamment, en temps utile, les rapports du Conseil exécutif dont il estime qu’ils
sont de nature à légitimer l’avis de l’Assemblea di a Giuventù. 51
Chapitre II
Des institutions exemplaires
L’exemplarité est aussi difficile à définir dans le sens commun qu’en
politique. En droit, elle n’existe pas mais de nombreux pans du droit
constitutionnel en sont tout à la fois au fondement et à la conséquence. Être
exemplaire, c’est pouvoir servir d'exemple par sa conduite. Une conduite qui
respecte les grands principes d’éthique, de probité, de transparence et de
déontologie. Dans les dernières années, et notamment après des scandales
d’État qui ont considérablement affaibli la République, est apparue la
nécessité de mieux réfléchir à ces problématiques complexes car terriblement
humaines. S’il est quasiment impossible d’encadrer un comportement humain
isolé, il est en revanche envisageable de créer des cadres, règles et autres
garde-fous qui permettent aux élus de respecter leur mandat. Car celui-ci est
l’expression directe de la souveraineté du peuple, qui abandonne sa parcelle
de pouvoir dans les mains d’un élu qui va agir en son nom et pour le compte
de l’intérêt général.
Au niveau national sont ainsi apparues, outre de nouvelles incriminations
pénales, de nouvelles commissions (dont celle présidée par Lionel Jospin, au
sein de laquelle nous avons siégé), instances et autorités. Ont ainsi vu le jour
la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, la fonction de
déontologue à l’Assemblée nationale, et les organes de contrôle au sein de cette
dernière. La loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence,
à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite
Loi « Sapin II », a entendu porter la législation française au niveau des
meilleurs standards européens et internationaux dans la lutte contre la
corruption, et a des conséquences sur les collectivités territoriales. En amont
de l’adoption de ladite loi, le rapport d’information des députés Raphaël
Gauvain et Olivier Marleix a relevé le fait que les collectivités territoriales
n’étaient pas à la hauteur en termes de lutte anticorruption. Dans le même
sens, l’Agence Française Anticorruption (AFA) a mené en 2018 une enquête
sur la prévention de la corruption dans le service public local peu valorisante
pour les collectivités. Elle a en effet mis en évidence le fait que de nombreuses
collectivités n’avaient pas adopté de dispositions spécifiques pour prévenir les
atteintes à la probité.
Si les instances politiques se doivent d’être exemplaires, c’est aussi parce que
depuis 1789, « la société a le droit de demander compte à tout agent public de
son administration » selon l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme 52
et du citoyen. Parmi les revendications les plus fréquentes déposées dans les
cahiers de doléances, celle de demander des comptes figurait en bonne place.
Les agents du roi étaient sommés d’expliquer, de justifier, d’assumer leurs
actions génératrices de tant d’injustices, pas seulement fiscales.
En principe, dans une démocratie, ceux qui exercent le pouvoir sont censés
être exemplaires et doivent donc être à la fois responsables (responsability) et
doivent pouvoir rendre des comptes (accountability). Aussi la procédure
parlementaire permet-elle aux représentants de la nation de demander des
comptes à l’exécutif.
En Corse, les institutions fonctionnent aussi comme un « mini » régime
parlementaire. Le Conseil exécutif peut tout d’abord être dans l’obligation de
rendre compte de sa politique à l’initiative d’un élu. C’est le système des
questions. Mais c’est surtout, ensuite, à travers les commissions de
l’Assemblée que ce contrôle est le plus efficace, qu’il s’agisse de la commission
permanente, de la commission de contrôle ou des commissions ad hoc. Par
ailleurs, un cinquième des membres de l’Assemblée peut demander la création
d’une mission d’information et d’évaluation (article 27 du règlement intérieur
de l’Assemblée). Elle possède enfin, contre l’exécutif, l’arme de la défiance
constructive comme rappelé plus haut. L’exemplarité du président du Conseil
exécutif, et à travers lui, de la Collectivité, peut être observée à deux niveaux.
En interne, par la commission de contrôle et la mise en place d’un plan
anticorruption et en externe, par le comité d’évaluation des politiques
publiques. S’ajoute à cela la commission de déontologie qui, même sans
pouvoir de sanction, joue le rôle de gardien de l’éthique et la déontologie des
élus. Les mécanismes anticorruption pourraient être hissés à un plus haut
niveau d’efficacité (section I).
Cette notion d’exemplarité est liée à la place qu’occupe le peuple dans
l’exercice politique. C’est en effet de lui qu’ont émané les besoins de contrôle
du pouvoir, à l’image des cahiers de doléances au XVIIIème siècle ; c’est lui
qui a réclamé plus d’éthique et de transparence dans l’exercice du pouvoir. La
crise de défiance n’a pas épargné la Corse. C’est au pouvoir politique, en
l’espèce la Collectivité de Corse, qu’il appartient de prévenir le risque d’une
remise en cause du contrat social, pour éviter que les citoyens ne se
détournent de la vie démocratique. Le taux de participation aux dernières
élections territoriales prouve que les Corses ne se désintéressent pas de la
politique, mais l’enchantement doit être entretenu et personne n’est à l’abri de
la lassitude politique, surtout dans des périodes marquées par la crise, qu’elle
soit économique, sécuritaire, écologique ou sanitaire. La défiance est
redoutable en ce qu’elle entretient la crise de légitimité : la majorité, même
absolue, ne garantit pas de s’en prémunir. De nos jours, aucun élu politique 53
n’apparaît, aux yeux des citoyens, pleinement légitime du seul fait qu’il a été
élu. La base du contrat social ne suffit plus ; il faut l’entretenir, la soigner, la
ré-enchanter. De ce climat négatif et pesant de défiance est apparue la
nécessité de donner au peuple une place plus importante, qui ne se limiterait
pas au rendez-vous périodique dans les urnes. Les procédés dits de
démocratie directe sont nés, à travers des techniques variées comme le droit
de pétition ou les conférences citoyennes. Dans la plupart des pays où elles
ont été créées, le résultat fut un échec, à commencer par la Conférence sur le
climat voulue par Emmanuel Macron. Les expériences positives sont souvent
montrées en exemple mais elles se comptent sur les doigts d’une main. En
Corse, les conférences citoyennes pourraient avoir du sens. Tant pour des
raisons historiques et culturelles que géographiques, le peuple pourrait
s’exprimer, à la double condition qu’il soit entendu, mais pas comme un
censeur. L’agora ne saurait se substituer au suffrage universel (section II).
Section I
Du contrôle des politiques publiques à la prévention anticorruption
Le contrôle des politiques publiques s’exerce au sein de la Collectivité
de Corse de deux façons : en interne, essentiellement par la commission de
contrôle, et en externe, par le comité d’évaluation des politiques publiques.
Mais il ressort des entretiens que le CESEC pourrait également être amené à
jouer ce rôle (A). Le second grand aspect relatif à l’exemplarité découle de la
loi Sapin II. La mise en place d’un plan anticorruption est encore à bâtir (B).
A. Le problème de la démultiplication de la fonction de
contrôle
o Trois lieux d’exercice du contrôle et de l’évaluation des politiques
publiques
Il ressort des entretiens menés que le contrôle et l’évaluation des politiques
publiques sont susceptibles d’être effectués en trois lieux : la commission de
contrôle de l’Assemblée de Corse, le comité d’évaluation des politiques
publiques et le CESEC. Le premier n’appelle pas de commentaire particulier.
La commission doit être maintenue dans son principe et dans sa particularité :
être présidée par un élu membre d’un groupe de l’opposition. La fonction
d’évaluation exercée par le CESEC serait une manière, pour cet organe
consultatif, d’exercer à plein ses prérogatives. Elle est permise par la loi et son
actuelle présidente souhaite, comme précisé dans son entretien, « accentuer
[le] rôle de lanceurs d’alerte ». Dans ces conditions, il risque d’y avoir un
« doublon » dans cette compétence de contrôle et d’évaluation. À notre
question sur cet éventuel enchevêtrement des compétences entre le CESEC et 54
le comité d’évaluation des politiques publiques, les deux présidentes
concernées, Marie-Jeanne Nicoli et Marie-France Bereni-Canazzi, ont relevé la
jeunesse du second comité et l’importance de la pratique pour cette
articulation (voir annexes II).
Il faudra prendre garde à ce que ces deux organes consultatifs collaborent
dans les meilleures conditions possibles, surtout compte tenu de la fragilité
normative du second, si les élus souhaitent le conserver : le comité
d’évaluation des politiques publiques a été créé par une délibération de
l’Assemblée de Corse mais ne figure même pas, pour le moment, dans son
règlement intérieur.
o La fragilité normative du comité d’évaluation des politiques
publiques
La fragilité ici relevée ne concerne pas le statut règlementaire du comité,
qui a été voulu par la majorité des élus, mais celle de son encadrement. Sans
détour, sa présidente, Marie-France Bereni-Canazzi, nous a expliqué les
extrêmes difficultés auxquelles elle est concrètement confrontée : absence de
lieu de travail, de secrétariat, de bureau. Surtout, absence de rémunération
pourtant votée par l’Assemblée de Corse (délibération n°21/011 de
l’Assemblée de Corse du 29 janvier 2021, voir annexes II). L’intuition que nous
avons est que l’actuelle Collectivité hésite peut-être à conserver ce comité, dont
la création a été voulue par l’ancienne assemblée, et notamment par son
président Jean-Guy Talamoni. C’est aux élus seuls qu’il appartient de prendre
la décision de son maintien ou de sa suppression. Ce qui est certain, c’est
qu’en l’état actuel des choses, il faut :
1°) mieux affirmer l’existence de ce comité en y consacrant un chapitre du
règlement intérieur ;
2°) réformer sa composition afin de lui donner plus de sens et bien le
distinguer de la fonction d’évaluation du CESEC.
Ainsi, l’affirmation normative de son existence et un éclaircissement organique
et matériel, permettront au comité d’évaluation des politiques publiques de se
doter des moyens matériels qu’il ne possède, pour l’instant, absolument pas.
Pour garantir son indépendance, la présence du conseil exécutif ne paraît ni
déterminante ni souhaitable. Cela permettrait par ailleurs d’alléger les charges
de l’exécutif qui pourrait, néanmoins, être invité à assister à des travaux du
Comité si celui-ci le décidait. 55
Proposition n°10
Consacrer l’existence du comité d’évaluation des politiques publiques
dans le règlement intérieur de l’Assemblée de Corse. Réformer sa
composition pour renforcer son indépendance (absence du conseil
exécutif comme membre de droit) et son caractère démocratique
(augmentation des citoyens tirés au sort)
Ajout d’un nouveau chapitre au sein du titre V du règlement intérieur de
l’Assemblée de Corse consacré aux relations entre l’Assemblée et le
CESEC ainsi qu’avec les autres instances consultatives de l’Assemblée de
Corse :
Le comité d’évaluation des politiques publiques est chargé d’évaluer les
principales politiques publiques de la Collectivité de Corse selon une liste
prioritaire qu’il aura établi.
Le comité d’évaluation des politiques publiques est composé de membres de
droit et de membres élus, de même que de vingt citoyens tirés au sort. Le
règlement intérieur dudit comité précise sa composition et notamment les
modalités de désignation des représentants de la société civile et citoyens tirés
au sort.
Les membres de droit pourraient être :
Le président de l’Assemblée de Corse ;
Les présidents de groupes de l’Assemblée ;
Le président du CESEC ;
Les vice-présidents de l’Assemblea di a Ghjuventù ;
Le directeur général des services ;
L’inspecteur général des services ;
Le secrétaire général de l’Assemblée de Corse.
Si le comité d’évaluation le décide, le président du Conseil exécutif et/ou des
conseillers exécutifs pourraient être invités à assister à certains de ses
travaux. Ces derniers pourraient également demander à y être associés.
Les membres élus continueraient à être désignés, actuellement, au sein de
collèges de personnalités extérieures, représentant les chambres consulaires,
les organisations syndicales de salariés, les organisations professionnelles des
employeurs, les associations de maires, les collectifs citoyens de lutte contre
les dérives mafieuses, et l’université de Corse.
Le nombre de cet ensemble est élevé et pourrait être diminué, afin de faire
augmenter le nombre de citoyens tirés au sort, dont la présidente du comité 56
dit, dans l’entretien mené, qu’ils sont les plus actifs et ceux sur lesquels elle
s’appuie le plus. L’essentiel pour chacune de ces catégories étant d’être
représentée, un membre suffirait au lieu de deux actuellement pour les
chambres consulaires par exemple.
B. Bâtir un plan anticorruption
Au niveau national, la lutte anticorruption a un visage pénal. La probité
est ainsi défendue à travers les délits suivants :
La concussion (art. 432-10 du code pénal) ;
La prise illégale d’intérêts (art. 432-12 du code pénal) ;
Le favoritisme (art. 432-14 du code pénal) ;
Le détournement de fonds publics (art. 432-15 du code pénal) ;
La corruption publique passive (art. 432-11 du code pénal) ;
La corruption publique active (art. 433-1 du code pénal) ;
Le trafic d’influence public passif (art. 432-11 du code pénal) ;
Le trafic d’influence public actif (art. 433-1 du code pénal) ;
Le trafic d’influence privé passif (art. 433-2 du code pénal) ;
Le trafic d’influence privé actif (art. 433-2 du code pénal).
Aux côtés de cet arsenal punitif existent des dispositifs concourant à la
prévention de la corruption. Il peut ainsi s’agir, au niveau des collectivités
territoriales :
Des obligations déontologiques (création d’un référent déontologue,
d’une commission de déontologie de la fonction publique) ;
De la prévention des conflits d’intérêts (les déclarations d’intérêts, les
obligations de déport des élus) ;
De la détection (le système des alertes) ;
De la transparence (les déclarations de situation patrimoniale,
l’ouverture des données publiques, la publication des données
budgétaires et financières).
o Les exigences de la loi Sapin II et les recommandations de l’Agence
française anticorruption pour les collectivités territoriales
Les dispositions de la loi Sapin II obligent les collectivités territoriales à
mettre en place un dispositif de prévention et de détection des risques
d’atteinte à la probité. Le secteur privé est plus familiarisé avec les notions
d’audit interne, de contrôle interne et de gestion des risques. Créer un
programme de lutte anticorruption est plus difficile pour les collectivités. 57
Plusieurs acteurs doivent être associés : tant les agents que les élus, à travers
notamment la direction du contrôle interne et l’Inspection générale et le comité
d’éthique de l’Assemblée de Corse. Il est important de nommer un référent, ou
un comité de pilotage, qui reportera au président du Conseil exécutif les
différentes mesures anticorruption à mettre en place. Celles-ci sont au nombre
de huit (article 17 de la loi Sapin II). Sont au départ visées des personnes
privées, notamment des sociétés, mais ledit article s’applique par analogie aux
personnes publiques. En complément de la loi Sapin II, l’Agence française
anticorruption (AFA) fait régulièrement des recommandations, notamment à
destination des collectivités ; c’est elle qui a fait le choix d’une analogie avec
les dispositions prévues à l’article 17 de la loi. L’AFA recommande notamment
aux plus hauts responsables politiques d’une collectivité de s’investir dans la
mise en œuvre d’un dispositif anticorruption, notamment en s’engageant
publiquement sur une politique de tolérance zéro envers tout comportement
contraire à l’intégrité et à la probité. Pour ce faire, il est recommandé aux
acteurs publics de doter leur organisation d’un dispositif anticorruption
adapté à ses risques propres et, le cas échéant, à ses spécificités. Ce dispositif
comporte les huit mesures anticorruption prévues par la loi. L’article 17 de la
loi Sapin II recommande aux sociétés privées, et par analogie, aux collectivités
territoriales, de se doter :
D’un code de conduite définissant et illustrant les différents types de
comportements à proscrire et précisant les modalités de prévention des
conflits d’intérêts ;
D’une cartographie des risques (identification, évaluation et
hiérarchisation des risques de corruption inhérents aux compétences,
activités et processus de l’entité en vue de leur maitrise) ;
D’un dispositif de formation au risque d’atteintes à la probité ;
D’une procédure d’évaluation des tiers (fournisseurs, partenaires, etc.) ;
D’un dispositif d’alerte interne ;
D’un régime disciplinaire permettant de sanctionner les agents ou les
salariés de l’entité en cas de violation de ces règles ;
De dispositifs de contrôle et d’évaluation interne.
o La création d’un comité de pilotage présidé par un référent déontologique
pour bâtir le plan anticorruption
L’AFA a publié son plan national pluriannuel de lutte contre la corruption
pour 2020-2022. Au sein de la Collectivité de Corse, la Direction du Comité
de Contrôle travaille à l’établissement du plan anticorruption. Cette tâche doit
demeurer, à titre principal, celle de l’administration de la Collectivité,
spécifiquement de la Direction du contrôle interne et de l’Inspection générale. 58
Il existe déjà, au sein de l’Assemblée de Corse, une commission de déontologie,
actuellement présidée par le Bâtonnier maître Camille Romani et composée
des groupes politiques de l’Assemblée. Cette commission a été installée le 16
juillet 2020 par l’ancien président de l'Assemblée de Corse. Elle assure une
fonction d’aide, de conseil et de recommandation aux élus en matière de
déontologie, probité et prévention des conflits d’intérêts.
Dans le cadre de l’élaboration du plan anticorruption, un seul référent
déontologique devrait être désigné, afin de mieux centraliser et piloter l’action
en matière éthique de tous les acteurs. Ce comité de pilotage, présidé par le
référent déontologique et associant les acteurs concernés dont la commission
de déontologie citée ci-dessus, travaillerait sur tous les points cités plus haut
dans l’optique de la présentation, à l’Assemblée de Corse, d’un plan de lutte
anticorruption.
Proposition n°11
Nommer un référent déontologique chargé de présider un comité de
pilotage pour bâtir un plan anticorruption. Comité composé de la
Direction du contrôle interne et de l’Inspection générale de la
Collectivité, des membres de la commission de déontologie de
l’Assemblée de Corse et des secrétaires généraux du Conseil de l’exécutif
et de l’Assemblée.
Section II
Le lien entre le peuple et les élus
Rarement un mouvement comme celui des gilets jaunes n’aura
autant obligé les gouvernants à s’interroger sur la démocratie. Car finalement,
on ne s’interroge sur les fondamentaux qu’en période de crise, comme s’ils
étaient acquis. Réfléchir à la démocratie est complexe parce que ceci nous
oblige, intellectuels, politiques, citoyens, à l’envisager de manière globale et à
ne mettre de côté aucun aspect. On ne peut pas ne retenir que les aspects
positifs qui remontent à Athènes en évinçant ceux qui nous dérangent. Pour
le dire autrement, on ne peut pas se dire démocrates quand on se réjouit d’un
taux de participation, ou de la victoire d’un parti pour lequel on a de la
sympathie, et s’avouer démocratosceptiques quand les extrêmes sont présents
au second tour d’une élection. On ne peut pas retenir une vision de la
démocratie à géométrie variable. Soit nous sommes démocrates, et alors nous
devons également accepter et assumer les risques de déviations de cette forme
de gouvernement, déjà mis en lumière par Aristote et surtout Platon : la
démagogie, le populisme. Soit nous ne sommes pas démocrates. Évidemment, 59
ce choix ne doit pas enfermer la réflexion et il est de la responsabilité des
gouvernants de penser à sans cesse aménager la démocratie, pour l’améliorer,
la rendre plus participative. C’est d’ailleurs ce sentiment de responsabilité qui
est à l’origine de la volonté de « respiration démocratique » souhaitée par le
président du Conseil exécutif Gilles Simeoni. Comme toute autre institution,
la démocratie doit aussi se moderniser, dans le sens de s’adapter aux besoins
et souhaits de la société.
La crise des gilets jaunes est particulièrement révélatrice de cette
revendication de « plus » de démocratie et la Collectivité de Corse a pris soin
de ne pas la négliger. Des rencontres régulières ont eu lieu (Conférence sociale
sur le coût de la vie en Corse notamment), avec leurs représentants et les
présidents de l’exécutif et de l’Assemblée. Cette crise a permis de réfléchir de
nouveau à la démocratie participative, avec toutes les précautions qu’il faut
avoir avec ce genre de concept, surtout au sein d’un régime représentatif. Cette
difficulté ressort nettement des entretiens menés (A). Même si elle suscite des
sentiments partagés et parfois ambigus, la technique de la conférence
citoyenne pourrait être envisagée en Corse, limitée dans son objet et encadrée
dans ses modalités (B).
A. Le paradoxe de la démocratie participative
Résumons ce paradoxe avant d’argumenter. La démocratie participative a
du mal à éclore dans un régime qui a choisi le principe de la représentation.
Que ce soit à l’échelle nationale ou territoriale, nous vivons dans un régime
représentatif où les procédés de démocratie directe ont des difficultés à
s’épanouir. Preuve en est la faible utilisation en France du référendum, alors
que la Constitution n’en prévoit pas moins de sept, de types différents. La
démocratie directe ne peut pas exister et même l’idéaliste Jean-Jacques
Rousseau l’avouait lui-même en proposant une certaine forme de
représentation. Avant de réfléchir à l’amélioration de la démocratie, il faut
rappeler que nous vivons dans un système, que ce soit au niveau national ou
territorial, qui fut obligé de l’aménager.
o Aménager la démocratie
La vision de Rousseau était plus démocratique que celle de l’Abbé Sieyès,
pour qui le suffrage ne pouvait pas être universel et l’électorat ne pouvait pas
être un droit mais seulement une fonction. Mais Rousseau n’a jamais proposé
que le peuple gouverne directement en s’exprimant à main levée en haut d’une
colline. Il estimait que les vraies démocraties ne pouvaient exister que dans
des États de très petite taille, d’où ses projets de constitutions pour la Pologne
et la Corse. Les citoyens, détenteurs de la souveraineté, sont donc obligés 60
d’abandonner une parcelle de cette dernière pour la confier à des
représentants. Les élus de l’Assemblée de Corse ne sont que les récepteurs, et
non les détenteurs, d’un souverain bien. Notre régime est représentatif parce
que comme nous ne pouvons pas tous gouverner directement, nous
choisissons des représentants qui expriment, au sein de l’Assemblée de Corse,
notre volonté générale. La crise des gilets jaunes a donné plus de soif de
démocratie participative aux citoyens. Même si le taux de participation aux
élections est sensiblement plus élevé en Corse que sur le continent, il faut
admettre que l’île n’est pas non plus épargnée par le climat de défiance. Il faut
en tenir compte et ne pas négliger les revendications de ceux qui se sentent «
oubliés ». L’idée d’une démocratie plus « participative » n’est évidemment pas
nouvelle et a pris un relief tout particulier avec la crise de gilets jaunes. La
démocratie pourrait donc être « améliorée », modernisée. L’échec de la
Convention climat a prouvé qu’à grande échelle, cette technique de conférence
citoyenne ne fonctionnait pas. Elle pourrait en revanche fonctionner dans une
petite terre qui a, culturellement, l’habitude de parler et de débattre de la
« chose publique » dans la rue, et pas seulement dans les cénacles élitistes.
o Renouveler la démocratie
La question du renouvellement de la démocratie est aussi celle de la
démocratie numérique, qui dépasse nos compétences de juriste. Au cours de
notre mission, il conviendra de nous pencher sur les enjeux et la mise en place
de la démocratie numérique en Corse, qui a d’ailleurs déjà fait l’objet d’un
rapport élaboré par Sébastien Simoni, fondateur de CampusPlex, intitulé
Révolution numérique 3.0 en Corse18.
La démocratie ne sera guère améliorée si elle enfreint le suffrage universel. Ni
même « renouvelée » : se substituer audit suffrage serait une perversion.
Certaines personnes interrogées se disent très clairement favorables à tous les
procédés, comme, notamment, les conférences citoyennes. C’est le cas de
Paul-Toussaint Parigi, pour qui « la démocratie se prolonge en dehors de
l’hémicycle », ou de Josepha Giacometti-Piredda, qui y voit un outil proche de
la culture insulaire : « il faut faire des choses qui nous ressemblent, qui sont
conformes à notre "topographie mentale". Jean-Guy Talamoni justifie ainsi
certaines de ses initiatives face aux critiques dénonçant un « trop » grand
nombre de créations : « quand certains y voient des "usines à gaz", j’y vois une
complexité inhérente à la démocratie ». Dans le même sens, le vice-président
de l’Assemblea di a Ghjuventù, Petr’Antò Vesperini, nous a raconté l’expérience
de la démocratie participative qu’il met en place à Purtivechju, en tant
qu’adjoint. Les présidentes du CESEC et du comité d’évaluation des politiques
publiques, Marie-Jeanne Nicoli et Marie-France Bereni-Canizzi, ont mis
18 https://www.isula.corsica/assemblea/Revolution-numerique-3-0_a217.html 61
également en avant toutes les vertus de la démocratie participative, la seconde
souhaitant même que le nombre de citoyens tirés au sort augmente au sein
de son comité (voir supra). La première, tout en se prononçant clairement en
faveur des conférences citoyennes, alerte sur le risque de conséquences
mitigées : « L’échec [éventuel] va générer d’importantes frustrations et le
sentiment de défiance qu’on entendait combattre risque d’être aggravé ». Pierre
Savelli, tout en rappelant que de tels procédés doivent être soigneusement
encadrés, souligne que « malgré la petite société que nous constituons, il existe
encore des publics très éloignés des politiques publiques à qui nous devons
donner la parole ». François Alfonsi y ajoute un nouvel argument : « Ça peut
être aussi un moyen du rapport de force entre la Corse et l’État pour arracher
l’autonomie » (voir annexes II).
Certaines autres personnes interrogées, sans jamais s’affirmer « contre » la
démocratie participative (Laurent Marcangeli répond ainsi que
« philosophiquement, on ne peut être que pour puisqu’on parle de la
démocratie parfaite », voir annexes II), préfèrent insister sur la primauté du
suffrage universel. La démocratie est, pour le dire en d’autres termes, avant
tout le rendez-vous dans les urnes et le lieu de la décision doit demeurer
l’organe délibérant. Se sont exprimés en ce sens Jean Biancucci, Laurent
Marcangeli, Louis Pozzo di Borgo, Paul-Félix Benedetti, Jean-Charles Orsucci
(voir annexes II).
D’autres, plus nuancés, y souscrivent « à condition que la démocratie
participative ne soit pas un alibi, une opération de communication » (Marie-
Antoinette Maupertuis). Il ressort de l’ensemble des entretiens un élément
convergent : les procédés de démocratie participative doivent « enrichir le
processus délibérant et non le remettre en cause », toujours selon les termes
de la présidente de l’Assemblée de Corse (voir annexes II). Même ceux qui se
disent non favorables aux conférences citoyennes dans l’absolu admettent
qu’elles peuvent être intéressantes, mais à l’unique condition de ne pas être
décisionnelles (Paul-Félix Benedetti) et d’avoir une composition soignée qui ne
se limiterait pas à des citoyens tirés au sort (Laurent Marcangeli) (voir annexes
II).
B. Une conférence citoyenne corse (« Pieve ») sur le développement durable
Il est aussi tentant que dangereux d’opérer de telles comparaisons mais
néanmoins, les grands mouvements de révolte populaire, des Jacqueries
paysannes aux gilets jaunes, ont un point commun : le mécontentement fiscal
et, de manière générale, le sentiment d’être des oubliés. En Corse, les
questions de cherté de la vie, de précarité, de prix du carburant prennent un 62
relief particulier avec les handicaps liés à l’insularité, qui peut enrichir autant
qu’elle peut isoler.
Pour tenter d’endiguer cette crise, le président de la République Emmanuel
Macron a créé le Grand débat national, en ressuscitant les cahiers de doléance
de l’époque révolutionnaire. Autres temps, autres mœurs, ce Grand débat a
été entouré d’une très forte communication, incarnée en tout premier lieu par
un président désireux de s’impliquer personnellement, manches retroussées
dans des arènes populaires (gymnases, salles de fêtes municipales) et diffusée
à l’aide des moyens de communication modernes et sophistiqués.
Sophistiqués mais pas toujours très clairs : le schéma récapitulatif du Grand
Débat, disponible sur le site dédié, est proprement incompréhensible19.
o Les prémisses indispensables : la « sélection » des citoyens
À l’échelon local, il a été demandé aux élus d’organiser des conférences
citoyennes autour de citoyens tirés au sort. L’opération de tirage au sort a été
confiée à l’institut de sondage Harris, qui a travaillé à partir du répertoire
téléphonique sous le contrôle de l’Arcep, l’Autorité de régulation des
communications électroniques et des postes, qui a donné audit institut de
sondage les six premiers chiffres de tous les numéros de France. L’institut de
sondage a eu le droit d’opérer des correctifs (sexe, âge, catégorie
socioprofessionnelle) si le hasard du tirage au sort ne reflétait pas
suffisamment la sociologie des régions. Mais Harris a assuré ne pas avoir eu
besoin de retoucher les échantillons.
Deux éléments doivent retenir principalement l’attention de la Collectivité qui
déciderait, si la proposition ci-dessous est retenue, de créer des conférences
citoyennes. Premièrement, il faut mieux apprendre la démocratie. Éduquer en
quelque sorte le peuple qui n’est pas habitué à la démocratie directe. Preuve
en est cette incise dans le rapport de synthèse de la conférence d’Ajaccio (cadre
du Grand débat national) : la plupart des tirés au sort pensaient qu’il s’agissait
d’une « blague »20.
Deuxièmement, il faut régler la question du choix des citoyens membres d’une
conférence citoyenne. L’histoire nous permet évidemment de convoquer la
question du tirage au sort des citoyens participants. Cette question est très
en vogue depuis le début du XXIème siècle. Mieux vaut miser sur la possible
indépendance plutôt que sur l’impossible impartialité. Non l’indépendance
19 https://granddebat.fr/
20 La synthèse de la conférence régionale en Corse est téléchargeable ici :
https://granddebat.fr/pages/les-conferences-citoyennes-regionales (mettre en noir et non souligné) 63
envers soi-même (nous ne pouvons l’être), mais envers la main qui nous place
sur les bancs ou sièges de telle ou telle juridiction, de tel ou tel cénacle
politique. Le tirage au sort, mode d’élection non vexatoire, est une façon de ne
devoir une dette qu’à des êtres dématérialisés. Le citoyen tiré au sort, en étant
au-dessous de rien ni de personne, se hisse au-dessus de tout soupçon. Mais
pointe alors un nouveau risque déjà mis en évidence dans l’Antiquité : celui
de l’incompétence et/ou du manque de motivation. C’est la raison pour
laquelle Aristote proposait éventuellement de ne tirer au sort que les
magistratures « ne demandant ni expérience ni compétence ». Quoi qu’il en
soit, le tirage au sort est l’expression démocratique la plus absolue, bien plus
que l’élection ou la nomination, qui peuvent n’être l’apanage que de quelques-
uns.
Sélection des citoyens participants
Tirage au sort Désignation sur la base de
candidatures
Avantages: Neutralité de la
procédure, indépendance des
tirés au sort
Inconvénients: Faiblesse de la
motivation, déséquilibre de la
représentativité (sous
représentation d’une catégorie
socio-professionnelle ou
générationnelle,
surreprésentation d’une
autre…)
Avantages: Motivation des
candidats, équilibre de la
représentativité
Inconvénients: Faiblesse des
candidatures, risque de
surreprésentation des
« élites », suspicion sur la
procédure de désignation
o L’expérience du droit comparé
Le droit comparé est, comme toujours, riche d’enseignements. Les
assemblées citoyennes ont commencé à devenir des laboratoires
démocratiques de grande ampleur au début des années 2000. La première
assemblée citoyenne voit le jour au Canada, dans la province de Colombie-
Britannique, en 2004. Deux ans plus tard, un processus similaire est mis en
place en Ontario et aux Pays-Bas. Les expériences ont été positives dans leur
déroulé, négatives dans leur effet direct. La première expérience de conférence
citoyenne qui peut être qualifiée de réussite est celle, islandaise, qui s’est
déroulée en 2009. 900 citoyens avaient été tirés au sort pour délibérer avec 64
300 représentants de la société civile de leur vision de l’avenir politique du
pays. Des élections ont ensuite été organisées, interdites aux partis politiques,
pour désigner 25 citoyens membres de l’Assemblée constituante d’Islande.
Cette assemblée a rédigé une constitution populaire qui a été soumise à un
référendum le 20 octobre 2012 et largement approuvée. L’échec est venu
d’une autre conjoncture : le nouveau parti au pouvoir lors des élections
suivantes a refusé de faire entrer en vigueur la Constitution citoyenne.
La réussite fut en revanche totale en Irlande. Un élément doit tout de même
être d’emblée relativisé : l’expérience ne fut pas « exclusivement »
démocratique car l’initiative n’a pas appartenu au peuple ; elle fut celle d’un
groupe de chercheurs et d’activistes irlandais souhaitant une réforme
constitutionnelle. D’où la création d’un mouvement, le We The Citizens et
d’une assemblée citoyenne informelle tirée au sort, dite « pilote ». Un institut
de sondage a tiré au sort un échantillon représentatif de 100 personnes, qui
se sont réunies à Dublin durant un week-end pour discuter de trois grandes
questions : le rôle des députés (les liens avec la circonscription, le système
électoral, la taille du Parlement), l’identité des politiciens (femmes, âge, limite
de mandat, experts externes), et l’arbitrage entre augmentation de taxes ou
coupes budgétaires en temps de crise économique.
La deuxième expérience irlandaise a débouché sur une convention
constitutionnelle irlandaise (2012-2015). L’assemblée était cette fois mixte,
composée de 66 citoyens tirés au sort et de 33 élus issus des différents partis.
Cette assemblée avait pour tâche de réviser huit articles de la Constitution.
Trois propositions ont été soumises à référendum (légalisation du mariage
homosexuel, réduction de l’âge minimal du Président et suppression de
l’interdiction de blasphème). L’expérience islandaise suivante, la Citizens’
Assembly fut également un beau succès démocratique21.
Composée cette fois-ci exclusivement de 99 citoyens tirés au sort et présidée
par une juge de la Cour Suprême, elle avait pour mission de traiter cinq
questions : la légalisation de l’avortement, le vieillissement de la population,
le réchauffement climatique, les référendums et la réforme du Parlement. Le
peuple irlandais s’est prononcé pour le droit à l’avortement, dans des
proportions quasi-identiques à celles de l’assemblée citoyenne, avec 66.4 % de
« oui » et une participation historique de près de 65 %. C’est donc grâce à la
démocratie participative qu’un problème qui déchire les Irlandais depuis des
décennies a pu être débloqué.
21 https://www.citizensassembly.ie/en (mettre en noir et non souligné) 65
Au Québec, l’Assemblée nationale a mis en place, en avril 2021, des « tables
citoyennes »22. Il s’agit d’une consultation sur les moyens de faciliter la
participation des citoyennes et citoyens du Québec aux travaux et aux
activités parlementaires, notamment à travers des groupes de discussions
virtuels. Un tirage au sort a été effectué en juin parmi les candidatures
admissibles (les élus n’ont pas le droit de candidater par exemple), en tenant
compte de cibles de représentativité démographique de la population
québécoise. Les résultats seront présentés aux parlementaires à l’automne
2021.
Les expériences des conférences citoyennes à l’étranger
2004: Première assemblée citoyenne au Canada, dans la province de
Colombie-Britannique. 158 tirés au sort et deux natives ont pour
mission de réformer le système électoral de la province avant de
soumettre sa proposition à référendum
2006: Processus similaire mis en place en Ontario et aux Pays-Bas
2009: Processus similaire en Islande
2011-2012: Mise en place du G1000, assemblée citoyenne belge tirée
au sort
2010-2011: Assemblée pilote de We The Citizens en Irlande
2012-2015: Convention Constitutionnelle irlandaise (mixte)
2016-2018: Citizens’ Assembly irlandaise
Avril 2021 : Lancement des « tables citoyennes » au Québec
o Les conférences citoyennes adaptées à la Corse : les « Pievi »
Les conférences citoyennes, en Corse, pourraient s’organiser, non à
l’échelle globale, mais au sein de plus petites échelles qui pourraient rappeler
celles des Pievi. Bien évidemment, le mot renvoie à une ancienne division
administrative, à laquelle se sont ensuite ajoutées des structures religieuses
avec les diocèses. Mais le terme Pieve venant du latin plebs (le peuple), il nous
parait opportun et pertinent pour désigner une conférence citoyenne insulaire.
Au niveau du périmètre, il reviendra à la Collectivité de Corse de décider de
l’ancrage territorial de ces Pievi. Il pourrait s’agir des anciennes provinces. Au
niveau des thèmes, il faut que la Collectivité choisisse des sujets importants
pour la vie quotidienne des insulaires et sur lesquels les élus ont besoin de
leur connaissance pratique. Celui du développement durable paraît le plus
pertinent, mais c’est aux élus qu’il doit revenir le choix du découpage
territorial et du premier thème. Au niveau enfin de la sélection, tirant les
22 http://www.assnat.qc.ca/tablecitoyenne/(mettre en noir et non souligné) 66
conclusions des expériences à l’étranger, et de la spécificité insulaire, un
système mixte paraît préférable. Ainsi, comme expliqué dans le schéma
suivant, un tiers pourrait être tiré au sort ; un tiers serait choisi par
l’Assemblée de Corse, après réception des candidatures ; un tiers émanerait
d’élections au sein des associations, des syndicats et des trois principales
religions représentées en Corse (catholique, musulmane et juive). Ce système
mixte permettrait de combiner les avantages de chaque procédé de
désignation, en en gommant les inconvénients (voir tableau ci-dessus).
Proposition n°12
Créer des conférences citoyennes corses, appelées « Pievi », sur le thème
du développement durable. Conférences organisées au sein de territoires
à définir (anciennes provinces par exemple), composées pour un tiers de
personnes tirées au sort, un tiers de personnes désignées par l’Assemblée
de Corse sur la base de candidatures, un tiers de personnes élues au sein
des milieux associatif, syndicaliste et religieux 67
Proposition d’une procédure de sélection des membres de l’assemblée
citoyenne corse
Tirage au sort (un tiers)
Sélection par la Collectivité de Corse sur la base de candidatures (une tiers)
Élection au sein des milieux associatif (secteurs de la culture, du tourisme,
du sport, de la protection de l’environnement, de la santé et de l’éducation),
syndical et religieux (un tiers) 68
Seconde partie
L’évolution souhaitable :
un peuple corse dans une île autonome
La première partie du présent rapport a formulé des propositions dans
l’objectif d’améliorer le fonctionnement de la Collectivité de Corse. Mais
l’existant, qui gagne toujours à être évalué et perfectionné, a néanmoins le
mérite de permettre à la Collectivité d’envisager d’emprunter d’autres voies
statutaires. Plus exactement, de poursuivre sa trajectoire normative
ascendante qui peut la conduire à l’autonomie. Dans son entretien, l’un des
acteurs du statut de 1991, José Rossi, rappelle d’ailleurs que ledit statut avait
notamment pour objectif de préparer l’avenir : « Cette nouvelle architecture
institutionnelle était d’une certaine manière (et cela nous ramène à une
question d’actualité) une anticipation d’une évolution potentielle de la Corse
vers un statut d’autonomie. Elle fournissait un cadre politique durable à une
évolution de ce type » (voir annexes II).
Prolégomènes
o Synthèse des entretiens sur la question de l’autonomie : le même mot pour
plusieurs réalités
De manière au premier abord surprenante, la quasi-totalité des élus
interrogés sur l’autonomie (les membres des organes consultatifs ne l’ont pas
été), quelle que soit leur idéologie, se sont prononcés en faveur de l’autonomie.
Pour tout de suite préciser que tout dépendait de ce qu’on entendait ranger
derrière le mot, ou ajouter un « mais ». La réponse de Paul Giacobbi à la
question sur l’autonomie est particulièrement éclairante de cette tendance
observée : « Je suis pour l’autonomie. Mais pas dans tous les domaines. J’y
suis favorable pour des questions pratiques, et pour les question d’identité ».
Et l’ancien président de l’exécutif de préciser que sur la question de l’identité, 69
il est « encore plus autonomiste ». De leur côté, Jean-Guy Talamoni et Josepha
Giacometti-Piredda alertent sur l’ambivalence du mot. Rappelant que dans les
années mille neuf cent quatre-vingts, Raymond Barre avait écrit que la Corse
bénéficiait d’un statut proche de l’autonomie, le premier souligne combien le
mot est dévoyé et lui préfère celui de « dévolution ». Paul-André Colombani
précise que le mot peut faire peur aux parlementaires, à qui il faut plutôt
parler des cas concrets pour leur faire comprendre les contraintes et
spécificités insulaires. Laurent Marcangeli, à qui « le mot autonomie n’a jamais
fait peur », est favorable « à une forme d’autonomie à condition que les
compétences régaliennes demeurent de la compétence du pouvoir central ».
Dans le même sens, Camille de Rocca Serra et Ange Santini estiment qu’une
réforme permettant à la Collectivité de Corse d’obtenir un pouvoir
règlementaire plus fort serait souhaitable. D’autres s’inquiètent du fait que
l’accroissement des pouvoirs des collectivités territoriales ne dissimule une
volonté de désengagement de l’État dans les domaines clefs tels que la santé,
les transports ou le logement. C’est le cas de Dominique Bucchini qui, fidèle
à son idéologie communiste, estime que « c’est la caractéristique d’une
politique libérale qui sacrifie les intérêts populaires pour servir les intérêts
financiers sinon capitalistes ». Certains, enfin, à l’image de Jean-Christophe
Angelini, croient plus à une construction de l’autonomie par la Corse
(notamment à travers un meilleur fonctionnement de la Collectivité) que par
une initiative radicale du pouvoir central (voir annexes II).
Naturellement, pour la présidente du Gouvernement des îles Baléares
Francina Armengol Socías et le vice-président de Sicile Gaetano Armao,
l’autonomie est un fait et un droit intégrés depuis longtemps. Ce qui ne les
empêche pas de revendiquer de plus amples compétences pour leurs régions
respectives. Il ressort de leurs deux entretiens que l’autonomie consacrée n’est
jamais une fin totalement aboutie ; aussi le vice-président de Sicile précise-t-
il, avec véhémence, que l’État central a tenté, et tente encore, de vider ladite
autonomie de sa substance. Il rappelle qu’au départ, en 1948, elle a été offerte
pour mettre un frein aux tendances séparatistes du Mouvement pour
l’indépendance de la Sicile. Mais qu’ensuite, « une fois consacrée au niveau
formel et substantiel, cette autonomie a été progressivement et sans cesse
vidée par l’absence ou la portée réductrice des normes donnant exécution au
statut imposé par le gouvernement de l’État, par les décisions de la Cour
constitutionnelle, par un législateur d’abord national et puis communautaire
envahissant » (voir annexes II).
De manière générale, ce qui surprend la constitutionnaliste, c’est l’absence de
consensus (excepté chez les étrangers interrogés) sur le mot autonomie.
Donner plus de pouvoir à la Collectivité de Corse ne signifie pas lui offrir
l’autonomie : comme le dit Josepha Giacometti-Piredda, l’actuel projet de loi 70
3DS ne ferait qu’offrir plus de décentralisation administrative, très loin de
l’autonomie législative.
La synthèse des entretiens permet d’opérer la typologie des positions
suivantes :
Ceux qui insistent sur le fait que la Collectivité de Corse doit, avant tout
revendication, exercer d’abord à plein ses prérogatives (Jean-Jacques
Ferrara) ;
Ceux qui sont favorables à l’autonomie uniquement entendue comme
une extension des compétences et un pouvoir règlementaire renforcé de
la Collectivité, les compétences régaliennes demeurant du ressort de
l’État (Paul Giacobbi, Laurent Marcangeli, Jean-Charles Orsucci, Jean-
Jacques Panunzi, Camille de Rocca Serra, José Rossi, Ange Santini) ;
Ceux qui sont favorables à l’autonomie législative, entendue comme le
droit pour la Collectivité d’adopter ses propres lois (Jean-Félix
Acquaviva, François Alfonsi, Jean-Christophe Angelini, Jean Biancucci,
Paul-André Colombani, Nanette Maupertuis, Paul-Toussaint Parigi,
Louis Pozzo di Borgo, Pierre Savelli mais avec des nuances sur la
méthode, notamment pour Jean-Christophe Angelini) ;
Ceux pour qui l’autonomie est un dû qui pourra conduire la Corse sur
la voie de l’indépendance (Paul-Félix Benedetti, Josepha Giacometti-
Piredda, Jean-Guy Talamoni).
Ce qui ressort également des entretiens, c’est l’effort pédagogique qui doit être
fait, pas seulement auprès des parlementaires et du pouvoir exécutif central,
mais aussi des Corses. Avant même d’évoquer l’autonomie, l’ancien ministre
de la justice Jean-Jacques Urvoas précise que « l’État doit aussi finir par
admettre que la Collectivité n’est pas une collectivité de droit commun ».
L’ancien ministre de l’Intérieur Pierre Joxe insiste de son côté sur l’ignorance
qu’ont les continentaux de la Corse, de ses spécificités historiques et
culturelles. Dans un entretien particulièrement touchant où il raconte sa
première mission à Ajaccio en tant que jeune magistrat, il souligne son
étonnement face à cette grande méconnaissance de ce que sont la Corse et le
peuple corse. Étonnement qui l’a ensuite conduit, une fois arrivé aux affaires,
à se pencher sur le statut de la Corse. Paul-André Colombani a également
insisté sur cette pédagogie à faire auprès des députés mais aussi des
sénateurs, de même que Paul-Toussaint Parigi, dans une plus grande mesure
encore : il souligne ainsi avoir rencontré « très peu d’hostilité et énormément
de méconnaissance vis-à-vis des revendications de la Corse » et va jusqu’à
proposer la création d’ « une ambassade itinérante chargée à temps plein de
parcourir les routes de France afin de sensibiliser les secteurs névralgiques et 71
influents du pays à propos du combat pour l’autonomie de la Corse » (voir
annexes II).
Pour d’autres, et de manière attendue compte tenu de leur idéologie, la
pédagogie est plutôt à opérer au niveau de la confusion entre autonomie et
indépendance.
o Rappel du statut constitutionnel actuel de la Corse
Au niveau constitutionnel, la Corse est un territoire juridiquement
inclassable qui ne s’identifie que par rapport à son « rattachement » à l’article
72 de la Constitution.
Article 72 alinéa 1 de la Constitution :
Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les
départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités
d'outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée
par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités
mentionnées au présent alinéa.
Tandis que l’île de Clipperton a les honneurs de la gravure dans le marbre
constitutionnel, la Corse n’est évoquée qu’indirectement à travers une formule
aux accents tautologiques : elle est une collectivité à statut particulier23.
Après quarante années de reconnaissance législative de sa spécificité, la Corse
ne peut demeurer au stade de la clandestinité constitutionnelle. Outre
l’incongruité de l’absence de référence explicite, cette dernière révèle toute
l’ambiguïté de son statut. Car si ce territoire relève bien de l’article 72, ses
compétences (qui devraient en principe découler de son statut) sont une sorte
d’agglomérat atypique qui « puise » des éléments aux catégories des articles
73, voire 74. Particulier, ce territoire l’est assurément : il est doté d’une
organisation spécifique, d’un régime électoral propre, de la possibilité
d’extension des compétences, de ressources fiscales indirectes dérogatoires,
d’un droit à la consultation sur les projets de textes législatifs et
réglementaires, du pouvoir de proposition d’adaptation des lois et règlements,
pour ne citer qu’eux. Au nom de la cohérence logique qui a toujours présidé à
l’écriture du droit, il convient de lui offrir les pouvoirs corrélatifs à ladite
spécificité.
23 Voir les actes à paraître du colloque Les collectivités à statut particulier : les enjeux de la
différenciation, sous la direction scientifique de A. Fazi et N. Kada, Università di Corsica Pasquale Paoli, 12 et 13 septembre 2019. 72
Après l’élection, au niveau national, du candidat faisant du « pacte girondin »
l’un des piliers de ses discours, et au niveau local, d’une majorité
d’autonomistes en 2017, renforcée en 2021, il n’est plus possible d’éluder la
question de l’inscription de la Corse autonome dans la Constitution.
Autonomie qui ne signifierait pas la sortie de la Corse de la République
française, mais son insertion en tenant compte de ses spécificités.
L’autonomie est ici entendue comme la possibilité pour la Collectivité
d’adopter ses propres lois, et non comme la seule possibilité d’adapter les
normes nationales aux spécificités locales, dont devraient bénéficier bientôt
l’ensemble des collectivités avec le projet de loi « 3DS ». L’évolution est possible
à travers deux types d’argumentation. La première consiste à apporter la
preuve que l’autonomie ne serait pas une violation du principe de
l’indivisibilité de la République. Ce sont surtout des malentendus qui forment
ce premier obstacle, l’indivisibilité étant encore confondue avec l’uniformité
comme le rappelle Jean-Félix Acquaviva dans son entretien. Uniformité dont
le pouvoir central a une conception « typiquement hexagonale » pour
reprendre le mot de Marie-Antoinette Maupertuis (Chapitre 1).
La seconde, s’appuyant notamment sur le droit comparé, permet de faire de
l’insularité un élément fondamental du débat sur l’autonomie. C’est cet
argument qui permet de rapprocher le statut de la Corse de celui des îles
européennes (Chapitre 2). 73
Chapitre I
De l’indivisibilité
Le rejet d’un statut toujours plus dérogatoire est bien souvent le fruit
d’une méconnaissance de ce qu’est, en substance, cette terre que les médias
mettent trop souvent en avant pour sa face obscure en éclipsant sa face
lumineuse. Comme Pierre Joxe le rappelle dans son entretien, c’est l’ignorance
de la Corse, notamment de son histoire, qui forme une entrave à l’évolution
de son statut. Paul-Toussaint Parigi insiste aussi beaucoup sur cette
méconnaissance qui devrait obliger le mouvement national à un effort de
pédagogie plus important (voir annexes II). Surtout, cette méconnaissance est
une entrave au rayonnement de la France qui, loin de s’épuiser dans son
caractère indivisible, s’enrichit de ses composantes.
Le Constituant a lui-même choisi, en 2003, de préciser dès l’ouverture de
notre texte suprême que l’organisation de notre République était
« décentralisée ». La décentralisation n’est pas qu’une modalité
d’aménagement d’un État unitaire. Elle est la condition minimale de son
maintien démocratique. Car elle seule permet de répondre aux aspirations des
populations. L’évolution des discours politiques sur la conception de
l’indivisibilité de la République française (Section 1) a entraîné des
conséquences concrètes, le droit n’étant plus uniforme, ni en métropole, ni en
Outre-mer (Section 2).
Section 1
L’évolution des discours politiques sur l’indivisibilité de la République
L’existence politique de la Corse s’est faite de pair avec la volonté
décentralisatrice des exécutifs de la Vème République. Aucun de ses
présidents n’a finalement eu une position tranchée « en faveur » ou « contre »
les territoires24. C’est bien la reconnaissance d’une nécessité de décongestion
du pouvoir en général (A) qui a permis la reconnaissance de certains statuts
24 Nous nous permettons de renvoyer à notre étude, « Les Présidents de la Ve République :
Jacobins ou Girondins ? », Pouvoirs, n°166, 2018, pp. 81-97. 74
particuliers, dont celui de la Corse, qui devrait s’inscrire dans le « pacte
girondin » promis par Emmanuel Macron (B).
A. La marche de la décentralisation
L’histoire des territoires sous la Vème République commence par la
question de la Communauté et des sécessions. Communauté qui ouvre alors
le texte fondamental (« La République et les peuples des Territoires d’outre-
mer qui, par un acte de libre détermination, adoptent la présente Constitution,
instituent une Communauté (…) ») et ne perdurera que quatre années.
Sécession de la Guinée lors du référendum du 28 septembre 1958 qui sera
bientôt suivie de celles du Mali, de la République malgache et des autres
membres de la Communauté. La présidence de Charles de Gaulle est surtout
marquée du sceau des indépendances des anciennes colonies. Point ici de
référence à une quelconque tradition révolutionnaire : il s’agit avant tout
d’offrir aux anciennes colonies un droit de décider pour elles-mêmes. « Nous
avons reconnu à ceux qui dépendaient de nous le droit de disposer d’eux-
mêmes. Le leur refuser, c’eût été contredire notre idéal (…) nous attirer la
réprobation du monde (…). Il est tout à fait naturel qu’on ressente la nostalgie
de ce qui était l’Empire, tout comme on peut regretter la douceur des lampes
à huile, la splendeur de la marine à voile, le charme du temps des équipages.
Mais quoi ? Il n’y a pas de politique qui vaille en-dehors des réalités »25. Huit
ans plus tard, en inaugurant la foire internationale de Lyon, de Gaulle appelle
de ses vœux le deuil de l’ancien mode de l’organisation du pouvoir :
« L’évolution générale porte (…) notre pays vers un équilibre nouveau »26.
Équilibre nouveau qui ne sera pas totalement étranger à sa perte volontaire
du pouvoir. Georges Pompidou s’inscrira dans la continuité décentralisatrice
de son prédécesseur qu’il avait d’ailleurs contribué à créer en tant que Premier
ministre27. Valéry Giscard d’Estaing souhaite aménager la France « sans la
morceler »28 et François Mitterrand fera « accomplir à la décentralisation un
25 Allocution radiotélévisée du 14 juin 1960, citée par J.-J. Chevallier, G. Carcassonne, O.
Duhamel et J. Benetti, Histoire de la Ve République, 16ème édition, 2017, p. 62, §19. Souligné par nous.
26 Discours du 24 mars 1968 prononcé lors de l’inauguration de la 50ème Foire internationale
de Lyon.
27 Georges Pompidou, s’exprimant dans son village natal de Montboudif le 26 juin 1971,
rappelle ainsi l’importance de décongestionner le pouvoir qui ne saurait s’exercer que dans la capitale. Dans la lignée d’une tradition girondine, l’homme du Cantal entend favoriser la déconcentration et la décentralisation : « Déconcentration, c’est-à-dire remettre aux administrations locales, départementales, aux préfets et directeurs départementaux ou régionaux, des pouvoirs de décision qui à l’heure actuelle, appartiennent aux administrations centrales. (…) Décentralisation, c’est autre chose, cela veut dire que surtout à partir du moment où l’administration, et notamment l’administration préfectorale et l’administration préfectorale régionale, se trouvent détenir davantage de pouvoir, il est normal et il est naturel, et il est même nécessaire qu’elle trouve en face d’elle une représentation des citoyens ». 28 Discours du 7 décembre 1978 prononcé à l’occasion de la conférence nationale
d’aménagement du territoire à Vichy. 75
pas décisif »29. Jacques Chirac entendra placer le modèle français « entre
l’étatisme jacobin et un fédéralisme importé »30, volonté décentralise qui
s’épanouit dans deux grandes révisions constitutionnelles importantes pour
les territoires, celles de 1998 et de 2003. Nicolas Sarkozy, tout en freinant
cette volonté, ne lui portera pas non plus un coup fatal. Quant à François
Hollande, on sait combien sa frustration de ne pas pouvoir engager une
révision constitutionnelle sur le thème fut réelle. C’est précisément devant
l’Assemblée de Corse qu’il a exprimé ce regret le 2 mars 2017 : « Vous avez
souhaité une évolution constitutionnelle. De nombreux Corses appellent de
leurs vœux cette révision qui consisterait à inscrire la collectivité de Corse au
nom de son statut particulier, à l’article 72 de la Constitution. Cette
revendication n’est pas nouvelle, mais moi je vais vous livrer là encore mon
sentiment. D’abord je partage cette vision, à force de tordre par la loi le statut
particulier, sans aller jusqu’au bout de la démarche, le risque est celui de
l’incohérence »31. Et le président d’avouer, pour la regretter, son impuissance
à engager un processus de révision constitutionnelle faute d’une majorité
qualifiée nécessaire.
Processus envisagé par le candidat Emmanuel Macron lors de son discours à
Furiani du 7 avril 2017, cité en introduction du présent rapport : « Mais cette
collectivité sera d’abord ce que les Corses choisiront d’en faire. Par la suite,
est-ce qu’il faudra aller plus loin, modifier le cadre législatif et réglementaire,
réviser la Constitution pour permettre de nouvelles adaptations ? Cette
question, d’ailleurs, n’est pas spécifique à la Corse, elle concerne nombre
d’autres territoires de la République. S’agissant de la Corse, beaucoup
d’arguments juridiques et politiques ont été portés au débat (…). C’est
pourquoi je n’éluderai pas la question. Sur ce sujet, comme sur tous les
autres, je suis ouvert au dialogue »32. Mais le « pacte girondin » du Président
Macron ne sera pas le point d’orgue de cette évolution décentralisatrice.
B. Le « pacte girondin »
Au niveau national, le président de la République nouvellement élu a, dès
le discours de campagne cité ci-dessus, commencé par préciser sa vision de
l’indivisibilité de la République en ces termes : « La place de la Corse est dans
la République parce que la République est suffisamment forte pour accueillir
des particularités en son sein. C’est ma conviction profonde. Parce que la
République, elle est indivisible et en même temps plurielle, n’en déplaise à
29 Discours prononcé lors de son second septennat à Moulins le 22 mars 1990.
30 Discours prononcé à Rouen le 10 avril 2002 (alors qu’il est en campagne).
31 http://discours.vie-publique.fr/notices/177000567.html
32 https://en-marche.fr/articles/discours/meeting-macron-furiani-discours 76
certains »33. Juste avant d’évoquer, comme rappelé plus haut, le rapport
Carcassonne et l’hypothèse d’une révision de la Constitution.
Le candidat devenu président évoque sa volonté de changement de paradigme
dans son discours au Sénat lors de la Conférence des territoires du 18 juillet
2017 : « Le défi qui est le nôtre n’est pas d’aujourd’hui mais il est chaque jour
un peu plus fort, c’est de conjuguer l’unité de la République qui nous a faits,
cette mondialisation qui parfois bouscule des grands équilibres et dans
laquelle nous avons à avancer, et la diversité de ces territoires qui est
constitutif de nos identités, de notre identité profonde »34. « C’est pourquoi »,
précise-t-il ensuite, « il doit consentir à un changement de paradigme complet.
Mais au-delà de ce rôle de l’État, je crois profondément que dans la très grande
majorité des cas, les territoires en réalité savent mieux l’organisation qui est
la plus pertinente pour eux. Il faut donc construire ce pacte girondin, que
j’évoquais il y a quelques semaines, qui, sans briser l’unité nationale,
redonnera aux territoires les moyens d’agir dans une responsabilité
partagée »35.
Pacte girondin dont Emmanuel Macron reprendra l’idée devant le Parlement
réuni en Congrès le 3 novembre 2017 : « Ce que nous ferons pour les
institutions de la République, je souhaite le faire aussi pour nos territoires.
Ne redoutons pas de nouer avec les territoires des accords de confiance. Nous
savons tous combien notre France est diverse, combien est importante
l’intimité des décideurs publics avec le terrain de leur action. La centralisation
jacobine traduit trop souvent la peur élémentaire de perdre une part de son
pouvoir. Conjurons-là. Osons expérimenter, déconcentrer, c’est indispensable
pour les territoires ruraux comme pour les quartiers difficiles ; osons conclure
avec nos territoires et nos élus de vrais pactes girondins fondés sur la
confiance et sur la responsabilité »36.
À l’occasion du 100ème Congrès des maires de France, venant de citer
l’exemple de la Corse, et juste avant de rappeler son engagement à réviser la
Constitution et notamment son article 72, le président déclare : « Cette énergie
que je veux rendre aux territoires implique aussi que nous acceptions de
rompre avec une forme d’uniformité de traitement. L’égalité républicaine est
un de nos grands principes mais elle ne doit pas se traduire en une uniformité
de la norme parce que les territoires ne sont pas plongés dans les mêmes
33 Discours précité.
34 http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-d-emmanuel-macron-au-senat-lors-
de-la-conference-des-territoires/
35 Ibid.
36 Discours du Président de la République devant le parlement réuni en Congrès du 3
novembre 2017, http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-du-president-de-la- republique-devant-le-parlement-reuni-en-congres/ 77
situations. Nous avons donc besoin d’adapter aujourd’hui les normes, les
capacités normatives pour répondre aux défis de nos territoires »37.
Afin de mieux redéfinir les compétences des territoires, le président de la
République a également mis en avant la nécessité de l’adaptabilité locale des
normes, estimant qu’il fallait « conférer aux collectivités une capacité inédite
de différenciation, une faculté d’adaptation des règles aux territoires. Plutôt
que de réfléchir à comment traiter tout le pays de la même façon, ayons une
approche pragmatique et différenciée »38. Engagement rappelé par le Premier
ministre Edouard Philippe le 14 décembre 2017 à Cahors lors de la conférence
nationale des territoires.
Très rapidement, certains parlementaires vont tirer profit de ces déclarations
en déposant une proposition de loi « visant à mettre en œuvre une
différenciation des normes applicables sur les territoires »39. Selon les mots de
l’exposé des motifs, cette loi permettrait notamment aux collectivités
territoriales « dans l’exercice de leurs compétences, de décider d’écarter la
norme réglementaire pour arrêter elles-mêmes des mesures nécessaires à la
mise en application de la loi ». La rédaction est ensuite prudente, insistant sur
le fait que les collectivités ne pourraient pas « s’affranchir de l’application de
la loi », mais « uniquement adapter les conditions pratiques afin que les
objectifs fixés par le législateur puissent être mis en œuvre ».
Il a souvent été avancé, à tort, que la collectivité de Corse bénéficiait déjà de
ce droit d’adaptation des règlements. Ce qui aurait été, au vu de sa spécificité
sans cesse rappelée par les parlements successifs eux-mêmes, une sorte
d’exigence a minima. Or il n’en est rien : la disposition du projet de loi de 2002
qui créait un tel droit d’adaptation a été censurée par le Conseil
constitutionnel (décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, voir supra). Non
seulement le présent rapport a l’ambition de donner à la Collectivité de Corse
le pouvoir d’adaptation des règlements nationaux, mais encore celui de
l’adaptation des lois nationales, en tenant compte des intérêts particuliers de
la Corse (voir supra, proposition n°3).
Au-delà, il entend conférer à la Corse, île dont les spécificités géographique,
économique et linguistique ne sont contestées par personne, un pouvoir
normatif autonome. La voie de l’autonomie « de plein droit et de plein
exercice », comme la qualifie le président de l’exécutif Gilles Simeoni, est, par
37 Discours du Président de la République au 100ème Congrès des maires de France du 24
novembre 2017, http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-du-president-de-la- republique-emmanuel-macron-au-100-congres-des-maires-de-france/ 38 Ibid.
39 Proposition de loi n°468 enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 6 décembre
2017, http://www.assemblee-nationale.fr/15/propositions/pion0468.asp 78
ailleurs, rendue possible par certaines avancées. Ce sont elles qui, pierre après
pierre, ont offert à l’indivisibilité un autre visage en général, et à la Corse en
particulier, un statut spécifique qui fait d’elle un modèle.
Section 2
L’évolution du droit aménageant l’indivisibilité
De l’ensemble de cette histoire politique de la décentralisation a découlé
des « actes » juridiques concrets. Tous ont montré que la décentralisation
pouvait se décliner au sein de la République, sans pour autant enfreindre son
caractère indivisible. En métropole, les entorses sont, notamment, le droit à
l’expérimentation et le futur droit à la différenciation (A). Elles sont encore
plus évidentes du point de vue de l’évolution de l’Outre-mer (B).
A. En métropole : de l’expérimentation à la différenciation
o La confusion entre l’unité et l’indivisibilité
Il faut commencer par rappeler que la République française n’est plus « une
et indivisible ». La formulation avait été introduite par la Convention, qui
proclame le 22 septembre 1792 « l’An I de la République » et, trois jours plus
tard, précise qu’elle est « une et indivisible ». Les Constitutions du XXème
siècle ont abandonné la référence à l’unité. Le principe de l’indivisibilité ne
saurait être interprété de manière absolue et faire obstacle à la
décentralisation : il « implique l’indivisibilité du pouvoir et du droit, mais pas
nécessairement du territoire (…) »40. La décentralisation n’a pas connu une
évolution notable qu’en France ; elle correspond à un mouvement européen
que met bien en évidence la Charte européenne de l’autonomie entrée en
vigueur le 1er septembre 1988. Mais au sein de ce mouvement général en
faveur des autonomies locales, la France a toujours montré de grandes
résistances, à l’image des vingt années séparant l’ouverture à la signature des
États membres du Conseil de l’Europe de la Charte précitée et sa ratification
par la France41.
Dans l’histoire de la décentralisation, la révision constitutionnelle du 28 mars
2003 occupe une place privilégiée. Il faut accepter tous les contours,
conséquences de l’affirmation solennelle introduite en 2003 dans l’article 1er
de la Constitution (« (…) Son organisation est décentralisée ») qui ne peut avoir
que des applications « particulières » sur certaines parties de notre territoire ».
40 M. Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, Éditions Dalloz, collection
Connaissance du droit, 4ème édition, 2011, p. 53.
41 La Charte a en effet été ouverte à la signature des États membres du Conseil de l’Europe le
15 octobre 1985. La France ne l’a ratifiée que par la loi n°2006-823 du 10 juillet 2006. 79
Le titre XII de la Constitution relatif aux collectivités territoriales est
sensiblement modifié. La région fait son entrée dans le texte suprême, les
collectivités territoriales à statut particulier sont expressément citées (article
72 alinéa 1), la possibilité de désigner des collectivités « chefs de file » est
ouverte (article 72 alinéa 5), le principe de subsidiarité est affirmé (article 72
alinéa 2), l’expérimentation est permise (article 72 alinéa 4), le pouvoir
réglementaire des collectivités est affirmé (article 72 alinéa 3), de même que le
principe de l’autonomie financière (article 72-2). Par ailleurs, font également
leur entrée dans l’article 72-1 le droit de pétition et le référendum local
décisionnel.
o L’insuffisante expérimentation
L’une des premières entorses portées à ce sacro-saint principe de
l’indivisibilité est venue du pouvoir constituant dérivé. Elle concerne le pouvoir
réglementaire des collectivités territoriales. Ces dernières ne le possèdent que
par habilitation de l’article 72 de la Constitution ; en d’autres termes, il n’est
pas autonome. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs souvent rappelé que seul
le Premier ministre, en vertu de l’article 21 de la Constitution, disposait du
pouvoir réglementaire à titre principal et que, par voie de conséquence, les
collectivités ne pouvaient agir que dans un cadre d’attribution. Mais la loi
constitutionnelle de 2003 met à mal cette interprétation absolue, en
autorisant les collectivités territoriales à déroger aux lois et règlements
nationaux.
Article 74-1 de la Constitution :
Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause
les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit
constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements
peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre
expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives
ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.
On pourrait argumenter dans un sens restrictif, en mettant l’accent sur
l’aspect dérogatoire et limité (l’objet et la durée étant limités et
l’expérimentation ne pouvant concerner une liberté publique ou un droit
constitutionnellement garanti). Mais dans le même temps, il est tout à fait
possible d’insister, non sur l’encadrement de ce droit, mais sur la seule
possibilité de cette expérimentation. Celle-ci détruit le dogme de l’uniformité
législative. Si la Constitution permet désormais que la loi ne soit pas identique
sur l’intégralité du territoire, c’est bien qu’elle épouse une autre vision du
principe d’indivisibilité. Vision qui est par ailleurs conforme à la tendance
décentralisatrice des plus grandes démocraties européennes. 80
Ce qui est présenté par certains comme une « révolution » n’est en réalité
qu’une « illusion », pour reprendre le terme de Paul-André Colombani (voir
annexes II). Les collectivités territoriales françaises n’ont, en réalité, pas de
pouvoir politique car elles n’ont pas de pouvoir normatif autonome.
o L’illusion du pouvoir règlementaire autonome
Les collectivités territoriales françaises n’ont pas de pouvoir politique,
parce qu’elles n’ont pas de pouvoir normatif autonome. Elles n’ont que des
compétences transférées. Et à ceux qui répondent qu’elles ont un pouvoir
réglementaire depuis la révision constitutionnelle de 2003 (nouvel article 72
alinéa 3), il convient de rappeler qu’il n’existe pas, en réalité, en droit, de
pouvoir réglementaire, de pouvoir normatif, tant qu’il n’est pas autonome. Les
collectivités territoriales n’ont que des compétences que l’État central accepte
de leur transférer. Et qu’elles exercent sous le contrôle de légalité de l’État et
du juge administratif. La constitutionnalisation du pouvoir réglementaire local
en 2003 ne fait de ce dernier qu’un pouvoir secondaire et résiduel.
Secondaire car il demeure soumis au règlement national du Premier ministre
et du président de la République (art. 21 et 13). Le Conseil d’État a d’ailleurs
rappelé, dans son avis du 15 décembre 2002, que le premier détenteur du
pouvoir réglementaire était le Premier ministre. Résiduel car il s’exerce dans
une double limite énoncée par l’article 72 alinéa 3 : « dans les conditions
prévues par la loi »; et pour « l’exercice de leurs compétences ».
On pourrait rétorquer à cette interprétation réductrice du pouvoir
règlementaire que les compétences transférées sont nombreuses et
importantes. C’est vrai. Mais très concrètement, le tableau de la répartition
des compétences entre les collectivités territoriales et les EPCI par exemple est
une « usine à gaz ». Dans certains domaines, il paraît évident que c’est aux
collectivités territoriales elles-mêmes qu’il appartient de décider, par exemple
en matière d’environnement, qui doit être compétent en matière de gestion de
l’eau ou de l’air. Ce ne serait, ni plus ni moins, que l’application du principe
de subsidiarité. Laissez agir les collectivités territoriales au plus près de leurs
préoccupations est un fait (qui existe déjà dans la Constitution : le principe
de subsidiarité) ; mais les laisser décider, seules, des domaines dans lesquels
elles doivent agir, sans passer par l’habilitation centrale, en est une autre (ce
qui pourrait exister dans la Constitution : le pouvoir réglementaire autonome).
Seule cette dernière pourrait être une vraie réforme décentralisatrice.
o L’inconstante différenciation
À l’heure où nous écrivons, le projet de loi constitutionnelle semble être
enterré. La question de la différenciation échappe au naufrage constituant en
pénétrant la sphère législative. Mais la différenciation dont il est question a
considérablement évolué. Le projet de loi n° 588 relatif à la différenciation, la 81
décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de
simplification de l’action publique locale déposé au Sénat le 12 mai 2021 a été
adopté par lui le 21 juillet 2021. Devenu le projet de loi n°4406, il continue à
présent sa route en deuxième lecture à l’Assemblée nationale.
Ce projet de loi, pour lequel nous avons été auditionnée en amont par le
cabinet de la ministre de la cohésion des territoires Jacqueline Gourault, puis
par un groupe parlementaire de l’Assemblée nationale42, a déjà été
considérablement modifié par le Sénat. Pour commencer, il faut bien savoir ce
que l’on entend par le terme de « différenciation » qui, dans le projet de loi
constitutionnelle, désignait deux réalités différentes.
Dans le rapport d’information sur les possibilités ouvertes par l’inscription dans
la Constitution d’un droit à la différenciation, qui a été remis le 14 février 2019,
à l’époque où il était encore question de réviser la Constitution, les députés
Jean-René Cazeneuve et Arnaud Viala distinguent bien deux types de
différenciation et utilisent les termes suivants : la « différenciation des
compétences » et la « différenciation des normes »43. Dans le premier cas, il est
question d’opérer une distinction entre collectivités au sein d’une même
catégorie. On parle donc d’un instrument qui concerne avant tout les
collectivités entre elles, qui est susceptible de les mettre en concurrence. Le
second cas est indifférent aux relations entre collectivités et concerne
l’adaptation locale des normes nationales. Matériellement, on est donc face à
deux outils, l’un horizontal et l’autre vertical, à deux philosophies totalement
différentes, d’où le caractère inapproprié du regroupement des deux sous la
même appellation « différenciation ». Différence d’autant plus importante que
pour la première, une loi suffisait, tandis que la seconde appelait une révision
de la Constitution.
La révision étant enterrée, il ne reste que la différenciation des compétences,
qu’entend offrir le projet de loi « 3DS », adopté en première lecture par le Sénat.
L’apport pour la Corse du projet initial ne résidait pas dans la différenciation
des compétences mais dans celle des normes. Cela serait revenu à offrir à la
Corse ce que le législateur avait déjà tenté de lui offrir en 2002, avant d’être
censuré par le Conseil constitutionnel. Il a été dit à tort que l’actuel projet de
loi 3DS qui poursuit sa navette à l’Assemblée nationale allait créer ce type de
différenciation. Or il n’en est rien : si la différenciation des compétences relève
bien du législateur, la différenciation des normes, c’est-à-dire le pouvoir
d’adaptation des normes nationales au niveau local, relève, quant à elle, du
pouvoir constituant dérivé. Présentée par les Jacobins comme une entorse au
principe de l’indivisibilité de la République, notamment parce que le mot
42 Audition par les députés du MODEM sur le projet de loi 4D, le 9 juillet 2021.
43 https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/colter/l15b1687_rapport-
information 82
« territoire » est cité 56 fois dans l’exposé des motifs, la différenciation de
l’actuel projet de loi est tout sauf ambitieuse, et surtout très loin d’un nouvel
acte de décentralisation. Seule une révision de la Constitution peut autoriser
les collectivités territoriales à déroger aux règles nationales lorsque les réalités
locales l’exigent, ouvrant ainsi la voie à une reconnaissance par l’État
d’espaces de vie différenciés sur le territoire national.
B. En Outre-mer : un exemple pour la Corse ?
Pour l’Outre-mer, le parcours fut long et sinueux depuis l’adoption de la loi
n°46-451 du 19 mars 1946 érigeant les « colonies » de la Guadeloupe, de la
Martinique, de la Réunion et de la Guyane française en départements
français44. La Constitution originaire de la Vème République française ne tient
pas compte des spécificités de ces territoires, qui sont alors assimilés aux
départements métropolitains. Il n’est pas nécessaire de retracer ici l’historique
du statut juridique de l’Outre-mer, qui va progressivement faire apparaître
deux catégories (les DOM et les TOM) puis trois : les départements et régions
d’outre-mer (DROM), les collectivités d’outre-mer (COM) et la Nouvelle-
Calédonie. En même temps qu’apparaissent ces catégories, l’article 72-3
alinéa 1er de la Constitution déclare que « La République reconnaît, au sein du
peuple français, les populations d’Outre-mer ».
o Rappel des différentes catégories de l’Outre-mer
Désormais, l’état du droit permet de distinguer, au sein des collectivités
territoriales, trois catégories : celles de l’article 72, de l’article 73 et de l’article
74. Etant précisé que le titre suivant, en isolant la Nouvelle-Calédonie, la
« sort » de la catégorie des collectivités territoriales. Il ressort clairement de la
lecture desdits articles que la Corse, collectivité à statut particulier, se
rattache actuellement à l’article 72. L’article 72-3 liste les territoires
ultramarins, en précisant que les départements et régions seront traités par
l’article 73, et les collectivités par l’article 74. Concrètement, l’article 73
s’applique aux départements et régions d’Outre-mer de la Guadeloupe, la
Guyane, la Martinique, la Réunion et Mayotte (qui n’est que département).
L’article 74 s’applique quant à lui aux collectivités d’Outre-mer que sont Saint-
Pierre et Miquelon, les îles Wallis et Futuna, l’îlot de Clipperton, la Polynésie
française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin. Le régime législatif et
l’organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises sont
déterminés par la loi en application du dernier alinéa de l’article 72-3. Les
collectivités de l’article 74 ont un statut défini par une loi organique « qui tient
compte des intérêts propres de chacune d’entre elles au sein de la
44 Sur le droit de l’Outre-mer, voir J.-Y. Faberon et J. Ziller, Droit des collectivités d’Outre-mer,
LGDJ, 2007, 564 pages. 83
République ». La différence principale entre la catégorie de l’article 73 et celle
de l’article 74 pourrait être ainsi énoncée : dans les DROM de l’article 73, les
lois et règlements sont applicables de plein droit (principe d’assimilation
législative), sous réserve d’adaptations tenant à leurs caractéristiques et
contraintes particulières.
Mais la loi ou le règlement peuvent habiliter ces collectivités à fixer elles-
mêmes des règles pour leurs territoires dans des domaines relevant en
principe de ceux de la loi ou du règlement (la Réunion étant exclue de ce
dispositif). La révision constitutionnelle de 2003 permet donc au législateur
de transférer des compétences relevant de son domaine (celui de l’article 34
de la Constitution) aux départements d’Outre-mer et collectivités d’Outre-
mer : « Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs
spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être
habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement, à fixer elles-mêmes les
règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières
pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement » (article 73 alinéa 3).
Les articles 73 et 74 précisent néanmoins que lesdits transferts sont
impossibles dans certaines matières : « Ces règles ne peuvent porter sur la
nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l’état et la
capacité des personnes, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure
pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics, la
monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral » (article 73 alinéa
4). Cette disposition sanctuarise en quelque sorte un domaine de compétences
qui relèvent pour l’essentiel de la souveraineté de l’État. Le Conseil
constitutionnel veille à ce que les transferts ne portent pas sur l’une de ces
matières régaliennes (décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004,
considérant 77).
o La spécificité de la Polynésie
Les COM de l’article 74 peuvent, quant à elles, bénéficier d’un statut qui
tient compte de leurs intérêts propres au sein de la République (principe de
spécialité législative). Seules les collectivités de cette catégorie peuvent se voir
attribuer une autonomie renforcée. Le mot « autonomie » est d’ailleurs gravé à
l’alinéa 4 et ne concerne aujourd’hui réellement que la Polynésie française45.
Autonomie qui permet, toujours selon les termes du même article, que « des
mesures justifiées par les nécessités locales » puissent « être prises par la
collectivité en faveur de sa population, en matière d’accès à l’emploi, de droit
d’établissement pour l’exercice d’une activité professionnelle ou de protection
du patrimoine foncier ». Il ressort également de cet article que c’est le Conseil
45 Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont également dotés d’un statut d’autonomie mais qui
n’est pas comparable. 84
d’État qui est compétent pour se prononcer sur les actes adoptés par les
collectivités ici concernées. Avant la révision de 2003, le Conseil d’État avait
déjà établi que les délibérations de ces assemblées, formellement des actes
administratifs et bien qu’intervenant dans le domaine de la loi, étaient
soumises au juge de l’excès de pouvoir (CE, 27 février 1970, n° 77577, Saïd
Ali Tourqui). Le critère organique l’emporte donc sur le critère matériel. Le
Conseil d’État est compétent parce que les actes sont ceux adoptés par une
collectivité, non parce qu’ils le sont dans le domaine en principe réservé au
législateur. Cette incongruité (les « lois du pays » de Polynésie ne sont pas des
lois mais des actes administratifs) ne doit pas être dramatisée. Il ressort
souvent des commentaires que les lois du pays polynésiennes, contrairement
à celles calédoniennes, ne sont pas des lois. Mais ce qui importe ici, et pour la
Polynésie et pour la Corse qui pourrait s’en inspirer, c’est bien le pouvoir d’agir
dans des matières réservées en principe au législateur national.
En 1999, un projet de loi constitutionnelle, adopté dans les mêmes termes par
l’Assemblée nationale et le Sénat, prévoyait la possibilité pour l’assemblée
territoriale de la Polynésie française d’adopter des « lois du pays » susceptibles
de faire l’objet d’un contrôle a priori par le Conseil constitutionnel. Inscrit à
l’ordre du jour du Congrès du Parlement au début de l’an 2000, le projet fut
finalement retiré quelques jours avant. Le débat a donc eu lieu et revint au
centre des discussions en 2003. Mais la dénomination de « lois du pays » fut
négligée au profit de celle de « certaines catégories d’actes », susceptibles de
recours devant le Conseil d’État. Le terme de « lois du pays » sera consacré par
la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française mais ne hisse pas pour autant leur valeur au rang
législatif.
Toute importante que soit la réforme constitutionnelle de 2003, il faut relever
que lesdites dispositions ne consacrent en rien un pouvoir législatif autonome.
Les actes pris dans les domaines transférés ne sont pas des lois mais des actes
administratifs. Comme souligné plus haut, l’article 74 alinéa 5 confirme cette
absence de pouvoir législatif, en donnant compétence au Conseil d’État pour
contrôler les actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des
compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi. Comme précisé plus loin,
la loi organique va revêtir une importance primordiale.
Il ressort donc de la lecture combinée des articles 73 et 74 de la Constitution
que les DROM, mais également les COM, ne sont qu’associés à l’édiction du
pouvoir normatif national. Association à travers la procédure de consultation
des assemblées en cas d’adoption ou de modification des lois ordinaires ou
organiques les concernant (article 74 alinéa 6), ou des populations locales 85
(article 72-1 alinéa 3) ; ou encore à travers le pouvoir de proposition des
adaptations pour tenir compte des spécificités locales.
Cette faculté est ouverte pour les collectivités d’Outre-mer mais aussi pour
l’Assemblée de Corse. Mais que ce soit pour la Corse ou pour l’Outre-mer, le
Premier ministre n’est ni obligé d’y répondre, ni, a fortiori, de donner une
réponse dans un délai déterminé.
En l’état actuel du droit, seul le Congrès de la Nouvelle-Calédonie détient le
pouvoir législatif. Depuis 2003, les collectivités d’Outre-mer, mais aussi les
départements d’Outre-mer, peuvent bénéficier de transferts de compétences
de l’État relevant du domaine de l’article 34. En 1999, la révision
constitutionnelle avortée précitée avait prévu d’appliquer le modèle calédonien
à la Polynésie française. Malgré tout, la loi organique n° 2004-192 du 27 février
2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française parachève
l’évolution amorcée par la révision de 2003 en réalisant d’importants
transferts de compétences à cette collectivité. En vertu de l’article 13 de ladite
loi organique, « les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans
toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l’Etat par l’article 14 ». Suit
l’énumération de 14 matières relevant de la compétence exclusive de l’État.
o Conclusion : la non pertinence de la transposition du modèle ultra-marin
à la Corse
Il ressort souvent des débats sur l’autonomie de la Corse que le statut de
l’Outre-mer pourrait servir d’exemple, voire de modèle. Dans l’absolu, il faut
commencer par prendre garde au mouvement de la reproduction, qui a
« souvent un caractère factice », selon le mot de Jean-Jacques Urvoas dans sa
réponse à notre question sur un éventuel alignement du statut de la Corse sur
celui de l’Outre-mer (voir annexes II). En particulier, la démarche semble
inopportune pour des raisons suivantes :
Premièrement, il n’existe pas un modèle ultra-marin au singulier. Les
différences entre les trois principales catégories (DOM, COM et Nouvelle-
Calédonie) sont importantes, tout comme les subtilités à l’intérieur
d’une même catégorie ;
Deuxièmement, tout dépend de ce que l’on entend par autonomie de la
Corse. Si l’autonomie n’est qu’un accroissement des compétences, sans
même se pencher sur les moyens, alors l’exemple des COM, notamment
de la Polynésie, peut être une piste envisageable. Mais dans ce cas, le
terme « autonomie » est impropre et il ne s’agit qu’une décentralisation
plus poussée ; 86
Troisièmement, si l’autonomie est entendue dans son sens exact, c’est-
à-dire constitutionnel, elle implique le pouvoir pour une collectivité
d’élaborer ses propres lois. Et les lois de pays polynésiennes, comme
précisé plus haut, ne sont pas des actes législatifs mais des actes
règlementaires, certes plus « autonomes » que ne l’est le pouvoir
règlementaire des collectivités territoriales.
C’est aux élus qu’il appartient de choisir l’option qui pourrait servir de point
de négociation avec le pouvoir central. Parmi les personnes interrogées,
certaines se disent favorables à un tel rapprochement. D’autres le refusent
catégoriquement, à l’image de Paul-Toussaint Parigi : « L’Outre-mer et la
Polynésie française sont des expériences institutionnelles particulières, qui
suivent leurs logiques propres. La Corse n’est pas dans le Pacifique, sa
population est européenne et essentiellement d’héritage catholique, son
rapport à la colonisation est bien différent de celui de territoires qui ont connu
l’esclavage ou l’exploitation des ressources. Il faut à la Corse son propre
modèle, sous peine en effet de minimiser, sinon de brader, ses revendications
et avec elles un demi-siècle de combat politique ». Dans le même sens, José
Rossi affirme que « le modèle de l’Outre-Mer n’est pas de nature à rassembler
en Corse. (…) Ne recréons pas le débat perturbateur de la colonisation. Sur
un plan plus politique, la Corse ne doit pas être assimilée à l’Outre-Mer ». Pour
François Alfonsi, l’argument de l’alignement du statut de la Corse sur celui de
l’Outre-mer est un « faux semblant » (voir annexes II).
Sans entrer dans les arguments politiques, historiques et culturels, les
députés interrogés sont plus nuancés et estiment que chaque porte ouverte
sur l’évolution du statut de la Corse ne doit pas être négligée (en ce sens, Jean-
Félix Acquaviva et Paul-André Colombani). Dans le débat relatif à l’autonomie
de la Corse, celui relatif à l’insularité est devenu primordial46. Aussi, mais pas
seulement, parce qu’il permet d’envisager la consécration juridique du peuple
corse et la protection de la langue. Pour le vice-président de Sicile et la
présidente du gouvernement des Baléares interrogés, cet argument de
l’insularité est au cœur de leurs autonomies respectives. Sans calquer un
modèle sur un autre, l’expérience du droit comparé peut, même doit, inspirer
la Corse.
46 Nous nous permettons de renvoyer à notre étude, « L’insularité saisie par le droit
constitutionnel », Mélanges en hommage à Dominique Rousseau, Lextenso, 2020, pp. 457-471. 87
Chapitre II
De l’insularité
Avant d’être un pont vers l’imaginaire, l’île est une entité géographique.
Difficile de trouver des définitions scientifiques qui se départiraient du truisme
en vertu duquel l’île serait une terre entourée d’eau. Le réflexe du juriste
consistant, face à un tel objet, à en rechercher la définition dans un texte signé
sous l’égide des Nations Unies ne sera guère plus fructueux. En vertu de
l’article 121-1 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer47,
« une île est une étendue naturelle de terre entourée d’eau qui reste découverte
à marée haute », le « rocher » étant quant à lui défini par l’article 121-3 comme
ne prêtant « pas à l’habitation humaine ou à une vie économique propre » et
n’ayant pas « de zone économique exclusive ni de plateau continental ».
o Îles et droit européen
Le droit européen s’est également saisi de l’insularité à travers la
distinction entre les régions ultrapériphériques ( ci-après, RUP)48 et les Pays
et Territoires d’outre-mer (ci-après, PTOM)49. En vertu de l’article 349 du
47 Montego Bay, 10 décembre 1982, entrée en vigueur le 16 novembre 1994, Nations
Unies, Recueil des Traités, vol. 1834, p. 3.
48 La Guyane, la Guadeloupe, Saint-Martin, la Martinique, la Réunion, Mayotte, les Canaries,
les Açores et Madère. Le Traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007 et modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, facilite la prise en compte de l’insularité (article 355.6, dite « clause passerelle ») et l’évolution institutionnelle des RUP, qui peuvent changer de statut. Ainsi, pour ce qui concerne la France, le Conseil européen a décidé, le 27 octobre 2010, d’octroyer le statut de PTOM à Saint-Barthélemy à compter du 1er janvier 2012, et Mayotte, auparavant PTOM, est devenue RUP à compter du 1er janvier 2014.
49 Le statut de « pays et territoire d’outre-mer » concerne 26 territoires relevant de quatre des
États membres de l’Union européenne : le Danemark (Groenland), la France (la Nouvelle- Calédonie et ses dépendances, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises, Wallis et Futuna et, depuis 2012, Saint-Barthélemy), les Pays-Bas (Aruba et les Antilles néerlandaises : Bonaire, Curaçao, Saba, Saint-Eustache et la partie néerlandaise de Saint-Martin) et le Royaume-Uni (Anguilla, les Bermudes, les îles Caïmans, la Géorgie du Sud, les îles Sandwich du Sud, les îles Malouines, Montserrat, les îles Pitcairn, Sainte-Hélène Ascension et Tristan da Cunha, le Territoire antarctique britannique, le Territoire britannique de l’océan indien, les îles Turques-et-Caïques et les îles Vierges britanniques).
Si leurs ressortissants disposent de la citoyenneté européenne, ces pays ne font pas partie du territoire de l’Union européenne et donc ne sont pas soumis au droit européen. Le traité de Lisbonne leur confère le statut de pays associés, visant à soutenir leur développement 88
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), les RUP font partie
intégrante du territoire de l’Union européenne et le droit européen des traités
et du droit dérivé leur est donc directement applicable, contrairement aux
PTOM pour lesquels seule une « association » est évoquée. Il est intéressant de
relever que dans l’article 349 du TFUE, la situation économique et sociale
structurelle des îles en question est considérée comme étant « aggravée » par
toute une série de facteurs. Facteurs qui, logiquement, découlent tous de
l’insularité, laquelle est pourtant énumérée à côté d’autres considérés comme
aggravants : « L’éloignement, l’insularité, leur faible superficie, le relief et le
climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de
produits ». L’analyse logique de la disposition conduit donc à écarter le fait
que les quatre autres facteurs découleraient de l’insularité, ici énoncée comme
un facteur distinct. Pour le dire en d’autres termes, l’insularité n’est pas un
handicap en soi ; elle peut représenter, cumulée à d’autres, une spécificité
susceptible d’aggraver une situation déjà difficile.
o L’hypothèse de la Corse autonome au sein de l’Union européenne
Les RUP et les PTOM ont la particularité de se situer hors du continent
européen. Il est donc faux d’avancer l’argument en vertu duquel devenue
autonome, la Corse perdrait les avantages des fonds d’investissement
européens. Au-delà de l’argument économique, il est essentiel d’insister sur
l’aspect « ouvert » et non « fermé » de l’autonomie. L’attachement à l’identité
insulaire que traduirait juridiquement un statut d’autonomie n’est en rien le
signal d’un repli identitaire. Il est, bien au contraire, celui d’une Corse ouverte
sur le monde européen et attachée à la diversité.
Se situant sur le continent européen, la Corse n’aurait donc pas vocation à
obtenir le statut de RUP, et encore moins de PTOM. Preuve en est le statut des
Baléares, de la Sardaigne ou de la Sicile. Îles méditerranéennes dotées de
l’autonomie législative dans certains domaines, elles demeurent des régions
(ou communautés autonomes selon les appellations) de leur État et ne sont
pas considérées comme des RUP ou PTOM.
Prenons l’exemple des îles Baléares. Communauté autonome, les Baléares ne
sont ni une RUP ni un PTOM. La loi organique n°1/2007 du 28 février 2007,
modifiant le statut d’autonomie des îles Baléares, comporte un chapitre II
intitulé « Relations avec l’Union européenne ». Région autonome de l’Espagne,
il y est précisé qu’elle « participe aux sujets en lien avec l’Union européenne
qui ont des incidences sur les compétences et intérêts des îles Baléares (…) »
économique et social. Voir notamment T. M'saïdié, Les Pays et territoires d’outre-mer dans l’Union européenne, Bruylant, 2013, 650 pages. 89
(article 106). La même loi organique permet à la communauté autonome
d’établir des délégations de représentation devant l’Union européenne pour
« améliorer l’exercice de ses compétences et promouvoir de manière opportune
ses intérêts » (article 107). Les îles Baléares doivent également être associées,
comme les autres communautés autonomes, aux négociations qui
concerneraient les traités originaires ou leurs modifications (article 108).
L’argument insulaire permet de mettre en avant deux éléments. Le factuel,
d’abord, censé être objectif. C’est parce qu’elles sont des îles que certaines
régions des États régionaux européens ont obtenu leur autonomie, pour lutter
contre les handicaps découlant de l’éloignement. Tant Gaetano Armao que
Francina Armengol Socías évoquent le « coût de l’insularité », la seconde
précisant que l’insularité « augmente le coût de la vie, augmente les coûts pour
nos entreprises, complique le développement de secteurs économiques
déterminés… ». Difficultés liées à l’insularité auxquelles s’ajoutent, pour les
Baléares, le fait archipélagique. Tant en Sicile qu’aux Baléares, des études
chiffrant les contraintes insulaires ont été, et sont encore menées. Gaetano
Armao explique ainsi l’importance d’une « quantification concrète du
désavantage logistique et économique dérivant de la condition d’insularité ». Il
détaille les contours d’une étude de grande ampleur réalisée par un comité
composé de plusieurs chercheurs siciliens pour établir « une quantification
précise du "poids" de l’insularité sur l’économie régionale ». Ce sont les
résultats de cette étude qui ont permis ensuite d’argumenter pour l’extension
des compétences de l’île (voir annexes II). La Corse devrait s’inspirer de ce
genre d’initiative, pour, lors des négociations avec le pouvoir central, être
capable de prouver, également par les chiffres, les contraintes insulaires et
leurs conséquences sur l’économie. Dans ce sens, l’autonomie apparaitrait
aussi, non seulement comme une aspiration idéologique, mais également
comme le moyen de répondre à des besoins pratiques. L’insularité, ici
entendue dans son sens objectif, est un argument qui permet à la Corse de se
rapprocher du modèle des îles latines (Section II).
Le second élément est plus subjectif, et donne à l’insularité sa dimension
identitaire. Le Sicilien Gaetano Armao souligne ainsi que « la condition
d’insularité est un élément qui transcende la donnée géographique et naturelle
pour devenir histoire, économie, culture (littérature, théâtre, musique),
identité, et, dans certains cas, langue » (voir annexes II). Dans le sens le plus
strict, l’insularité désigne bien évidemment ce qui est relatif à une île ou un
archipel ; mais son sens large englobe une facette plus humaine, allant
jusqu’à un état d’esprit. Montesquieu ne disait pas autre chose en consacrant
un chapitre de l’Esprit des Lois aux « peuples des îles », soulignant, de manière
néanmoins aussi caricaturale que le lien entre le climat et l’inclinaison à la
servitude, que « les peuples des îles sont plus portés à la liberté que les peuples 90
du continent »50. Si, pour l’historien Lucien Febvre, s’opposant à l’idée d’un
déterminisme insulaire, il n’existe pas de « loi des îles »51, pour d’autres en
revanche, ladite insularité serait source explicative de certains traits de
caractère, comportements individuels, ou du moins d’un type particulier de
relation avec le territoire. C’est le cas de certains psychologues dits « de
l’espace », à l’instar d’Abraham Moles qui proposa en 1982 le terme d’« îléité »
: « (…) Nous nous référons ici à une image de l’île qui possède des dimensions
psychologiques et le développement (…) repose sur cette idée, intuitive, que
l’insularité, ou plutôt l’« îléité » de l'île est une sorte de fonction
phénoménologique, fortement liée à sa grandeur » 52. Et l’auteur de résumer
ainsi l’apport de sa contribution : « Nous proposons (…) une analyse
psychologique d’un certain type d’espace, choisi parce qu’il illustre
remarquablement l’interaction qui s’établit nécessairement entre le
comportement des êtres et le cadre environnemental : en l’occurrence l’espace
dans lequel ils se situent (…). Ceci conduirait à la limite à établir un « cahier
des charges psychologique » des îles en fonction des besoins sociaux et
humains »53. C’est cette vision de l’insularité qui légitime le discours
identitaire, la notion de peuple corse et la protection de la langue corse en
étant les deux piliers, non exclusifs, mais essentiels (Section I).
Section I
Consacrer juridiquement l’identité corse
De nos jours, la notion d’identité corse peut aussi s’envisager autrement
que par le seul récit qui, bien que primordial, demeure abstrait. L’identité
corse, c’est aussi la réalité socio-économique qui doit être mieux valorisée pour
plus peser dans l’évolution statutaire. Identité culturelle, mais aussi sociale,
économique, qui permet à l’île d’affirmer la possibilité d’une concrétisation
juridique54. Le plus difficile étant de lutter contre la lourde tradition qui
confond indivisibilité et uniformité. Pour le Conseil constitutionnel,
l’indivisibilité de la République signifie trois choses : l’unicité du peuple
français, de la langue française et l’indivisibilité de la souveraineté. C’est à
l’occasion d’une loi sur le statut de la Corse que le Conseil a consacré le
premier, censurant la consécration juridique de l’existence du peuple corse
50 « Les îles sont ordinairement une petite étendue ; une partie du peuple ne peut pas être si
bien employée à opprimer l’autre (…) » (Montesquieu, L’Esprit des Lois, troisième partie, livre XVIII, chapitre V, François Grasset, Lausanne, 1770, p. 204). 51 L. Febvre, La terre et évolution humaine. Introduction géographique à l’histoire, collection
L’évolution de l’humanité, synthèse collective, Albin Michel, Paris, 1949, 475 pages, cité par S. Gombaud, Iles, insularité et îléité. Le relativisme dans l’étude des espaces archipélagiques, thèse de l’Université de la Réunion, 2007, p. 265. Disponible sur https://tel.archives- ouvertes.fr/tel-00462505
52 A. A. Moles, « Nissonologie ou science des îles », Espace géographique, tome 11, n°4, 1982,
p. 283.
53 Ibid., p. 281.
54 Idée à l’origine de la revue Robba : https://www.rivistarobba.com/Perche-Robba_a20.html 91
(A). La langue corse suit à peu près le même régime que celui des autres
langues régionales. Un régime conforme à la tradition jacobine de la France,
très peu encline à percevoir la richesse là où elle voit des possibilités de
séparatisme séditieux. La dernière décision du Conseil constitutionnel
censurant l’enseignement immersif en est un exemple significatif (B).
A. La reconnaissance constitutionnelle du peuple corse
C’est peut-être l’une des revendications les plus fortes, et constantes, des
mouvements nationalistes : « la question du peuple corse est le cœur du
problème corse » précise François Alfonsi. Dans leurs entretiens, José Rossi
et Pierre Joxe reviennent sur la censure du Conseil constitutionnel en 1991.
o La censure du Conseil constitutionnel en 1991
Le Conseil Constitutionnel a constitutionnalisé le concept de « peuple
français » à l’occasion de la censure de celui de « peuple corse » dans la
décision dite « Statut de la Corse » du 9 mai 1991. L’article premier de la loi
déférée au Conseil constitutionnel précisait que « La République française
garantit à la communauté historique et culturelle vivante que constitue le
peuple corse, composante du peuple français, les droits à la préservation de
son identité culturelle et à la défense de ses intérêts économiques et sociaux
spécifiques. Ces droits liés à l’insularité s’exercent dans le respect de l’unité
nationale, dans le cadre de la Constitution, des lois de la République et du
présent statut ». Après avoir rappelé toutes les références au peuple français
dans les textes composant le bloc de constitutionnalité, et offert à la notion de
peuple français valeur constitutionnelle, le Conseil déclare la mention « peuple
corse, composante du peuple français », contraire à la Constitution.
Considérant 13 de la décision du Conseil constitutionnel n°91-290 DC du
9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse :
Considérant que la France est, ainsi que le proclame l’article 2 de la Constitution
de 1958, une République indivisible, laïque, démocratique et sociale qui assure
l’égalité devant la loi de tous les citoyens quelle que soit leur origine ; que dès
lors la mention faite par le législateur du « peuple corse, composante du peuple
français » est contraire à la Constitution, laquelle ne connaît que le peuple
français, composé de tous les citoyens français sans distinction d’origine, de
race ou de religion.
Dans son entretien, Pierre Joxe rappelle combien cette censure était
inattendue, et choquante : « Chevènement avait combattu cette idée avec
véhémence. Je n’avais pas pris au sérieux cette opposition et y ai répondu au
départ avec dédain. L’existence du peuple corse était pour moi une évidence, 92
historique, culturelle, sociologique… La réalité était plus forte que les
arguments des opposants. José Rossi, élu de l’opposition, avait accepté d’être
le rapporteur de la loi, que le Parlement a intégralement votée. C’était pour
moi une grande victoire… Puis le Conseil constitutionnel a censuré la
disposition sur « le peuple corse, composante du peuple français ». Neuf
personnes se sont opposées à la volonté de la majorité des représentants de la
nation qui n’avaient fait que consacrer juridiquement une réalité historique.
Quand je suis devenu membre du Conseil constitutionnel, on m’a d’ailleurs
reproché d’avoir à l’époque critiqué cette décision. Mais c’était vraiment
légitime » (voir annexes II). De son côté, José Rossi rappelle qu’introduite en
dernière minute, cette disposition lui avait fait perdre des soutiens qu’il avait
mobilisés à droite : « Elle a déclenché des polémiques nationales considérables
qui ont fini par occulter la qualité de l’audace réformatrice en faveur d’un
régime de décentralisation avancé pour la Corse » (voir annexes II).
Progressivement, cette affirmation, très sèche et sans ambigüité, a connu des
entorses avec la réforme de l’Outre-mer. Depuis 2003, la Constitution
reconnaît en effet les « populations d’outre-mer » dans l’article 72-3 de la
Constitution : « La République reconnaît, au sein du peuple français, les
populations d’Outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d’égalité et
fraternité ». La fin de la phrase permet de mettre en exergue l’importance de
la nation française ; quant au choix du terme « populations », il n’est
évidemment pas innocent.
o Le contournement de la censure du Conseil constitutionnel
Comme précisé également plus loin pour la sauvegarde et la promotion de
la langue corse, seule une révision constitutionnelle permet de contourner une
décision du Conseil constitutionnel dont les décisions, en vertu de l’article 62
de la Constitution, jouissent de l’autorité absolue de la chose jugée. La
seconde possibilité réside dans un revirement de jurisprudence, le Conseil
constitutionnel pouvant revenir sur l’une de ses décisions antérieures. Une
troisième issue existe, en théorie : faire voter une nouvelle loi proclamant
l’existence du peuple corse, en espérant que le Conseil constitutionnel ne soit
pas saisi (sa saisine n’est que facultative pour les lois ordinaires). C’est un
risque que les parlementaires peuvent prendre, mais l’histoire récente de la
censure de l’enseignement immersif prouve que la majorité (même, dans ce
cas précis, une écrasante majorité) qui adopte une loi peut, dans les jours qui
suivent l’adoption, saisir le Conseil constitutionnel afin qu’il censure la loi
qu’elle vient elle-même d’adopter… (Décision n° 2021-818 DC du 21 mai 2021,
Loi relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur
promotion). 93
Article 62 alinéa 3 de la Constitution :
Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours.
Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives
et juridictionnelles.
Dans ces conditions, la voie de la révision constitutionnelle, même plus
difficile en théorie (les conditions de l’adoption d’une loi constitutionnelle étant
plus exigeantes que celles d’une loi ordinaire), paraît plus envisageable. Tout
dépend des négociations menées en amont par la majorité territoriale corse.
Mais en l’état actuel des choses, et aussi paradoxal que cela puisse paraître,
une révision constitutionnelle est peut-être une voie plus « sûre » que celle
d’une loi ordinaire qui, si elle proclame l’existence du peuple corse, risque
probablement d’être encore censurée par le Conseil constitutionnel.
La disposition pourrait être insérée dans l’article ou le titre relatif à la Corse
(voir infra, proposition n°15) et/ou dans l’alinéa précité faisant référence aux
populations d’outre-mer. Cela permettrait, d’une part, d’éviter de toucher à
l’article 2 qui, selon le Conseil constitutionnel, fait obstacle à la
reconnaissance du peuple corse, et d’autre part, de mettre les dispositions
constitutionnelles en cohérence. Les statuts particuliers de l’Outre-mer et de
la Corse justifient d’être mentionnés ensemble, du seul fait d’être tous deux
particuliers (et sans poursuivre une logique d’alignement que nous avons
repoussée plus haut).
Proposition n°13
Insérer la notion de peuple corse dans la Constitution
Modification de l’article 72-3 alinéa 1 de la Constitution proposée :
Article actuel :
La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-
mer dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité.
Article proposé :
La République reconnaît, en son sein, les populations d’outre-mer et le peuple
corse, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité.
B. La protection constitutionnelle de la langue corse
Longtemps considérées comme strictement inconciliables avec le principe
de l’indivisibilité de la République, les langues régionales n’appartenaient 94
qu’au monde de la résistance de quelques défenseurs estimés ou méprisés55.
Elles appartiennent depuis quelques années au monde du droit, y compris du
droit constitutionnel, même si ce lien continue de nourrir d’immenses
malentendus. Car la reconnaissance, la protection et la promotion des langues
régionales n’entravent, en rien, le principe de l’indivisibilité de la République.
Si notre Constitution reconnaît les « populations d’Outre-mer », elle rejette
l’acception des peuples au pluriel, sous peine de diluer les valeurs de la nation
française. Assurément, les questions de séparatisme, de communautarisation,
de repli identitaire, mettent à mal la « cohésion nationale »56. Mais l’amalgame
ne saurait être fait avec l’admission de certains particularismes locaux qui
font, tout au contraire, la richesse républicaine. Laquelle n’est, à aucun
moment, en contradiction avec le principe de l’indivisibilité de la République,
comme le droit constitutionnel comparé (constitutions et jurisprudences des
cours constitutionnelles) en apporte la preuve.
o La protection des langues régionales en droit comparé
Le droit comparé apporte la preuve irréfutable de l’absence
d’incompatibilité entre le caractère indivisible, voire unitaire, d’une
République, et la reconnaissance des langues régionales en son sein57. Un
tour d’horizon des textes des constitutions européennes et des décisions des
cours constitutionnelles permet de mettre en évidence plusieurs éléments
significatifs. Le droit comparé nous enseigne que juridiquement, la question
des langues s’appréhende à travers deux prismes : premièrement, celui de la
forme de l’État. Le lien entre unité de l’État et unilinguisme est aussi évident
que celui entre État composé (régional ou fédéral) et multilinguisme.
Deuxièmement, celui des droits des locuteurs. Selon cette acception, les
langues régionales sont traditionnellement associées, de manière négative, au
55 Voir A. Gogorza et W. Mastor (sous la direction de), Les langues régionales et la construction
de l’État, LGDJ, collection Grands colloques, 2019, 318 p.
Les travaux sur la langue corse, menés par des historiens, linguistes, socio-linguistes sont nombreux. Pour une approche didactique et globale, nous renvoyons notamment à A. Di Meglio, J.-M. Comiti et C. Cortier, « Évolutions des théories linguistiques et détermination des choix normatifs de la Corse », Bulletin suisse de linguistique appliquée, n° 83, 2006. Sur la question du bilinguisme, à P. Ottavi, Le bilinguisme dans l'école de la République ? Le cas de la Corse, Albiana, 2008, 560 p. Sur la question de la co-officialité, R. Colonna, Cuufficialità, 50 argumenti in giru à a ricunniscenza di u corsu, éd. Albiana, 2015, 120 p. 56 Conseil d’État, ordonnance n°374508 du 9 janvier 2014, Ministre de l’intérieur c/ Société
Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala.
57 Voir V. Bertile, Langues régionales ou minoritaires et Constitution. France, Espagne et Italie,
Bruylant, Collection Droit public comparé et européen, 2008, 516 p. et W. Mastor, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence », Glottopol, n°34, 2020, http://glottopol.univ-rouen.fr/numero_34.html. 95
principe de non-discrimination ; de manière positive, aux droits linguistiques
dont les locuteurs seraient les bénéficiaires58.
En droit constitutionnel comparé, l’aménagement de la pluralité linguistique
diverge selon que les États reconnaissent une pluri-officialité sur l’ensemble
du territoire ou au seul niveau local. La première hypothèse est celle
naturellement choisie par la Belgique et la Suisse, États fédéraux européens.
Selon l’article 4 de la Constitution helvétique, « les langues nationales sont
l’allemand, le français, l’italien et le romanche ». De son côté, la Constitution
belge énonce que « la Belgique comprend trois communautés : la
Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté
germanophone » et fait également référence à « quatre régions linguistiques :
la région de langue française, la région de langue néerlandaise, la région
bilingue de Bruxelles-Capitale et la région de langue allemande ». En
revanche, l’Italie et l’Espagne ne reconnaissent qu’une seule langue officielle
sur l’ensemble du territoire en même temps qu’est aménagée, au niveau local,
la pluralité linguistique. C’est ce second type d’aménagement qui est ici
intéressant à observer, les États régionaux italien59 et espagnol60 étant
qualifiés par leurs constitutions d’indivisibles (et même également « un » pour
l’Italie, alors que le mot a disparu de la Constitution française).
De manière schématique, plusieurs postures essentielles vis-à-vis des langues
régionales peuvent être observées dans l’Europe contemporaine. La majorité
des pays voisins confèrent aux langues régionales des statuts juridiques
différenciés. Coexistent parfois une langue majoritaire et des langues
minoritaires, qui bénéficient de mesures protectrices. Dans ce cas, les langues
régionales jouissent d’une reconnaissance mais seulement au niveau d’un
territoire identifié. Pour le dire autrement, elles ne concurrencent pas la
langue majoritaire au niveau national. Il ne s’agit ni plus ni moins que de
l’expression d’un droit à la différence. D’un droit à la différenciation, pour
reprendre un terme qui a actuellement les faveurs du gouvernement français.
D’autres pays ont mis en place le bilinguisme officiel, qui peut s’exprimer dans
plusieurs variantes. Ce statut confère aux citoyens, en principe du moins, le
choix d’utiliser l’une ou l’autre des langues officielles dans leurs rapports avec
l’État. Cette co-officialité peut s’opérer au niveau de tout le territoire (comme
58 Voir le Rapport explicatif de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires,
Conseil de l’Europe, Série des Traités européens, n°148, Strasbourg, 5 novembre 1992, https://rm.coe.int/16800cb620.
59 Article 5 de la Constitution de la République italienne de 1947 : « La République, une et
indivisible, reconnaît et favorise les autonomies locales (…) ».
60 Article 2 de la Constitution du Royaume d’Espagne de 1978 : « La Constitution est fondée
sur l’unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles ». 96
en Belgique et en Suisse par exemple) ou seulement sur une partie de celui-ci
(comme en Espagne et en Italie).
On pourrait objecter que la comparaison avec l’Espagne et l’Italie, deux États
régionaux, n’est pas pertinente. Or ces deux États sont qualifiés de Royaume
ou de République indivisibles par leurs constitutions respectives ; indivisibilité
qui n’empêche pas la reconnaissance, la protection et la promotion des
langues régionales en leur sein. Ainsi, la Constitution espagnole consacre
clairement le multilinguisme dans le cadre de ses communautés autonomes61,
tout comme l’Italie, « République une et indivisible », « protège par des mesures
particulières les minorités linguistiques » (article 6).
o Le caractère inopérant de la disposition constitutionnelle déclarant
que « les langues régionales appartiennent au patrimoine de la
France »
En 2003, la Constitution a décidé une fois pour toutes que l’unité n’était
pas nécessairement l’uniformité. Parmi les richesses territoriales qui, loin
d’égratigner l’image d’un État unitaire, la renforce par sa capacité à
promouvoir la diversité au sein d’une Nation forte, les langues régionales
occupent une place particulière. Leur entrée remarquée dans l’article 75-1 de
la Constitution en 2008 n’a eu pour le moment que des effets symboliques,
sur lesquels il y aura lieu de revenir plus loin. Sous la présidence de François
Hollande, le Parlement, fort de la volonté d’appliquer la 56ème promesse de
campagne du candidat devenu président, a remis la question des langues
régionales sur le devant de la scène institutionnelle. Le rapport d’information
n°489 de l’Assemblée nationale sur les implications de la Charte européenne
des langues régionales et minoritaires62 est essentiellement descriptif, mais
témoigne de la volonté parlementaire de se saisir de nouveau de la question.
De leur côté, les tribunaux ordinaires ont également eu l’occasion ces
dernières années de se pencher sur la question du bilinguisme notamment,
61 En vertu de l’article 3 de la Constitution espagnole,
« 1. Le castillan est la langue espagnole officielle de l'État. Tous les Espagnols ont le devoir de le connaître et le droit de l'utiliser.
2. Les autres langues espagnoles sont aussi officielles dans leurs communautés autonomes respectives conformément à leurs statuts.
3. La richesse de la diversité linguistique de l'Espagne est un patrimoine culturel qui fait l'objet d'un respect et d'une protection spéciales ».
62 J.-J. Urvoas, Rapport d’information n° 489 du 12 décembre 2012 sur les implications
constitutionnelles d’une ratification par la France de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. 97
que ce soit en matière de signalétique routière63 ou de l’utilisation de la langue
régionale dans des organes délibérants64.
À l’époque de l’entrée, dans l’article 75-1 de la Constitution (dont on relèvera
l’éloignement volontaire vis-à-vis de l’article 2) de l’élévation des langues
régionales au rang de « patrimoine de la France » en 2008, certains espoirs
avaient pu être légitimement nourris. Cette précision n’est pas, loin s’en faut,
le sésame pour la ratification de la Charte européenne des langues régionales
ou minoritaires, qui, en l’état actuel de la jurisprudence du Conseil
constitutionnel, comporte des clauses jugées contraires à la Constitution.
Les arguments qui consistent à rappeler -marteler- sans cesse que l’article 75-
1 de la Constitution n’a pas de portée normative depuis la décision n°2011-
130 QPC du 20 mai 2011 du Conseil constitutionnel65 renvoient certaines
dispositions de la Constitution à une fonction déclarative, pour ne pas dire
décorative. Le fait que l’article 75-1 de la Constitution ne constitue pas, dans
le cadre d’une procédure de question prioritaire de constitutionnalité (QPC),
un droit ou une liberté que la Constitution garantit ne le vide pas, pour autant,
de tout contenu. Pour le dire autrement, si ledit article ne peut être invoqué à
l’appui d’une QPC, cette interprétation contentieuse ne saurait le renvoyer au
monde des principes purement déclaratoires qui n’ont, soit dit en passant, pas
leur place dans la norme la plus élevée qui soit.
Non invocable à l’appui d’une QPC, la disposition selon laquelle « les langues
régionales appartiennent au patrimoine de la France » n’en est pas moins une
adresse au législateur. C’est à cette adresse, qui appelle et légitime un
développement législatif de la protection et de la promotion des langues
régionales, qu’a notamment répondu la loi initialement proposée par le député
Paul Molac. La même majorité qui a voté la loi ayant saisi le Conseil
constitutionnel, Paul Molac nous a sollicitée pour rédiger une « porte étroite »
en défense du forfait scolaire qui était attaqué dans la lettre de saisine. Une
porte étroite est une contribution extérieure qui est envoyée aux membres du
Conseil constitutionnel avant qu’ils ne rendent la décision afin de les
convaincre de la force d’une argumentation. Elle est ensuite publiée aux côtés
63 Tribunal administratif de Montpellier, 12 octobre 2010, Mouvement républicain de salut
public, n°0903420 ; Cour Administrative d'Appel de Marseille, 28 juin 2012, Commune de Villeneuve-les-Maguelone, n° 10MA04419.
64 Conseil d’État, 29 mars 2006, Haut-Commissaire de la République en Polynésie Française,
n°282335, Rec. 179 ; 22 février 2007, Société immobilière Caroline, n°299649 ; Cour administrative d’appel de Marseille, 13 octobre 2011, Commune de Galeria, n°10MA02330. 65 Décision n° 2011-130 QPC du 20 mai 2011, Mme Cécile L. et autres [Langues régionales] :
« Considérant qu’aux termes de l’article 75-1 de la Constitution : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France » ; que cet article n’institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit ; que sa méconnaissance ne peut donc être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution (…) » (considérant 3). 98
de la décision sur le site internet du Conseil. Si nos arguments en défense du
forfait scolaire ont été suivis, la décision n’en demeure pas moins très
problématique.
o La censure de l’enseignement immersif par le Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel a validé le forfait scolaire de la loi Molac, mais
censuré, alors qu’il n’était pas invité à le faire, l’enseignement immersif et
l’utilisation des signes diacritiques à l’état civil. Il a pu être dit ici ou là que la
décision du Conseil ne signifiait pas l’arrêt de mort de l’enseignement
immersif, ce qui est faux. D’ailleurs, cette unique interprétation valable de la
décision est bien confirmée dans le commentaire de la décision fait par le
Conseil constitutionnel lui-même. Dans un premier temps, il a, dans son
commentaire publié le 16 juin, précisé que la censure ne concernait que
« l’enseignement public ». Puis la formulation a été modifiée, la mention
« service public de l’enseignement » ayant remplacé celle d’« enseignement
public ». Sont donc concernées, comme les constitutionnalistes l’avaient bien
compris à la réception de la décision du Conseil constitutionnel, les écoles
privées sous contrat. Ces établissements immersifs en France sont réunis en
fédérations linguistiques et font partie du réseau Eskolim, qui représente plus
de 14 000 élèves. Très concrètement, si la rentrée a pu être assurée, les
contrats ne seront pas renouvelés puisqu’ils seraient contraires à la
Constitution. Si Scola Corsa a pu faire sa rentrée, c’est parce qu’elle est hors
contrat. Mais l’hypothèse d’un éventuel contrat avec le public n’est, en l’état
actuel de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, pas envisageable.
Il est juste effarant que le Conseil constitutionnel ait remis en cause une
situation juridique existante, aussi installée, avec aussi peu de précautions
(la décision n’est quasiment pas motivée) et sans aucun débat d’aucune
nature. A-t-il seulement pensé aux élèves, enseignants, chefs d’établissement,
qui, dès le lundi suivant la décision, retournaient dans les écoles Diwan,
Ikastolas, Calendrettas, Bressaola, ou dans celles qui font l’expérimentation
de l’immersif en Corse ? Conséquences d’autant plus graves que le moyen de
constitutionnalité desdites écoles ne figurait pas dans la lettre de saisine.
Certains commentateurs ont estimé que la question de la transcription des
signes diacritiques était juridiquement moins grave. Nous l’estimons, pour
notre part, politiquement terrifiante. Interdire à des parents bretons d’appeler
leurs enfants comme ils le souhaitent, dans le même temps où fleurissent les
prénoms étrangers, notamment anglais, n’est pas uniquement problématique
du point de vue de la défense des langues régionales. C’est une question de
défense de la démocratie. Ce n’est sans doute pas le tilde sur le n d’un bébé
breton qui, en ce moment, est une menace pour la République. 99
Il a pu être dit, dans un premier temps, que la décision du Conseil
constitutionnel ne remettait pas en cause l’immersif. En réalité, la réponse se
niche dans l’extrême variété des situations dans lesquelles se trouvent les
écoles dites immersives. La position du Conseil constitutionnel pourrait être
synthétisée de la manière suivante : l’enseignement bilingue renforcé est
conforme à la Constitution. C’est la raison pour laquelle Jean-Michel
Blanquer, ministre de l’éducation nationale, a tout de suite précisé que
l’immersif n’était pas remis en cause. En revanche, le « vrai » immersif, qu’il
s’agisse de l’école publique ou de l’école privée sous contrat, est contraire à la
Constitution. Le Conseil d’État l’avait déjà dit en 2002 pour l’enseignement
public ; le Conseil constitutionnel le confirme en l’étendant à l’enseignement
privé sous contrat.
Ce qui est dommageable, c’est que la définition de l’enseignement immersif 1°)
n’est pas suffisamment claire et 2°) ne permet pas d’embrasser toutes les
situations existantes. Par exemple, l’expérimentation dans l’enseignement
public concerne six écoles en Corse, deux écoles catalanes et vingt écoles
basques. Les six écoles maternelles publiques immersives de l’académie de
Corse ont toujours aménagé l’enseignement de la langue française dans
l’emploi du temps. 70% du temps est pratiqué en langue corse, 30% en langue
française. Ce sont, pour le dire autrement, ces 30% qui sauvent la
constitutionnalité de cet enseignement, qui le rendent conforme à l’article 2
de la Constitution proclamant que « la langue de la République est le
français ». En revanche, l’enseignement se fait par exemple entièrement en
breton à Diwan depuis la première année de maternelle jusqu’au cours
préparatoire inclus. À partir du CE1, les heures d’apprentissage du français
sont en français.
Tous les contrats des écoles immersives sont à la merci d’un recours
administratif. Un requérant pourra prouver que l’établissement utilise la
langue régionale comme langue principale d’enseignement et comme langue
de communication au sein de l’établissement (sur le site internet et dans les
documents de communication). Certains envisagent déjà un chemin
contentieux qui pourrait les mener jusqu’à la Cour européenne des droits de
l’homme. C’est un pari risqué et qui ne permettra pas d’obtenir une solution
satisfaisante avant plusieurs années.
o Réviser la Constitution pour sauver l’enseignement immersif de la langue
corse
Quelles sont les solutions juridiques envisageables ? Si la question n’était
pas aussi importante que celles du développement de l’enfant et du droit à
l’épanouissement de sa personnalité, on pourrait commencer par proposer la 100
modification de la composition du Conseil constitutionnel. Après la
publication de sa décision de censure, les écoles du réseau ont indiqué qu’elles
ne l’appliqueraient pas. D’autres ont préféré être plus prudents en
aménageant l’existant et en imposant la présence du français dans l’immersif.
La seule solution viable à long terme est de réviser la Constitution, ce qui
permettrait dans un premier temps de contourner la décision du Conseil et,
dans un second temps, de « sanctuariser » la protection des langues
régionales, notamment de la langue corse.
Deux options sont possibles. L’une, « haute », permet d’insérer la défense des
langues régionales dans l’article 2 de la Constitution qui dispose que « La
langue de la République est le français. L’emblème national est le drapeau
tricolore, bleu, blanc, rouge. L’hymne national est « La Marseillaise ». La devise
de la République est « Liberté, Égalité, Fraternité » ». C’est en contrôlant la
conformité de la loi Molac à cet article que le Conseil constitutionnel a censuré
l’enseignement immersif dans l’enseignement privé sous contrat, tout comme
le Conseil d’État l’avait fait pour l’enseignement public (à propos de Diwan).
La révision de l’article 2 est l’option défendue par François Alfonsi et Jean-
Jacques Urvoas (voir annexes II).
Cette modification a très peu de chances d’aboutir, compte tenu de
l’attachement des parlementaires (notamment les sénateurs) à cet article.
L’autre option, non « basse » mais plus pragmatique, consisterait à modifier
l’article 75-1 de la Constitution, déjà relatif aux langues régionales. Il pourrait
être fait mention de la « République » qui protège les langues régionales, et non
du législateur, pour faire un renvoi à l’article 2.
Proposition n°14
Réviser la Constitution pour y insérer la possibilité de l’enseignement
immersif des langues régionales
Modification de l’article 75-1 de la Constitution proposée :
Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France. La
République concourt à la défense et la promotion des langues régionales,
notamment par la méthode de leur enseignement immersif.
Cette rigidité de la Constitution à l’égard de la notion de « peuples et langues »
au pluriel contraste avec les constitutions des autres pays européens qui
tirent au contraire de la diversité une richesse institutionnalisée. S’ajoute à
cela l’argument de l’insularité, qui permet aux identités de s’épanouir non 101
seulement dans la sphère privée, mais aussi dans la sphère publique, au sein
d’un statut qui offre aux îles l’autonomie législative.
Section II
La voie des îles autonomes
Si aucune constitution ni aucun statut d’autonomie ne donnent de
définition de l’insularité, ils en précisent parfois les fondements, à travers les
références historiques, mais surtout les conséquences. Il ressort de notre
analyse de droit comparé que dans les constitutions des États comprenant
des îles ou archipels, les contraintes sont rarement précisées, mais établies
telles une évidence. Elles semblent aller de soi, comme si le handicap
économique, mais aussi l’identité culturelle, découlaient de cet isolement (A).
Une fois mentionnées les spécificités, les textes suprêmes en tirent les
conséquences. Pour lutter contre les effets négatifs, parfois handicapants de
l’insularité, ou dans une logique de reconnaissance d’une identité propre, les
constituants européens ont offert à ces îles des moyens juridiques leur
permettant de compenser les effets négatifs, ou du moins de les gérer au plus
près d’eux. L’analyse comparée montre que ces moyens juridiques découlent,
pour la plupart des îles européennes, de l’autonomie législative qui leur est
accordée, dans des supports et degrés évidemment variables (B).
A. Le fondement : les contraintes insulaires
Juridiquement, l’insularité n’est pas porteuse de la même charge
romantique qu’en littérature et est souvent associée à la notion de handicap.
À l’instar du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne cité plus
haut, la plupart des constitutions européennes concernées la présente comme
une sorte de facteur aggravant de territoires déjà touchés par d’autres fléaux.
La question de savoir si c’est l’insularité qui génère ces derniers ou s’il elle ne
fait que s’ajouter à eux, préexistants ou parallèles, n’importe guère ici. Nous
ne nous concentrons que sur la manière dont les constitutions saisissent cette
insularité et y attachent une charge normative particulière. Les textes
suprêmes ne décrivent pas l’insularité et se bornent la plupart du temps à
mentionner les îles sur lesquelles l’État dont ils régissent le fonctionnement
exerce une souveraineté. Certains n’évoquent l’insularité qu’à travers la
question de la représentation des îles au parlement, de manière fort neutre.
En revanche, d’autres constitutions, mais surtout les statuts d’autonomie,
soulignent les contraintes liées à l’insularité, avant tout facteur d’isolement et
d’aggravation de la situation économique. 102
o L’insularité mentionnée de manière neutre dans les constitutions
Au moment des travaux préparatoires de la Constitution espagnole de
1978, le débat n’a absolument pas porté sur les contraintes spécifiques qui
découleraient de certains territoires. La question centrale était celle de
l’autonomie de tous les territoires, à commencer par ceux qualifiés
d’« historiques ». Pour le dire en d’autres termes, l’insularité n’a pas fait débat ;
l’autonomie des communautés était envisagée de manière globale. La question
de l’insularité ne pénètre d’ailleurs la Constitution espagnole que par la fenêtre
de celle relative à la représentation parlementaire. Aussi l’article 69-3 indique-
t-il que « dans les provinces insulaires, chaque île ou groupe d'îles doté d'un
Cabildo ou d’un conseil insulaire constitue une circonscription pour l’élection
des sénateurs, trois sièges revenant à chacune des grandes îles - Grande
Canarie, Majorque et Ténérife - et un siège à chacune des îles ou des groupes
d’îles suivants : Ibiza-Formentera, Minorque, Fuerteventura, Gomera, Hierro,
Lanzarote et La Palma ». Ce n’est que plus loin, dans le titre relatif à
l’organisation territoriale de l’État, que l’article 138-1 de la Constitution
espagnole consacre l’existence d’une spécificité de l’insularité : « L’État
garantit la réalisation effective du principe de solidarité consacré par l’article
2 de la Constitution, veillant à l’établissement d’un équilibre économique
convenable et équitable entre les diverses parties du territoire espagnol et
tenant notamment compte des exigences du fait insulaire ». L’article 141-4
précise que de ce fait insulaire découle une spécificité institutionnelle : « Dans
les archipels, les îles ont en outre leur propre administration à travers les
Cabildos ou des conseils ». Il découle d’une analyse exégétique de la
Constitution espagnole que les îles ne sont pas des communautés autonomes
traitées de manière indifférente. Neutre -dans le sens où il n’est pas fait
mention des spécificités et contraintes qui en découleraient- mais pas
indifférente. Outre ces Cabildos qui sont un indice de différenciation, il faut
souligner que l’insularité, dans le célèbre article qui suit, est considérée
comme un facteur justifiant l’autonomie : « Dans l’exercice du droit à
l’autonomie reconnu à l’article 2 de la Constitution, les provinces limitrophes
présentant des caractéristiques historiques, culturelles et économiques
communes, les territoires insulaires et les provinces constituant une entité
régionale historique pourront accéder à l’autogouvernement et se constituer
en communautés autonomes conformément aux dispositions du présent titre
et de leurs statuts respectifs ». Enoncée de manière neutre dans la
constitution, l’insularité sera en revanche présentée à travers ses spécificités
dans les statuts relatifs à l’autonomie des Canaries et des Baléares, comme
nous le verrons plus loin. 103
C’est également par la fenêtre de la représentation au parlement que les îles
Féroé et le Groenland font leur apparition dans la Constitution de la
monarchie constitutionnelle du Danemark : « Le Folketing est constitué par
une assemblée unique se composant de 179 membres au plus, dont deux sont
élus aux îles Féroé et deux au Groenland ». Il en va de même en Finlande, où
la mention des îles Åland apparait à propos des élections législatives (« La
province d’Åland forme une circonscription électorale propre pour l’élection
d’un député »)66. Tout d’abord cédées à la Russie en même temps que la
Finlande en 1809, démilitarisées par le Traité de Paris en 1856, désireuses
d’être rattachées à la Suède après l’indépendance de la Finlande en 1917, les
îles Åland ont bénéficié d’un premier statut d’autonomie en 1920. Continuant
de réclamer à la quasi-unanimité leur rattachement à la Suède, c’est la Société
des Nations qui tranchera le débat pour confirmer la souveraineté de la
Finlande sur l’archipel67. L’article 75 intitulé « Lois spécifiques de la province
d’Åland » ne fait que renvoyer aux lois sur l’autonomie de l’archipel composé
d’environ 6500 îles, l’article 120 de la Constitution précisant clairement quant
à lui que « la province d’Åland dispose de l’autonomie, conformément aux
dispositions spécifiques de la loi sur l’autonomie d’Åland ». Aucune spécificité
qui découlerait du fait insulaire n’est donc précisée dans la plupart des textes
suprêmes. Ce sont les statuts d’autonomie qui développent ledit fait en lui
attachant des conséquences normatives.
En Italie, où le degré d’autonomie est variable selon les régions, la spécificité
insulaire de deux d’entre elles n’est même pas mentionnée dans la
Constitution. En vertu de l’article 116 de cette dernière, « des formes et
modalités particulières d’autonomie sont accordées au Frioul-Vénétie
Julienne, à la Sardaigne, à la Sicile, au Trentin-Haut Adige/Südtirol et au Val
d’Aoste, selon les statuts spéciaux respectifs adoptés par une loi
constitutionnelle ». Il en va de même dans la Constitution française du 4
octobre 1958, l’Outre-mer n’étant pas présenté à travers cette caractéristique.
Ce sont les statuts d’autonomie qui insistent sur les spécificités et contraintes
liées à l’insularité.
66 Un colloque organisé sur les îles Åland en 1998 est considéré par certains nationalistes
corses comme un acte fondateur dans leur réflexion sur l’autonomie de l’île. Voir Autonomies insulaire, vers une politique de la différence pour la Corse ? Actes du colloque Régions insulaires et construction européenne : comparaison entre la Corse et les îles Åland, 1998, Éditions Albiana, Ajaccio, 1999. Je remercie mon amie la documentariste Anne-Marie Vignon pour avoir pris le temps de m’envoyer le contenu de l’ouvrage. 67 Pour le rappel historique de l’accession à l’autonomie des îles Åland, voir Claudio Scarpulla,
The Constitutional Framework for the Autonomy of Åland: A Survey of the Status of an Autonomous Region in the throes of European Integration, Second revised edition, Meddelanden från Ålands högskola n°14, Mariehamn 2002, 108 p., notamment les pages 1 à 48. 104
o La référence au « fait » insulaire dans les statuts d’autonomie
La Constitution du Portugal déclame de manière quasi épique que la
spécificité politique des îles découle des « immémoriales aspirations à
l’autonomie des populations insulaires ». Mais il s’agit d’un cas assez isolé sur
lequel nous reviendrons plus loin, le Portugal étant singulier pour n’offrir
l’autonomie précisément qu’à ses îles. Ce sont généralement dans les lois
complétant la constitution que l’insularité quitte le terrain de la neutralité
géographique pour pénétrer celui, plus politique, des conséquences liées à
cette spécificité. De ce point de vue, les statuts les plus éclairants sont à
nouveau méditerranéens. Ainsi, les lois organiques valant statut d’autonomie
des îles Baléares68 et des Canaries69 en Espagne et celui des Açores au
Portugal70 sont précédées d’exposés des motifs particulièrement explicites et
porteurs d’accents lyriques.
« Tout au long de leur histoire, les îles Baléares ont forgé leur identité grâce
aux apports et énergies de plusieurs générations, traditions et cultures, qui
ont convergé sur cette terre d’accueil (…) ». Le même texte préliminaire justifie
ainsi le contenu du statut : « Le statut appréhende l’insularité du territoire de
la communauté autonome comme un fait différentiel justifiant une protection
spéciale ». La force de l’identité culturelle, résultat d’un long processus
historique, est donc associée à une réalité qui mérite des mesures protectrices.
Cette double charge, à la fois positive (l’identité insulaire forte) et négative (le
handicap lié à l’isolement), entraîne par voie de conséquence une architecture
institutionnelle et des pouvoirs normatifs spécifiques. Faisant allusion à la
« nationalité historique » que représentent Mallorca, Menorca, Ibiza et
Formentera, le statut rappelle, dans un article 3 intitulé « Insularité », cette
double charge liée au fait insulaire et en tire les conséquences : « Les pouvoirs
publics, en conformité avec la Constitution, garantissent la réalisation
effective de tous les moyens nécessaires pour éviter que le fait insulaire puisse
engendrer des déséquilibres économiques ou autres qui porteraient atteinte
au principe de solidarité entre toutes les communautés autonomes ». Cette
réalisation effective prend le visage de l’autonomie législative (voir infra).
L’exposé des motifs du statut des îles Canaries, encore plus éloignées de la
péninsule ibérique, est tout aussi évocateur. Précisant que la Constitution
espagnole de 1978 reconnaît leurs spécificités économiques, politiques et
68 Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, aprobada por las Cortes Generales y publicada en
el Boletín Oficial del Estado núm. 51, de 1 de marzo de 1983. Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. 69 Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de
Canarias publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 268, de 6 de noviembre de 2018. 70 Le statut de Madère ne comporte en revanche pas d’exposé des motifs. 105
administratives (comme à l’ensemble des communautés autonomes), le texte
indique que le statut est « également une réponse à la réalité insulaire qui s’est
forgée au cours des siècles ». Encore plus détaillé que le statut des Baléares,
celui des Canaries poursuit en insistant ainsi sur le fait insulaire :
« L’éloignement et l’insularité ont déterminé la spécificité des Canaries et les
particularités de leurs principes institutionnels (…), avec la reconnaissance de
l’ultrapériphérie comme élément modulateur et inspirateur de
l’autogouvernement ». L’article premier du statut, intitulé « Archipel
atlantique » insiste sur les aspects subjectifs si particuliers liés à l’îléité : « Les
îles Canaries sont un archipel atlantique qui, expression de son identité
unique fondée sur sa situation géographique, historique et culturelle, exerce
le droit à l’autonomie gouvernementale en tant que nationalité et devient une
communauté autonome au sein de l’État espagnol » (alinéa premier). L’article
3 (« Éloignement, insularité et ultrapériphérie ») insiste quant à lui sur
l’éloignement particulier des Canaries que les pouvoirs publics doivent
prendre en compte en adaptant les normes législatives et réglementaires,
notamment dans les domaines des transports et des télécommunications, du
marché intérieur, de l’énergie, de l’environnement, des ports, des aéroports,
de l’immigration, de la fiscalité et du commerce extérieur.
L’exposé des motifs du statut d’autonomie des Açores (celui de Madère en est
dépourvu) insiste sur un élément original et inédit : les conditions
météorologiques dont on sait qu’elles confinent au monde des légendes dans
cet archipel de l’Atlantique nord : « Le peuple açorien (…) s’affirmant comme
l’héritier de ceux qui, historiquement, ont résisté à l’isolement et à l’abandon,
aux intempéries et autres catastrophes naturelles, aux siècles de pénurie
matérielle et aux plus diverses contrariétés ; se forgeant ainsi un
« portugaisisme » singulier et fier qu’ils ont osé nommer l’ « açorianité » »71. Un
saut « qualitatif » est ainsi opéré, les spécificités de la population s’ajoutant à
celles du territoire.
En France également, pays centralisé n’offrant l’autonomie législative qu’à la
Nouvelle-Calédonie, la Constitution ne fait pas mention de l’insularité de la
majorité de l’Outre-mer comme facteur principal de différenciation. Forte
d’une rédaction fidèle à la tradition lapidaire française, la loi organique,
contrairement à ses homologues européens, ne comporte pas un exposé des
motifs qui ferait du fait insulaire une spécificité entraînant des conséquences
normatives. Il en va de même avec la loi organique relative à la Polynésie
71 C’est nous qui utilisons les guillemets à l’intérieur de la citation, vu la particularité de cette
expression dans le texte original (« forjando assim um singular e orgulhoso portuguesismo a que ousaram nomear de Açorianidade »). 106
française, qui se contente de nommer l’ensemble des îles polynésiennes72
avant d’en détailler le statut. En revanche, ces motifs se retrouvent dans l’
Accord de Nouméa73, et notamment dans son préambule, dont les termes et
le sens sont particulièrement puissants : « La Grande Terre et les îles étaient
habitées par des hommes et des femmes qui ont été dénommés kanak (…).
L’identité kanak était fondée sur un lien particulier à la terre. Chaque individu,
chaque clan se définissait par un rapport spécifique avec une vallée, une
colline, la mer, une embouchure de rivière, et gardait la mémoire de l’accueil
d’autres familles. Les noms que la tradition donnait à chaque élément du
paysage, les tabous marquant certains d’entre eux, les chemins coutumiers
structuraient l’espace et les échanges ». La traduction politique de ces
spécificités, qu’elles aient une charge négative (le handicap économique
notamment) ou positive (l’identité culturelle propre) réside dans l’aspiration,
puis la reconnaissance, d’une autonomie renforcée. Mais l’autonomie politique
peut signifier, juridiquement, plusieurs choses, qui diffèrent
considérablement selon le prisme adopté. Si, en France, on a coutume de
considérer qu’un pouvoir réglementaire secondaire et résiduel est l’expression
d’une certaine forme d’autonomie, cette dernière se traduit, dans les États
régionaux, par le pouvoir d’édicter des actes de forme législative.
B. La conséquence : l’autonomie législative
La spécificité de l’autonomie de certaines régions découle, et/ou tire les
conséquences, de leur caractère insulaire. Élément sociogéographique qui
peut tout à fait, comme le démontrent les développements suivants, entraîner
des traductions d’ordre juridique. Le propre d’un État régional est d’offrir
l’autonomie politique à ses territoires, ou à certains d’entre d’eux, tout en
préservant le caractère indivisible de la République. Pourtant, cette suspicion
de l’incompatibilité entre autonomie des territoires et caractère indivisible,
voire unitaire, d’une République ne résiste pas à l’épreuve du droit comparé.
L’Italie, l’Espagne, le Portugal, pour ne citer que les pays les plus voisins,
accordent un certain degré d’autonomie à toutes ou certaines parties de leur
territoire tout en les maintenant au sein de leur République. Autonomie des
pouvoirs exécutif et législatif, le pouvoir judiciaire demeurant généralement
unique. À l’argument de la conciliation possible entre unité de l’État et
autonomie des régions s’ajoute ici celui relatif à l’insularité. Dans les pays
étudiés, les îles bénéficient d’un certain degré d’autonomie, notamment en
raison de cette caractéristique. Au Portugal, en Finlande et au Danemark,
seules les îles sont autonomes, précisément du fait de leur insularité.
72 Article premier : « La Polynésie française comprend les îles du Vent, les îles Sous-le-Vent,
les îles Tuamotu, les îles Gambier, les îles Marquises et les îles Australes, ainsi que les espaces maritimes adjacents ».
73 Accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998, JORF n°121 du 27 mai
1998, p. 8039. 107
o Une autonomie variable en raison de l’insularité
Le statut constitutionnel des îles est si varié qu’il est complexe d’en dresser
une typologie. Distinguer les îles autonomes des îles non autonomes (ce qui
reviendrait, en Europe, à isoler les îles grecques) est réducteur des subtilités
institutionnelles et matérielles que l’on peut y observer. C’est la raison pour
laquelle certains auteurs ont proposé d’autres classifications, à l’instar du
politiste André Fazi qui distingue la logique de l’assimilation de celle de
l’adaptation et de l’exception74. Un certain nombre de variables sont utilisées
pour vérifier et mesurer chacune de ces logiques, les indicateurs tels que
l’éloignement géographique ou la domination politique étant plus significatifs
que les repères partisans, culturels ou financiers. Le prisme du droit
constitutionnel nous conduit, non à réfuter les diverses classifications
existantes, mais à en privilégier une. C’est la fonction de faire la loi, expression
suprême de la souveraineté de la nation, émanation directe de la volonté du
peuple.
En droit comparé, au sein des États régionaux, l’autonomie politique signifie
l’autonomie législative. Comme nous l’avons vu plus haut, la Constitution
italienne ne mentionne pas le fait insulaire, qui n’est guère plus développé
dans les statuts spéciaux de la Sardaigne75 et de la Sicile76. Dès son ouverture,
le premier souligne l’insularité pour immédiatement l’associer à sa
personnalité juridique autonome mais intégrée à la République italienne « une
et indivisible », ce qui démontre, une fois de plus, la possibilité de cette
compatibilité. Le « pouvoir législatif » de l’île est reconnu et limité aux quinze
rubriques énumérées dans l’article 3, liste complétée par onze autres matières
dans l’article 4. Le statut spécial de la Sicile reprend sensiblement la même
rédaction, après avoir précisé que ledit statut s’appliquait aussi aux îles
Éoliennes, d’Egadi, de Pélagie, d’Ustica et de Pantelleria.
La technique du « catalogue » est également celle retenue par le statut des
Baléares : l’article 30 dresse la liste des cinquante-et-une compétences
« exclusives », l’article suivant celle des lois que les îles doivent exécuter. Dans
les pays ci-dessus pris pour exemples, les îles bénéficient donc d’un degré
d’autonomie variable, à l’instar des autres territoires non insulaires de l’État
74 A. Fazi, « Insularity and Autonomy : From a misleading equation to a New Typology », in A.
G. Gagnon, M. Keating (dir.), Autonomy: Imagining Democratic Alternatives in Complex Settings, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2012, pp. 134-154. 75 Legge costituzionale 26 febbraio 1948, Gazzetta Ufficiale del 9 marzo 1948, n. 58. 76 Statuto speciale della Regione Siciliana,15 maggio 1946, n. 455 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 133-3 del 10 giugno 1946), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 58 del 9 marzo 1948). 108
concerné. D’autres systèmes en revanche n’accordent l’autonomie à certains
territoires que parce qu’ils sont, précisément, des îles.
o Une autonomie exclusive au profit des îles : l’exemple pertinent des
« immémoriales aspirations à l’autonomie des populations insulaires »
(statut des Açores)
Il résulte clairement de l’exemple portugais que l’autonomie des Açores77 et
Madère78 découle de leur caractère insulaire. En vertu de l’article 225-1 de la
Constitution portugaise, « le régime politique et administratif propre aux
archipels des Açores et de Madère est fondé sur les caractéristiques
géographiques, économiques, sociales et culturelles de ces régions et sur les
immémoriales aspirations à l’autonomie des populations insulaires ». Et le
même article de rappeler, en son paragraphe 3, que cette autonomie « ne porte
pas atteinte à la souveraineté de l’État ». Plus haut, dès son article 6 intitulé
« État unitaire », le texte suprême rappelle même que l’autonomie des îles se
développe au sein d’un État unitaire mais qui « respecte, dans son
organisation et son fonctionnement, le régime autonome des régions
insulaires (…) ». En conséquence, les deux archipels bénéficient d’une
autonomie dans les matières qui ne sont pas réservées à l’État, et développées
dans leurs statuts respectifs plusieurs fois modifiés.
L’exemple du Portugal est particulièrement pertinent pour la raison suivante
: il est le seul, en Europe du sud, à n’offrir l’autonomie législative qu’à deux
de ses régions. Alors même qu’il est formellement présenté comme un « État
unitaire » (article 6) et que la souveraineté y est « une et indivisible » (article 3-
1 de la Constitution portugaise). L’argument de l’insularité y a plus de poids
que dans les autres systèmes étudiés. En Italie, la Sicile et la Sardaigne sont
autonomes notamment parce qu’elles sont des îles. Mais trois autres régions
ont des statuts fortement comparables. Au Portugal, seules deux régions sont
autonomes parce qu’elles sont des îles. Ces deux régions exceptées, le Portugal
est un exemple assez typique d’État unitaire. Il prouve donc qu’il est
constitutionnellement possible de n’offrir l’autonomie qu’à une seule région.
La République française permet cette autonomie législative à la Nouvelle-
Calédonie notamment parce qu’elle est ultra-marine. On peut donc
valablement argumenter en faveur de l’autonomie d’une région métropolitaine
parce qu’elle est une île et que, par conséquent, elle se caractérise par une
forte identité culturelle et linguistique et un handicap économique du fait de
son éloignement du continent.
77 Lei n°2/2009 de 12 de janeiro, Estatuto polìtico-administrativo da região autónoma dos
Açores.
78 Lei n°13/1991 de 5 de juhno, Estatuto polìtico-administrativo da região autónoma da
Madeira. 109
La mer Baltique offre également deux exemples d’États qui n’accordent une
autonomie législative qu’à un territoire, en l’espèce insulaire. L’autonomie des
îles Åland est énoncée par une loi de rang constitutionnel ; ce qui n’est
d’ailleurs pas le cas des îles Féroé et du Groenland, îles du proche Danemark
dont le statut n’est que de rang législatif ordinaire. La Section I du chapitre I
du statut des îles Åland énonce sobrement que « les îles Åland sont
autonomes ». Le même statut prévoit clairement que « le parlement d’Åland
adopte la législation pour l’île d’Åland » (article 17). Une vingtaine de
compétences sont énumérées dans l’article suivant. Après l’avis de la cour
suprême, le président de Finlande peut annuler une loi d’Åland s’il considère
qu’elle a excédé sa compétence d’attribution (article 19 alinéa 2). L’article 27
énumère quant à lui une liste de plus de quarante compétences qui doivent
être réservées à l’État. Au Danemark, les îles Féroé sont devenues une
« communauté autonome » en 194879, tandis que le Groenland est devenu en
1979 une « communauté particulière » par une loi approuvée par
référendum80. C’est également par référendum que fut approuvée une loi
d’extension des compétences de l’île en 200981. Ce dernier statut permet
notamment la reconnaissance du peuple kalaallit et prévoit la possibilité pour
le Groenland d’accéder un jour à l’indépendance.
Aucune des îles et archipels cités ne dispose d’un pouvoir législatif absolu, qui
dépossèderait l’État central de l’un de ses bras souverains. Dans tous ces
exemples, le pouvoir législatif autonome est encadré, ce qui explique l’absence
de contradiction entre la forme de l’État (qui demeure unitaire) et la
reconnaissance politique des régions. Il en va à peu près de même au
Royaume-Uni du fait des lois de dévolution. Les assemblées régionales
d’Écosse et d’Irlande du Nord jouissent bien du pouvoir d’adopter leurs
propres lois, mais seulement dans des matières « dévolues » (essentiellement
les domaines des transports, de la santé et de l’éducation). Même en Espagne,
qualifiée par la doctrine d’« État autonomique », le principe d’unité est
essentiel et proclamé dès l’article 2 de la Constitution. Mais « l’unité ne signifie
ni uniformité ni centralisation ; elle est le résultat d’une pluralité d’entités
autonomes intégrées dans une unité étatique »82. Pour rassurer les défenseurs
de l’indivisibilité de la République française, il faut rappeler que cette
autonomie des régions en Espagne, Italie, Portugal, Finlande, au Danemark
et au Royaume-Uni n’entrave en rien les grands principes suivants, qui
rappellent que ces États ne sauraient être confondus avec des États fédéraux :
les régions ne bénéficient que de statuts, jamais de constitutions ; le pouvoir
législatif, comme énoncé plus haut, n’est jamais absolu mais encadré ; les lois
79 Home Rule Act of the Faroe Islands n°137 of March 23rd, 1948.
80 Greenland Home Rule, Act N° 577 of 29 November 1978.
81 The Act on Greenland Self-Government, Act N° 473 of 12 June 2009.
82 E. Fossas i Espadaler et J. L. Rérez Francesch, Lliçons de dret constitucional, Pòrtic,
Biblioteca Universitària, Barcelona, 2015, p. 179. 110
régionales ne doivent pas être contraires à la Constitution, la justice
constitutionnelle (quelle que soit sa forme) veillant à cette conformité.
Le droit comparé démontre qu’une République, ou un Royaume, peuvent à la
fois être proclamés « un et indivisible » (ce qui pourrait être considéré comme
une exigence encore plus forte que celle de la Constitution française, qui a
abandonné la référence à l’unité) et reconnaître en leur sein des îles
autonomes, c’est-à-dire dotées du pouvoir d’adopter leurs propres lois dans
certains domaines. Ces îles peuvent donc être également saisies par le droit
constitutionnel, qui peut déclamer, à l’instar de la Constitution portugaise, les
« immémoriales aspirations à l’autonomie des populations insulaires ». Et
dépasser le romantisme de la formule pour y attacher des effets juridiques. 111
Conclusion
Le statut constitutionnel de la Corse, île autonome
Dans notre rapport remis à Jean-Guy Talamoni en 2018, nous avions
proposé un nouvel article 74-2 à insérer dans la Constitution française. Mais
le débat s’est trop vite cristallisé sur la « place » dudit article. Pour certains, ce
n’était pas assez, l’environnement de l’article 74 n’offrant à la Corse pas plus
que le statut des collectivités d’Outre-mer. Pour d’autres, c’était trop, la Corse
devant demeurer dans l’environnement de l’article 72 car avant tout
métropolitaine. Comme le précise Jean-Félix Acquaviva dans l’entretien,
l’objectif est d’aboutir à une solution politique globale pour la Corse. « Cette
solution pourra s’inspirer à notre sens de l’environnement juridique de l’article
74 où se situe la Polynésie, mais une fois de plus le débat ne se situe pas là :
définissons plutôt un nouvel ordre législatif et juridique en déterminant les
champs de compétence qu’il faut transférer à la Collectivité de Corse et surtout
les domaines où la Corse doit légiférer clairement en lieu et place de l’État »
(voir annexes II).
En d’autres termes, il faut éviter de trop raidir les discussions sur les articles
72, 73 et 74 de la Constitution mais encore plus sur les compétences que l’on
souhaite attribuer à la Corse. Et de la « place » précise dans la Constitution ne
découle pas forcément une compétence précise. Il faut éviter que le débat ne
tourne en une opposition entre les « pro » et les « anti » article 72, les « pro » et
les « anti » article 74, les « pro » et les « anti » titre spécifique. Et ce pour
plusieurs raisons.
o Insister, non sur l’article 74, mais sur son « environnement »
C’est une erreur d’interpréter la proposition finale de notre rapport de 2018
comme étant une « insertion » dans l’article 74 de la Constitution. Nous avions
précisément rédigé un article nouveau pour ne pas mettre la Corse au même
niveau que les collectivités d’Outre-mer. La numérotation des articles de la
Constitution ne pouvant pas évoluer, il fallait logiquement choisir de créer un
nouvel article. Ce qui est en revanche exact, c’est que nous avions proposé
l’environnement de l’article 74. L’autonomie législative ne peut pas s’envisager 112
au sein de l’article 72. Un article 72-5, comme l’a déjà proposé l’Assemblée de
Corse dès 2013, permettrait une adaptation des lois et règlements. En résumé,
il offrirait à la Corse le même pouvoir que l’article 73 offre aux départements
et régions d’Outre-mer. Mais la Corse étant une collectivité métropolitaine,
pratiquement personne n’envisage son insertion dans l’article 73. Il faut
d’ailleurs mettre en relief le fait que cette adaptation, dans les DOM/ROM,
n’est pas effective, donc pas efficace. Ce pouvoir n’est pas adapté à la Corse.
Il ne l’est manifestement pas plus aux DOM : le bilan de l’article 73 est
quantitativement et qualitativement très limité. La question n’est pas tant de
savoir « où » l’on mentionne la Corse mais bien plutôt de savoir ce que la
Constitution peut lui offrir comme compétences. Et de ce point de vue, nous
restons convaincue que seul un article ou un titre spécifique pourrait entrer
en cohérence avec l’ensemble de la Constitution d’une part, et avec les statuts
législatifs reconnaissant sa spécificité d’autre part.
o Insister sur l’inefficacité du pouvoir d’adaptation
Les partisans d’une inscription de la Corse dans la Constitution, dans
l’article 72 ou dans l’article 72-5, insistent sur la révolution qu’opèrerait ladite
inscription. Bien évidemment, ces mêmes partisans pourraient rétorquer aux
élus nationalistes qu’ils ont le choix entre ne rien avoir du tout et celui de jouir
du pouvoir d’adapter les lois et règlements aux contraintes spécifiques de la
Corse. Pour beaucoup, cette évolution, à peine imaginable il y a quelques
années, serait spectaculaire. Mais pour plusieurs raisons que nous avons
essayé de souligner dans le présent rapport, le débat est déjà dépassé sans
même avoir été concrétisé. Le moment politique est tout autre. La réalité de
l’article 73 (qui offre ce pouvoir d’adaptation aux DOM/ROM, la Réunion
exceptée) prouve par ailleurs son inefficacité.
Il s’agit tout d’abord d’un pouvoir extrêmement encadré. Ainsi, si l’adaptation
s’exerce bien à la demande de la collectivité territoriale concernée, elle requiert
une habilitation du Parlement national ou de l’autorité règlementaire. Elle ne
peut intervenir que dans un nombre restreint de domaines et l’exercice de
cette compétence normative s’effectue « dans les conditions et sous les
réserves prévues par une loi organique ». Surtout, ces habilitations « ne
peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice
d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ». Enfin, le
préfet a la possibilité de déférer les délibérations des conseils au Conseil d’État
(voir décision du Conseil constitutionnel n°2007-547 DC du 15 février 2007,
Dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’Outre-mer, considérant
3483).
83 « Considérant, en premier lieu, que les délibérations précitées seront transmises au
représentant de l’État dans le département ou la région, lequel pourra les porter devant le Conseil d’État ; que le législateur a ainsi prévu des dispositions propres à assurer le respect 113
Les faits ont démontré l’inefficacité de cette voie de l’habilitation. La
Guadeloupe a été la première à utiliser la possibilité de l’article 73, son conseil
régional ayant fait une demande d’habilitation en 2009 pour lui permettre de
fixer des règles spécifiques en matière de réglementation thermique. Cette
première demande a porté ses fruits puisqu’elle a conduit à l’adoption d’une
disposition législative d’habilitation insérée dans la loi pour le développement
économique des outre-mer du 27 mai 2009. Mais il faut aussi noter que de
nombreuses demandes sont restées lettre morte, même s’il est difficile d’avoir
accès à la liste des délibérations des conseils régionaux d’Outre-mer
demandant l’habilitation en application de l’article 73 (une soixantaine depuis
2008), et encore plus difficile d’obtenir le bilan, non des demandes
d’habilitation, mais des habilitations effectivement accordées.
Le titre XII de la Constitution, en donnant à la Corse un pouvoir d’adaptation
similaire, créerait un nouveau « monstre bureaucratique ». La grande majorité
des lois nationales n’étant pas adaptées à la Corse, l’assemblée de cette
dernière perdrait un temps précieux à demander des habilitations, sans avoir
l’assurance de leur obtention... ni même d’une simple réponse. La réforme
constitutionnelle ouvrirait ainsi la possibilité d’un nouveau processus lourd,
complexe, risquant de mener à l’inefficacité.
En avant-propos, nous avons voulu signifier qu’il appartenait aux élus, et à
eux seuls, d’opérer les choix à partir des propositions formulées par des
« experts ». Certaines propositions du présent rapport seront peut-être
discutées, rejetées, adoptées. La question de la révision constitutionnelle étant
celle qui, compte tenu des tendances présentes au sein de l’Assemblée de
Corse, sera l’une des plus sensibles, la dernière proposition est déclinée en
trois options.
• Une première option, a minima, qui était le choix du gouvernement, est
celle d’un futur article 72-5 de la Constitution. La Corse ne bénéficiera que du
pouvoir d’adapter certaines lois aux spécificités locales. Ce projet d’article 72-
5 a été validé par la Collectivité territoriale de Corse en 2018.
• Une deuxième option, médiane, est celle d’un futur article 74-2 de la
Constitution. C’est celle proposée dans le rapport remis au président de
l’Assemblée de Corse en 2018. Elle ouvrirait la voie à une véritable autonomie.
La Corse pourra adopter ses propres lois dans divers domaines sans passer
par le filtre de Paris. Une telle dévolution irait dans le sens des revendications
de la majorité territoriale.
du dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution en vertu duquel le représentant de l’État a « la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » ». 114
• Une troisième option, a maxima, est celle de l’accession à la pleine
souveraineté. Pour cela, la Corse devra bénéficier d’un titre et pas seulement
d’un article dans la Constitution, à l’image de la Nouvelle-Calédonie, à laquelle
le titre XIII de la Constitution est entièrement consacré et prévoit un processus
d’autodétermination.
Proposition n°15
Insérer la Corse dans la Constitution
Option a minima : pouvoir d’adaptation des normes nationales dans
l’article 72-5
Option médiane : autonomie législative dans l’article 74-2
Option a maxima : autonomie législative avec perspective d’un
référendum d’auto-détermination au nouveau titre XIII bis
Formulations proposées
Option 1
[Rédaction proposée par le projet de loi constitutionnelle nº2203 pour un
renouveau de la vie démocratique]
Art. 72-5 de la Constitution : La Corse est une collectivité à statut particulier au
sens du premier alinéa de l’article 72.
Les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées aux spécificités
liées à son insularité ainsi qu’à ses caractéristiques géographiques,
économiques ou sociales.
Sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté
publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, ces adaptations peuvent
être décidées par la Collectivité de Corse dans les matières où s’exercent ses
compétences et si elle y a été habilitée, selon le cas, par la loi ou le règlement.
Ces adaptations sont décidées dans les conditions prévues par la loi organique.
Option 2
Nouvel article 74-2 de la Constitution :
La Collectivité de Corse régie par le présent article a un statut particulier qui
tient compte de ses spécificités liées à son insularité ainsi qu’à ses
caractéristiques géographiques, historiques, linguistiques, économiques et
sociales.
Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l’Assemblée de 115
Corse, qui fixe les compétences de cette collectivité et les conditions dans
lesquelles les lois et règlements y sont applicables. Le transfert des compétences
de l’ état porte sur les matières fiscale, foncière et linguistique, précisées et
complétées, le cas échant, par la loi organique. Les textes de forme législative
votés par l’Assemblée de Corse ne peuvent en tout état de cause porter sur les
matières énumérées au quatrième alinéa de l’article 73.
La loi organique détermine les conditions dans lesquelles les textes de forme
législative adoptés par l’Assemblée de Corse pourront être soumis avant
publication au contrôle du Conseil constitutionnel.
Option 3
Nouveau titre XII bis dans la Constitution :
De la Corse
La Corse est une collectivité à statut particulier, qui tient compte de ses
spécificités liées à son insularité ainsi qu’à ses caractéristiques géographiques,
historiques, linguistiques, économiques et sociales.
Son statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l’Assemblée
de Corse, qui fixe les compétences de cette collectivité. Le transfert des
compétences de l’État porte, de façon définitive, sur les matières définies par la
loi organique, pour lesquelles l’Assemblée de Corse adopte des textes de forme
législative.
La loi organique détermine les conditions dans lesquelles les autres
compétences sont transférées à l’Assemblée de Corse et au Conseil exécutif de
Corse, ainsi que le calendrier et la répartition de la charge desdits transferts,
jusqu’à la tenue du référendum mentionné à l’article 75-3.
La loi organique détermine les règles d’organisation et de fonctionnement des
institutions de la Corse et les conditions dans lesquelles les lois adoptées par
l’Assemblée de Corse pourront être soumises avant publication au contrôle du
Conseil constitutionnel.
Article 75-3 :
La loi organique relative à la Corse précise les conditions dans lesquelles le
peuple corse sera amené à se prononcer par référendum sur l’accession à la
pleine souveraineté dix ans après sa promulgation. 116
La loi organique définit le corps électoral. Elle précise notamment les conditions
permettant l’inscription sur la liste spéciale du référendum, plus restrictives que
celles de la liste électorale générale. 117
Annexes
I. Tableau synoptique des propositions
II. Compte-rendu des entretiens 118
Annexe I. Tableau synoptique des propositions
Numéro de la
proposition
Contenu Formulation éventuelle Niveau de modification
(Bonnes
pratiques,
règlement, loi,
constitution)
1
Fusionner certains
agences et offices
Nécessité de faire un audit au
préalable
1°) Loi pour
l’OTC, l’ODARC,
l’OEHC et L’OFC
2°) Règlement
(délibération de
l’Assemblée de
Corse) pour
l’ADEC, l’OEC,
l’ATC et l’AUE
2
Permettre au
président du Conseil
exécutif de Corse
d’ester en justice
(demande ou défense)
sur délégation de
l’Assemblée pendant
la durée de son
mandat
Le président du Conseil
exécutif représente la
collectivité territoriale de Corse
en justice et dans tous les
actes de la vie civile.
Il peut, par délégation de
l’Assemblée de Corse, être
chargé pour la durée de son
mandat d'intenter au nom de
la Collectivité de Corse les
actions en justice ou de
défendre la Collectivité dans
les actions intentées contre
elle, dans les cas définis par
l’Assemblée, et en
l’avertissant lors de la session
qui suit l’action.
Loi
CGCT, article
L.4422-29
3
Permettre à
l’Assemblée de Corse
de déroger à titre
expérimental à
certaines dispositions
de la loi sur
habilitation
législative
Lorsque l'Assemblée de Corse
estime que les dispositions
législatives en vigueur
présentent pour l'exercice des
compétences de la collectivité
territoriale, des difficultés
d'application liées aux
contraintes et spécificités de
l'île, elle peut demander au
gouvernement que le
législateur l’habilite à procéder
à des dérogations aux règles
en vigueur à titre
expérimental. Le Parlement
adopte ensuite les dispositions
législatives appropriées.
Loi
CGCT, article
L.4422-16 119
4
Élire les membres de
la commission
permanente de
l’Assemblée de Corse
à la représentation
proportionnelle au
plus fort reste
Loi
CGCT, article
L.4422-9
5
Confier la présidence
de l’une des trois
commissions
organiques à un
membre d’un groupe
minoritaire, de
l’opposition ou
apparenté à l’un des
deux
L’une des trois commissions
organiques est obligatoirement
présidée par un membre d’un
groupe minoritaire, groupe de
l’opposition, ou apparenté à
l’un des deux. L’Assemblée,
par un vote à la majorité,
décide quelle commission sera
ainsi présidée. Les membres
de la commission désignée,
élus comme décrit dans
l’article précédent, choisissent
ensuite, à leur tour, leur
président au scrutin
majoritaire. Seuls peuvent être
candidats à la présidence les
membres de la commission
appartenant à un groupe de
l’opposition ou minoritaire.
Règlement
Ajout d’un
article 19 Bis au
règlement de
l’Assemblée de
Corse
6
Pour donner aux avis
du CESEC leur
fonction première qui
est d’éclairer les élus,
surtout dans le cadre
des avis obligatoires,
tenter d’instaurer
une « bonne pratique
» du délai raisonnable
Bonnes
pratiques
7
Élargir la conférence
des présidents à la
présidence de la
CESEC
La conférence des présidents
réunit les présidents des
groupes politiques, le
président du Conseil
économique, social,
environnemental et culturel,
ainsi que le président du
Conseil exécutif ou son
représentant en fonction de
l’ordre du jour. Elle est
présidée par le Président de
l’Assemblée, qui en fixe les
dates et l’ordre du jour.
Règlement
Modification de
l’article 18 du
règlement de
l’Assemblée de
Corse
8
Déléguer la
présidence de la
chambre des
territoires à un
représentant des
communautés de
communes
La chambre des territoires
favorise la coordination et la
mise en œuvre de politiques
de solidarité et de proximité
avec les communes et les
intercommunalités de Corse. À
cette fin, elle coordonne
l'exercice des compétences des
collectivités territoriales,
notamment en matière Règlement 120
d'investissement, et promeut
la prise en compte de la
diversité des territoires dans
la définition et la mise en
œuvre des politiques
publiques.
Elle est composée des
membres du conseil exécutif
de Corse, du président de
l'Assemblée de Corse et de
huit membres de l'assemblée
élus en son sein, des
présidents des communautés
d'agglomération, des maires
des communes de 10 000
habitants ou plus, d'un
représentant des collectivités
territoriales et groupements de
collectivités des territoires de
montagne, de huit
représentants élus des
présidents des communautés
de communes et de huit
représentants élus des maires
des communes de moins de 10
000 habitants.
Pour mieux exercer sa mission
d’interface entre les
collectivités territoriales, les
intercommunalités et la
Collectivité de Corse, le
président du Conseil exécutif
délègue sa présidence à l’un
des représentants des
communautés de communes.
Écriture de
l’article 85 du
règlement
intérieur de
l’Assemblée de
Corse
Après une
demande
d’adaptation de
l’article L.4421-
3 du CGCT
9
Création d’un
référent politique
jouant le rôle
d’interface entre
l’Assemblea di a
Ghjuventù et le
Conseil exécutif
L’Assemblea di a Giuventù
peut être saisie par le
Président de l’Assemblée de
Corse et par le Président du
Conseil exécutif, ou, de sa
propre initiative, formuler des
propositions à leur attention.
Elle est assistée d’un référent
politique, nommé par le
président du Conseil exécutif,
qui assure la coordination
entre l’Assemblea di a
Giuventù et le Conseil exécutif.
À ce titre, ledit référent
transmet notamment, en
temps utile, les rapports du
Conseil exécutif dont il estime
qu’ils sont de nature à
légitimer l’avis de l’Assemblea
di a Giuventù.
Règlement
Modification de
l’article 8 alinéa
1 du règlement
intérieur de
l’Assemblée de
Corse 121
10
Consacrer l’existence
du comité
d’évaluation des
politiques publiques
dans le règlement
intérieur de
l’Assemblée de Corse.
Réformer sa
composition pour
renforcer son
indépendance
(absence du conseil
exécutif comme
membre de droit) et
son caractère
démocratique
(augmentation des
citoyens tirés au sort)
Le Comité d’évaluation des
politiques publiques est chargé
d’évaluer les principales
politiques publiques de la
Collectivité de Corse selon une
liste prioritaire qu’il aura
établi.
Le Comité d’évaluation des
politiques publiques est
composé de membres de droit
et de membres élus, de même
que de vingt citoyens tirés au
sort. Le règlement intérieur
dudit comité précise sa
composition et notamment les
modalités de désignation des
représentants de la société
civile et citoyens tirés au sort.
Règlement
Nouveau
chapitre au sein
du titre V
consacré aux
relations entre
l’Assemblée, le
CESEC et les
autres instances
consultatives
11
Nomination d’un
référent
déontologique chargé
de présider un comité
de pilotage pour bâtir
un plan
anticorruption
Comité composé de la
Direction du contrôle interne
et l’Inspection générale de la
Collectivité, des membres de
la commission de déontologie
de l’Assemblée de Corse et
des secrétaires généraux du
Conseil de l’exécutif et de
l’Assemblée.
Lettre de
mission du
président du
Conseil exécutif
12
Création de
conférences
citoyennes corses,
appelée « Pievi », sur
le thème du
développement
durable.
Conférences organisées au
sein de territoires à définir
(anciennes provinces par
exemple), composées pour un
tiers de personnes tirées au
sort, un tiers de personnes
désignées par l’Assemblée de
Corse sur la base de
candidatures, un tiers de
personnes élues au sein des
milieux associatif, syndicaliste
et religieux
Règlement
Délibération de
l’Assemblée de
Corse
13
Insérer la notion de
peuple corse dans la
Constitution
La République reconnaît, en
son sein, les populations
d'outre-mer et le peuple corse,
dans un idéal commun de
liberté, d'égalité et de
fraternité.
Constitution
Modification de
l’article 72-3,
alinéa 1
14
Réviser la
Constitution pour y
insérer la possibilité
de l’enseignement
immersif des langues
régionales
Les langues régionales
appartiennent au patrimoine
de la France. La République
concourt à la défense et la
promotion des langues
régionales, notamment par la
méthode de leur enseignement
immersif
Constitution
Modification de
l’article 75-1 122
15
Insertion de la Corse
dans la Constitution
-Option a minima :
pouvoir d’adaptation
des normes
nationales à l’article
72-5
-Option médiane :
autonomie législative
dans l’article 74-2
-Option a maxima :
autonomie législative
avec perspective d’un
référendum d’auto-
détermination au
nouveau titre XIII Bis
Formulations proposées
Option 1
La Corse est une collectivité à
statut particulier au sens du
premier alinéa de l’article 72.
« Les lois et règlements
peuvent comporter des règles
adaptées aux spécificités liées
à son insularité ainsi qu’à ses
caractéristiques
géographiques, économiques
ou sociales.
« Sauf lorsque sont en cause
les conditions essentielles
d’exercice d’une liberté
publique ou d’un droit
constitutionnellement garanti,
ces adaptations peuvent être
décidées par la collectivité de
Corse dans les matières où
s’exercent ses compétences et
si elle y a été habilitée, selon
le cas, par la loi ou le
règlement. Ces adaptations
sont décidées dans les
conditions prévues par la loi
organique.
Option 2
La collectivité de Corse régie
par le présent article a un
statut particulier qui tient
compte de ses spécificités liées
à son insularité ainsi qu’à ses
caractéristiques
géographiques, historiques,
linguistiques, économiques et
sociales.
Ce statut est défini par une loi
organique, adoptée après avis
de l'Assemblée de Corse, qui
fixe les compétences de cette
collectivité et les conditions
dans lesquelles les lois et
règlements y sont applicables.
Le transfert des compétences
de l’Etat porte sur les matières
fiscale, foncière et linguistique,
précisées et complétées, le cas
échant, par la loi organique.
Les textes de forme législative
votés par l’Assemblée de
Corse ne peuvent en tout état
de cause porter sur les
Option 1
Constitution
Insertion de
l’article 72-5
(Rédaction
proposée par le
projet de loi
constitutionnelle
nº 2203 pour un
renouveau de la
vie
démocratique)
Option 2
Constitution
Nouvel article
74-2 123
matières énumérées au
quatrième alinéa de l'article
73.
La loi organique détermine les
conditions dans lesquelles les
textes de forme législative
adoptés par l’assemblée
délibérante de la collectivité de
Corse pourront être soumis
avant publication au contrôle
du Conseil constitutionnel.
Option 3
La Corse est une collectivité à
statut particulier, qui tient
compte de ses spécificités liées
à son insularité ainsi qu’à ses
caractéristiques
géographiques, historiques,
linguistiques, économiques et
sociales.
Son statut est défini par une
loi organique, adoptée après
avis de l’Assemblée de Corse,
qui fixe les compétences de
cette collectivité. Le transfert
des compétences de l’État
porte, de façon définitive, sur
les matières définies par la loi
organique, pour lesquelles
l’Assemblée de Corse adopte
des textes de forme législative.
La loi organique détermine les
conditions dans lesquelles les
autres compétences sont
transférées à l’Assemblée de
Corse et au Conseil exécutif de
Corse, le calendrier et la
répartition de la charge
desdits transferts, jusqu’à la
tenue du référendum
mentionné à l’article 75-3.
La loi organique détermine les
règles d'organisation et de
fonctionnement des
institutions de la Corse et les
conditions dans lesquelles les
lois adoptées par l’assemblée
délibérante de la collectivité
pourront être soumises avant
publication au contrôle du
Conseil constitutionnel.
Option 3
Constitution
Insertion d’un
titre XII Bis De
la Corse
Articles 75-2 et
75-3 124
Article 75-3
La loi organique relative à la
Corse précise les conditions
dans lesquelles le peuple
corse sera amené à se
prononcer par référendum sur
l’accession à la pleine
souveraineté dix ans après sa
promulgation.
La loi organique définit le
corps électoral. Elle précisera
notamment les conditions
permettant l’inscription sur la
liste spéciale du référendum,
plus restrictives que celles de
la liste électorale générale. 125
Annexe II Compte-rendu des entretiens
Liste des personnes interrogées
Jean-Felix Acquaviva, député de la deuxième circonscription de la Haute-Corse, conseiller à l’Assemblée de Corse, président du Comité de Massif de Corse, ancien président de l’Office des transports corse
François Alfonsi, député européen, ancien maire, ancien conseiller à l’Assemblée de Corse
Jean-Christophe Angelini, président du groupe Avanzemu, maire de Purtivechju, ancien conseiller exécutif, ancien conseiller général
Jean Biancucci, président du groupe Fà populu inseme, maire de Cutuli è Curtichjatu, ancien conseiller exécutif
Gaetano Armao, vice-président de la région autonome de Sicile Francina Armengol Socías, présidente du Gouvernement des îles Baléares Paul-Felix Benedetti, président du groupe Core in Fronte
Marie-France Bereni-Canazzi, présidente du comité d’évaluation des politiques publiques
Dominique Bucchini, ancien maire, ancien président de l’Assemblée de Corse, ancien parlementaire européen
Paul-André Colombani, député de la deuxième circonscription de la Corse-du-Sud Jean-Jacques Ferrara, député de la première circonscription de la Corse-du-Sud Paul Giacobbi, ancien maire, ancien président du Conseil général de la Haute-Corse, ancien député, ancien président du Conseil exécutif de Corse
Josepha Giacometti-Piredda, conseillère à l’Assemblée de Corse, ancienne conseillère exécutive
Pierre Joxe, ancien ministre de l’intérieur, ancien ministre de la défense, ancien président de la Cour des comptes et ancien membre du Conseil constitutionnel Laurent Marcangeli, maire d’Ajaccio, président du groupe Un soffiu Novu, président de la communauté d’agglomération d’Ajaccio
Camille Martelli, vice-présidente de l’Assemblea di a Ghjuventù Marie-Antoinette Maupertuis, présidente de l’Assemblée de Corse Marie-Jeanne Nicoli, présidente du Conseil économique, social, environnemental et culturel de Corse
Jean-Charles Orsucci, maire de Bonifacio, ancien président du groupe Anda per Dumane à l’Assemblée de Corse, ancien vice-président de l’Assemblée de Corse Jean-Jacques Panunzi, sénateur de la Corse du Sud, ancien président du Conseil général
Paul-Toussaint Parigi, sénateur de la Haute-Corse
Louis Pozzo di Borgo, conseiller à l’Assemblée de Corse, président de la communauté d’agglomération de Bastia
Camille de Rocca Serra, député honoraire, ancien président de l’Assemblée de Corse José Rossi, ancien ministre, ancien président du Conseil général de la Corse-du-Sud, ancien député, ancien maire, ancien président de l’Assemblée de Corse Ange Santini, maire de Calvi, ancien président du Conseil exécutif Pierre Savelli, maire de Bastia
Jean-Guy Talamoni, ancien président de l’Assemblée de Corse Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, ancien président de la Commission des Lois, ancien député
Petr’Antò Vesperini, vice-président de l’Assemblea di a Ghjuventù 126
Jean-Félix Acquaviva
Député de la deuxième circonscription de la Haute-Corse
Conseiller à l’Assemblée de Corse
Président du Comité de Massif de Corse
Ancien président de l’Office des transports corse
Visioconférence, le 23 septembre 2021 à 16h
1°) Mes premières questions s'adressent au député de la deuxième
circonscription de la Haute-Corse depuis 2017. Vous avez été acteur des
négociations entre la Collectivité et le pouvoir central pour l'insertion de la Corse
dans la Constitution, et la consécration de son autonomie. Tout d'abord, le projet
de loi constitutionnelle, dont plusieurs versions ont été enregistrées, est-il
définitivement enterré ?
J.-F. A. : Oui, à six mois de la prochaine élection présidentielle, le projet de
réforme de la constitution dont l'examen en première lecture à l'Assemblée
nationale a été stoppé en juillet 2018, à la suite de l'affaire Benalla, est
définitivement enterré dans le cadre de ce quinquennat d'Emmanuel Macron.
2°) Toujours à propos de cette séquence, comment analyseriez-vous ensuite cet
échec (si tant que vous le considériez ainsi) ? Quels sont, selon vous, les
obstacles les plus redoutables à la consécration de l'autonomie de la Corse ?
J.-F. A. : Les principaux obstacles à l'avènement d'un statut d'autonomie de
la Corse sont de l'ordre de la tradition politique républicaine des gouvernants
de toutes tendances confondues et de l'élite française qui est imprégnée de
jacobinisme. On doit faire face en permanence en France à une confusion
entre unité et uniformité, comme si l'unité de la République ne pouvait pas
s'envisager dans la diversité des cultures et des modes d'organisation
institutionnelle territoriales.
3°) Vous avez été particulièrement actif en déposant notamment de nombreux
amendements. Au cours de ces années, avez-vous senti à l'Assemblée nationale
un infléchissement des réticences à propos de l'autonomie de la Corse ? ou au
contraire un durcissement ? 127
J.-F. A. : Avec mes deux collègues députés nationalistes [note de WM : Michel
Castellani et Paul-André Colombani], nous avons effectivement déposé des
centaines d'amendements (question des langues minoritaires,
décentralisation, plus de pouvoirs de décision aux régions, statut d'autonomie
plein et entier de la Corse, organisation davantage fédéraliste...). L'objectif était
d'occuper les débats afin de faire entendre une voix différente contrant cette
tradition jacobine bien ancrée qui est paradoxalement celle du nouveau
bataillon de députés de La République en marche. Alors que ces derniers
incarnaient, dans le discours à tout le moins à l'époque, une forme de
renouveau politique et démocratique, ils se sont avérés bien inscrits dans la
vieille tradition républicaine française défraichie. En revanche, le travail que
nous avons effectué depuis juin 2017 au Parlement en rencontrant de
nombreux députés et responsables politiques a permis de faire bouger les
lignes, je pense aux communistes, à Jean-Luc Mélenchon, à certains membres
des Républicains, socialistes, et de LREM également, la notion d'"autonomie"
fait désormais progressivement partie du paysage politique français. Notre
travail n'est toutefois pas encore terminé et le chemin est encore long, mais je
continue à croire que le sens de l'histoire et la démocratie seront plus forts.
4°) Le modèle des îles autonomes, tel que je l'ai proposé dans mes travaux
antérieurs (Sicile, Sardaigne, les Baléares, les Canaries, Madère, les Açores
notamment) semble faire particulièrement peur aux Jacobins. Lesquels semblent
prêts à accepter, a maxima, le modèle de l'Outre-mer, tel que celui de la
Polynésie française. Pensez-vous que cette piste puisse être intéressante à
explorer ? Ou au contraire, calquer un statut de la Corse sur celui de l'Outre-mer
n'est-il pas au contraire un moyen de minimiser les revendications ?
J.-F. A. : Je ne pense pas qu'il faille s'enfermer dans tel ou tel modèle existant
au risque de s'engouffrer dans des débats qui n'ont pas lieu d'être ou de
transposer des modèles qui ne seraient pas adaptés à notre île : la Corse a sa
propre histoire et ses propres contraintes, qui peuvent être différentes des
terres d’Outre-Mer, même si sur certains points on retrouve de fortes
similitudes. L'objectif politique qui est le nôtre est d'engager la Corse dans un
processus de dialogue pour aboutir à une solution politique globale pour la
Corse. Cette solution pourra s'inspirer à notre sens de l'environnement
juridique de l'article 74 où se situe la Polynésie, mais une fois de plus le débat
ne se situe pas là : définissons plutôt un nouvel ordre législatif et juridique en
déterminant les champs de compétences qu'il faut transférer à la Collectivité
de Corse et surtout les domaines où la Corse doit légiférer clairement en lieu
et place de l'État.
5°) Toujours en ce qui concerne le volet relatif à l'autonomie, il est une question
que la majorité des Corses ne veut plus éluder (au niveau juridique j'entends) : 128
celle du peuple Corse. Le Conseil constitutionnel a censuré une loi qui en
proposait l'expression en 1991. En tant que député habitué aux échanges dans
l'hémicycle, voyez-vous une manière de sortir de cette impasse
constitutionnelle ?
J.-F. A. : L'inscription du peuple corse doit se faire au sein de la Constitution,
c'est indispensable et inéluctable je dirais même : c'est la juste reconnaissance
de l'Histoire. Nous avons proposé dans notre série d'amendements en juillet
2018 d'élever au rang constitutionnel l'article de loi de 1991 censuré par le
Conseil constitutionnel, à savoir reconnaitre l'existence d'un « peuple corse,
composante du peuple français ». Je dois dire que plusieurs députés sur tous
les bancs nous ont suivis, mais le refus du Gouvernement et la discipline de
vote de la majorité parlementaire n'ont pas permis de réaliser le coup de force
en commission des Lois. En séance publique, sans faire de politique fiction, je
pense que l'on aurait pu avoir quelques surprises grâce au travail de
mobilisation de nos soutiens que l'on aurait engagé !
6°) Mes questions sont à présent relatives aux institutions corses et s'adressent
à l'ancien conseiller exécutif et l'actuel conseiller à l’Assemblée de Corse. Que
pensez-vous pour commencer d'un statut pour l'opposition à l'Assemblée ? Je
pense concrètement à une conférence des présidents ; l'obligation de confier la
présidence de certaines commissions thématiques à un membre de l'opposition
; la création d'une niche parlementaire ; la participation obligatoire d'un ou
plusieurs membres de l'opposition à la rédaction des rapports présentés par le
conseil exécutif, la création d'une questure (la liste n'est pas exhaustive).
J.-F. A. : Toutes ces propositions me paraissent intéressantes dans le but
d'impulser davantage de débat et de démocratie au sein de l'Assemblée de
Corse, mais il ne faut pas pour autant aller trop loin et nier le fait
démocratique majoritaire. Les Corses ont voté nettement à plus de 40 % pour
la liste Fà populu inseme, il est tout à fait logique que les conseillers issus de
cette majorité aient pleinement les moyens pour changer ce pays et construire
la Nation selon le programme que nous avons proposé au suffrage
universel. Cela doit bien évidemment s'effectuer sous le contrôle de
l'opposition qui doit jouer son rôle et être force de proposition par la rédaction
de délibérations éventuelles à soumettre au vote de l'Assemblée.
7°) Vous avez également été maire, et êtes président du Comité de Massif de
Corse et membre du comité directeur de l'Association nationale des élus de
montagne. Dans le souci d'un meilleur équilibrage des institutions, le rôle des
organes consultatifs pourrait être renforcé. Je pense notamment à la chambre
des territoires. Qu'en pensez-vous ? Sur quels points son rôle et son
fonctionnement pourraient être améliorés ? 129
J.-F. A. : La chambre des territoires peut effectivement être améliorée
notamment dans sa représentation (des propositions ont été soumises
récemment au Gouvernement modifiant l'ordonnance de 2016). Cette
chambre des territoires doit être le lieu de débat entre la Collectivité de Corse
et les maires et présidents d'intercommunalités sur les questions
d'aménagement du territoire, de mobilité. Mais là encore il ne faut pas recréer
des conseils départementaux bis en maintenant l'unité des politiques
publiques de la Corse, on ne peut pas raisonner seulement en bassins de vie.
Sur ce point, il faut souligner parfois l'inadéquation entre la réalité historique
et géographique de nos anciennes Pieve notamment avec la carte
intercommunale actuelle. Notre politique des territoires doit davantage
prendre en compte ces réalités historiques et géographiques.
8°) Souhaitez-vous ajouter quelque chose sur l'évolution des institutions ?
J.-F. A. : Selon moi, le travail sur l'évolution des institutions ne peut faire
l'économie de la question des agences et offices. N'oublions pas qu'en 2002 le
statut Jospin prévoyait une grande réforme de cette organisation que les
majorités territoriales qui se sont succédé n'ont pas souhaité, à tort ou à
raison, mettre en œuvre, compte tenu des difficultés sociales qui pourraient
en découler. Des agences doivent fusionner, certains services à l'intérieur
doivent réintégrer les services administratifs directs de la collectivité. Un vrai
travail doit être effectué pour améliorer la fluidité des politiques publiques et
surtout gommer le phénomène de baronnies qui s'est créé au fil des décennies.
Cela passe par des études et un diagnostic précis pour créer les conditions
d'une transition partagée avec tous les acteurs concernés : élus,
administration, syndicats... 130
François Alfonsi
Député européen
Ancien maire
Ancien conseiller à l’Assemblée de Corse
Échange téléphonique, le 11 octobre 2021
1°) Mes premières questions s’adressent au député européen. Comment un élu
qui porte des idées nationalistes parvient-il à porter « aussi loin » sa voix ? Quelle
est l’accueil réservé par les autres députés européens à la question corse ?
F. A. : Pour tous les députés européens non-français, la perception de la Corse
est très différente de celle des autres régions françaises ; et le « député corse »
est lui aussi à part des autres députés élus en France.
L’insularité, qui fait que la Corse est un territoire aux contours bien définis,
alors que bien peu nombreux sont les européens qui connaissent les limites
des autres régions françaises, favorise sans doute cette perception.
Mais l’explication est aussi politique. Vu d’Europe, la question corse est un
double mystère : un mystère français -comment le système jacobin peut-il ne
pas admettre le particularisme si évident de la Corse ?-, et aussi un mystère
corse car le peuple corse a toujours donné un message confus quant à son
refus d’être assimilé.
Depuis les élections successives gagnées par les nationalistes, ce message
s’est clarifié et chacun comprend bien désormais que la Corse refuse le droit
commun qui lui est imposé. Je suis le porte-parole de ce refus auprès de mes
collègues.
2°) Le modèle des îles autonomes, tel que je l’ai proposé dans mes travaux
antérieurs (Sicile, Sardaigne, les Baléares, les Canaries, Madère, les Açores
notamment) semble faire particulièrement peur aux Jacobins. Lesquels semblent
prêts à accepter, a maxima, le modèle de l’Outre-mer, tel que celui de la
Polynésie française. Pensez-vous que cette piste puisse être intéressante à
explorer ? Ou au contraire, calquer un statut de la Corse sur celui de l’Outre-mer
n’est-il pas au contraire un moyen de minimiser les revendications ?
F. A. : Je pense que les Jacobins ne sont prêts qu’à une chose : ne rien
admettre qui puisse remettre en cause leurs certitudes.
Les Régions ultrapériphériques européennes, dont font partie les régions
d’Outre-mer françaises, sont traitées en fonction de leur éloignement (plus de
1000 km du continent européen) et donc de leur situation hors de l’espace 131
européen, au cœur des Caraïbes ou de l’Océan indien, ou au large de l’Afrique
en Atlantique. Les autres îles que vous citez sont comme la Corse au cœur de
l’espace européen et leur autonomie est historiquement une adaptation des
constitutions des États aux particularismes de leur insularité. C’est ce chemin
qui est naturel, et la France est le seul État qui refuse dans les faits une
logique de différenciation entre un territoire insulaire et le continent.
Le discours sur le rapprochement institutionnel de la Corse avec l’Outre-mer
correspond le plus souvent à un réflexe bien jacobin qui consiste à nous faire
rentrer coûte que coûte dans l’architecture constitutionnelle française plutôt
que de convenir de la nécessité d’un traitement particulier de la question corse
qui réponde à la fois à son caractère insulaire et aux réalités de son histoire,
de sa culture pour notre île qui est au cœur de l’espace européen. S’ils
brandissent le statut d’outre-mer c’est un faux semblant. Ils savent que la
Corse n’est pas un RUP au sens de l’Europe. En fait, cela exprime selon moi
qu’il n’y a pas de volonté réelle du côté de l’État.
3°) Toujours en ce qui concerne le volet relatif à l’autonomie, il est une question
que la majorité des Corses ne veut plus éluder (au niveau juridique j’entends) :
celle du peuple corse. Le Conseil constitutionnel a censuré une loi qui en
proposait l’expression en 1991. En tant que député européen, voyez-vous une
manière de sortir de cette impasse constitutionnelle ?
F. A. : La question du peuple corse est le cœur du problème corse.
Le compromis est difficile avec la constitution d’un État unitaire, et la tentative
Mitterrand/Rocard/Joxe en 1991 a été balayée par le Conseil Constitutionnel.
Il faut donc faire rentrer l’autonomie de la Corse par un article dans la
Constitution qui la reconnaisse explicitement, avec une référence au peuple
corse pour laquelle on pourrait s’appuyer sur la proposition votée en 1991.
Les articles 1 et 2 de la Constitution (« indivisibilité de la République » et « le
français langue de la République ») doivent impérativement être relativisés si
on veut arriver à un compromis politique : être différent n’est pas être séparé,
et la pratique officielle et généralisée de la langue corse en Corse n’est pas au
préjudice de la langue française qui continuera à y être la langue de référence
officielle.
L’exemple de la censure de la loi Molac sur les langues régionales montre que
la difficulté vient plutôt des ardeurs jacobines du Conseil constitutionnel.
D’ailleurs les députés européens se sont étonnés que cette instance suprême
en soit venue à censurer une méthode pédagogique d’enseignement au nom
de la Constitution ! La seule chose que le Conseil Constitutionnel ne pourra
pas censurer, c’est un article de la Constitution. 132
4°) Mes questions sont à présent relatives aux institutions corses et
s’adressent à l’ancien conseiller de l’Assemblée de Corse. Que pensez-vous
pour commencer d’un statut renforcé pour l’opposition à l’Assemblée ?
F. A. : Je pense utile de donner un rôle constructif à l’opposition dans la
conduite des affaires publiques, tout en lui laissant la liberté de ses choix
politiques. Ce rôle pourrait s’exprimer au sein de l’Assemblée de Corse, où la
règle d’Hondt utilisée au Parlement Européen pourrait s’appliquer pour
répartir les responsabilités au sein des commissions organiques devant
lesquelles les Conseillers exécutifs valident leurs projets, et aux fonctions de
représentation telles que les vice-présidences.
Actuellement la liberté du temps de parole est totale en session, mais la réalité
d’influence est très faible. Je préfèrerais l’inverse : moins de discours (là encore
l’Europe a adopté des méthodes de travail dont on pourrait s’inspirer), et plus
de responsabilités.
5°) Dans le souci d’un meilleur équilibrage des institutions, le rôle des organes
consultatifs (je pense notamment au CESEC et à la chambre des territoires)
pourrait être renforcé. Pensez-vous que ces instances pourraient jouer le rôle
d’un « contre-pouvoir » ?
F. A. : Ce sont deux organes de nature différente.
L’un porte sur les « questions communautaires » (langue et culture, politiques
sociales, santé, éducation, environnement, etc…) et il est consulté pour avis.
On pourrait imaginer une procédure « d’avis conforme », au moins pour
certaines matières, de façon à renforcer son rôle, en lui permettant de négocier
la proposition du Conseil exécutif en amont de son passage au vote de
l’Assemblée.
L’autre porte sur les questions territoriales, à l’échelon des territoires de vie
où s’exécutent les politiques décidées par la Collectivité de Corse. Tout en lui
laissant son rôle de consultation pour avis tel qu’il est aujourd’hui, je verrais
bien le renforcement de son rôle plutôt à l’aval qu’à l’amont, dans
l’individualisation de certains crédits portant par exemple sur le réseau routier
secondaire, les dossiers les plus ordinaires des communes, ou encore
l’entretien courant des établissements scolaires relevant de la Collectivité.
Cela suppose de l’organiser en collèges par bassin de vie en ouvrant certaines
de ses réunions aux élus concernés de la Collectivité.
6°) Du point de vue à présent de la respiration démocratique « externe » de nos
institutions, quel regard portez-vous sur les conférences citoyennes ? 133
F. A. : Ces conférences peuvent rapprocher les institutions et la population,
et permettre son implication directe lors des grands débats de société. Leur
développement est conçu en France (conférence citoyenne sur le climat) ou en
Europe (Conférence sur l’Avenir de l’Europe) pour sortir de l’entre-soi
institutionnel et amener l’opinion à se saisir des grands dossiers de l’heure.
La Corse a connu en son temps des sortes « d’Etats Généraux » qui relèvent
du même principe. Ça peut être aussi un moyen du rapport de forces entre la
Corse et l’Etat pour arracher l’autonomie.
7°) Souhaitez-vous ajouter quelque chose sur l’évolution des institutions ?
F. A. : L’évolution récente du statut de la Corse s’est faite par séquences
historiques avec un pas de temps correspondant en général à une décennie :
statut particulier Defferre 1982, statut Joxe 1992, processus Matignon Jospin
2002, disparition départements 2017 (avec un décalage de plusieurs années
en raison de l’échec du référendum Sarkozy). 2022 viendrait à son heure pour
la réforme constitutionnelle permettant l’autonomie de la Corse, réforme
légitimée par la progression continue du vote nationaliste, désormais
majoritaire sur une longue période (depuis 2015 et jusqu’à 2028). 134
Jean-Christophe Angelini
Président du groupe Avanzemu
Maire de Purtivechju
Ancien conseiller exécutif
Ancien conseiller général
Entretien téléphonique, le 8 octobre 2021 à 12h
1°) Vous êtes élu à l’Assemblée de Corse et présidez le groupe Avanzemu. Pour
commencer cet entretien, comment définiriez-vous le rôle et la mission d’un
groupe au sein d’une assemblée comme celle de Corse en général, et ceux d’un
président de groupe en particulier ?
J.-C. A. : J’ai siégé à l’Assemblée en tant qu’élu de la majorité, de l’opposition,
ai été président de groupe majoritaire, conseiller exécutif, et aujourd’hui,
président de groupe de l’opposition. J’ai connu toutes ces expériences, à
l’époque de la Collectivité territoriale de Corse et de la Collectivité unique.
Depuis la fusion, le changement de paradigme a été majeur. Les Corses n’ont
pas encore fini de mesurer tout ce à quoi renvoie ce changement, d’un point
de vue institutionnel mais aussi politique et symbolique. Sans même parler
des conséquences sur le monde consulaire. L’enjeu de la fusion est grand, et
la machine qui en résulte est colossale. Être dans un groupe aujourd’hui
signifie faire partie d’une entité qui est le fruit d’une construction politique
dont on n’a, encore une fois, pas encore fini de mesurer les contours et
conséquences. De cet ensemble, plusieurs grilles de lecture sont possibles.
Tout d’abord, ce changement de paradigme est l’aboutissement d’un
raisonnement global. Ensuite, l’approche des institutions est nouvelle. J’ai été
conseiller général ; à l’époque, de nombreux dossiers étaient discutés en
commission permanente. Puis le mouvement a été plutôt inverse. Aujourd’hui,
nous avons un fonctionnement hybride. La commission permanente est
redevenue un espace de débat et de validation politique. Mais le
fonctionnement général a de quoi déstabiliser : je suis président de groupe
mais pas membre de la commission permanente. Enfin, la troisième idée est
plus conjoncturelle. Le groupe Avanzemu comporte sept membres plus
Josepha Giacometti-Piredda, apparentée. Quatre d’entre nous étaient, sous
l’ancienne mandature, conseillers exécutifs. Le regard que l’on porte sur les
choses est forcément déformé par cette expérience du pouvoir. 135
En résumé, le groupe de situe au confluent de ces trois grilles de lecture : le
changement de paradigme, le changement du fonctionnement des institutions
et le changement de statut pour la moitié des membres du groupe.
Il faut ajouter à tout cela la particularité de la majorité absolue. Les débats à
l’Assemblée sont bien plus riches et plus stratégiques qu’auparavant. Le
travail fait en commission permanente va pouvoir faire évoluer les choses,
bouger les lignes. Nous avons, avec les autres présidents de groupes, Paul-
Félix Benedetti et Laurent Marcangeli, une grande expérience politique. Elle
sera bénéfique au débat.
En conclusion, nous sommes un groupe d’opposition mais qui se réinvente et
s’adapte à un corps social qui attend des élus une attitude responsable. Nous
ne serons ni dans la logique d’alignement, ni dans celle de la guérilla.
2°) J’aimerais avoir votre avis sur les organes consultatifs. De manière générale,
êtes-vous favorable à une extension de leurs pouvoirs ? Je pense notamment au
CESEC. En tant que maire de Purtivechju, commune de plus de 10 000
habitants, vous êtes membre de la chambre des territoires. Les avis des
personnes interrogées sont fort contrastés. Quel est le vôtre ?
J.-C. A. : Le CESEC est le troisième organe de la Collectivité. Il ne fonctionne
pas comme il le devrait, car ses avis sont reçus tardivement parce que les
rapports de l’exécutif sont eux-mêmes transmis tardivement. Tant qu’il y aura
ce problème des délais, ça ne pourra pas fonctionner.
Quant à la chambre des territoires, je suis pour sa suppression. C’est une
remarque réfléchie, assumée, absolument pas provocatrice. Aujourd’hui, on a
deux instances en ce domaine : la direction des dynamiques territoriales et le
comité de Massif qui ont pour objet de territorialiser leurs actions. Dans ce
cas, quel est l’intérêt de maintenir la chambre des territoires ? Il s’agit d’un
organe qui est au mieux un alibi, au pire une erreur institutionnelle. Le fait
qu’elle soit présidée par le président du conseil exécutif est une hérésie. Et elle
donne un très mauvais signal : celui qui consisterait à croire que la politique
territoriale se fait au sein d’une assemblée où personne ne siège, où le quorum
n’est jamais atteint… Bref, cette chambre des territoires est fantasmatique,
pas politique. C’est une coquille vide.
3°) Il ressort des entretiens que j’ai menés que les avis sont très partagés
concernant les agences et offices. Lors de la dernière mandature, vous étiez
conseiller exécutif, président de l’agence du développement économique de la
Corse et de l’office foncier. Quel bilan tirez-vous de cette expérience ? Pensez-
vous que certains offices et agences doivent fusionner ? 136
J.-C. A. : Oui. Trois idées forces doivent présider à la fusion.
Premièrement, on ne peut pas continuer à faire fonctionner des agences qui,
tout en s’affirmant favorables à la transversalité, se replient sur elles-mêmes.
Présider de tels offices et agences, comme ce fut mon cas, permet de mesurer
cela avec plus d’acuité. Quand on exerce cette fonction de présidence, qu’on a
une feuille de route à respecter, la transversalité n’est qu’un joli mot qui est le
cadet de nos soucis. Il faut fusionner l’ADEC, l’ATC et l’OTC, mais aussi
l’ODARC et l’office de l’environnement. La fusion est un sujet dont on ne peut
plus se permettre de faire l’économie. Sans parler du problème des agents :
les disparités statutaires entraînent malentendus et souffrances. Par ailleurs,
la question des présidences des agences et offices produit des conseillers
exécutifs à deux vitesses : pendant que certains n’en président aucun,
d’autres -c’était mon cas- en président deux.
Deuxièmement, il faut s’attacher à faire le bilan de tous les satellites de la
Collectivité. On a en réalité fusionné trois collectivités sans en créer une
nouvelle. La Collectivité unique aurait dû être une institution qui ouvrait une
configuration capable de nous mettre sur la voie d’un pouvoir règlementaire
autonome et législatif. Or aujourd’hui, nous n’avons pas les moyens d’être
autonomes.
Troisièmement, une poignée d’élus se retrouvent parfois membres d’une
dizaine de conseils d’administration. Ce n’est pas possible de travailler
correctement quand on vole de réunion en réunion. Et en multipliant les
instances, on dilue les politiques.
De manière générale, cet ensemble satellitaire a besoin d’être clarifié, les
compétences mieux définies et réparties. Il faut avoir le courage de supprimer
les doublons. Je citais tout à l’heure le cas de la chambre des territoires, mais
vais vous donner d’autres exemples. En matière d’innovation stratégique,
nous avons un retard phénoménal et toujours pas de politique claire de
soutien ; il en va de même pour la filière bois. Cette dernière reçoit des
financements de sources multiples. Le résultat est que la filière est en plus
mauvais état aujourd’hui qu’elle ne l’était il y a dix ans. Troisième exemple,
celui de la croissance bleue. Plusieurs organes sont concernés : Stella Mare,
Gloria Maris, Corsica Linea… Mais qui, concrètement, s’occupe de la
croissance bleue ? L’office de l’environnement ? l’ADEC ? Il s’agit d’une
thématique de croissance formidable qui fonctionne très bien ailleurs, mais
pas chez nous. 137
Il est impérieux de réformer tout cela sans attendre. Ce doit être une priorité
de l’agenda politique. Ensuite, ou parallèlement, on peut continuer à
s’acheminer vers l’autonomie.
6°) Justement, ma dernière question porte sur l’autonomie. Votre opinion sur ce
point est connue, d’où une question ainsi orientée : pour vous, l’autonomie n’est-
elle toujours qu’un moyen et pas une fin ?
J.-C. A. : Absolument. L’autonomie est un moyen, pas une finalité. La finalité
est de conduire une politique au profit du peuple corse. Je ne crois pas que
nous aurons une évolution radicale vers l’autonomie. Je crois à une
autonomie construite par et pour la Corse. Plaider pour une autonomie
radicale serait une erreur. L’indépendance n’est un objectif ni accessible ni
même souhaitable à mon avis. Notre génération conduit la Corse vers
l’autonomie mais avec un changement de paradigme. Je reste autonomiste
mais estime qu’on ne prend pas le bon chemin pour l’obtenir. Je crois surtout
beaucoup à la vertu de l’exemple. Soyons collectivement exemplaires avant
d’aller plus loin. 138
Gaetano Armao
Vice-président et assesseur en charge de l’économie à la Région de Sicile
Membro permanente della Conferenza delle Regioni e delle P.A., della Conferenza Stato-Regioni, del
Comitato delle Regioni UE
Presidente dell’intergruppo per le Isole europee e vicepresidente del Gruppo PPE, Vicepresidente della
Commissione Isole europee della Conferenza delle Regioni marittime e periferiche d’Europa
Échange écrit traduit par Nicoletta Perlo,
Maître de conférences en droit public à l’université Toulouse Capitole
1°) Monsieur le président, en France, l’indivisibilité de la République française
est un obstacle à l’autonomie des régions. Comment percevez-vous cette rigidité
de l’extérieur, en tant que vice-président d’une région insulaire autonome ?
G. A. : Le processus de reconnaissance d’une autonomie régionale effective et
de la condition d’insularité est malheureusement ardu en France comme dans
le reste de l’Europe. L’autonomie régionale représente la reconnaissance du
polycentrisme et de la richesse d’un pays que la concentration et
l’uniformisation mortifient. Surtout pour les grandes îles européennes,
l’autonomie, qui en Sicile est particulièrement accentuée, constitue la
reconnaissance d’une spécificité géographique, historique, culturelle,
constitutionnelle, sociale et dans certains cas linguistique. Dans mon
expérience de chercheur et administrateur d’une région insulaire, la Sicile, j’ai
observé qu’il ne s’agit pas seulement de réclamer des principes désormais
affirmés par le droit européen (voir les art. 174 et 175 du TFUE), mais de faire
face concrètement à des situations de différences et aux « coûts de l’insularité
», à travers des mesures concrètes au niveau législatif. Et ce, afin de garantir
l’égalité substantielle des citoyens et la parité de traitement dans l’accès
effectif aux droits sociaux. D’ailleurs, les normes européennes citées prévoient
expressément la possibilité de la fiscalité de développement ou de
compensation qui représentent un instrument essentiel pour soutenir la
croissance des zones qui souffrent d’un développement retardé face aux effets
négatifs de la crise économique, qui a déterminé une réduction drastique des
investissements publics en soutien des zones défavorisées.
2°) Parmi les arguments en faveur de l’autonomie de la Corse, je vais développer
celui relatif au fait insulaire. Selon vous, est-ce vraiment un argument
pertinent ? 139
G. A. : La condition d’insularité est un élément qui transcende la donnée
géographique et naturelle pour devenir histoire, économie, culture (littérature,
théâtre, musique), identité, dans certains cas, langue et en particulier droit
public, en raison de la capacité de la mer de circonscrire l’appartenance
territoriale. La mer caractérise la vie et la personnalité des insulaires et
détermine la naissance d’ordres juridiques particuliers et autonomes. Il y a
aussi la tradition constitutionnelle qui est l’expression de l’autonomie. Sur la
base de ces critères, nous pouvons affirmer tranquillement que la Corse est
une région insulaire. Toutefois, cette classification pourrait être peu utile aux
citoyens et aux activités productives corses. Elle doit s’accompagner d’une
quantification concrète du désavantage logistique et économique dérivant de
la condition d’insularité et de l’adoption de mesures de compensation par
rapport à la continuité territoriale, à la fiscalité de développement, à la création
de zones économiques spéciales pour attirer des investissements extérieurs.
Dans ma région, j’ai proposé et j’ai réalisé avec des techniciens de l’Assessorat
régional de l’Economie, en collaboration avec des centres d’études spécialisées
et des chercheurs des quatre universités siciliennes, une quantification
précise du « poids » de l’insularité sur l’économie régionale. Les résultats de
cette étude ont alors légitimé l’activité législative qui en a suivi, en facilitant le
parcours vers la reconnaissance de la condition de l’insularité et des mesures
de compensation du désavantage. D’autres régions touchées par les effets
économiques de la condition d’insularité, tout comme la Corse, ont approfondi
le thème des coûts de l’insularité. Ce parcours est en train de devenir commun
à toutes les régions insulaires européennes afin que la condition d’insularité
soit reconnue de façon plus importante par les politiques de cohésion
européennes. C’est dans ce sens que travaille l’intergroupe que j’ai l’honneur
de coordonner au sein du Comité européen des régions. Ce Comité rassemble
les représentants de toutes les îles européennes.
3°) L’histoire de l’autonomie sicilienne est très particulière. Le statut date de
1948. Diriez-vous qu’elle vous a été accordée pour taire les revendications
indépendantistes ?
G. A. : Il est historiquement indiscutable que la reconnaissance du Statut
autonome naît de l’exigence de mettre un frein aux tendances séparatistes du
Mouvement pour l’Indépendance de la Sicile. Cependant, une classe dirigeante
jeune et déterminée a réussi à se glisser dans ce conflit et à obtenir une plus
grande autonomie pour les Siciliens. Il est toutefois vrai que l’autonomie,
toujours revendiquée par les Siciliens, s’inspire de son histoire. Les Siciliens
ont revendiqué leur autonomie face à la Grèce, à Rome, puis cette autonomie
a été interprétée aussi par les émirs arabes jusqu’au Regnum Siciliae, puis
jusqu’à la Constitution de 1812, à celle de 1820, à celle de 1848, au projet de 140
1860, au statut d’autonomie du 1946. Ce que certainement les Siciliens qui
se sont battus politiquement pour l’autonomie n’attendaient pas, c’est qu’une
fois consacrée au niveau formel et substantiel, cette autonomie a été
progressivement et sans cesse vidée par l’absence ou la portée réductrice des
normes donnant exécution au Statut imposé par le gouvernement de l’État,
par les décisions de la Cour constitutionnelle, par un législateur d’abord
national et puis communautaire envahissant.
4°) La Sicile a son propre parlement, et peut voter ses lois dans certains
domaines, tels que le patrimoine culturel, l'agriculture, la pêche,
l'environnement, le tourisme. La liste des compétences exclusives vous paraît-
elle suffisante, ou aimeriez-vous que de nouvelles compétences viennent
s’ajouter aux existantes ? Je pense notamment au domaine de la santé.
G. A. : Au-delà de situations spécifiques qui pourraient certainement justifier
un élargissement des compétences, aujourd’hui plus que jamais, il est
nécessaire de donner pleine exécution aux normes du Statut autonome, en
particulier aux normes relatives aux instruments de raccord avec les autorités
centrales, souvent sous-estimées et non pleinement utilisées. Parmi ces
instruments, nous pouvons rappeler l’application du principe de la
territorialité de l’impôt, pour la répartition des entrées entre l’État et la région.
Il faudrait reformuler la norme d’exécution de l’art. 37 du Statut et introduire
un critère certain qui oblige l’État à donner une contribution de solidarité
nationale, en vertu de l’art. 38. Depuis des années, nous revendiquons la
coparticipation aux accises. Cette coparticipation serait un instrument de
péréquation permettant de pallier la capacité fiscale réduite du territoire
régional.
5°) La région sicilienne est dotée d’une assemblée régionale et d’un conseil
exécutif. Les institutions sont-elles équilibrées ? Quels sont vos principaux
mécanismes qui permettent d’éviter les situations de blocage ?
G. A. : Au niveau institutionnel, l’ordre juridique et en particulier le Statut
régional, modifié en 2001, prévoient l’élection directe du Président de la région,
qui désigne les 12 membres de la Giunta régionale (adjoints, même extérieurs
au parlement) et en même temps des 70 députés de l’assemblée régionale. Le
parlement élit à son tour un président de l’Assemblée. Le gouvernement est
l’expression de la majorité qui a élu le président de la région, mais il n’est pas
lié à ce dernier par un vote de confiance. Les démissions du président de la
région (tout comme sa destitution, sa mort ou son empêchement permanent)
ou l’approbation à la majorité absolue d’une motion de défiance présentée par
au moins 1/5 de ses membres envers une partie de l’assemblée régionale, 141
conduisent dans les trois mois successifs à une nouvelle et contextuelle
élection de l’assemblée et du président de la région (art. 10).
6°) Au sein de l’assemblée, existe-il des droits pour l’opposition ?
G. A. : Depuis 1947, l’Assemblée régionale sicilienne constitue l’organe
législatif de la région sicilienne. En vertu de son statut législatif et historique
particulier, elle est le seul organe régional de la République italienne dont les
membres sont appelés députés. Cela, associé à l’autonomie réglementaire et
d’organisation de la région, justifie que cette assemblée soit le seul organe
législatif régional à l’intérieur de la République italienne auquel soit reconnu
la dignité de Parlement. Aux députés, de la majorité tout comme de
l’opposition, sont reconnues des prérogatives spécifiques, lors de la
présentation d’initiatives législatives et de motions, d’interrogations et
d’interpellations, dans le cadre des interventions au sein de l’assemblée et au
sein des commissions spécialisées. Les oppositions bénéficient d’une position
particulière dans la procédure législative selon les prévisions du règlement
parlementaire.
7°) À ceux qui pensent que l’autonomie de la Corse va faire exploser
l’indivisibilité de la France, que répondez-vous ?
G. A. : La reconnaissance de l’autonomie et de la spécificité régionale dans le
contexte d’un ordre juridique ne peut pas avoir un effet de déflagration, au
contraire il a un effet de composition. Le mérite de l’autonomie régionale,
comme l’affirmait un grand constitutionnaliste sicilien Gaspare Ambrosini (qui
par la suite est devenu président de la Cour constitutionnelle italienne), réside
dans le fait de reconduire au sein de la Constitution les différences
historiques, géographiques, culturelles, sociales, en offrant une perspective de
cohésion économique, sociale et territoriale et en transformant les pulsions
centrifuges en occasions d’enrichissement pluraliste et multi-niveaux de
l’ordre juridique. 142
Francina Armengol Socías
Présidente du Gouvernement des îles Baléares
Échange écrit traduit par Loïc Demeester,
docteur en droit de l’université Toulouse Capitole
1°) Madame la présidente, en France, l’indivisibilité de la République française
est un obstacle à l’autonomie des régions. Comment percevez-vous cette rigidité
de l’extérieur, en tant que présidente de la région autonome que sont les îles
Baléares ?
F. A. S. : J’ai toujours défendu l’autonomie et l’autogouvernement comme le
meilleur outil pour atteindre le bien commun. Elle est nécessaire pour tout
territoire, mais elle est spécialement nécessaire pour les communautés
insulaires, de par ses particularités. L’administration locale, plus proche des
citoyens, a une meilleure connaissance des nécessités et des particularités du
territoire, des personnes qui l’habitent et des manques dont ils souffrent.
Dans ce contexte, selon moi, il faut tenir compte de deux perspectives : d’une
part, celle européenne, le cadre commun de l’Union européenne que nous
partageons et notre réalité euro-méditerranéenne ; d’autre part, la réalité
interne au sein de chaque structure juridico-administrative dans laquelle se
situent nos îles.
Ainsi, dans la perspective européenne, il faut souligner que pour les îles de la
Méditerranée nous souffrons d’une double périphérie : une périphérie du fait
d’être des îles, avec la discontinuité territoriale et tout ce que cela implique
par rapport au reste du continent européen ; et une périphérie du fait d’être
méditerranéennes, en étant à la limite extérieure de l’Union européenne dans
un bassin spécialement complexe.
Et pour ce qui touche la perspective interne, en ce qui concerne la réalité d’un
État pluriel comme l’État espagnol, il faut remarquer notre position
périphérique par rapport à celui-ci, ce pourquoi au Gouvernement des îles
Baléares nous avons travaillé toutes ces années pour impulser un modèle
d’État qui soit pluriel, qui réponde aux demandes des territoires.
Concernant notre particularité propre dans cette perspective interne, en
Espagne il y a des territoires qui souffrent de dépeuplement et d’autres qui
souffrent de surpopulation ; il y a des territoires qui sortent très avantagés
par le système de financement autonomique et d’autres qui souffrent d’un
sous-financement historique qui, de plus, est aggravé par la question insulaire 143
et archipélagique. Tout cela devrait être pris en compte à l’heure d’évaluer quel
est le pays que nous voulons et quel est le pays vers lequel nous nous
dirigeons, mais je crois qu’en pariant sur un modèle plus fédéral (qui peut être
asymétrique) avec plus d’autonomie fiscale et qui réexamine la solidarité
territoriale depuis le cadre de la justice sociale et la couverture de base des
services pour tous les citoyens, nous pouvons arriver à des accords dans le
cadre de l’État, ici en Espagne, mais aussi dans d’autres pays.
2°) Parmi les arguments en faveur de l’autonomie de la Corse, je vais développer
celui relatif au fait insulaire. Selon vous, est-ce vraiment un argument
pertinent ?
F. A. S. : Sans doute l’insularité est le facteur qui détermine complètement la
réalité d’un territoire. Elle augmente le coût de la vie, elle augmente les coûts
pour nos entreprises, elle complique le développement de secteurs
économiques déterminés… et dans le cas d’un archipel, comme le nôtre, le fait
archipélagique s’ajoute au fait insulaire. Ainsi le premier problème de
l’insularité s’aggrave à l’heure de faire parvenir, de la part des administrations,
les services publics à toutes les îles de l’archipel, car les coûts s’élèvent et
l’efficience se voit souvent réduite.
Si, à cette réalité, s’ajoutent des éléments comme une importante population
fluctuante, évidemment nous nous trouvons devant une situation très
particulière qui requiert d’être traitée de manière spéciale par l’État.
Précisément pour cela, les Baléares comptent sur un régime spécial qui a
comme objectif de compenser en quelque sorte les coûts de l’insularité et les
investissements mineurs de l’État sur notre territoire. Grâce au REB (Régimen
Especial de Baleares), par exemple, les résidents des îles Baléares peuvent
avoir accès à une remise sur l’achat de billets de bateau ou d’avion pour se
rendre sur la péninsule. Ce régime favorise les investissements en matière
énergétique pour impulser l’autoconsommation, ou encore, les entreprises ont
des facilités pour exporter ou des facilités concernant le transport de
marchandises.
D’un autre côté, je crois qu’il est important de souligner que pour les îles de
la Méditerranée, nous avons des problématiques spécifiques qui doivent être
traitées par l’Union européenne de manière spécifique. Dans ce sens, en tant
que membre du Comité des régions, j’ai été récemment rapporteure dans un
avis d’initiative sur l’usage durable des ressources naturelles dans le cadre
insulaire méditerranéen, où est mise en évidence la nécessité de développer
une stratégie pour les îles méditerranéennes qui tienne compte des
caractéristiques et des spécificités des territoires insulaires déclinés en
bassins. Celle-ci est la ligne directrice que je veux aussi mettre en place comme 144
présidente de de la Commission Îles de la Conférence des Régions
Périphériques Maritimes d’Europe, en poursuivant le chemin et les avancées
du président Simeoni qui m’a précédée comme président. Nous savons, nous
les îles méditerranéennes, que ce sera un chemin long et coûteux, mais nous
le ferons ensemble et avec détermination, en suivant notre feuille de route
claire.
3°) Diriez-vous que l’autonomie des Baléares a été accordée pour prendre en
compte l’insularité, faire taire les revendications indépendantistes, ou
seulement pour s’aligner sur l’ensemble des Communautés autonomes
espagnoles ?
F. A. S. : Le processus de construction des communautés autonomes en
Espagne a été complexe parce qu’il s’est produit après 40 ans de dictature et
à un moment où tout était en reconstruction. À la fin des années 70 et au
début des années 80, il y avait beaucoup à faire et, même si quelques
communautés historiques avaient une division administrative claire, comme
la Catalogne, cela n’a pas été ainsi pour toutes.
Pour les îles Baléares, la constitution d’une communauté autonome n’a pas
supposé de conflits entre les territoires qui la composent du fait d’être un
archipel qui, historiquement, a constitué une unité de gouvernement avec une
langue et une culture propres. Dans ce cadre, et de par nos particularités très
marquées par le fait archipélagique, je crois que l’autonomie nous a été
accordée par le processus naturel de doter d’un gouvernement une
communauté insulaire dans le cadre d’un processus de décentralisation
initiée après la dictature, et qui a abouti à l’actuel État autonomique.
4°) Les Baléares ont leur propre parlement, et peuvent voter leurs propres lois
dans certains domaines, tels que le patrimoine culturel, l'agriculture, la pêche,
l'environnement, le tourisme. La liste des compétences exclusives vous paraît-
elle suffisante, ou aimeriez-vous que de nouvelles compétences viennent
s’ajouter aux existantes ?
F. A. S. : Tout ce qui implique de gagner en décentralisation et en
autogouvernement sera toujours positif. Les compétences en matière de santé
sont déjà transférées aux communautés autonomes et, par exemple, cela a
fait que l’Espagne a été le leader mondial dans le processus de vaccination
contre la COVID. Nous, communautés autonomes, nous connaissons mieux
notre territoire, la réalité de notre géographie, la répartition de notre
population… Cela a permis de repartir les vaccins en un temps record, de les
faire parvenir aux centres de santé, à des points de vaccination massive et 145
d’élaborer des compagnes de vaccinations par tranches d’âge qui s’ajustent
aux nécessités démographiques et sanitaires de chaque communauté.
Par conséquent, je considère en effet que nous devrions continuer à élargir cet
éventail de compétences dont disposent les communautés autonomes et nous
travaillons avec le gouvernement central en ce sens. C’est le cas, par exemple,
pour la compétence sur le littoral.
5°) Les îles Baléares sont dotées d’une assemblée régionale et d’un conseil
exécutif. Les institutions sont-elles équilibrées ? Quels sont vos principaux
mécanismes qui permettent d’éviter les situations de blocage ?
F. A. S. : L’autonomie des Baléares et son fonctionnement institutionnel sont
définis par le Statut de l’Autonomie, qui a été approuvé en 1983 et réformé en
2007. Il s’agit d’une loi organique, c’est-à-dire, une loi étatique approuvée par
le Congrès des députés. Le système parlementaire des îles Baléares garantit
la représentativité territoriale de toutes nos îles au Parlement, qui est chargé
ensuite de nommer le président ou la présidente du Gouvernement. La
séparation des pouvoirs est effective dans l’archipel et, avant le fait que le parti
qui gouverne le fasse en minorité, dans nos îles nous cultivons depuis des
années la culture du pacte et de la négociation entre les différentes forces
parlementaires pour aboutir à des accords qui bénéficient à la majorité,
spécialement entre les forces progressistes.
Le dialogue et le pacte sont toujours le meilleur moyen contre le blocage.
6°) Au sein du Parlement, existe-il des droits pour l’opposition ?
F. A. S. : Les groupes d’opposition au Parlement ont les mêmes droits de
contrôle du gouvernement que dans n’importe quelle assemblée législative. De
plus, ils ont le pouvoir de présenter des initiatives législatives de toute sorte.
Ceci est quelque chose qui, sans doute, enrichit le débat parlementaire et nous
aide à travailler dans le cadre d’un dialogue, du débat, et du pacte. Grâce à
cela ces dernières années, nous avons été capables d’approuver des initiatives
législatives avec un large consensus.
7°) À ceux qui pensent que l’autonomie de la Corse va faire exploser
l’indivisibilité de la France, que répondez-vous ?
F. A. S. : Je ne crois pas que décentraliser et reconnaître la diversité soit un
risque pour l’unité parce que je suis convaincue que ce sont les ingrédients
pour faire que les gens vivent mieux, pour ne pas qu’ils sentent leur identité
ni leur façon de vivre remise en question, pour qu’ils se sentent compris et
respectés par l’État dans lequel ils vivent et parce que, comme je l’ai dit, 146
donner plus de pouvoir aux administrations locales rapproche la prise de
décision des citoyens et des gens ordinaires, c’est quelque chose qui ne peut
qu’aller dans le sens du bien commun. En effet, il existe de nombreuses
nations historiques qui parient sur un modèle autonomiste ou fédéral sans
que cela mette en doute l’unité nationale, comme en Allemagne ou aux États-
Unis.
Regardez, aux îles Baléares nous comptons plus de 220.000 personnes
étrangères qui vivent comme résidents. Ce sont des personnes qui, dans le
cadre de l’Union européenne des 27 États membres et plus de 350 régions de
notre continent, ainsi que dans le contexte mondial de globalisation, vivent et
développent des projets vitaux selon un schéma de pluralité. Pour cela, faire
que les diverses identités de notre société s’additionnent dans un mouvement
d’enrichissement culturel mutuel et sans conflits est le principal défi des
dirigeants politiques du XXIe siècle. En tant que présidente des îles Baléares,
un territoire qui depuis des siècles est un paradigme de la devise de l’Union
« unis dans la diversité », j’ai conscience qu’il fallait travailler de toutes nos
forces pour continuer à l’être. Travailler pour une Union européenne plus
forte, pour un bassin méditerranéen plus cohérent et une Espagne plus
fédérale. 147
Paul-Félix Benedetti
Président du groupe Core in Fronte
Visioconférence, le 3 octobre 2021 à 20h30
1°) Vous êtes élu à l’Assemblée de Corse et présidez le groupe Core in Fronte.
Vous êtes en quelque sorte doublement minoritaire : d’une part, pour être dans
l’opposition, d’autre part, pour être le seul groupe indépendantiste au sein de
ladite opposition. Comment, techniquement -j’entends au niveau institutionnel
et non politique-, porter au sein d’une institution la voix de vos électeurs ?
Croyez-vous notamment à un renforcement des droits de l’opposition ?
P.-F. B. : Pour bien fonctionner, un groupe doit, pour commencer, avoir plus
de moyens humains, c’est-à-dire, concrètement, pouvoir recruter des
collaborateurs. Ensuite, concernant la présidence d’une commission qui serait
confiée à l’opposition… Pourquoi pas. Mais dans les faits, cela ne va servir à
rien, puisque la majorité de ladite commission votera in fine dans le sens de
la majorité. La seule réforme qui pourrait offrir de vrais droits à l’opposition,
c’est la délégation des compétences. Cela fonctionne au Parlement européen.
Il faut absolument que, de manière générale, le président du Conseil exécutif
délègue plus. À une certaine époque, Camille de Rocca Serra avait par exemple
délégué la mission énergie à François Alfonsi, qui était pourtant dans
l’opposition. L’intérêt général le commandait. Sur les questions techniques,
c’est la compétence qui doit prévaloir, pas les clivages idéologiques.
Pourrait également être revu le mode d’élection des membres de la commission
permanente. Il s’agit d’un scrutin à la proportionnelle mais à la plus forte
moyenne. Si le scrutin était à la proportionnelle toujours mais au plus fort
reste, l’opposition serait renforcée.
De manière générale, il faut avoir une vision plus œcuménique de la
gouvernance, qui doit se traduire par un partage de compétences.
L’omnipotence et omniprésence du président du Conseil exécutif a pour
conséquence la désacralisation de sa fonction. C’est un tort. 148
2°) Ma question concerne à présent les organes consultatifs. Un grand nombre
de personnes interrogées sont notamment favorables à l’extension des pouvoirs
de la chambre des territoires. Qu’en pensez-vous ?
P.-F. B. : La chambre des territoires ne doit, en aucun cas, être le cénacle
d’une logorrhée présidentielle. En l’état actuel des choses, elle ne sert à rien.
Il faut plus s’orienter vers une sorte de confédération des territoires, vers un
nouveau dessin de la carte territoriale de Corse. Nous avons beaucoup trop de
communes, il faut réduire leur nombre. Pourquoi pas un redécoupage en neuf
provinces, comme à l’époque de Pasquale Paoli. Provinces au sein desquelles
cinq représentants seraient élus à la représentation proportionnelle. Organiser
ainsi des scrutins par vallée permettrait de donner à la capacité de l’organe
délibérant de procéder à l’individualisation des crédits. La vraie capacité
financière de la Collectivité (en tant qu’excédent), c’est 130 millions d’euros.
Elle pourrait très bien en affecter une portion à la ruralité, à travers cette
chambre des territoires qui, du coup, ne serait composée que des petites
communes de moins de 5000 habitants. À l’exception peut-être de Corti, pour
des raisons historiques. Verser le quart par exemple de cet excédent, ce qui
ferait environ 30 millions d’euros.
De manière générale, il faut sortir du système féodal. Le Comité de Massif est
d’une opacité absolue. Et, au passage, je ne vois pas pourquoi il n’y aurait pas
de comité marin. Il faut prendre garde à conserver cet équilibre terre/mer.
Pourquoi imposerait-on le massif au littoral ?
Un mot sur l’évaluation des politiques publiques, puisque votre question
concernait l’ensemble des organes consultatifs. Je suis pour le fait de confier
cette tâche à un grand corps d’élites. Nous aurions ainsi également notre
propre institut de statistiques et de sociologie (j’insiste sur le second). Il nous
faut un ou deux grands corps de contrôle, avec une inspection générale
totalement indépendante qui effectuerait de vrais audits sincères et réguliers.
3°) Mes idées peuvent évoluer mais je vais sans doute proposer la fusion de
certains agences et offices. Quel regard portez-vous sur leur fonctionnement
actuel ?
P.-F. B. : Ils sont évidemment trop nombreux. Je suis favorable à un
organisme un peu calqué sur le modèle de la DATAR des années cinquante.
Un grand établissement, à vocation industrielle et commerciale,
d’aménagement du territoire qui comporterait quatre ou cinq directions
générales : l’eau, l’énergie, l’aménagement agricole… 149
4°) La dernière question, pour le premier volet relatif à l’évolution des
institutions, concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur
les institutions tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition pour
les citoyens ?
P.-F. B. : Le moment où le peuple se prononce, c’est lors des élections. La
démocratie participative, c’est avant tout le suffrage universel. Il faut prendre
garde à ne pas créer de nouvelles choses qui ne serviront à rien. Sur certains
sujets comme le développement durable, pourquoi pas, mais ces assemblées
citoyennes ne doivent avoir qu’un rôle de proposition, en aucun cas de
censeur. Je n’ai jamais aimé le terme de « société civile » que l’on emploie
aujourd’hui à tort et à travers. Comme si, à cette société civile, serait opposée
une société martiale… Je suis bien plus favorable au système des référendums
d’initiative populaire plutôt qu’à celui des référendums locaux décisionnels et
des assemblées citoyennes. Lesquelles sont souvent un système en réalité
abstrait et qui pose des problèmes d’injustice dans la désignation de leurs
membres. En résumé, oui aux agoras consultatives, non aux référendums
décisionnels.
5°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Votre opinion sur
ce point est connue, et vous présidez le seul groupe indépendantiste à
l’Assemblée. Pour certains, l’autonomie est une fin en soi. Pour d’autres, elle est
le passage obligé pour l’indépendance. Ce qui signifie que dans les deux cas,
elle pourrait être un point d’accord entre de nombreux élus de l’Assemblée. Que
répondez-vous à cette réflexion ?
P.-F. B. : Je réponds que l’autonomie n’est en aucun cas pour nous une
étape : elle est un dû. Ce n’est pas un droit à la différenciation que nous
réclamons mais un droit à l’Histoire. La vraie étape sera celle de
l’indépendance.
Nous acceptons néanmoins l’idée d’autonomie comme feuille de route pour les
dix prochaines années. À Core in Fronte, nous sommes cohérents,
pragmatiques, patients. Nous avons conscience qu’il nous faut l’autonomie
déclarative pour avoir un jour l’indépendance. En revanche, il faut être fermes
sur les revendications que portera la Collectivité : ce que nous devons avoir,
au minimum, c’est un mimétisme institutionnel avec les îles latines. Je ne
réduis pas le modèle aux îles méditerranéennes comme on le fait trop souvent
puisque les îles portugaises sont un exemple pertinent de comparaison. Avoir
un statut analogue à ces îles, notamment les îles proches que sont la
Sardaigne et la Sicile, est un minimum dont nous aurions dû bénéficier depuis
des décennies. Il nous faut des compétences élargies, y compris dans les
domaines de police, justice, police maritime. Seuls ceux de la Défense et de la 150
monnaie pourraient demeurer dans les mains du pouvoir central. Mais encore
une fois, il ne s’agirait que de réclamer un dû. 151
Marie-France Bereni Canazzi
Présidente du comité d’évaluation des politiques publiques
Entretien téléphonique, le 23 septembre à 14 heures
1°) Vous présidez le comité d’évaluation des politiques publiques depuis le 20
janvier 2021. Ce comité a été refondu à l’initiative de l’ancien président de
l’Assemblée de Corse, Jean-Guy Talamoni. Pour commencer cet entretien,
comme définiriez-vous la mission de cette instance en général, et de votre rôle
de présidente en particulier ?
M.-F B. C. : Il est encore tôt pour donner une définition précise de sa mission.
Nous devons évaluer les politiques publiques. Les mesures prises par
l’Assemblée de Corse sont-elles pertinentes, efficaces, justes, ressenties par la
population comme légitimes ? Quant à moi, en tant que présidente de ce jeune
comité, je suis un chef d’orchestre. J’essaie de créer une harmonie, un
enthousiasme délibératif aussi. Je m’y suis employée en tentant d’effacer mon
jugement personnel derrière la réussite du collectif. Il faut parfois aussi faire
preuve de fermeté mais pour le moment, nos séances se déroulent bien et nous
avons d’ailleurs adopté notre règlement à l’unanimité.
2°) De manière générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des
organes consultatifs que sont le comité que vous présidez, le CESEC, la chambre
des territoires et l’Assemblea di a Ghjuventù ?
M.-F. B. C. : Avant d’évoquer une éventuelle extension de nos compétences, il
faudrait que nous soyons mieux connus… Nous n’avons pas encore reçu une
réelle reconnaissance. Nous n’intéressons pas beaucoup les médias. C’est la
première chose importante.
La seconde concerne nos moyens : nous n’en avons pas. Concrètement, le
comité n’a pas de lieu de travail, pas de secrétariat, pas de bureau. Je
m’occupe seule de tous les courriers. Je viens de la société civile et n’avais pas
l’habitude des formules de politesses adéquates, des codes de
l’administration… Avant de faire de la communication sur qui nous sommes
et sur ce que nous faisons, il faut nous doter en interne d’une vraie
organisation matérielle. Si les citoyens veulent nous solliciter, où nous
trouver ? Matériellement, nous n’existons pas. Il faudrait à présent que la
Collectivité nous donne les moyens d’une existence concrète, et pas seulement
dans les textes. 152
Dans l’absolu, je suis favorable à l’extension des compétences des organes
consultatifs, mais faut-il encore en avoir les moyens matériels. Nous n’avons
même pas encore un ancrage territorial, un lieu d’existence. Une porte à
laquelle pourraient frapper les citoyens.
WM : Mais concrètement, où vos réunions se tiennent-elles alors ?
M.-F. B. C. : Pour le moment, elles n’ont eu lieu qu’en visioconférence,
pandémie oblige. Sauf le 20 janvier 2021 pour les élections, à Corte. Une
réunion physique sur vingt, c’est vraiment problématique. Mais pour les
prochaines, je ne sais pas encore où elles pourront se tenir. Il nous faut un
lieu de travail, également pour que les citoyens puissent mieux nous identifier
et venir vers nous. C’est l’une de nos missions. Difficile de rencontrer les
citoyens s’ils ne peuvent pas nous trouver.
3°) Entrons à présent dans le détail de la composition et du fonctionnement du
Comité, même si vous n’avez sans doute pas encore suffisamment de recul pour
faire un premier bilan.
Le comité comporte 53 membres, dont dix citoyens tirés au sort. Quelle fut leur
réaction en apprenant leur désignation ? Ont-ils tous accepté de siéger dans le
comité ?
M.-F. B. C. : Les dix citoyens tirés au sort ont tous accepté de siéger au sein
du comité d’évaluation des politiques publiques et l’ont fait avec enthousiasme
et détermination. Ce sont d’ailleurs les plus motivés. C’est sur ces citoyens
que je m’appuie le plus.
4°) Parmi les membres figurent dix-sept membres permanents de la Collectivité
de Corse, dont le président du Conseil exécutif et la présidente de l’Assemblée
de Corse. N’est-il pas complexe, pour les personnalités issues de la société civile,
de délibérer sur des politiques publiques élaborées par des personnes qui
siègent à leurs côtés ? N’est-ce pas une entrave à l’indépendance du comité ?
M.-F. B. C. : Votre question est particulièrement pertinente. La réponse est
positive, ipso facto. Les citoyens tirés au sort parlent en privé ou en petit
comité très librement. Dès que les élus sont présents, certains s’astreignent à
plus de formalisme. On vit dans une petite société…
5°) Le travail doit être important, tout comme l’espoir que peut faire naître chez
le citoyen ce genre d’instance. Percevez-vous une indemnité en tant que
présidente ? 153
M.-F. B. C. : Merci de me poser la question, car la réponse est négative alors
même qu’il était prévu que je la perçoive, comme tout président de ce genre
d’instance. Je travaille par ailleurs à temps plein. Cette présidence s’ajoute à
mes autres fonctions et le travail est d’autant plus important que, comme déjà
dit plus haut, je ne bénéficie d’aucune aide humaine. Je ne pense pas qu’il
faille travailler gratuitement dans l’absolu, et la charge est très lourde.
Surtout, il était prévu que je perçoive une indemnité pour cette présidence.
J’ai déjà fait beaucoup de sacrifices d’ordre professionnel ou personnel sans
parler des inimitiés à laquelle cette fonction m’expose. La dernière fois que j’ai
posé la question du paiement de l’indemnité, on m’a répondu que ce n’était
pas réglementaire ; or il y a bien eu une délibération précisant cette indemnité,
égale à celle prévue pour la présidence du CESEC, que j’ai reçue par courrier
[note de WM : il s’agit en effet de la délibération n°21/011 de l’Assemblée de
Corse du 29 janvier 2021].
Les neuf derniers mois ont été difficiles et j’espère que le problème va se régler.
6°) Du point de vue du fonctionnement du comité, cette première année vous a-
t-elle déjà permis de relever des points positifs et d’autres à améliorer ? Avez-
vous par exemple la possibilité de vous « autosaisir » des sujets que vous
estimeriez particulièrement importants, en toute indépendance ?
M.-F. B. C. : Outre les points relevés plus haut sur l’absence des moyens
humains et matériels, je pense qu’il faudrait améliorer effectivement notre
capacité à nous autosaisir des sujets importants. Je suis par exemple
particulièrement sensible aux soucis d’addictions diverses de notre jeunesse.
Je crois qu’il nous appartient de prendre les devants pour alerter les élus sur
ces phénomènes qui touchent la société. Un membre du comité m’a demandé
si nous avions le droit de le faire. Il faut étudier de manière plus approfondie
la question de cette autosaisine.
7°) La commission finances du Conseil économique, social, environnemental et
culturel de Corse a également une fonction d’évaluation des politiques
publiques. Ne s’agit-il pas d’un « doublon » ? Comment articulez-vous vos
actions ? Sont-elles complémentaires ou risquent-elles, dans l’avenir, d’être
concurrentes ?
M.-F. B. C. : Il y aura doublon en effet si nous traitons des mêmes choses, et
de la même façon. C’est à nous, comité d’évaluation des politiques publiques,
de nous distinguer, à être complémentaires aussi parfois. Sur des sujets tels
que la violence, les transports, etc., on pourra en effet nous dire que nous
abordons des sujets déjà traités par le CESEC. Il faut toujours prendre du
recul. Il y a tant de sujets peu évalués encore et tant de problématisations
différentes à prendre en compte… 154
WM : Mais que pourriez-vous apporter de plus ou de mieux ?
M.-F. B. C. : Nous essayons d’être plus souples, plus réactifs, dans notre
fonctionnement, nous sommes une instance qui se veut plus en phase avec la
population, et nous avons moins de liens avec la Collectivité.
8°) La dernière question, pour le volet relatif à l’évolution des institutions,
concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur les institutions
tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition pour les citoyens ?
M.-F. B. C. : Je trouve que ces procédés renouvellent la notion de démocratie.
C’est d’ailleurs ce qui m’intéresse le plus dans la refonte de ce comité. L’idéal
serait que le nombre de citoyens tirés au sort soient supérieur à celui que
nous avons actuellement. Dix, c’est vraiment insuffisant.
9°) Souhaitez-vous ajouter quelque chose ?
M.-F. B. C. : Plutôt faire un résumé des points à améliorer en urgence. Tout
d’abord, nous ne pourrons pas travailler longtemps et efficacement sans
moyens ; ensuite, il faudrait augmenter le nombre de citoyens tirés au sort.
Les règles relatives à la composition de notre comité devraient privilégier la
pluralité des lignes associatives et des idéologies, ce qui ne me semble pas être
assez le cas. De plus, le comité gagnerait à être plutôt composé d’un plus
grand nombre de citoyens tirés au sort. 155
Jean Biancucci
Président du groupe Fà populu inseme
Maire de Cutuli è Curtichjatu
Ancien conseiller exécutif
Échange écrit
1°) Vous êtes élu à l’Assemblée de Corse et présidez le groupe Fà Populu Inseme.
Pour commencer cet entretien, comment définiriez-vous le rôle et la mission d’un
groupe au sein d’une assemblée comme celle de Corse en général et ceux d’un
Président de groupe en particulier ?
J. B. : Avant d’en venir plus directement à votre question, il me semble bon
de signaler que le système de représentation à la proportionnelle renforce pour
chaque élu le sentiment d’appartenir à un ensemble politiquement cohérent.
Ce mode de scrutin a formellement consacré le passage d’une conception
individuelle du mandat électif, héritée de la théorie du régime représentatif, à
une dimension plus collective. C’est à travers cette réalité que l’on peut mieux
interpréter le rôle du président de groupe.
À l’évidence le rôle d’un président est multiple, c’est un véritable pivot : il s’agit
à la fois d’animer, de conseiller, de coordonner, de structurer le travail
politique du groupe, et quelquefois d’arbitrer. Il participe à la Conférence des
présidents ainsi qu’à la Commission permanente. Est-il besoin d’ajouter que
c’est une charge très importante et aussi un honneur car le président doit
traduire l’expression des 32 élus à l’extérieur et notamment face aux autres
groupes. Il me semble toutefois que l’on doive appréhender cette responsabilité
de manière différente suivant que l’on est dans la majorité ou dans
l’opposition. En tout état de cause, c’est un rôle complexe qui nécessite d’être
en permanence en alerte. L’Assemblée de Corse, on le sait, est la chambre
d’échos de la société corse, et cela est très sensible lors des différentes
sessions. Un président de groupe doit être à l’écoute des pulsations de cette
même société.
Notre majorité -inédite depuis la mise en place du statut particulier il y a 40
ans- se veut l’expression d’une volonté de continuation, de renouvèlement et
de transmission. 32 élus, c’est d’abord une richesse extraordinaire de
sensibilités, avec un bon noyau d’élus expérimentés et d’autres plus jeunes
prêts à se former et à prendre toute leur part au débat politique. La réflexion 156
et les débats internes ne sont pas absents et c’est au président de faire en
sorte qu’ils puissent se tenir dans les meilleures conditions possibles.
2°) Ma deuxième question est plus conjoncturelle. Le président du Conseil
exécutif et la présidente de l’Assemblée de Corse ont été élus sur la même liste.
C’est également votre cas. À rebours de ce que l’on pourrait à première vue
penser, votre rôle ne va-t-il pas justement être particulièrement délicat ?
Comment s’exprimer en toute liberté avec un tel cadre majoritaire ?
J. B. : La mission première du groupe Fà Populu Inseme au sein de l’Assemblée
est celle de la solidarité et de la cohésion avec l’exécutif, c’est indiscutable. Le
Président du groupe est le relais de la parole et de la politique de l’exécutif.
Pour autant, il doit aussi se faire l’écho des nuances, voire des différences
d’appréciation existantes et jouer le rôle d’aiguillon, en référence aux
fondamentaux et engagements de campagne ou des problématiques nouvelles
liées aux évolutions sociétales. Oui, c’est un exercice délicat dans la mesure
où un équilibre doit être sans cesse maintenu. En tout état de cause,
personnellement j’ai toujours su garder, quels que soient les moments, une
certaine capacité critique. Mais au-delà, il ne faut pas uniquement prendre en
compte le côté mécanique parce que visible des choses. Il y a aussi des
relations et des liens avec les membres de l’exécutif qui permettent un débat
démocratique permanent. Faut-il renforcer ce débat ? À l’évidence oui. Doit-
on permettre aux conseillers territoriaux d’enrichir les rapports principaux
présentés par les Conseillers exécutifs ? Pourquoi pas. Il faut en définir les
modalités de manière très précise. Il ne faut pas oublier que des échanges
continus existent déjà au niveau des offices et agences.
3°) L’ensemble des textes normatifs relatifs au fonctionnement de l’Assemblée
et son règlement intérieur ne consacrent pas, à proprement parler, de droits
spécifiques pour l’opposition. Quel est votre avis sur ces droits qui existent au
niveau national et à l’étranger ? Plus précisément, je pense à la création -pas
seulement informelle- d’une conférence des présidents ; de l’obligation de
confier la présidence de certaines commissions thématiques à un membre de
l’opposition ; la création d’une niche parlementaire ; la participation obligatoire
d’un ou plusieurs membres de l’opposition à la rédaction des rapports présentés
par le conseil exécutif, la création d’une questure (la liste n’est pas exhaustive).
J. B. : Pour avoir siégé pendant des années dans l’opposition, je suis conscient
de la nécessité de prendre en compte ces droits et de les faire valoir.
La Conférence des présidents est déjà utilisée. Il faudrait peut-être lui donner
effectivement un cadre plus formel, mais elle a le mérite d’exister et de se
réunir régulièrement sur des sujets d’importance politique forte. On pourrait 157
peut-être imaginer que l’opposition puisse demander sa réunion sur motif
explicite lors des sessions.
Pour ce qui concerne la présidence des commissions thématiques, lors de la
séance du mois de juillet nous en avions fait la proposition à chaque groupe
de l’opposition, une fin de non-recevoir nous a été opposée.
Quant aux niches parlementaires, je n’y suis pas défavorable. Cependant, il
pourrait y avoir quelques difficultés au niveau technique, et notamment dans
la mise à disposition des différents services de la Collectivité de Corse. Lorsque
l’on sait la situation délicate dans laquelle sont certaines directions, avec
souvent des sous-effectifs pour une masse de travail importante, cela me
semble compliqué de les mobiliser de manière récurrente sur des sujets
choisis par les élus afin qu’un rapport soit rédigé. Ce côté technique et
logistique doit à mon sens être anticipé.
Ceci étant dit, on ne peut imaginer que les conseillers à l’Assemblée de Corse,
de l’opposition ou même de la majorité, prennent le pas sur le travail du
Conseil exécutif. La production et la rédaction de rapports relèvent strictement
de la compétence du Conseil exécutif. La politique des amendements menée
de manière constructive donne capacité à l’Assemblée de Corse de venir
modifier les propositions de l’exécutif. Je pense qu’il peut être utile de
conforter ce modus operandi sans toucher à l’équilibre de nos institutions.
Par ailleurs, des modifications doivent être apportées au Règlement Intérieur,
entre autres celle concernant le temps de parole. En effet aujourd’hui ce temps
de parole pour chaque dossier d’importance est égal pour chaque groupe, que
l’on soit 32, 17, 8 ou 6 conseillers, ce qui est anormal. L’opposition se trouve
ici très largement favorisée puisque les trois groupes de l’opposition
représentant au total 31 élus, disposent de 30 mn de temps de parole contre
10 mn pour la majorité qui en comporte 32. Il apparaît nécessaire de remédier
à cette situation sachant que par-delà les groupes, la démocratie a parlé. Doit-
on adopter un système de proportionnelle intégrale ou tempérée ? Nous
attendons prochainement un débat sur l’ensemble des réajustements du
Règlement Intérieur.
4°) Mes prochaines questions portent sur les organes consultatifs. De manière
générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des organes
consultatifs que sont le CESEC, la chambre des territoires, le comité d’évaluation
des politiques publiques et l’Assemblea di a Ghjuventù ?
J. B. : Il me semble nécessaire de distinguer chacun des organes que vous
citez.
Le CESEC est l’organe représentatif de la société civile au sens large, il est en
place depuis longtemps et fonctionne bien. Il faut savoir que pendant la
précédente mandature le lien avec la Collectivité de Corse s’est
considérablement renforcé. 158
Vous parlez ensuite de la chambre des territoires : cet organe créé récemment
mérite effectivement des ajustements, et des réflexions ont d’ailleurs déjà été
engagées en ce sens. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue qu’il est régi par
des textes auxquels nous devons nous soumettre. La question que l’on doit se
poser, dans ce cas précis, serait plutôt de voir de quelle manière nous
pourrions modifier ces textes.
Le comité d’évaluation des politiques publiques, est, à mon sens, trop récent
pour que l’on puisse évaluer son efficience et proposer des ajustements. Il est
néanmoins nécessaire, sachant que la politique d’évaluation s’impose à
l’Assemblée comme ailleurs. J’ai d’ailleurs présidé en 2016 le Comité
d’Evaluation du PEI qui a rendu un rapport.
Enfin, l’Assemblea di a Ghjuventù. Cet organisme a véritablement fonctionné
et a fait la preuve d’une réelle efficacité. C’est à mon sens une véritable
réussite. Son modèle de fonctionnement est calqué sur celui de l’Assemblée
de Corse. Il serait souhaitable qu’un membre ou deux de l’exécutif soient
systématiquement présents sur toute la durée de la session, de manière à
créer un lien permanent et contribuer à fluidifier les échanges.
Sur le plan général la participation de la société civile et de toutes les forces
vives de notre île est nécessaire et ces organes ont donc bien sûr leur rôle à
jouer dans l’élaboration des politiques publiques. Cela a été très largement
impulsé sous la précédente mandature et nous continuerons à le renforcer
sous celle-ci.
5°) La dernière question, pour le premier volet relatif à l’évolution des
institutions, concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur
les institutions tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition pour
les citoyens ?
J. B. : Dans le droit fil de ce qui a été dit précédemment, nous sommes pour
l’expression démocratique la plus aboutie. Il y a certains sujets sur lesquels il
semble nécessaire de travailler en concertation avec la population, comme
nous l’avons initié dans le cadre de la conférence sociale par exemple. La
Collectivité de Corse est l’organe décisionnel de la Corse, mais il nous paraît
important d’écouter et de prendre en compte l’avis de la population, afin de
travailler de manière concertée et innovante, au service de l'intérêt général.
Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue que la démocratie s’exprime déjà par
le biais des urnes, et donc de l’élection des représentants du peuple à tous les
niveaux. Je ne suis bien évidemment pas contre l’accentuation d’une forme de
démocratie participative, mais il est nécessaire que celle-ci ne se place pas en
opposition avec l’expression démocratique « habituelle ». Elle doit au contraire
être un élément complémentaire, conduisant à une plus grande efficience des
politiques publiques. 159
6°) Sur la question de l’évolution des institutions, souhaitez-vous ajouter
quelque chose ?
J. B. : Il y aurait tellement à dire sur l’évolution des institutions, que je ne m’y
attarderai pas ici, afin de ne pas alourdir vos travaux.
Néanmoins, il est très important de garder à l’esprit que nous sommes dans
une situation de blocage. Cette situation, nous en sommes tous responsables
et notamment ceux qui étaient au pouvoir en Corse il y a quelques années, et
qui non seulement n’ont pas pris en compte les revendications portées par les
nationalistes, mais les ont combattues. Depuis 50 ans, par les luttes, un
investissement individuel et collectif considérable, nous avons pu faire
avancer la résolution de bon nombre de problèmes. Aujourd’hui, alors que
toutes les conditions sont réunies pour dialoguer et aborder sereinement
différentes questions ainsi que celles touchant aux institutions, rien n’est mis
en œuvre. La responsabilité en incombe totalement à l’État.
Par le passé, les situations de blocage ont toujours été suivies d’événements
graves. Tout doit-être mis en œuvre pour ne pas vivre de nouveau ces
évènements. L’ambition démocratique que nous portons nous permet de
penser qu’il est possible et raisonnable d’ouvrir les perspectives d’une
évolution, ayant vocation à nous conduire à une autonomie réelle de plein
droit et de plein exercice. La balle est dans le camp de l’État.
7°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Votre opinion sur ce point est connue,
d’où une question ainsi orientée : que répondez-vous aux craintifs de
l’indépendance de la Corse, qui serait, selon eux, la suite logique de la
consécration de l’autonomie ? Pour le dire autrement, l’autonomie, pour le
groupe que vous présidez, peut-elle être une fin en soi ?
J. B. : Pour notre groupe, l'autonomie est l’objectif principal. Nous aspirons à
une autonomie de plein droit et de plein exercice, incluant donc tous les
transferts de compétences nécessaires. Cependant, il existe différents degrés
d’autonomie, comme il existe différentes manières de la part d’un État
d’appliquer une autonomie. En ce sens, nous ne serons pleinement satisfaits
que dans le cadre d’une autonomie réelle, nous donnant, de manière effective,
les compétences qui nous sont nécessaires pour pouvoir résoudre les
problématiques que connaît notre île (transfert de la fiscalité, statut de
résident, etc.). Il s’agit d’un temps long qui ne se résume pas -vous le savez- à
un acquis institutionnel formel. L’autonomie pleinement assumée est 160
conditionnée par un degré d’investissement individuel et collectif de tous les
instants.
Vous parlez de « craintifs de l’indépendance ». Je pense très sincèrement
qu’aujourd’hui cette crainte est largement minoritaire. Plus de 70% des Corses
ont voté pour des listes nationalistes (autonomistes et indépendantistes) aux
dernières élections territoriales, preuve que les Corses nous font confiance et
se reconnaissent dans notre démarche.
De plus, en plaçant la liste Fà Populu Inseme en situation de majorité absolue,
les Corses ont clairement voté pour l’autonomie. Ce fait démocratique doit
absolument être pris en compte par le gouvernement, par l’État.
Pour ce qui est de l’indépendance, si elle venait à devenir d’actualité à la suite
de l’autonomie, ce serait encore le fait démocratique qui trancherait. Il n’y a
donc pas, à mon sens, d’inquiétude à avoir à ce sujet. Il ne sera jamais
question pour nous d’imposer une vision aux Corses. Ce qui nous anime, c’est
la volonté de faire en sorte que les Corses puissent faire valoir ce qu’ils
souhaitent pour leur terre, et nous défendrons cette vision, autant que faire
se peut. 161
Dominique Bucchini
Ancien maire
Ancien président de l’Assemblée de Corse
Ancien député européen
Courrier postal reçu le 5 octobre 2021
1°) Vous êtes un acteur clef de la vie politique corse. Vous avez connu le
fonctionnement des assemblées délibératives corses à des moments différents
de leur évolution institutionnelle. Il est difficile de répondre à une question aussi
large, mais quel est, selon vous, « l’acte » qui fut le plus déterminant pour
l’évolution statutaire de la Corse ?
D. B. : Je pense que le premier statut dit Defferre était le plus prometteur
dans l'esprit et la lettre de la décentralisation telle que nous l'envisagions alors
en termes de transferts de compétences et d'exercice des responsabilités au
plus près des territoires concernés en disposant des budgets correspondants.
Nous voulions une participation effective des citoyens à la vie publique et au
contrôle des décisions prises en leur nom et les moyens budgétaires
nécessaires afin de répondre au mieux à leurs attentes sociales et
démocratiques.
Aujourd'hui, nous sommes instruits par l'expérience. La réflexion que nous
pouvons en tirer montre que les changements démocratiques, politiques et
sociaux intervenus ne vont pas, la plupart du temps, dans ce sens ni dans
celui du progrès social.
L'institution par elle-même n'est que l'instrument contribuant à la gestion de
la chose publique. Ce qui est déterminant c'est la politique mise en œuvre par
celles et ceux qui en détiennent le pouvoir.
Les élections sont faites pour ça mais nous voyons bien que le non-respect
des engagements, pris à tous niveaux, provoque et alimente une abstention
en Corse également.
Le libéralisme qui a prévalu dès le milieu des années 80 a fini par imposer des
critères budgétaires en décalage négatif par rapport aux compétences
transférées. La question de la solidarité nationale est ainsi posée a fortiori dans
la région métropolitaine la plus pauvre. Or s'occuper de la chose publique c'est
à mon sens agir en priorité afin d'améliorer les conditions de vie des
administrés. 162
En 1989, la Corse a connu le plus grand mouvement social de son histoire. La
question sociale était ainsi portée en avant par des dizaines de milliers de
Corses excédés par la cherté de la vie.
La réponse viendra en deux temps premièrement avec Michel Rocard
expliquant que « le plafond de la solidarité était atteint avec la Corse » ;
deuxièmement avec la Statut Joxe. Il en restera le bicéphalisme, un Exécutif
distinct de l'Assemblée de Corse, les agences et offices et surtout l'urgence
sociale.
Avec la loi de janvier 2002, nous avions ferraillé avec le gouvernement de la
gauche plurielle pour disposer du Plan exceptionnel d'investissements et
permettre à la Corse d'accélérer son entrée dans la modernité du 21ème siècle.
Pour autant que la croissance ait été stimulée, montrant un PIB en nette
évolution, il n'y a pas eu de juste partage de cette richesse produite
essentiellement à partir de l'investissement public.
Nous constatons ici, au-delà des transferts de compétences opérés déjà
nombreux et conséquents et des différentes phases d'évolutions
institutionnelles, que la fracture sociale et territoriale comme les inégalités
n'ont fait que s'aggraver. De ce point de vue une évaluation de ce qui a été fait
sur le plan institutionnel est indispensable selon moi depuis 1982 jusqu'à la
collectivité unique et à la concentration inédite du pouvoir régional en 2021
non sans risque pour la démocratie et la transparence de l'action publique.
L'argument qui consiste à affirmer que tel est le cas justement parce que nous
n'avons pas toutes les compétences est insuffisant. À ce compte-là, le salut ne
viendrait que de l'indépendance.
Dans le contexte actuel, a fortiori, chacun mesure bien la nécessité d'être
partie prenante d'un cadre national à l'intérieur duquel nous pouvons
bénéficier de la solidarité nationale.
Force est de constater en ce moment même avec le projet de loi 3DS que le
gouvernement veut accroitre la concurrence entre les collectivités en
renforçant leur pouvoir réglementaire et en aggravant le désengagement de
l'État dans les domaines essentiels de la santé, des transports ou du logement.
Est également posée la question du maintien de la clause de compétence
générale.
C'est la caractéristique d'une politique libérale qui sacrifie les intérêts
populaires pour servir les intérêts financiers sinon capitalistes.
2°) L’autonomie de la Corse continue d’être au centre des négociations entre la
Collectivité et le pouvoir central, d’où notamment la rédaction du présent
rapport, dont votre entretien figurera en annexe. Quel est aujourd’hui votre
positionnement vis-à-vis de l’autonomie, entendue comme la possibilité offerte
à la Collectivité d’adopter ses propres lois dans certaines matières ? 163
D. B. : « L'autonomie de plein droit et de plein exercice », dont il est question
aujourd'hui au bénéfice, nous dit-on, des résultats électoraux favorables aux
nationalistes et plus particulièrement à la liste du Président du Conseil
exécutif qui la réclame, implique en effet le pouvoir de légiférer dans un certain
nombre de domaines économiques et sociaux. Certains veulent avec un
transfert de la compétence fiscale. Donc il faut derrière un principe
relativement vague préciser de quoi il est question et il y a fort à parier que
dans la maitrise de la production d'énergie, la santé, l'éducation ou encore les
transports, la nécessité par exemple d'équilibrer les budgets aura quelques
conséquences sur les capacités contributives des seuls foyers fiscaux
insulaires. Nous avons en ce moment un exemple probant avec la crise des
ordures ménagères et la flambée des redevances et taxes dans toute la Corse.
Cette évolution doit faire l'objet d'un grand débat démocratique dont la
conclusion ne peut être que dans la consultation par référendum des Corses.
3°) Mes questions sont à présent relatives aux institutions corses et s’adressent
à l’ancien président de l’Assemblée de Corse (mars 2010-décembre 2015). Une
première question personnelle : d’aucuns s’accordent à dire que vous avez
réussi à marquer de votre empreinte les délibérations. Comment, avec recul,
qualifieriez-vous votre présidence ?
D. B. : Durant cinq années de présidence de l'Assemblée de Corse, j'ai
continué à apprendre en recherchant, dans le cadre réglementaire, le
fonctionnement le plus efficace et démocratique de cet organe délibérant
essentiel à l'échelle régionale. J'aurais voulu cependant que la réalité sociale
l'imprègne beaucoup plus, mais comme on dit souvent, le temps de la
démocratie n'est pas toujours celui du quotidien. Par conséquent, si empreinte
il y a de ma part c'est aussi parce que l'ensemble des élus qui ont siégé durant
cette mandature y ont contribué. Les élus de l'Assemblée de Corse ont
toujours été très sollicités. Cette mandature a été intense avec ses équilibres
et ses confrontations, ses avancées et ses reculs, ses qualités et ses
imperfections, ses moments graves notamment quand la violence extrême
convulsionne la société et révèle la pénétration mafieuse ou les pressions
affairistes.
4°) De manière à présent plus institutionnelle, que pensez-vous d’un
renforcement du statut pour l’opposition à l’Assemblée ?
D. B. : Chacun sait ce que je pense de la Collectivité unique. La concentration
du pouvoir à plus forte raison dans une région comme la nôtre où on voit de
surcroit une concentration du pouvoir économique, ne peut pas être positive.
Il se produit désormais ce qu'il devait se produire. 164
Avec le mode de scrutin et la prime de 11 sièges attribués à la liste arrivée en
tête, les conditions requises à l'exercice du pouvoir unique ont été réunies.
Dès lors, ce qui peut paraître évident dans certaines circonstances ne l'est
plus dans d'autres. La logique des seuils de 5 et 7 % fait également obstacle à
une représentation plus diverse des sensibilités politiques. Par conséquent, ce
qui n'a pas pu être fait lors de la mise en place de la nouvelle Assemblée de
Corse avec les élus nationalistes des listes minoritaires à plus forte raison avec
les élus non nationalistes montre qu'il est illusoire de croire qu'une
modification du règlement intérieur suffirait à régler des questions avant tout
d'ordre politique.
5°) Que diriez-vous, au vu de votre expérience, des relations entre la présidence
de l’Assemblée et celle du Conseil exécutif ? Etait-elle, est-elle équilibrée ?
D. B. : Le bicéphalisme ne doit pas faire oublier que les attributs du pouvoir
sont ceux de l'exécutif. Le président de l'exécutif est aussi le chef de la
majorité. Le président de l'Assemblée de Corse se préoccupe du
fonctionnement de l'organe délibérant. Chacun en bonne intelligence doit
jouer son rôle l'équilibre mais celui-ci doit s'appuyer sur une co-construction
politique quand la majorité n'est pas monocolore. Dans ce cas, il s'agit d'un
équilibre politique à réaliser intelligemment. L'accord politique de majorité ne
peut être considéré comme une dilution des sensibilités dont l'influence
politique est moindre. Il faut coexister dans le respect de son ou de ses alliés
dans l'intérêt bien compris de tous. Ce n'est pas toujours évident.
6°) Vous avez également été maire. Dans le souci d’un meilleur équilibrage des
institutions, le rôle des organes consultatifs pourrait être renforcé. Je pense
notamment à la chambre des territoires. Qu’en pensez-vous ? Sur quels points
son rôle et son fonctionnement pourraient être améliorés ?
D. B. : Certains découvrent tardivement que la Chambre des territoires est
une coquille vide.
Dans le schéma institutionnel actuel, elle ne peut ressusciter le Conseil
général et se retrouve sans objet, coincée dans un maigre interstice entre les
intercommunalités dont le rôle se renforce et la toute puissante Collectivité
unique. Elle a, par conséquent, vocation à disparaitre.
7°) Souhaitez-vous ajouter quelque chose sur l’évolution des institutions ?
D. B. : Si évolution institutionnelle il doit y avoir, il faut que les Corses soient
consultés par référendum. 165
Paul-André Colombani
Député de la deuxième circonscription de la Corse-du-Sud
Entretien téléphonique, le 29 septembre 2021 à 10 h
1°) Mes premières questions s’adressent au député de la Corse-du-Sud depuis
2017. Vous avez été acteur des négociations entre la Collectivité et le pouvoir
central pour l’insertion de la Corse dans la Constitution, et la consécration de
son autonomie. Tout d’abord, le projet de loi constitutionnelle, dont plusieurs
versions ont été enregistrées, est-il définitivement enterré ?
P.-A. C. : Absolument, il ne sera pas discuté avant les prochaines élections
présidentielles.
2°) Toujours à propos de cette séquence, comment analyseriez-vous ensuite cet
échec (si tant que vous le considériez ainsi) ? Quels sont, selon vous, les
obstacles les plus redoutables à la consécration de l’autonomie de la Corse ?
P.-A. C. : La question qu’il faut se poser est la suivante : étions-nous
suffisamment préparés ? Je ne le crois pas. L’autonomie, politiquement, nous
savions ce que c’est. En droit, c’est plus compliqué… J’aurais aimé que dès
2017 nous fassions appel à un spécialiste en droit constitutionnel comme vous
pour effectuer ce travail de récolte d’idées et de leur transposition en droit que
vous faites aujourd’hui.
Au-delà de ces considérations, il indéniable que le calendrier qui nous a été
imposé était bien trop restreint : la majorité nationaliste a été élue à la
Collectivité en décembre 2017 et en février 2018, nous négocions déjà place
Beauvau et ailleurs. Nos échanges avec le Gouvernement se sont
malheureusement bornés à trois réunions de deux heures chacune. C’était
bien trop succinct pour travailler sereinement sur un sujet aussi complexe.
Je pense aussi que les sénateurs auraient dû être bien plus associés à la
discussion, notamment la commission des Lois du Sénat. Le sujet de la Corse,
au Parlement, est toujours un peu à la marge, insuffisamment évalué, le mot
« autonomie » fait peur… Et le jacobinisme ambiant n’aide pas à avancer sur
la question. Il faut tirer les leçons de cette expérience et, pour l’avenir, bien se
souvenir de ces deux choses : il faut plus associer le Sénat à nos réflexions et
discussions et toujours partir des cas concrets, être beaucoup plus « terre-à-
terre » pour expliquer l’autonomie. 166
3°) Au cours de ces années, avez-vous senti à l’Assemblée nationale un
infléchissement des réticences à propos de l’autonomie de la Corse ? ou au
contraire un durcissement ?
P.-A. C. : Je crois qu’il faut surtout partir des cas concrets. La discussion n’a
aucune chance d’aboutir si elle commence par la revendication de l’autonomie
dans ses grandes lignes abstraites. Si on parle aux parlementaires
d’autonomie, ils ne relèvent même pas. Si on commence en revanche à aborder
la question de nos problèmes concrets subis au quotidien, quand on leur dit
que nous avons besoin de moyens pour les résoudre, ils acceptent de tendre
l’oreille. Pour leur expliquer la spécificité de la Corse, il vaut mieux par
exemple leur rappeler que les couloirs des oiseaux migrateurs ne sont pas les
mêmes à Nice et en Corse. Bref, partir d’exemples très concrets pour leur faire
comprendre pourquoi nous avons besoin de pouvoir adapter les normes
nationales aux contraintes locales, pourquoi nous avons besoin de davantage
de moyens pour faire face à nos spécificités.
La crise sanitaire nous a aidé à faire comprendre que la verticalité, comme
mode de gouvernance exclusif, n’était pas une bonne chose. Les présidents de
régions ont été des acteurs clefs dans la gestion de cette crise. Néanmoins,
nous vivons encore dans l’illusion de la décentralisation.
4°) Le modèle des îles autonomes, tel que je l’ai proposé dans mes travaux
antérieurs (Sicile, Sardaigne, les Baléares, les Canaries, Madère, les Açores
notamment) semble faire particulièrement peur aux Jacobins. Lesquels semblent
prêts à accepter, a maxima, le modèle de l’Outre-mer, tel que celui de la
Polynésie française. Pensez-vous que cette piste puisse être intéressante à
explorer ? Ou au contraire, calquer un statut de la Corse sur celui de l’Outre-mer
n’est-il pas au contraire un moyen de minimiser les revendications ?
P.-A. C. : Je crois qu’il faut profiter de l’opportunité de chaque porte qui
pourra s’ouvrir. Aligner le statut constitutionnel de la Corse sur celui de
l’Outre-Mer serait un pas en avant. Il faut sortir du domaine trop politique,
mettre de côté nos grandes envolées lyriques. Les arguments relatifs à notre
histoire, notre identité, sont fondamentaux pour nous mais n’intéressent pas
les parlementaires. Ce qui les intéressent, comme je l’ai déjà dit plus haut, ce
sont les détails concrets de la vie quotidienne. Il faut sortir de la rhétorique
partisane et avancer. Ensuite, et seulement ensuite, nous pourrons reparler
de l’autonomie. 167
5°) Toujours en ce qui concerne le volet relatif à l’autonomie, il est une question
que la majorité des Corses ne veut plus éluder (au niveau juridique j’entends) :
celle du peuple Corse. Le Conseil constitutionnel a censuré une loi qui en
proposait l’expression en 1991. En tant que député habitué aux échanges dans
l’hémicycle, voyez-vous une manière de sortir de cette impasse
constitutionnelle ?
P.-A. C. : Encore une fois, méfions-nous de l’emploi des seuls mots. Par
« peuple corse », il faut expliquer ce que nous voulons. À titre personnel, et en
tant qu’autonomiste, j’espère évidemment que nous obtiendrons la
consécration juridique du peuple corse, de son insertion dans la Constitution.
L’histoire de notre peuple est particulière et jalonnée de nombreux
malentendus. Il faut faire de la pédagogie et expliquer au pouvoir central que
la notion de peuple corse n’est pas inextricablement liée à celle de
l’indépendance.
6°) Mes questions sont à présent relatives aux institutions corses et s’adressent
à l’ancien conseiller à l’Assemblée de Corse. Que pensez-vous pour commencer
du renforcement des droits de l’opposition à l’Assemblée ?
P.-A. C. : J’y suis complètement favorable. Depuis 2017, je ne siège plus à
l’Assemblée de Corse. À l’époque, j’avais demandé à ce que nos juristes
traduisent en droit nos revendications politiques. Dans le but, encore une fois,
d’être mieux préparés pour les négociations avec le pouvoir central. Nous
n’avons pas préparé les réunions parisiennes. J’avais proposé au président de
l’exécutif une méthode de travail qui n’a malheureusement pas été retenue.
Je suis médecin, pas juriste. Pour des discussions d’une telle importance pour
notre statut, j’ai besoin d’être éclairé par les juristes, d’en parler avec la
majorité et l’opposition. De manière générale, les présidents de groupes
devraient se réunir de manière bien plus formelle et organisée.
7°) Dans le souci d’un meilleur équilibrage des institutions, le rôle des organes
consultatifs (le CESEC, la chambre des territoires, le comité d’évaluation des
politiques publiques et l’Assemblea di a Ghjuventù) pourrait être renforcé.
Pensez-vous que ces instances pourraient jouer le rôle d’un « contre-pouvoir » ?
P.-A. C. : Oui, bien sûr. Toutes les réformes ne peuvent pas être menées au
sein d’un seul cabinet. Ce n’est ni possible matériellement, ni souhaitable
politiquement. Il faut savoir déléguer, et le droit le permet. Je suis
particulièrement favorable au renforcement de la chambre des territoires.
Depuis qu’on a supprimé les conseils régionaux, il manque un échelon. Il faut
faire ce cette chambre un vrai espace de dialogue. 168
Jean-Jacques Ferrara
Député de la première circonscription de la Corse-du-Sud
Ancien président de la Communauté d’Agglomération du Pays Ajaccien
Entretien téléphonique, le 28 septembre 2021 à 17h30
1°) Ma première question s’adresse au député de la première circonscription de
Corse-du-Sud depuis 2017. Les négociations entre la majorité nationaliste de la
Collectivité de Corse et le pouvoir central pour l’insertion de la Corse dans la
Constitution, et la consécration de son autonomie ont échoué. Quelle fut votre
position sur ce point ? Étiez-vous radicalement hostile à l’autonomie ou
favorable à une évolution statutaire de la Collectivité de Corse ?
J.-J. F. : Je vais être direct. On a l’impression de toujours parler de la même
chose, de revivre la même chose. Les mandatures passent et le problème
demeure : on a l’impression de vivre « un jour sans fin ! ». Le problème n’était
pas que la seule insertion de la Corse dans la Constitution. Je suis un député
des Républicains mais me suis prononcé favorablement pour ladite insertion.
J’y voyais l’avantage suivant : inscrire la Corse dans la Constitution, c’est
l’inscrire durablement dans la République. Je suis conscient de mes origines,
de mon lieu de vie, j’y suis attaché, mais je garde l’intime conviction de la
présence de la Corse au sein de la République française. Il n’y a pas d’avenir
pour la Corse en-dehors de la République française.
WM : Mais l’autonomie de la Corse ne la ferait pas sortir de la République…
J.-J. F. : Je le sais bien, tout comme il faut tenir compte de l’insularité qui
est, objectivement, une spécificité. Mais il faut demeurer une Collectivité
métropolitaine, parce que c’est tout simplement ce que nous sommes. Il ne
fait pas chercher à aligner notre statut sur celui de l’Outre-Mer. Je suis contre
un tel rapprochement : Notre histoire est différente, les enjeux sont différents.
Il faut revendiquer une position géostratégique méditerranéenne. L’autonomie
n’est qu’un mot. Je suis pour que la Collectivité de Corse ait plus de moyens
pour s’administrer librement. D’ailleurs, il s’agit d’une revendication
commune à tous les présidents de régions. En Corse, jouir de plus
d’autonomie est particulièrement complexe car notre modèle économique est
extrêmement fragile. La disproportion entre la faiblesse démographique et le 169
nombre de fonctionnaires est tout de même problématique. On ne peut pas
nous comparer aux îles autonomes qui, elles, ont un modèle économique qui
leur permet d’avoir les ressources suffisantes. Il faut que nous commencions
par définir nous-mêmes des priorités. Avons-nous la surface financière
nécessaire pour avoir cette ambition d’autonomie ? Je ne le crois pas.
Prenons l’exemple de quelque chose qui intéresse les Corses, la gestion des
déchets. C’est une compétence que nous possédons ! Or entre 2015 et 2021,
rien ne s’est passé, tout est demeuré au stade incantatoire. C’est un sujet qui
apparaît comme éminemment politique alors qu’il est en réalité uniquement
technique. Je le déplore. Et voici que l’on remet sur la table le sujet de
l’autonomie… Sans avoir prouvé au préalable notre capacité à devenir
autonomes. Nous sommes un peu comme un enfant qui souhaite s’émanciper
sans avoir donné des gages de ses capacités à l’être.
Améliorer l’existant, oui. Mais à condition de prendre à bras le corps les
problèmes qui minent la Corse : la gestion des déchets, le prix du carburant,
la centrale du Vazziu, la question des transports. Je conviens que l’actuelle
Collectivité a hérité de certains problèmes. Mais elle doit les assumer et les
affronter. Il faut donc faire face à ces questions et exercer à plein nos
compétences. Ce qui signifie aussi, concrètement, utiliser l’ensemble des
enveloppes dont nous disposons. Prenons l’exemple de celle de la continuité
territoriale. Nous ne l’utilisons pas complètement. C’est un vrai problème.
Quelle en est la raison ? Le manque de projets, le défaut d’ambition. Chaque
année, nous sommes dans l’incapacité de consommer l’intégralité de cette
enveloppe. Cette Collectivité manque d’ingénierie. On ne consomme pas tout
ce qu’on devrait consommer, d’où des sources de tensions supplémentaires
avec la préfecture. Encore une fois, il faut mettre en œuvre de vrais projets
pour ne jamais avoir de reliquat. C’est vraiment l’une des choses que je déplore
le plus. Il faut, pour y remédier, mettre sur place des audits annuels, de
manière bien plus systématique et organisée. Le jour où nous serons
performants, alors, nous pourrons demander plus et éventuellement
revendiquer l’autonomie. De manière générale, il faut dialoguer avec l’État et
cesser d’évoquer, comme je l’entends trop souvent, les « rapports de force ».
2°) Ma question est à présent relative aux institutions corses et s’adresse à
l’ancien président de la Communauté d’Agglomération du Pays Ajaccien. Que
pensez-vous pour commencer de renforcer le statut de l’opposition à
l’Assemblée ? Je pense concrètement à une conférence des présidents ;
l’obligation de confier la présidence de certaines commissions thématiques à un
membre de l’opposition ; la création d’une niche parlementaire ; la participation
obligatoire d’un ou plusieurs membres de l’opposition à la rédaction des 170
rapports présentés par le conseil exécutif, la création d’une questure (la liste
n’est pas exhaustive).
J.-J. F. : Confier la présidence de la commission des finances à l’opposition
est une très bonne idée. Cela fonctionne parfaitement à l’Assemblée Nationale.
C’est très sain et ne donne lieu à aucun blocage. En plus, la commission des
finances est éminemment technique et n’est pas source de cristallisation des
clivages.
3°) Dans le souci d’un meilleur équilibrage des institutions, le rôle des organes
consultatifs pourrait être renforcé. Pensez-vous que ces instances pourraient
jouer le rôle d’un « contre-pouvoir » ? Je pense notamment à la chambre des
territoires, au sein de laquelle siège votre successeur.
J.-J. F : La chambre des territoires renforcée pourrait offrir à la Collectivité le
bicaméralisme. Pourquoi pas ? Traditionnellement, la chambre haute est
toujours l’émanation et la représentation des territoires. Dans l’absolu, c’est
une bonne idée, mais à condition qu’elle puisse fonctionner. Il faut surtout
réaliser la nécessité absolue de plus contractualiser avec les
intercommunalités voisines. J’y crois fermement, et c’est le manque de
ressources qui est le plus compliqué. Le pouvoir régional doit s’appuyer sur
les intercommunalités.
De manière générale, la concentration des pouvoirs est à bannir. Pour que ces
organes consultatifs, notamment la chambre des territoires, puissent
fonctionner efficacement, il faut que le président du Conseil exécutif délègue
plus. Il faut absolument plus déléguer. On pourrait penser que sa situation
aujourd’hui, majorité absolue oblige, est plus confortable. Mais je ne le pense
pas. Il faut plus déléguer, quelle que soit la conjoncture politique.
L’omniprésence du président du Conseil exécutif dessert la Collectivité. On ne
peut pas tout faire tout seul, sinon on fait mal… Surtout quand la mandature
est longue. Sept ans, c’est très long, et il ne faut pas passer à côté de ce
nouveau mandat. C’est presque une décennie, il faut avancer. Nous en
sommes déjà pratiquement à cent jours depuis l’installation.
4°) Comment souhaitez-vous conclure cet entretien ?
J.-J. F. : Il faut avoir les moyens de nos ambitions. Commençons par là.
Donnons aux Corses des gages sur notre capacité à obtenir plus de
compétences, d’autant que celles que nous possédons sont déjà larges. 171
Paul Giacobbi
Ancien maire
Ancien président du Conseil général de la Haute-Corse
Ancien député
Ancien président du Conseil exécutif de Corse
Entretien téléphonique, le 14 septembre 2021 à 15 heures
1°) Monsieur le Président, vous êtes l’un des acteurs politiques majeurs de la
Corse et avez connu de l’intérieur les diverses étapes de l’évolution statutaire
de la Corse. Que souhaitez-vous me dire spontanément, à propos de la mission
qui m’a été confiée par Gilles Simeoni ? Notamment sur le volet relatif à
l’amélioration des institutions ?
P. G. : Ce qui compte, madame la professeure, ce sont les bonnes pratiques.
Prenons l’exemple de la présidence de la commission des finances, à
l’Assemblée nationale, par un député de l’opposition. Cela fonctionne très bien
sans le carcan des textes… Grâce aux bonnes pratiques.
J’aimerais tout de suite évoquer la question, en Corse, de la représentation
des territoires. C’est notre point faible. La création de la chambre des
territoires est insuffisante. Il ne faut pas en faire une institution de blocage.
Le premier élément à réformer concerne le mode de désignation de ses
membres. Ils devraient être élus dans le cadre de circonscriptions. Sur le
modèle du Sénat américain [note de WM : quelles que soient la taille et la
population, chaque État est représenté par deux sénateurs au Sénat américain],
une ou deux membres de la chambre des territoires pourraient représenter
leur circonscription.
WM : Quel serait à votre avis l’échelon territorial le plus pertinent pour de telles
élections ?
P. G. : Celui des communautés de communes. C’est le maillage de base et elles
sont insuffisamment représentées. C’est ridicule ! Il faut mettre sur place des
circonscriptions électives et donner à ce Sénat régional des pouvoirs plus
importants.
WM : Quels pouvoirs précisément ? 172
P. G. : De réels pouvoir, qui n’entraveraient en rien ceux du Conseil exécutif.
Par exemple, ce sénat pourrait avoir la compétence de répartir les crédits entre
les communes. En ce qui concerne par exemple l’assainissement, le logement,
etc. Accessoirement, cela libérerait le Conseil exécutif de tâches fastidieuses…
Je reviens à l’importance des communautés de communes : on pourrait aussi
imaginer qu’elles soient représentées par un sénateur, et deux pour celles de
plus grande taille. Encore une fois, ces nouvelles modalités d’élections
offriraient une plus grande légitimité à la chambre des territoires et donc, une
plus grande légitimité à ses compétences également. Il s’agit de confier à ce
Sénat, réellement légitime au niveau démocratique, des tâches de répartition.
Une telle réforme aurait aussi l’avantage de gommer le clivage entre majorité
et opposition. Dans ce genre de cénacle, il n’y en a pas en réalité. Et les
membres ont une vraie connaissance des territoires.
WM : Pour modifier la composition de la chambre des territoires, il faut
l’intervention du législateur…
P. G. : C’est vrai mais pour le reste, tout appartient au monde des bonnes
pratiques.
2°) De manière générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des
organes consultatifs que sont le CESEC, la chambre des territoires, le comité
d’évaluation des politiques publiques et l’Assemblea di a Ghjuventù ?
P. G. : Tant qu’ils ne sont que consultatifs, les organes ne servent à rien. Il
faut sortir la chambre des territoires de cette liste pour qu’elle devienne un
vrai lieu de pouvoir. Ce Sénat pourrait aussi élaborer de vrais rapports, sur
des sujets que ses membres, femmes et hommes de terrain, maîtrisent. Peu
importe si les calendriers électoraux de ce Sénat et de l’Assemblée concordent
ou non. L’étude du droit comparé prouve qu’il n’y a pas forcément
concordance, mais bien plutôt une dissociation des calendriers. L’idéal serait
d’organiser ces élections sénatoriales juste après les élections municipales.
3°) L’ensemble des textes normatifs relatifs au fonctionnement de l’Assemblée
et son règlement intérieur consacrent des droits spécifiques pour l’opposition qui
pourraient être renforcés. Quel est votre avis sur ces droits qui existent au
niveau national et à l’étranger ?
P. G. : Ce n’est pas nécessairement un avantage pour le président du Conseil
exécutif d’avoir une Assemblée trop acquise à sa cause, qui risque d’être plus
« royaliste que le Roi ». Le plus compliqué à gérer pour Gilles Simeoni risque
d’être les Simeonistes, comme je devais gérer ceux qui se disaient
Giacobbistes… l’opposition est saine en démocratie. Mais si on impose des 173
droits pour l’opposition, ça ne marchera pas. Ça doit, encore une fois, résulter
des bonnes pratiques. Pourquoi pas les inscrire dans le règlement, oui, mais
pas le système des niches parlementaires. Elles ne sont que l’occasion de
causer sans jamais avoir gain de cause, et pour l’exécutif, ce n’est qu’un effet
d’optique. L’élaboration des rapports doit absolument demeurer une
compétence de l’exécutif. Et méfions-nous des délais. À force de les imposer,
la machine devient infernale… Encore une fois, ce genre de choses ne
s’écrivent pas, elles s’inscrivent dans une démarche des bonnes pratiques.
Je ne vois aucune raison de permettre aux présidents de groupes de participer
à la rédaction des rapports. Ou alors, seulement aux plus importants. Mais
ne l’imposons pas par les textes. Je suis contre tout système d’obligations en
ce domaine.
4°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Quelle est votre opinion sur ce point ?
P. G. : Je suis pour l’autonomie. Mais pas dans tous les domaines. J’y suis
favorable pour des questions pratiques, et pour les question d’identité.
Questions pratiques tout d’abord. Il faut absolument plus décentraliser. Une
politique de centralisation, dans un pays de plus de 60 millions d’habitants,
c’est impossible. On gère mieux de près que de loin, c’est une question de bon
sens. La France a quand même évolué sur ce point.
S’agissant de la Corse, 95% des décisions la concernant sont gérées par elles.
L’évolution est réelle. Les questions du transport, de l’eau, du logement, du
PADDUC, sont gérées par la Collectivité. Reste finalement la question de la
santé, qui demeure centralisée. Quand Gilles Simeoni a annoncé au début sa
volonté de créer le Green Pass, j’étais très dubitatif. Puis je me suis dit qu’il
avait raison. Que c’était une compétence que nous devrions aussi avoir.
Pour des raisons pratiques, je suis donc favorable à l’initiative législative de la
Corse. Mais nous avons déjà franchi des étapes considérables : en métropole,
aucune autre collectivité n’a autant de pouvoirs que la Corse.
Questions d’identité, ensuite. Sur ce point je suis encore plus autonomiste.
Existe-il une identité Corse ? Oui.
Sommes-nous différents des continentaux ? Oui. Le meilleur exemple qui
puisse être donné de cette différence réside dans nos réactions respectives face
à la mort. À tort ou à raison, je ne porte aucun jugement. Mais notre
comportement face à la mort n’est pas le même. Il faut admettre l’existence de 174
ces différences, notamment dans le domaine linguistique. On reste beaucoup
trop en retrait de ces questions culturelles. Le cycle de déclin de la langue
corse s’est accéléré. Or il ne faut pas mégoter sur la sauvegarde de la langue.
Ce qui nuit à la langue française, ce n’est pas la sauvegarde des langues
régionales… C’est le mauvais-parler, à commencer par la classe politique… La
langue corse décline mais survit, il faut continuer d’y prendre garde. 175
Josepha Giacometti-Piredda
Conseillère à l’Assemblée de Corse
Ancienne conseillère exécutive
Visioconférence, le 8 octobre 2021 à 10 h
1°) J’ai choisi de m’entretenir avec vous pour garantir le pluralisme du panel
des personnes interrogées, étant donné qu’il n’y a plus de groupe Corsica Libera
à l’Assemblée. Vous avez été élue sur la liste Avanzemu, dirigée par Jean-
Christophe Angelini qui préside à présent le groupe du même nom. D’où une
première question très simple : comment allez-vous évoluer au sein de cette
Assemblée dont vous étiez encore, il y a quelques mois, conseillère exécutive
auprès du même président ? Vous considérez-vous dans l’opposition ou dans la
minorité ?
J. G.-P. : Je suis aujourd’hui dans une position difficile à définir, tout du
moins complexe. Je ne me sens pas tout à fait dans l’opposition, évidemment,
mais certainement pas dans la majorité non plus. Nous avons, avec Corsica
Libera, participé aux victoires de 2015, de 2017 et également à celle de 2021.
Mais la famille nationaliste dans son ensemble, souvent convoquée dans les
discours, particulièrement les courants qui ont participé à la précédente
mandature, ne sont plus aujourd’hui aux responsabilités, conséquence de
choix électoraux, et ce malgré des accords pris devant les Corses, pour 10 ans.
Mais l’enjeu demeure : si on veut que les victoires électorales se transforment
en victoire politique, il faudra redonner de la cohérence au mouvement
national, 68% des électeurs qui se sont exprimés ont voté pour une liste
nationaliste, comment cela va réellement se matérialiser ?
Politiquement, nous sommes passés, avec la rupture de l’alliance, à côté de
son objectif initial. Le premier mandat devait être celui des bases, de la
construction. Le deuxième, celui de la concrétisation. Cette dynamique
collective a été brisée.
Oui, je suis dans la minorité en quelque sorte, une minorité qui a participé
aux victoires !... Mais pas un courant minoritaire de la majorité nationaliste,
il faudrait alors être dans le cadre d’un ensemble cohérent, avec des accords
politiques, où seraient articulées les différentes composantes, c’est loin d’être
le cas pour le moment.
Ceci dit, aujourd’hui, je me situe surtout pour ma part dans l’après, nous
sommes dans une nouvelle séquence. 176
À titre personnel, ma position est complexe, et sur le plan administratif et sur
celui de la représentativité, comme vous le rappelez dans votre question. Je
suis, pour commencer, l’élue qui portera la voix de mon courant, en ce sens
ma position est simple. Si j’entre à l’Assemblée avec la démarche Avanzemu,
je n’y entre pas en tant que membre du groupe Avanzemu.
Le statut d’apparenté, qui est le mien, est inédit à l’Assemblée de Corse, il n’est
pas défini et n’offre pratiquement aucun droit, une seule ligne l’évoque dans
le règlement intérieur. Je précise d’ailleurs qu’il en va de même pour celui des
non-inscrits.
Or en tant qu’élue, je dois pouvoir m’exprimer. Je dois, pour l’heure, partager
mon temps de parole avec celui du groupe auquel je suis apparentée. Je
dépends entièrement de lui ; peux déposer des motions mais pas poser des
questions orales. Je souhaite également pouvoir siéger à la conférence des
présidents (dont le cadre doit être précisé par ailleurs) mais pour l’heure je ne
le peux pas.
Je dois pouvoir disposer d’un temps de parole, d’un cadre d’expression propre,
en un mot être reconnue dans mon statut particulier d’apparentée.
Je considère pour le moment que mon droit d’expression est entravé.
2°) Paradoxalement, votre position aujourd’hui ne vous rend-elle néanmoins pas
plus « libre » que vous ne l’étiez sous la précédente mandature ?
J. G.-P. : Oui, pour la raison précise suivante : nous avions un contrat. Pour
l’honorer, j’étais, de même que les autres élus de Corsica Libera, dans une
position de loyauté vis-à-vis de cet engagement commun. Nous étions
d’ailleurs dans la même majorité. L’équilibre consistait à tenir nos
engagements communs et avoir une position critique (y compris publique s’il
le fallait), quand nous pensions que nous nous écartions, par certaines
attitudes, de l’atteinte des objectifs, justement, fixés en commun. Je me suis
pour ma part exprimée en interne à plusieurs reprises. Dès lors que le contrat
a été rompu, a fortiori par l’autre partie, je n’hésiterais pas à exprimer
publiquement mes divergences, lorsqu’il y en aura. En ce sens, oui, j’ai une
parole plus libre.
3°) Compte tenu de votre expérience au sein de l’Assemblée, diriez-vous que les
pouvoirs entre la présidence de l’Assemblée et le président du Conseil exécutif
sont équilibrés ? Au-delà, pensez-vous qu’il existe des « contre-pouvoirs » dans
le fonctionnement de la Collectivité ?
J. G.-P. : Je retiens de mon expérience en tant que conseillère exécutive que
nous n’avons pas suffisamment joué la carte de la complémentarité entre la
présidence de l’Assemblée et celle de l’exécutif. Dans le sens où chacun dans 177
son rôle peut pleinement exercer ses prérogatives et que cela ne peut nuire à
l’autre. Les prérogatives de l’exécutif et de l’Assemblée sont bien définies par
les textes. Faut-il les préciser les enrichir ? Peut-être.
La présidence de l’exécutif a un champ d’intervention large, représente la
Collectivité, notamment en justice, prépare et met en œuvre les politiques
exécute le budget, etc. Les attributions sont connues… le cadre est posé.
La présidence de l’Assemblée n’est pas un contre-pouvoir à proprement parler,
surtout en situation de majorité absolue, en revanche elle a un pouvoir qui lui
est propre et doit pouvoir l’exercer, c’est très important. Elle a donc un rôle
bien distinct de celui de l’exécutif, à jouer. Si le mode d’élection devait évoluer,
la répartition des équilibres se ferait évidemment de manière fort différente,
mais ce n’est pas le cas actuellement.
Mais l’équilibre ne doit pas empêcher, quelle que soit la conjoncture politique,
à la présidence de l’Assemblée d’avoir un rôle accru. Il ne doit surtout pas se
limiter à un rôle protocolaire qui n’est souhaitable pour personne. Jean-Guy
Talamoni a donné une autre dimension à la fonction, c’est une bonne chose.
Je pense que la présidente actuelle donnera la dimension qu’elle souhaite à la
fonction et je souhaite, pour ma part, qu’elle occupe tout son champ
d’intervention. Au-delà des personnalités qui l’incarnent, la présidence de
l’Assemblée doit aussi avoir une démarche prospective, se faire porteuse
d’idées, susciter des pistes de travail, provoquer le débat. Jean-Guy Talamoni,
notamment, a pris des initiatives en ce sens, sur le Revenu universel, le
changement climatique, etc.
De manière générale, l’Assemblée doit prendre garde à ne pas être une
chambre de validation de l’exécutif même en cas de majorité absolue. Elle
contrôle, amende, vote les rapports présentés par le Conseil exécutif, doit avoir
pleinement les moyens d’exercer ses prérogatives (délais de saisine, moyens et
ressources mis à disposition des groupes, questure…) ; c’est un chantier qui
a déjà été ouvert. Il faut notamment accroître son pouvoir d’initiative, que ce
soit pour la majorité ou l’opposition. Bien entendu tout en respectant
l’équilibre entre majorité et opposition (le résultat des élections). Dans ce
domaine, des efforts restent à faire. Ce pouvoir d’initiative, ces moyens accrus
donnés aux élus et aux groupes doivent être considérés comme un contre-
pouvoir nécessaire, un équilibre : ce serait juste conforme au jeu
démocratique.
Tout comme les conseillers exécutifs ne sont pas « que » des exécutants, ils
participent aussi à l’élaboration de la stratégie. Le statut des conseillers
exécutifs est également un chantier, leur périmètre d’autonomie dans le cadre
de leurs délégations, la possibilité d’exercer leurs prérogatives,
particulièrement pour les conseillers sans agence et offices, comme cela a été
mon cas. Mais c’est un autre débat et il y en a beaucoup d’autres ! 178
4°) Le rôle des organes consultatif pourrait également être accru. Je pense
notamment à celui du CESEC. Quelle est votre opinion sur cette question ?
J. G.-P. : Lorsque j’étais conseillère exécutive, j’ai toujours essayé d’aller
présenter mes rapports devant le CESEC. Le principal problème en la matière
est le manque de temps. Dans la plupart des cas, les avis du CESEC étaient
transmis aux élus la veille ou l’avant-veille des sessions… Parce que les
rapports de l’exécutif lui étaient eux-mêmes soumis… la veille ou l’avant-veille
également. C’est un vrai problème, qui prouve que notre système
parlementaire n’est pas abouti. Prenons aussi l’exemple du comité
d’évaluation des politiques publiques. Il n’intervient même pas dans ledit
système en réalité. Alors, que doit-on faire de ces instances ? Tout d’abord, j’y
reviendrai, arrêtons de tout calquer sur le modèle français. Donnons de vrais
moyens à ces instances et à leurs membres afin d’exercer leurs prérogatives.
Par ailleurs, si nous voulons vraiment donner à la chambre des territoires une
dimension intéressante, il faut clairement définir ses prérogatives et les
moyens de les exercer.
WM : Je confirme qu’une grande part du règlement intérieur de l’Assemblée de
Corse sont des copier-coller, jusqu’à la ponctuation, des règlements de certaines
autres régions …
J. G.-P. : Absolument. C’est la raison pour laquelle il faut, ensuite, inventer
notre propre modèle. D’ailleurs, notre assemblée est « inédite », cela doit très
certainement mieux se lire dans son fonctionnement, dans son règlement.
Pour en revenir aux organes consultatifs, ils ne sont pas inclus dans notre
processus de telle sorte qu’ils pourraient être encore plus utiles et nous savons
qu’ils le sont ! Reprenons l’exemple des avis du CESEC. Toujours nos
échanges ont été très fructueux. À un tel point que parfois, nous avions la
volonté, chacun dans nos prérogatives, de mener un travail commun. Mais il
est difficile sur le plan pratique de le concrétiser.
5°) Quel regard portez-vous sur les procédés de démocratie participative ? je
pense notamment aux conférences citoyennes.
J. G.-P. : J’y suis extrêmement favorable. Mais sur ce point aussi, prenons
garde de ne pas imiter les initiatives nationales françaises. Il faut arrêter de
calquer le modèle français. Il faut faire des choses qui nous ressemblent, qui
sont conformes à notre « topographie mentale ». Servons-nous de nos propres
fondements, de notre rapport de proximité, de nos propres ressorts
démocratiques. 179
Ensuite, le suffrage universel ne doit pas être enfreint. Le résultat d’une
conférence citoyenne par exemple, ou tout autre nom qu’elle portera, ne peut
être décisionnel ; ceci relève de la responsabilité du politique. La primauté de
la décision, du choix, revient aux élus, désignés démocratiquement par les
citoyens. Mais cette conférence ne doit pas pour autant n’être qu’un alibi. La
démocratie participative doit être un moyen de réconcilier le politique et le
citoyen. La Corse n’échappe pas à cette crise de confiance. Pour ce faire, il faut
organiser de telles conférences, composées avec précision (processus de
désignation, types de collèges désignés, moyens octroyés…), sur des thèmes
définis, mais ne pas ensuite mépriser leurs résultats ou les relativiser. Cet
outil, sorte de « Cunsulta », doit être un vrai lieu de débat. Mais attention à ce
que nous ferons ensuite de leur parole, qui a un sens en Corse. Les
conclusions de ces conférences devront ensuite être injectées dans notre
système parlementaire. Les élus doivent s’en saisir, en débattre, s’approprier
des idées, en écarter d’autres. Dans ces conditions, j’y suis extrêmement
favorable car c’est cela la respiration démocratique : donner la parole aux
citoyens et en tenir compte.
6°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Vous êtes indépendantiste. Comment
envisagez-vous la question de l’autonomie ? Est-elle une étape qui pourrait faire
consensus au sein de l’Assemblée entre autonomistes et indépendantistes ?
J. G.-P. : Avant de répondre directement à la question et parce que nous avons
échangé au cours de cet entretien sur des réflexions annexes, je tiens à
commencer par une précision. Il est important de tenir compte, c’est sûrement
une déformation « professionnelle », du fait que les Corses ont un rapport
particulier à la notion de limite. À celles du centre et de la périphérie. Nos
limites sont offertes par la nature ; et ce lien entre le centre et la périphérie
nous définit aussi par rapport à l’État, notre rapport à l’Autorité. Ce rapport
ne doit pas être que légal mais aussi légitime. Et il n’est pas légitime parce
qu’il est légal. Le rapport à la « terre », terme générique, est aussi fondateur,
tout comme la langue, mais il faudrait trop de temps pour développer ici les
implications de ces quelques « notions » dans le rapport aux institutions, au
peuple, au processus de légitimation de la parole publique.
Pour vous répondre à présent précisément sur l’autonomie : je suis
indépendantiste et l’autonomie peut se concevoir comme une étape vers
l’indépendance. Mais la question préalable est la suivante : de quelle 180
autonomie parle-t-on ? Quand j’entends l’exécutif parler d’autonomie « de
plein droit et de plein exercice », je m’interroge. Quelle définition est donnée ?
La loi de 2002 nous a transféré certaines compétences. Mais nous n’avons pas
eu, dans le même temps, les moyens normatifs de les exercer. Je l’ai vécu en
tant que conseillère exécutive dans le domaine de l’éducation. La loi indique
que le Conseil exécutif « élabore, arrête et définit » la carte des formations.
Mais dans les faits, nous n’avons pas le pouvoir normatif d’appliquer la loi,
cette carte relève des pouvoirs du Rectorat. Celui-ci devrait systématiquement
se mettre au service de la Collectivité de Corse pour que celle-ci puisse
élaborer, définir, arrêter, ce qui, dans les faits, ne fonctionne pas ainsi.
Le mot « autonomie » n’a pas beaucoup de sens en ce moment ; il est d’ailleurs
utilisé par beaucoup dans des acceptions différentes. Si l’autonomie, c’est le
contenu du projet de loi 4D ou 3DS, alors non… Car il ne s’agira que d’une
décentralisation améliorée.
WM : Qui plus est, la différenciation dont il est question concerne toutes les
collectivités territoriales, alors que la Corse jouit d’un statut particulier depuis
longtemps…
J. G.-P. : Absolument. Il faut en revenir au sens. À la racine de l’histoire du
mouvement et de nos revendications. L’autonomie ne saurait être comprise
autrement que comme le pouvoir de produire du droit. L’adaptation des
normes nationales françaises est ce que nous aurions dû avoir depuis
longtemps. À présent, il nous faut engager un processus de dévolution, le
pouvoir d’adopter nos propres lois, la possibilité d’adapter le cadre « en
marchant » si je puis m’exprimer ainsi et non un « package », un cadre fini une
fois pour toutes, une sorte de nouveau statut « toiletté ».
Sinon, le remède sera pire que le mal. Si on fait croire aux Corses que
l’autonomie n’est que le pouvoir d’adaptation ou celui de la différenciation, ils
ne vont ni le comprendre ni l’accepter. Car au final nous ne serons que dans
un statu quo amélioré. 181
Pierre Joxe
Ancien ministre de l’intérieur
Ancien ministre de la défense
Ancien président de la Cour des comptes
Ancien membre du Conseil constitutionnel
Entretien téléphonique, le 29 septembre à 8 h
1°) Monsieur le ministre, je vous ai expliqué le sens de ma mission et vous avez
voulu lire mes travaux déjà publiés ou écrits sur l’autonomie de la Corse. Que
souhaitez-vous commencer par dire ?
P.J. : Il y a une première chose qui m’a toujours frappé dans l’histoire de la
Corse, et qui est très peu connue des Français : c’est son rattachement très
tardif à la France. Ce rattachement tardif, fragile, incertain, permet de
comprendre bien des choses. La Corse n’est par ailleurs pas née de l’unité de
l’Italie, mais plutôt de son inachèvement. Cette histoire, et de nombreuses
autres dimensions de la Corse sont ignorées des Français. Combien de
Français savent que Jean-Jacques Rousseau a rédigé une Constitution de la
Corse ? Et en parcourant cette histoire singulière, on ne peut que se poser la
question suivante : à quel moment les Corses ont-ils eu le choix ?
Quand je lis vos travaux, et notamment votre rapport [note de WM : celui remis
à Jean-Guy Talamoni en 2018], on vous sent animée par trois éléments.
Premièrement, par une logique historique, insistant sur les particularismes de
la Corse. Elle est fondamentale.
Deuxièmement, par une logique comparatiste. Tout ce que vous écrivez sur la
comparaison avec les îles autonomes est très juste : s’il n’y avait pas eu la
période génoise puis la période bonapartiste, la Corse serait sans doute une
île autonome au sein de la République italienne.
Troisièmement, par une logique politique. Je ne la critique pas mais vous mets
en garde sur des « évidences » qui, en réalité, ne le sont pas. Je m’explique :
ce qui vous paraît évident, ainsi qu’à moi, ne l’est absolument pas sur le
continent. Quand vous répétez souvent que « le moment est venu », que les
arguments permettant l’autonomie sont « imparables », vous ne prenez pas la
mesure de l’ignorance de la question Corse.
WM : Comme, par exemple, l’existence du peuple Corse ? 182
P.J. : Oui. Chevènement avait combattu cette idée avec véhémence. Je n’avais
pas pris au sérieux cette opposition et y ai répondu au départ avec dédain.
L’existence du peuple Corse était pour moins une évidence, historique,
culturelle, sociologique… La réalité était plus forte que les arguments des
opposants. José Rossi, élu de l’opposition, avait accepté d’être le rapporteur
de la loi, que le Parlement a intégralement votée. C’était pour moi une grande
victoire… Puis le Conseil constitutionnel a censuré la disposition sur « le
peuple corse, composante du peuple français ». Neuf personnes se sont
opposées à la volonté de la majorité des représentants de la Nation qui
n’avaient fait que consacrer juridiquement une réalité historique. Quand je
suis devenu membre du Conseil constitutionnel, on m’a d’ailleurs reproché
d’avoir à l’époque critiqué cette décision. Mais c’était vraiment légitime.
Donc, pour en revenir à ce que je disais, attention à ne pas évoquer des
évidences à des gens qui ne les ressentent pas. Mieux vaut s’attacher aux
arguments techniques. Dans quelle mesure la Collectivité de Corse a exercé à
plein ses prérogatives jusqu’à présent ? Ceci, je ne le mesure pas assez. C’est
une Collectivité encore très jeune ; pour bien fonctionner, il faut non
seulement l’expérience politique mais aussi administrative.
Encore une fois, les Français ont une grande ignorance de la Corse. Je vais
vous raconter pourquoi un jour, devenu ministre, j’ai décidé de m’y intéresser
de près.
Quand j’étais jeune magistrat à la Cour des comptes, on m’a donné un rapport
à faire sur Ajaccio. Avec des précisions du registre « Oh ! En Corse, ils font ce
qu’ils veulent… ». J’ai demandé à exercer ma mission sur place, ce qui ne se
faisait pas souvent à l’époque. En Corse, plus précisément, cela faisait 25 ans
qu’il n’y en avait pas eu ! J’ai insisté auprès de mon président de chambre,
qui a accepté. Je ne devais y rester que quelques jours, j’y suis resté dix jours.
En arrivant, le préfet m’a accueilli en me disant que je perdais mon temps. Le
Trésorier payeur général (c’était encore le nom à l’époque) m’a dit la même
chose. Et j’ai fait un excellent travail, pour lequel mon président m’a
finalement félicité. J’ai constaté un grand nombre de dysfonctionnements qui
avaient d’immenses conséquences administratives, financières et surtout
politiques. Le clientélisme était une catastrophe. Mais c’était la faute de l’État.
La Corse était un peu abandonnée par l’État. J’entendais beaucoup dire « ils
font ce qu’ils veulent parce qu’ils ne sont pas comme nous ». Tout cela m’avait
choqué, d’autant que la Corse était déjà, en même temps qu’elle était
méprisée, le terrain de jeu magnifique de toute la jet-set… 183
De nombreuses personnes ne peuvent pas comprendre cette sensibilité. Vos
arguments juridiques sont convaincants, et ce sont eux qu’il faut continuer à
développer. Je vous souhaite bon courage. 184
Laurent Marcangeli
Maire d’Ajaccio
Président du groupe Un soffiu Novu
Président de la Communauté d’agglomération du Pays Ajaccien
Ancien député
Mairie d’Ajaccio, le 19 septembre 2021 à 13h30
1°) Monsieur le maire, vous êtes élu à l’Assemblée de Corse et présidez le groupe
Un soffiu Novu. Pour commencer cet entretien, comment définiriez-vous le rôle et
la mission d’un groupe au sein d’une assemblée comme celle de Corse en
général, et ceux d’un président de groupe en particulier ?
L. M. : Je vais vous répondre en tant que nouvel élu à l’Assemblée de Corse
mais aussi en tant qu’ancien député de l’Assemblée nationale. La notion de
groupe est purement politique. Il s’agit du rassemblement de femmes et
d’hommes qui se sont unis à un moment donné pour mener une campagne.
C’est une union d’êtres et d’idées.
Dans toutes les démocraties parlementaires, le groupe devrait, tout d’abord,
avoir les moyens matériels de travailler. Ensuite, l’opposition ne siège pas au
sein d’une assemblée que pour pérorer. Elle est là pour contrôler l’exécutif.
Prenons l’exemple de la commission de contrôle et d’évaluation : il faut lui
donner les moyens de poursuivre parfaitement sa mission, comme des
pouvoirs d’investigation. La niche parlementaire n’est qu’une coquetterie
verbale.
J’en reviens aux conditions matérielles de travail. Les conditions d’utilisation
de l’enveloppe destinée aux groupes sont trop rigides. Il faudrait plus de
latitude dans son emploi. Je vous donne un exemple concret : hier, le groupe
que je préside s’est réuni à Corte dans une salle louée à cet effet. Les frais de
cette location ne peuvent pas entrer dans ceux alloués aux groupes. Le
règlement, sur ce point, devrait être assoupli ; il est important qu’un groupe
puisse aller vers les citoyens dans toute la Corse, sans se limiter à Ajaccio. En
résumé, un groupe doit avoir les moyens de travailler. Quand nous sommes
au sein de l’Assemblée, nous disposons de tout ce qu’il faut (moyens
informatiques notamment), mais quand nous nous retrouvons à l’extérieur,
ce n’est pas le cas.
2°) L’ensemble des textes normatifs relatifs au fonctionnement de l’Assemblée
et son règlement intérieur consacrent des droits spécifiques pour l’opposition qui 185
pourraient être renforcés. Quel est votre avis sur ces droits qui existent au
niveau national et à l’étranger ? Plus précisément, je pense à la création -pas
seulement informelle- d’une conférence des présidents ; de l’obligation de
confier la présidence de certaines commissions thématiques à un membre de
l’opposition ; la création d’une niche parlementaire ; la participation obligatoire
d’un ou plusieurs membres de l’opposition à la rédaction des rapports présentés
par le conseil exécutif, la création d’une questure (la liste n’est pas exhaustive).
LM : Sur la possibilité de présider une commission : le président du conseil
exécutif nous l’a proposé. Nous l’avons refusé pour motifs politiques. Je pense
qu’il s’agit avant tout d’un outil médiatique. Dans les faits, ce président,
comme à l’Assemblée nationale, n’a qu’un rôle protocolaire. La conférence des
présidents existe déjà de manière informelle. Pourquoi pas l’institutionnaliser,
en effet. Je suis en revanche bien plus favorable à la création d’une vraie
questure pour l’opposition, notamment pour contrôler le budget, pour
appuyer la commission de contrôle, aider la présidence de l’Assemblée. Je
pense aussi que, quelle que soit la conjoncture politique, il faudrait confier la
vice-présidence à un élu de l’opposition. En principe, en régime parlementaire,
même le président de l’assemblée a une sensibilité différente de celle du
président de l’exécutif. Ce n’est absolument pas le cas en ce moment et je
pense la chose vraiment compliquée.
Toujours en ce qui concerne la présidence, il pourrait être envisagé, comme je
l’ai proposé pendant la campagne, une présidence tournante.
Quant aux niches parlementaires ou un droit d’initiative pour l’opposition, ce
ne peut être que positif ; ou au moins le fait de réserver régulièrement un ordre
du jour à l’opposition. Ordre du jour qui pourrait être fixé par la conférence
des présidents. Même si, in fine, les propositions faites pas l’opposition ne
seront jamais adoptées par la majorité, surtout dans une configuration avec
une majorité absolue, mais cela permettrait d’avoir au moins un débat.
WM : Oui, et cela permettrait aussi aux élus de prouver à leurs électeurs qu’ils
tiennent les promesses de campagne en portant leur voix au sein de l’hémicycle,
en abordant les sujets qu’ils avaient promis d’aborder.
L. M. : Tout à fait. Et le débat peut être décisif pour les échanges entre
l’opposition et l’exécutif.
3°) Vous êtes également membre de la chambre de territoires. Quel regard
portez-vous sur son rôle, sur l’effectivité de son action ? 186
L. M. : : Je vais paraphraser un grand homme… Dans l’état actuel des choses,
ce n’est qu’un « machin ». Cette chambre n’a aucun pouvoir. J’étais pour ma
part favorable à la fusion. Et puis les choses sont allées trop vite. Je l’ai
d’ailleurs dit lorsque j’étais député, à l’époque où étaient adoptées les
ordonnances à l’Assemblée nationales en 2017.
4°) De manière générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des
organes consultatifs que sont le CESEC, la chambre des territoires, le comité
d’évaluation des politiques publiques et l’Assemblea di a Ghjuventù ?
L. M. : De manière générale, je crois que le plus grand danger pour nos
institutions est l’absence de contre-pouvoirs. L’Assemblée de Corse n’est pas
la Corse. Elle n’est pas le reflet de toute la Corse. Il n’est pas exemple pas
normal que la gauche n’y soit pas représentée en ce moment. Problème de
représentation politique mais aussi problème de représentation territoriale.
Au départ, la chambre des territoires était censée être un outil de
décentralisation territoriale pour que tout ne soit pas centralisé à Ajaccio. Mais
elle n’a pas les compétences adaptées. Aujourd’hui, sa force se réduit à celle
d’un verbiage, d’une tribune libre. On ne peut pas se permettre de multiplier
les gadgets. Si on veut créer une vraie chambre des territoires comme un
contre-pouvoir, il faut lui attribuer de vraies compétences. Mais le danger de
cette option est que certains vont vouloir recréer les départements… Il faut
peut-être revoir le mode de désignation des membres, faire attention à la
présence du monde rural ; bref, il faut que cette chambre soit le reflet de la
réalité politique et territoriale de la Corse, et qu’elle soit présidée par quelqu’un
d’autre que le président du Conseil exécutif.
5°) La dernière question, pour ce premier volet relatif à l’évolution des
institutions, concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur
les institutions tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition pour
les citoyens ?
L. M. : Je ne peux pas être contre puisque vous êtes en train de me parler de
la démocratie parfaite. Philosophiquement, on ne peut qu’être pour. Il faut
faire attention à la sélection des citoyens, surtout dans une société comme la
nôtre où la frontière entre la société civile et la politique est particulièrement
poreuse. Le lieu de la démocratie ne doit pas être exclusivement l’Assemblée,
mais il convient de pouvoir compter sur des citoyens motivés, donc volontaires
et non tous tirés au sort.
6°) Sur la question de l’évolution des institutions, souhaitez-vous ajouter
quelque chose ? 187
L. M. : Puisque vous m’en donnez l’occasion, je voudrais vous parler des
questions orales. Il faudrait penser des mécanismes qui permettent de mieux
les respecter. Les questions doivent être transmises au préalable aux
conseillers exécutifs ; or le fait de les découvrir pourrait entraîner une
meilleure respiration démocratique. Cela permettrait aussi de vérifier si les
conseillers exécutifs maîtrisent leurs dossiers. Le système actuel des
questions nous fait perdre du temps et ne permet pas de mesurer le degré de
préparation des dossiers.
7°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Quelle est votre opinion sur ce point ?
L. M. : Je vous réponds que le mot « autonomie » ne m’a jamais fait peur. J’ai
fait du droit public et sais ce que le terme signifie en droit comparé. La Corse
a une place à part au sein de la République française. L’insularité, nos reliefs
montagneux, notre histoire, notre économie, font de la Corse un territoire à
part. Il nous faut donc, juridiquement, des capacités d’adaptation plus fortes
que celles que nous avons aujourd’hui. Les compétences de la collectivité sont
déjà nombreuses et importantes, sauf en matière de santé. Je suis pour une
forme d’autonomie mais à condition que les compétences régaliennes
demeurent de la compétence du pouvoir central, comme vous l’avez vous-
même écrit. Il faut que la Constitution soit révisée pour que la Corse y figure ;
on peut demeurer une République indivisible et accorder certains
particularismes à certains territoires, a fortiori insulaires.
Au-delà, à travers cette réforme, il faut viser l’efficacité. Surtout, régler cette
question nous permettra, je l’espère, d’être moins nombrilistes. Cela fait deux
générations que les discussions tournent autour de cette question, qui nous
empêche d’évoquer les autres. Il faut avancer à présent. Oui pour l’autonomie
de la Corse mais au sein de la République française. Mais il faudra avoir les
moyens de cette autonomie ; la pandémie notamment a relevé que les
questions fiscale et financière étaient extrêmement problématiques.
8°) Êtes-vous favorable à la consécration juridique de la notion de « peuple
corse » ?
L. M. : Comme vous pouvez le voir, il y a dans mon bureau quatre drapeaux :
le drapeau ajaccien, le drapeau corse, le drapeau français et le drapeau
européen. Ce ne sont pas que des drapeaux, c’est ce que je suis. Ce qui me
gêne derrière la notion de peuple corse, ce sont les revendications de 188
détachement de la République française. Je suis Corse, je mourrai Corse, et
je n’ai pas besoin de le revendiquer. L’utilisation de ce qu’on peut faire demain
de cette notion me semble suspecte. La Catalogne, par exemple, n’est surtout
pas un exemple à suivre. Nous n’avons par ailleurs pas le même PIB que cette
communauté autonome, qui est l’équivalent de celui de certains petits pays
d’Europe. 189
Camille Martelli
Vice-présidente de l’Assemblea di a Ghjuventù
Corti, le 16 septembre 2021 à 16h30
1°) Pour commencer cet entretien, comment définiriez-vous le rôle et la mission
de l’Assemblea di a Ghjuventù ?
C. M. : Nous sommes une assemblée de jeunes dont le rôle est consultatif.
Nous pouvons avoir accès aux rapports de l’exécutif, avant ou après les
délibérations. Dans l’absolu, siéger au sein d’une telle institution est
extrêmement formateur. Nous sommes une assemblée de jeunes soucieux de
participer au débat public, dont certains n’ont que seize ans. Nous apprenons
par nous-mêmes à adopter les formes quand on s’adresse aux élus, à rédiger
des questions, des avis, prendre la parole en public. Nous nous enrichissons
des débats, échanges, rencontres, comme ce fut le cas notamment quand nous
sommes allés à Bruxelles. Au-delà de cet enrichissement personnel (je pense
pouvoir parler au nom de tous les jeunes), nous essayons d’apporter des
choses aussi. Concrètement, nos avis ont parfois été cités lors des
délibérations.
WM : Donc au-delà de l’expérience positive personnelle, vous pensez pouvoir
apporter concrètement des choses au niveau décisionnel ?
C. M. : À notre niveau, oui. Nous commençons par apporter le regard de la
jeunesse, nous ne craignons pas parfois de rédiger des avis qui ne sont pas
« politiquement corrects ». Au début, notre volonté était clairement « de ne pas
faire comme les vieux ». On voulait être indépendants, ne pas être sous
l’autorité d’un parti ou de la majorité. Nous nous sommes employés à penser
et agir hors partis.
2°) Quelles sont les principales difficultés auxquelles vous vous heurtez ?
C. M. : Le problème principal est que nous ne recevons aucune formation.
Lors de notre installation, on nous fait une visite des locaux avec un discours
de présentation pendant une heure mais c’est tout. On ne nous apprend pas
les codes.
Ensuite, l’une des plus grandes difficultés est de ne pas avoir assez de lien
avec l’exécutif notamment. Nous n’avons pas de référent politique ; seulement
un référent administratif, Jean-Simon Ambrosi en ce moment, certes très
efficace, mais qui croule absolument sous le travail… Ce ou ces référents 190
politiques nous manquent beaucoup ; nous avons par exemple beaucoup de
difficultés à obtenir les rapports des conseillers exécutifs. Encore une fois,
certains jeunes n’ont que seize ans…
3°) Concrètement, quels sont les points d’améliorations qui vous paraissent
prioritaires ?
C. M. : Tout d’abord, nous aimerions être sollicités sur les rapports portant
sur les questions les plus importantes, en amont, et en même temps que les
élus.
Ensuite, il faudrait sans doute réfléchir au délai de notre mandature. Deux
ans, c’est vraiment court. Quand on commence à bien connaître l’institution,
son fonctionnement, maîtriser les enjeux, c’est déjà la fin du mandat. Trois
ans seraient de mon point de vue un minimum.
Ensuite, nous sommes une assemblée de jeunes mais pas de la jeunesse…
Nous avons vocation à nous exprimer sur tous les sujets concernant la Corse
et pas seulement ceux de la jeunesse. Nous aimerions une présence
systématique des conseillers exécutifs en charge des questions traitées lors
des sessions.
4°) La règle selon laquelle votre président est en même temps celui de
l’Assemblée (votre présidente, en l’occurrence) est-elle une bonne chose selon
vous ?
C. M. : Au début, cela nous paraissait logique d’avoir comme président celui
qui a créé l’Assemblea di a Ghjuventù, Jean-Guy Talamoni. Il nous a
énormément appris. Aujourd’hui, je crois cette présidence toujours
importante. Dans les faits, le rôle des vice-présidents est important mais je
crois qu'il est nécessaire de conserver un président qui a de l'expérience et qui
impose une hauteur de vue. Une présidence exercée par l’un d’entre nous
risque de dévaloriser la fonction.
5°) Que pensez-vous de l’idée de vous convier aux « conférences des
présidents » ?
C. M. : Je pense que c’est une bonne idée et Jean-Guy Talamoni l’avait
d’ailleurs fait. Nous avons été conviés à des réunions avec les présidents de
groupes et la présidente du CESEC, de même que pour une commission ad
hoc.
6°) L’ordre du jour des sessions de l’Assemblée vous est-il communiqué ? 191
C. M. : Pas toujours à l’avance, et c’est un vœu que nous formulons. Le
problème principal est vraiment celui de la temporalité. Quand on découvre
l’ordre du jour, on n’a pas le temps de rédiger des avis, des motions, surtout,
encore une fois, quand on manque d’expérience dans le domaine.
7°) On pourrait imaginer que votre avis soit obligatoirement demandé pour les
questions relatives à la jeunesse par exemple. Ne craignez-vous pas la
« pression » que pourrait entrainer cette nouvelle règle ?
C. M. : Non, car nous en sommes largement capables. Nous sommes une
assemblée de jeunes avant tout très motivés. D’ailleurs, certaines de nos
mentions ont été reprises, mais je ne sais pas si elles sont vraiment portées à
la connaissance de tous les élus. Nous souffrons d’un manque de publicité, y
compris au sein de l’Assemblée.
8°) Je déduis de vos propos que, comme vous l’avez déjà dit plus haut, si
l’expérience est très formatrice, l’utilité est plus difficile à mesurer ?
C. M. : Pas complètement : on a quand même été souvent cités, dans les
rapports par exemple sur la Covid ou le green pass. Mais on n’a pas le suivi
précis de nos avis et tout est un peu mélangé : nos avis, nos mentions, nos
rapports… Il faudrait peut-être un peu mieux rationnaliser notre travail en
commençant par mieux border les termes.
9°) Souhaitez-vous ajouter quelque chose que nous n’aurions pas encore
abordé ?
C. M. : Oui, puisque vous m’en donnez l’occasion, je souhaiterais évoquer la
question de notre budget. Encore une fois, notre référent, Jean-Simon
Ambrosi, est extrêmement compétent et dévoué, mais il a trop de travail. Il
nous faudrait aussi un référent politique (et non seulement administratif) pour
faire le lien avec le Conseil exécutif. Nous pourrions aussi avoir notre propre
enveloppe budgétaire. Cela nous obligerait à apprendre à la gérer nous-même,
à la maîtriser. J’espère, pour terminer, que l’Assemblea di a Ghjuventù gardera
son indépendance vis-à-vis des élus. Il serait dommageable par exemple que
nous commencions à créer des groupes calqués sur ceux de l’Assemblée de
Corse… 192
Marie-Antoinette Maupertuis
Présidente de l’Assemblée de Corse
Ancienne conseillère exécutive
Échange écrit, septembre 2021
1°) Vous êtes élue à l’Assemblée de Corse que vous présidez. Pour commencer
cet entretien, comment définiriez-vous le rôle et la mission d’une telle fonction ?
M.-A. P. : Comme je l’ai précisé dans mon discours d’installation le 1er juillet
dernier, je conçois cette mission comme celle de garantir l’expression et la
fabrique démocratiques envers et contre tout. Mon rôle principal, et mon
pouvoir, est de faire en sorte que l’Assemblée, représentation légitime du
peuple corse, soit le lieu par excellence qui structure le débat public :
réceptacle et caisse de résonnance des aspirations de chacun d’un côté, et
recherche collective des convergences de l’autre, dans l’intérêt général.
Conformément à la vocation de l’Assemblée, qui je le rappelle est depuis 1982
à l’origine du statut particulier.
Pour ce faire, il m’appartient de garantir le pluralisme politique au sein de
l’hémicycle. Au-delà d’une formule convenue, c’est premièrement offrir tous
les moyens matériels et immatériels permettant à chaque groupe politique de
pouvoir travailler efficacement ; deuxièmement, mettre les commissions en
capacité de mieux préparer les sessions, par une instruction approfondie des
rapports et des amendements ; troisièmement, recentrer la séance publique
pour rendre davantage visibles les grands enjeux, tout en veillant au respect
des équilibres dans les prises et les temps de parole.
Il s’agit de créer les conditions pour que les propositions de chacun puissent
s’exprimer dans le cadre de débats ouverts, contradictoires mais respectueux
de notre règlement intérieur et de la mission qui nous a été confiée par les
Corses. C’est cette fonction délibérante de l’Assemblée, qui s’applique sur les
rapports présentés par le Conseil exécutif, les motions, ou les résolutions
déposés par les groupes ou moi-même que j’entends d’abord rendre
opérationnelle et fluide.
Ensuite, je dois garantir que l’évaluation des politiques publiques soit menée
et correctement menée. J’y suis très attachée. À quoi servirait tout ce travail
collectif de l’exécutif, de l’Assemblée, de l’administration mais aussi du CESEC
si l’on ne se pose jamais la question de l’impact de la politique publique que
nous avons construite ensemble ? Le citoyen se détourne de la politique car il
ne perçoit pas toujours l’utilité du travail des élus. Évaluer n’est pas
sanctionner, évaluer c’est estimer si les objectifs initiaux sont atteints et pour 193
quelles raisons objectives ils ne le sont pas, de façon à pouvoir « rectifier le
tir » au besoin. Évaluer donc, en intégrant le ressenti du terrain, des
associations, des citoyens, bénéficiaires finaux de la dépense publique.
L’évaluation, la transparence ne sont pas uniquement l’affaire des experts ou
des techniciens. Pas davantage des seuls politiques, qui pour contrôler l’action
de la majorité disposent d’une commission à cet effet, présidée par
l’opposition.
Enfin, la mission prospective de l’Assemblée de Corse me paraît importante
notamment au regard de dynamiques globales de long terme. L’Assemblée doit
travailler en complémentarité avec le Conseil exécutif, dans le respect des
prérogatives de chacun, sur des questions prospectives de fond.
Le Conseil exécutif a une responsabilité de gestion qui consiste à mettre en
œuvre des réponses aux problèmes quotidiens de la population. Il produit des
solutions à court terme en cas de crise conjoncturelle, des politiques
structurelles de moyen et long termes qui sont débattues en Assemblée de
Corse. Cependant, l’inflation des décisions à prendre, des rapports à instruire,
des normes réglementaires ou techniques à appliquer, a tendance à alourdir
les ordres du jour, au détriment de la réflexion prospective. L’Assemblée doit
investir – en complémentarité avec le Conseil exécutif mais aussi le CESEC,
l’Assemblea di a Ghjuventù et la Chambre des territoires- le champ de la
prospective sur différents sujets : la place et l’avenir de la Corse dans un
contexte de globalisation, les enjeux sanitaires, la question des impacts du
changement climatique, etc.
À cet égard, mon expérience professionnelle autant qu’exécutive m’a
sensibilisée à l’utilité politique d’un tel exercice pour élargir la réflexion et
enrichir l’action.
Délibérer, évaluer, contrôler, anticiper telles sont nos missions principales qui
structureront mon action à la présidence de l’Assemblée de Corse.
Pour ce qui concerne ma fonction propre, mon élection au début de la séance
d’installation me confère aussi une responsabilité dans la représentation de
l’institution parlementaire, dans la diversité de ses composantes. C’est un rôle
protocolaire important. Au-delà, je considère à titre personnel, que je dois
rester à l’écoute des attentes des Corses en répondant directement aux
diverses sollicitations publiques, privées, associatives mais aussi
indirectement, dans des rapports collaboratifs étroits avec le CESEC, la
Chambre des territoires. Je préside d’ailleurs l’Assemblea di a Ghjuventù : j’y
vois une opportunité majeure de réfléchir avec les jeunes à l’avenir de la Corse,
donc au leur. 194
2°) Contrairement à la précédente mandature, la présidente de l’Assemblée est
politiquement proche du président du Conseil exécutif. Est-ce nécessairement
une chose positive ? Que répondez-vous à ceux qui craignent un effacement de
votre rôle de ce seul fait « électoral » ?
M.-A. P. : Je crois que je réponds à cette question en répondant à la question
précédente. Ce n’est pas la première fois qu’un(e) président(e) de parlement
est de la même obédience politique qu’un(e) chef(fe) d’exécutif. Pour moi, tout
est clair : le Conseil exécutif a ses compétences, l’Assemblée, les siennes. De
même, le PCE a ses responsabilités, j’ai les miennes.
Il n’est donc pas question d’ « effacement » mais bien au contraire, en prenant
en compte la séparation des pouvoirs issue du statut Joxe de 1991, de
renforcer leurs complémentarités, au service du fonctionnement global des
institutions.
Le Conseil exécutif propose, choisit, met en œuvre. En résumé, gouverne.
L’Assemblée de Corse, délibère, contrôle et évalue. Et réfléchit aussi à l’avenir
avec les autres organes consultatifs et l’organe exécutif.
En tout cas, j’estime que le fait de ne pas arriver ici –contrairement à tous mes
prédécesseurs- en leader politique sera un atout : l’occasion de m’affranchir
des rapports de force qui souvent interférent dans les relations entre les
responsables de la Collectivité, au point de susciter des rivalités motivées par
des intérêts partisans lorsqu’il devrait y avoir convergence.
3°) Dans la lignée de la question précédente, votre prédécesseur Jean-Guy
Talamoni avait installé un « bicéphalisme » auquel il est, me dit-il dans notre
entretien, très attaché. Qu’en pensez-vous ?
M.-A. P. : À votre question, je me dis que mon prédécesseur est de ceux qui
craignent que ma proximité politique avec Gilles Simeoni ne mette à mal le
respect des textes…
Jean-Guy Talamoni n’a pas installé un bicéphalisme : il existe dans le texte
depuis 1991. Donc il sera respecté. Il l’a fait vivre à sa manière... Je le ferai
vivre dans l’intérêt de la Corse et des Corses… à ma manière.
L’expression « bicéphalisme » d’ailleurs ne semble pas totalement appropriée
pour caractériser la mise en œuvre du statut de la Collectivité de Corse,
laquelle comporte au demeurant trois types d’instances : délibérante,
exécutive et consultative. Que dire du troisième pouvoir, en l’occurrence celui
du Conseil économique, social, culturel et environnemental, et du rôle de sa
présidente qui pourrait de fait être nié par cette notion de « bicéphalisme » ?
Il est vrai, cela étant, que le statut particulier apparaît ambigu sur ce point :
un Conseil exécutif distinct de l’assemblée délibérante a certes été créé, sur le
modèle des régions autonomes européennes, mais tout en restant dans un 195
cadre unitaire typiquement français. Selon les personnalités, les rapports de
force, le contexte des mandatures, pareil schéma peut alimenter des frictions,
des incompréhensions voire, une forme de concurrence. Sans remettre en
cause l’esprit du statut, c’est là un aspect qui mériterait d’être clarifié ; en
termes d’ailleurs de moyens, de capacité à agir plus que de pouvoirs politiques,
j’en ai l’impression.
Chacun doit exercer la plénitude de ses prérogatives dans le respect de celles
des autres dans un esprit coopératif.
3°) L’ensemble des textes normatifs actuels relatifs au fonctionnement de
l’Assemblée et son règlement intérieur consacrent des droits spécifiques pour
l’opposition qui pourraient être renforcés. Vous êtes d’ailleurs en train de
préparer sa modification. Quel est votre avis sur ces droits qui existent au
niveau national et à l’étranger ? Plus précisément, je pense à la création -pas
seulement informelle- d’une conférence des présidents ; de l’obligation de
confier la présidence de certaines commissions thématiques à un membre de
l’opposition ; la création d’une niche parlementaire ; la participation obligatoire
d’un ou plusieurs membres de l’opposition à la rédaction des rapports présentés
par le conseil exécutif, la création d’une questure (la liste n’est pas exhaustive).
M.-A. P. : Je le répète : le respect du pluralisme politique est essentiel en
démocratie, encore plus dans le contexte global actuel où certains n’hésitent
guère à contester ouvertement la légitimité des institutions représentatives.
Nous devons cultiver cela.
La commission de contrôle est présidée par l’opposition. Normalement, la
présidence de la commission d’évaluation est aussi dévolue à l’opposition. Ce
fut le cas lors de la dernière mandature. Le président de l’exécutif, lors de la
séance d’installation de la nouvelle assemblée en juillet, a proposé plusieurs
présidences de commission aux groupes d’opposition. Son ouverture est restée
sans suite. Je le regrette fortement.
Par ailleurs, le règlement intérieur prévoit déjà dans son article 18 l’existence
de la Conférence des présidents que je peux réunir pendant et en-dehors des
sessions. Elle s’est d’ailleurs réunie à mon initiative, le 29 septembre, pour
enclencher le cycle de co-construction du nouveau règlement intérieur. C’est
un socle d’échanges très utile permettant aussi de préparer des délibérations
de l’Assemblée sur des sujets sensibles (crise du COVID, prisonniers
politiques, etc.). Le président de l’exécutif peut y être invité comme la
présidente du CESEC.
Dans les propositions évoquées à notre installation en juillet dernier, réside la
constitution de « niches parlementaires », offrant la possibilité pour les
groupes de proposer une thématique de réflexion particulière jusqu’à produire
un rapport. Cette opportunité reste à approfondir. J’y étais favorable pendant
la campagne électorale, je serai d’autant plus attentive à sa mise en œuvre 196
qu’elle rejoint mon souci de voir l’Assemblée de Corse engagée dans une
véritable réflexion prospective. Les groupes comme les commissions
pourraient proposer chaque année un certain nombre de rapports d’initiative,
avec une répartition équitable et selon des temporalités d’instruction
appropriées. À cet égard, sous la mandature précédente, un nombre croissant
de motions sont presque apparues structurées comme des délibérations,
impliquant d’ailleurs des engagements que l’exécutif n’est pas en capacité
d’apprécier dans le délai des 72h. C’est révélateur d’un réel besoin chez les
groupes et pour la présidence aussi, qu’il serait judicieux de satisfaire, mais
avec en contrepartie la nécessité de lui apporter un cadre cohérent de gestion
si l’on veut obtenir un débouché concret.
Cela suppose, toutefois, une véritable articulation entre l’Assemblée et le
Conseil exécutif et une programmation annuelle permettant d’organiser le
travail parlementaire dans cette optique.
Concomitamment, la question de la Questure est essentielle, non seulement
pour l’opposition mais aussi pour tous les groupes. Les conseillers doivent
avoir des interlocuteurs élus qui jouent le rôle d’interface avec
l’administration. Dès mon arrivée, j’ai souhaité voir la Questure relancée.
Quatre questeurs sont d’ailleurs élus depuis juillet dernier, un de chaque
groupe politique. Cela doit permettre de résoudre les problèmes fonctionnels
qui peuvent se poser, et il y en a, qui pourront très certainement être résolus
grâce à une autonomie accrue des moyens de la présidence et du secrétariat
général de l’Assemblée. La première réunion a eu lieu ce mois.
Les questeurs peuvent aussi s’appuyer sur les propositions des attachés de
groupe, et faire vivre le dialogue institutionnel entre deux sessions.
Il est essentiel, je le répète, que les groupes aient les moyens de travailler sur
le plan matériel et organisationnel. D’autant que la fusion des trois
Collectivités en 2018, puis le contexte de la COVID, ont conduit à une ré-
organisation spatio-temporelle des acteurs comme des modalités de travail. Il
faut repenser nos outils numériques et informatiques, notre présence sur les
territoires, les moyens financiers et les modalités de leur utilisation. Des
territoires archipélagiques (Baléares, Canaries, îles ioniennes…) travaillent à
distance. Je n’ai pas l’impression que le processus démocratique en soit altéré
pour autant. Donc oui, la Questure et les moyens associés sont des outils
indispensables et notre prochain règlement intérieur prendra cela en compte.
Mais, si vous le permettez, j’irais même plus loin : l’Assemblée de Corse doit
pouvoir disposer d’un budget en propre, avec un véritable pouvoir
d’ordonnateur conféré à sa présidence ; de même qu’elle doit pouvoir gérer les
services qui lui sont rattachés en utilisant les leviers du management, de façon
notamment à les adapter aux exigences de disponibilité et réactivité propres à
l’activité parlementaire. 197
4°) J’aimerais à présent vous interroger sur les organes consultatifs. De manière
générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des organes
consultatifs que sont le CESEC, la chambre des territoires, le comité d’évaluation
des politiques publiques et l’Assemblea di a Ghjuventù ? En tant que présidente
de l’Assemblée, comment allez-vous vous positionner face à ces instances,
notamment par rapport au conseil exécutif ?
M.-A. P. : C’est une question importante, car le parti a été pris d’accroître lors
de la loi NoTRE puis par délibération de l’Assemblée, le nombre et le champ
de saisine des instances consultatives.
La Chambre des territoires, présidée par le président du Conseil exécutif,
compte ainsi pour l’heure 42 membres, l’Assemblea di a Ghjuventù, que je
préside, 63. Si l’on ajoute à cela les 63 membres du CESEC, les 63 de
l’Assemblée et le 11 du Conseil exécutif, on voit que plus de 200 élus politiques
et représentants du corps social se penchent au quotidien sur l’avenir
économique, social, culturel, environnemental, sportif sociétal et
institutionnel de l’île ; peu de grandes collectivités de niveau « régional » se
sont équipées d’autant d’instances, ce qui constitue à la fois un pari
démocratique et un risque d’alourdissement dans le processus de coopération,
que seul le dialogue inter-instances peut permettre de contourner.
Sans prétendre à la légitimité décisionnelle que le suffrage universel confère à
l’Assemblée et au Conseil exécutif, ces organes consultatifs contribuent de
façon importante au processus délibérant, qu’ils enrichissent de leurs avis,
contributions ou réflexions prospectives.
Ce n’est pas tant une extension de leur pouvoir qui est en cause mais plutôt
des enjeux de repositionnement d’une part, et de reconnaissance statutaire
d’autre part.
Repositionnement, d’abord, car les rythmes de réunions, de production de
rapports et de délais de saisines ne sont pas adaptés : la concomitance des
saisines fait, par exemple, que les avis du CESEC parviennent souvent juste
avant la session alors qu’ils devraient pouvoir être exploités par les
commissions la semaine précédente ; cela, sans parler des cas où l’Assemblea
di a Ghjuventù s’est vue saisie de rapports après qu’ils aient été votés en
Assemblée de Corse. Il convient de mieux articuler la production de chacun
de ces organes pour que le processus délibératif, la circulation des avis ou les
résultats des consultations ou des évaluations apportent encore plus de valeur
ajoutée à la production des politiques publiques.
Reconnaissance statutaire, ensuite, au moins pour ce qui concerne les
instances de « nouvelle génération » : l’Assemblea di a Ghjuventù, qui
représente la jeunesse insulaire de 16 à 29 ans, et le comité d’évaluation, qui
est ouvert aux associations, collectifs et représentants citoyens tirés au sort. 198
Ce sont-là deux organes consultatifs originaux, sans véritables équivalents
dans les régions de droit commun, appelés à jouer un rôle levier considérable
en termes de transparence publique, d’intégration de la jeunesse, de confiance
populaire et de renouvellement des modes d’action. Cependant, créées à
l’initiative de l’Assemblée de Corse, ils ne peuvent être dotés de cadres
règlementaires appropriés pour fonctionner efficacement, alors même qu’ils
répondent à un souci de consultation élargie : on voit là les limites du statut
actuel de la Corse, qui ne dispose pas en réalité de capacités
d’autogouvernement dès lors que les instances qu’elle crée ne peuvent être
dotées de moyens.
Enfin un dernier mot pour la Chambre des Territoires qui doit jouer
pleinement son rôle d’interface entre la Collectivité de Corse, les EPCI et les
communes mais dont le périmètre, la structure et les prérogatives sont à ré-
évaluer à l’aune de ses premières années d’existence. Je suis convaincue de
son utilité pour une déclinaison intelligente de la territorialisation des
politiques publiques, à fortiori en l’absence de départements et en l’absence
de Conférence territoriale de coordination.
C’est le sens du travail collectif que je souhaite voir réaliser : une véritable
division du travail entre tous ces organes, chacun dans le cadre de ses
compétences, pour plus d’efficacité. Il convient donc de modéliser et rendre
opérationnelle une nouvelle chaine de production de la décision publique, plus
fluide et qui intègre l’ensemble des contributions.
5°) Il ressort de mes premiers entretiens que les avis sont très partagés
concernant les agences et offices. Avant de présider l’Assemblée, vous avez été
conseillère exécutive, présidente de l’agence du tourisme de la Corse. Quel bilan
tirez-vous de cette expérience ? Pensez-vous que le statut de tels agences et
offices doive évoluer ?
M.-A. P. : J’ai pris un grand plaisir à présider l’Agence du Tourisme de la
Corse (ATC) qui a en charge la promotion, le développement et l’observation
du système touristique corse, lequel représente une part importante de
l’économie corse. Mais alors que la Chambre régionale des comptes ou
d’autres observateurs considèrent que l’ATC, à l’instar d’autres offices ou
agences, devraient avoir un statut d’Établissement Public Administratif (EPA),
je considère que le statut d’EPIC est pleinement justifié. En l’occurrence,
concernant la seule ATC, mon expérience me conduit à dire qu’on ne peut pas
travailler sur les marchés touristiques nationaux et internationaux avec un
opérateur public, faiblement doté de surcroît. Ce n’est même pas un EPIC qui
conviendrait, c’est un GIE mieux adapté à une activité essentiellement d’ordre
marchand et privé. 199
Par ailleurs, il est évident aujourd’hui, qu’à la suite de la fusion des trois
collectivités en 2018, il y a - entre la maison mère et les filiales que sont les
agences et offices – des redondances de missions. Traiter par exemple de
l’environnement en quatre points d’un organigramme, ne va pas. On dilue
l’action publique, on perd en efficacité. Un véritable diagnostic est à faire sur
ce plan. Sans compter l’intégration prochaine des chambres consulaires dont
les champs d’intervention interféreront inévitablement avec certains offices et
agences (ADEC, ATC, OTC).
Avant de lancer des opérations de scission, fusion, absorption, il convient à
mon sens de préciser les objectifs et la stratégie de développement de la Corse
du XXIème siècle dans un contexte de changements technologiques et
climatiques profonds. Que veut-on faire dans le domaine des énergies, des
ressources naturelles, de l’urbanisme, du tourisme, de l’agriculture, du
patrimoine, de la formation etc. dans un tel contexte ? Et d’organiser (ou
réorganiser) en conséquence les contours et missions des organes satellites de
la Collectivité.
C’est un très beau projet qui doit faire l’objet d’un débat soigneusement
préparé, à la lumière notamment des très nombreux rapports d’inspection
générale ou ceux de la Chambre régionale des comptes. La loi du 22 janvier
2002 prévoyait la disparition ou le maintien des agences et offices sous réserve
de renforcer la tutelle de la Collectivité. La question de leur statut est bien
entendu importante, ainsi que celle de leurs personnels, de leurs ressources
financières, et des possibilités de contractualiser avec leur maison-mère sur
des objectifs et des projets opérationnels.
Toutes les hypothèses devront pouvoir être examinées, sans a priori, encore
une fois sur la base de scenarii approfondis, guidés par l’objectif central
d’efficacité et de gouvernance évoqués plus haut.
6°) La dernière question, pour le premier volet relatif à l’évolution des
institutions, concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur
les institutions tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition pour
les citoyens ?
M.-A. P. : J’y suis par principe favorable et nous avons démontré lors de la
précédente mandature que cela pouvait être très productif au cours de la
Conférence sociale sur le coût de la vie en Corse, en plein contexte de crise
des gilets jaunes.
Mais j’y souscris à condition que la démocratie participative ne soit pas un
alibi, des opérations de communication.
L’Union européenne est en train de consulter les citoyens sur l’avenir de
l’Europe à travers une conférence citoyenne dédiée. C’est très bien. Mais si 200
dans la foulée, la réponse de la Commission et du Conseil ne suit pas, la
désillusion sera très forte.
Encore une fois je m’interroge… Si nous activions pleinement tous les outils
et organes institutionnels à notre disposition, aurait-on besoin de nouveaux
mécanismes pour identifier les problèmes du corps social et les traiter ? Par
ailleurs, le principe de démocratie participative a encore besoin d’être précisé
à mon sens. Que veut dire la participation ? J’écoute les débats ? Je fais des
propositions ? Je co-construis une politique ? Je donne un avis ? Je décide
par mon vote ? Se pose aussi une question de légitimité et de périmètre de
participation : qui participe ? Qui le décide ? Comment ?
Dans ce cadre, mes interrogations portent sur deux enjeux.
Au niveau des principes, d’abord : la démocratie représentative est rôdée.
Légitimée par le suffrage universel, elle s’exerce sur un temps pluriannuel qui
autorise la réflexion préalable, la concertation, une certaine distanciation et
la gestion des contradictions : autant de conditions favorables à la maturation
des décisions. Il ne s’agit pas de venir la concurrencer par des procédés qui,
en favorisant les postures, l’émotionnel, la confrontation, la captation par des
militants ou des lobbies, aboutiraient même involontairement à une
régression.
Sur un plan d’efficience, ensuite : il s’avèrerait contreproductif de parasiter
l’intervention publique en ajoutant des acteurs et des procédures
supplémentaires à une panoplie d’instances qui, de façon générale et encore
plus rapportée à l’échelle de la Corse, apparaît suffisamment étoffée.
Concentrons-nous, en préalable, sur la rationalisation des outils existants !
Comme je l’ai évoqué plus haut : près de 200 personnes participent déjà au
processus de production d’une mesure de politique publique.
Cela étant, j’ai conscience d’une part, de l’intérêt d’ouvrir davantage des
institutions territoriales vers la société qui, surtout depuis la fusion, risquent
d’être absorbées par leurs propres pesanteurs politiques et technocratiques ;
et d’autre part, de l’aspiration croissante de la population à participer aux
décisions collectives autrement qu’en votant tous les six ans.
Il nous appartient, dans ce contexte, de promouvoir en Corse une citoyenneté
active et responsable.
Dans cet esprit, j’envisagerais une plus grande interaction entre l’élu et le
citoyen en utilisant les ressources de l’e-democracy ; un droit de pétition qui,
à certaines conditions de représentativité et de procédures, reviendrait à
déposer des propositions que l’Assemblée, par le biais de ses commissions et
avec l’appui du Conseil exécutif, serait obligée d’instruire et inscrire à l’ordre
du jour d’une session ; voire, de soumettre certains grands dossiers engageant
le développement de la Corse à référendum, de façon à lever des blocages ou
conférer aux délibérations une légitimité renforcée. 201
De même nous pourrions réfléchir à un dispositif technique, lequel, au-delà
de la période de choix électoral (et donc de choix d’option programmatique)
permettrait d’identifier en mode « bottom-up » une problématique d’intérêt
général ou une question socialement vive.
Cela supposera, j’insiste, des garanties pour éviter tout dévoiement car il s’agit
d’enrichir le processus délibérant et non de le remettre en cause. Notamment,
en mettant à disposition de tout citoyen l’information pluraliste, les éléments
d’appréciation techniques nécessaires pour qu’il puisse forger son opinion.
À cet égard, je souhaite moderniser le site de l’Assemblée de façon à le rendre
interactif, renforcer les exigences de déontologie et favoriser la transparence à
laquelle la population a droit.
7°) Sur la question de l’évolution des institutions, souhaitez-vous ajouter
quelque chose ?
M.-A. P. : La Corse a besoin d’institutions permettant, non seulement de
garantir ses droits matériels et moraux mais aussi de produire des décisions
qui amélioreront le bien-être de ceux vivant sur sa terre aujourd’hui et demain,
dans le contexte de changement global précédemment évoqué.
Déjà, deux objectifs me semblent devoir être assignés à la Collectivité dans les
prochaines semaines et les prochains mois : celle de la marche vers une
autonomie et celle corollaire, de la nécessité d’une simplification radicale du
paysage administratif insulaire.
Non seulement, ce processus ne s’est pas concrétisé depuis la mise en place
de la Collectivité unique alors qu’il s’agissait d’un objectif évident des porteurs
de la réforme, mais le « labyrinthe » s’est aggravé, en raison notamment du
maintien de l’administration déconcentrée de l’État sur les compétences
censées avoir été transférées à la CDC, et sur une matrice bi-départementale
de surcroît.
À cet égard, la fusion Collectivité Territoriale de Corse/ conseils
départementaux a été gérée en commençant par réorganiser les
administrations de la nouvelle Collectivité, ce qui était légitime car il s’agissait
d’assurer la continuité des services publics à la population ; mais au
détriment de la réorganisation du processus décisionnel entre les instances
politiques, exécutives, délibérantes et consultatives, qui sur certains aspects
n’a pas encore été achevée.
Ainsi il me semble davantage manquer aujourd’hui de moyens de coordination
des instances déjà existantes, d’harmonisation de leurs rôles respectifs et de
programmation collective pour dérouler les process délibérants, que d’outils
institutionnels nouveaux.
Au sein de l’Assemblée elle-même je souhaite que nous améliorions la
coordination du travail des commissions, que nous repensions leur périmètre 202
(fusion ou scission), que nous jouions davantage des complémentarités entre
la conférence des présidents et la commission permanente.
Il conviendrait aussi que nous articulions mieux nos missions avec celles du
CESEC notamment en siégeant ensemble sur de grandes problématiques
prospectives, étant entendu que la Chambre des territoires comme
l’Assemblea di a Ghjuventù puissent elles-aussi faire remonter des
interpellations précises en notre direction. Dans tous les cas, des
représentants de ces institutions doivent être invités, en fonction des sujets,
aux réunions des commissions parlementaires.
Enfin, il nous faut une véritable instance politique de coordination et de
programmation entre l’exécutif et l’Assemblée de Corse au-delà de la réunion
hebdomadaire actée entre le président de l’exécutif et la présidente de
l’Assemblée. Son format pourrait être élargi aux présidents de groupe et/ou
aux présidents de commission, sur le modèle de la conférence des présidents
des assemblées parlementaires. Son rythme de réunion serait au moins
trimestriel. Si on veut que les commissions, les groupes et les conseillers
travaillent, il convient en effet de les impliquer en amont de la simple
présentation des rapports.
Pour conclure, la Collectivité de Corse dispose aujourd’hui d’un Conseil
exécutif stable et cohérent, d’une Assemblée délibérante pluraliste, d’une
commission permanente apte à gérer le fonctionnement courant, d’un conseil
consultatif à vocation générale (le CESEC) et d’instances de nouvelle
génération intégrant les territoires de proximité, la jeunesse et les citoyens.
J’ai la conviction que l’amélioration de la production parlementaire de
l’Assemblée de Corse tiendra en 3 mots : anticipation, programmation,
coordination.
Cela, indépendamment d’un enjeu important, celui du pouvoir d’adaptation
des normes, sachant qu’il ne relève pas de la seule Assemblée, mais du statut
de la Corse, et qu’il supposera une révision constitutionnelle.
8°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Votre opinion sur ce point est connue,
d’où une question ainsi orientée : que répondez-vous aux craintifs de
l’indépendance de la Corse, qui serait, selon eux, la suite logique de la
consécration de l’autonomie ? Pour le dire autrement, l’autonomie, pour le
groupe que vous présidez, peut-elle être une fin en soi ? 203
M.-A. P. : Le statut qui régit les institutions de la Corse, n’est pas un statut
d’autonomie. Et nous touchons ses limites dans l’exercice de nos fonctions,
sur des sujets du quotidien (une écotaxe sur les camping-cars votée à
l’unanimité par l’Assemblée de Corse, validée en Commission des finances
mais retoquée de quelques voix en assemblée plénière au palais Bourbon)
comme sur des sujets stratégiques (la langue, la spéculation foncière, etc.).
Bref, aucune de nos demandes d’adaptation règlementaire ou législative n’a
été adoptée par le Parlement français depuis le statut de 1991, malgré une
refonte de la procédure en 2002. Cela fait donc une génération qu’aucune
production législative et/ou règlementaire n’est sortie du creuset de
l’Assemblée de Corse !
Au-delà de la symbolique et des dimensions géographique, identitaire et
culturelle sur lesquelles convergent aujourd’hui la plupart des Corses, le
statut actuel est inefficient dans la mesure où les élus insulaires peuvent, à
l’instar de leurs homologues des régions françaises de droit commun, gérer
l’application des normes (dans des domaines de compétences il est vrai
élargis), mais pas les adapter aux réalités de leur territoire insulaire de façon
à répondre aux besoins spécifiques de sa population. Davantage encore que
l’unité et l’indivisibilité, c’est la conception typiquement hexagonale de
l’uniformité qui est à l’origine de blocages récurrents entre la Corse et le
pouvoir central, je ne suis pas sûre d’ailleurs que ce problème ne se rencontre
pas aussi dans les autres régions.
L’octroi d’une autonomie pleine et entière pour notre île est désormais une
suite logique des scrutins successifs territoriaux et législatifs en Corse depuis
2015. Elle résultera d’une nouvelle phase intensive de dialogue avec l’État
pour que celui-ci puisse se recentrer sur ses missions réellement régaliennes,
et reconnaître enfin aux institutions insulaires leur droit à édicter les lois
appropriées concernant le quotidien des Corses et le devenir de leur territoire.
Mon avis personnel est qu’il nous faut un statut d’autonomie de plein droit et
de plein exercice de type açorien, bien que nous ne soyons pas un territoire
ultrapériphérique.
Quant à l’affirmation selon laquelle l’autonomie serait le préalable à
l’indépendance, elle renvoie à une conception propre à la France, du fait de
son passé colonial. Les autres États n’ont pas cette représentation et hormis
quelques cas emblématiques, la plupart des statuts d’autonomie actuels en
Europe ne portent pas forcément en germes des velléités d’indépendance, mais
cherchent à répondre plus concrètement à des enjeux de gouvernance tout
autant qu’à un besoin de « reconnaissance » de droits spécifiques d’un peuple,
d’une communauté, d’une nation sans État. 204
Je m’interroge sur la notion d’indépendance dans un monde globalisé. Avez-
vous trouvé que la France était indépendante lors de la crise de la COVID-19 ?
En revanche, je reste persuadée qu’une nation sans État doit avoir des droits
singuliers permettant de préserver sa culture, sa langue, sa terre et de prendre
chez elle les décisions qui s’imposent au regard de ses caractéristiques
singulières. À cet égard, les échanges entre la Corse et les autres régions
européennes partageant des problématiques comparables me semblent
enrichissants, et j’ai l’intention de les promouvoir. 205
Marie-Jeanne Nicoli
Présidente du Conseil économique, social, environnemental
et culturel de Corse
Visioconférence, le 21 septembre 2021 à 14 heures
1°) Vous présidez le Conseil économique, social, environnemental et culturel de
Corse depuis le 9 juillet 2020. Pour commencer cet entretien, comme définiriez-
vous la mission de cette instance en général, et de votre rôle de présidente en
particulier ?
M.-J. N : En préambule, je préciserais que le CESEC est un organe consultatif
de la Collectivité de Corse. Aussi, nous rendons des avis sur les rapports
présentés par le Conseil exécutif de Corse, nous pouvons également nous
autosaisir des sujets majeurs intéressant la société insulaire contemporaine.
Notre mission est, entre autres, d’éclairer les élus ; nous sommes en effet les
représentants de la société civile organisée, diversifiée et plurielle dans sa
composition. Nous faisons remonter à la Collectivité les attentes, les
aspirations, les revendications, voire les critiques de ceux que nous
représentons, qui ont la connaissance du terrain. Nous faisons en sorte que
nos avis et rapports soient en adéquation avec la réalité des besoins de la
société civile de Corse.
Une autre de nos actions consiste à mieux faire connaître notre existence et
notre travail à l’extérieur. C’est d’ailleurs un des enjeux de ma mandature.
Nous allons ainsi organiser plus de conférences et tables rondes auxquelles
seront invités tous les citoyens qui souhaitent participer.
En ce qui concerne plus particulièrement mon rôle de présidente, je m’emploie
à impulser une dynamique de travail collégial. Je crois beaucoup aux vertus
de la collégialité. Siègent au sein du CESEC des personnes qui ne sont pas
amenées à se côtoyer habituellement. C’est l’une de nos richesses. Nous
délibérons dans le respect de la parole de chacun. C’est un vrai exercice de
démocratie, et nous arrivons à trouver un point d’équilibre, toujours dans la
perspective d’être un organe de conseils. Lesquels peuvent être critiques, mais
toujours constructifs. Parfois, nous ne parvenons pas à trouver un consensus,
il peut y avoir des points de vue inconciliables, mais c’est d’une part très rare ;
d’autre part, il est possible d’adjoindre en annexe une position minoritaire qui
aurait été exprimée, il s’agit précisément d’une explication de vote. L’échange
n’est jamais méprisé. Je suis certes l’animatrice, mais aussi et surtout la 206
garante de la bonne tenue des débats, visant ainsi au respect de l’expression
de toutes les positions, de sorte à ce que l’information portée et rapportée soit
la plus complète possible.
2°) De manière générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des
organes consultatifs que sont le CESEC que vous présidez, la chambre des
territoires, le comité d’évaluation des politiques publiques et l’Assemblea di a
Ghjuventù ?
M.-J. N : Le CESEC n’a pas un « réel » pouvoir puisqu’il est un organe
consultatif ; cependant, je pense que son rôle n’en n’est pas pour le moins
fondamental et qu’il convient de le renforcer. Mieux le faire connaître à court
terme me paraît être une première étape. Mieux institutionnaliser aussi les
liens entre tous les organes consultatifs, tels que la chambre des territoires,
l’Assemblea di a Ghjuventù ou bien encore le comité d’évaluation des politiques
publiques. Nous sommes obligatoirement saisis par le président du Conseil
exécutif sur certaines matières. Cependant, le président a clairement
manifesté la volonté de nous consulter sur des sujets plus larges, qui
dépassent le domaine de ce qui est obligatoire.
Par ailleurs, nous souhaiterions être informés et avoir une concertation en
amont avec les représentants du Conseil exécutif ou de l’Assemblée de Corse ;
afin de voir avec eux les sujets sur lesquels ils souhaiteraient obtenir des
éclairages préalables émanant de la société civile. Ce serait également une
manière d’élargir notre action et ainsi d’accentuer notre rôle de lanceurs
d’alerte. Nous pourrions aussi avoir l’opportunité de nous saisir d’un rapport
qui ne nous aurait pas été soumis préalablement pour avis et qui
correspondrait néanmoins à une préoccupation de la société civile.
3°) Dans ce paysage des instances consultatives, le CESEC a la particularité
d’être devoir être saisi obligatoirement dans certains cas par le président du
Conseil exécutif. Diriez-vous, quelle que soit la conjoncture politique, que vous
agissez tel un « contre-pouvoir » ?
M.-J. N : Ma réponse est clairement négative. Nous ne sommes pas un contre-
pouvoir. Notre vocation est d’éclairer le jugement des élus à partir de la réalité
du terrain. Nous ne sommes pas dans une logique d’opposition. En revanche,
nous sommes aussi, tel que je le précisais, des lanceurs d’alerte sur des sujets
que nous estimons être insuffisamment pris en compte par les élus. Sur ce
point, bien sûr, afin de mieux être entendus, nous aimerions avoir plus de
temps d’échanges avec les membres de l’exécutif et de l’Assemblée de Corse. 207
Sur la fonction d’équilibrage des institutions, il faut rappeler que nous
traversons une période de grande défiance des citoyens à l’égard du pouvoir
politique.
Il est vrai que nous pensons en être un peu plus à l’abri en Corse, notamment
au vu de notre taux de participation électoral qui est largement supérieur à
celui du continent. Mais nous avons aussi une société qui souffre et qui se
fracture, comme l’a notamment montré le mouvement des gilets jaunes. Nous
pouvons donc en effet être un outil d’équilibrage et il convient de travailler en
ce sens.
WM : Pour être « écoutés encore plus » selon vos mots, pensez-vous à une réforme
précise ? Comment renforcer cette écoute ?
M.-J. N : Je pense en effet qu’il faut redonner un espace de parole à la société
civile. Il faut réduire ce sentiment de défiance. La conférence sociale par
exemple, à l’époque de la crise des gilets jaunes, était une bonne chose. Les
thèmes abordés étaient la cherté de la vie et le prix du carburant. C’était une
bonne initiative, efficace mais qui a souffert d’un déficit de communication. Il
convient donc de renforcer la démocratie participative en associant le plus
possible les citoyens aux prises de décisions.
4°) Entrons à présent dans le détail du fonctionnement et des compétences du
CESEC. Ce dernier comprend trois sections : une section de développement
économique et social et de la prospective (29 membres) ; une section de la
culture, de la langue corse et de l'éducation (17 membres) ; une section de
l'environnement et du cadre de vie (17 membres). Cette ossature vous semble-t-
elle toujours pertinente ?
M.-J. N. : Oui. Ce qui remonte souvent, ce sont les problèmes liés à
l’établissement des listes. Je vous donne un exemple : durant la crise
sanitaire, force est de constater que dans notre instance, aucun représentant
du monde de la santé n’y siégeait. Les trois sections sont nécessaires mais il
faut veiller à ce qu’elles représentent encore plus fidèlement l’ensemble de la
société civile. Nous sommes, selon nos statuts, limités à 63 conseillers ; or
c’est un chiffre insuffisant pour qu’il soit parfaitement représentatif. Je pense
qu’il faudrait ajouter des membres si cela est possible, et bien évidemment, en
aucun cas en supprimer.
5°) Du point de vue de votre mission, le président du Conseil exécutif est dans
l’obligation de demander l’avis du CESEC dans certains cas. Tout d’abord, cette
demande a-t-elle été systématiquement faite ? Ensuite, dans des délais 208
« raisonnables », qui vous ont permis de travailler sérieusement ? Enfin, vos avis
ont-ils été suivis ?
M.-J. N : La réponse, pour le premier point, est positive. Nous avons été
systématiquement saisis quand il le fallait, et nos relations avec le président
du Conseil exécutif, son cabinet, et tous les élus sont d’excellente qualité. Les
membres du Conseil exécutif viennent au CESEC présenter leurs rapports et
les échanges sont toujours fructueux.
Sur le deuxième point que vous évoquez, la réponse est cette fois clairement
négative. Les délais ne sont pas raisonnables, comme nous le faisons
régulièrement savoir. Les conseillers exécutifs font des efforts mais nous
sommes saisis parfois extrêmement tard : nous avons en moyenne trois jours
pour étudier des dossiers qui font parfois des centaines de pages, puis pour
rédiger nos avis… Nous faisons malgré tout face, car nous avons les moyens
humains et les compétences nécessaires, mais sincèrement la qualité serait
supérieure si les délais étaient autres.
J’ajoute que les textes nous offrent la possibilité de présenter des avis aux
commissions de l’Assemblée. Mais dans les faits, nous n’avons pas le temps.
C’est aussi un point à améliorer. Avec plus de temps, nos avis seraient mieux
connus, mieux étudiés par les élus. Ces derniers n’en prennent connaissance
que la veille des sessions.
Par ailleurs, sur le point relatif au suivi de nos avis, nous avons récemment
mis en place avec les services compétents de la Collectivité une procédure
idoine. Ce qui permet de vérifier si certaines préconisations que nous avons
émises ont pu faire l’objet d’amendements dans les délibérations votées par
l’Assemblée de Corse. Ce processus vient à peine d’être initié et nous avons le
projet de l’amplifier, de l’améliorer pour vraiment pouvoir évaluer la prise en
compte des avis que nous rendons.
6°) Vous émettez des avis mais avez également la possibilité d’élaborer des
rapports. Comment concevez-vous l’utilité de ces derniers ?
M.-J. N : Nous jouissons en effet de cette possibilité de nous autosaisir de
sujets que nous estimons majeurs, qui préoccupent la société civile insulaire.
Aussi, au-delà des avis, très précis et ciblés, demandés par le président du
Conseil exécutif, cette compétence d’auto-saisine nous permet-elle d’élaborer
des travaux de plus grande ampleur, de faire des préconisations. Nous
sommes de facto une force de proposition sur des sujets concrets, et c’est une
mission que nous ne cessons de développer. 209
7°) La dernière question, pour le volet relatif à l’évolution des institutions,
concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur les institutions
tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition des citoyens ?
M.-J. N : Nous n’avons pas encore débattu de cette question au CESEC mais
elle me semble fondamentale. Encore une fois, même si nous avons parfois
l’impression en Corse d’en être préservés, la fracture sociale est réelle. Il faut
associer les citoyennes et les citoyens à la prise de décision politique. C’est
extrêmement important. Je pense que ceci est plus aisé à mettre en pratique
au niveau des territoires. Il faut ainsi développer les conseils de citoyens dans
les villes ou bien encore des concertations citoyennes sur les projets de
territoire, ou toutes autres formes de démocratie participative. Une assemblée
citoyenne au niveau de l’ensemble de la Corse devrait, si ce point était porté
au l’ordre du jour, tout d’abord apparaître comme légitime, ce qui poserait
préalablement la question de la sélection, nombre, répartition, etc.
Ensuite, il conviendrait de veiller à ne pas engendrer de frustrations, comme
l’a montré l’expérience de la conférence citoyenne sur le climat mise en place
par Emmanuel Macron. Si le pouvoir politique ne prend pas en compte les
propositions d’une telle assemblée de citoyen, l’échec va générer d’importantes
frustrations et le sentiment de défiance qu’on entendait combattre risque
d’être aggravé. Il faut donc trouver la bonne formule, la bonne mesure pour
faire participer les citoyens à la vie politique sans affaiblir non plus les
pouvoirs de l’Assemblée de Corse et des assemblées consultatives.
Je suis, dans la même logique de démocratie représentative, favorable au droit
de pétition. Mais là aussi, il faut prendre garde aux modalités. Combien de
signatures ? Sur quels sujets ? Il faut faire attention à bien placer le curseur
sinon cela va générer des mécontentements au prétexte de répondre à des
revendications. Il faut aussi que les citoyens puissent mesurer les effets de
leurs interventions.
8°) Sur la question de l’évolution des institutions, souhaitez-vous ajouter
quelque chose ?
M.-J. N. : Puisque vous m’en donnez l’occasion, nous souhaiterions organiser
plus souvent des réunions entre notre bureau et le Conseil exécutif. Pour
échanger en amont, débattre sur les sujets qui feront l’objet de rapports. Dans
l’optique de mieux préparer le travail, mieux discuter sur la manière dont on
doit envisager nos relations. Il faudrait institutionnaliser ces relations et les
rendre plus fréquentes. 210
WM : La refondation de la conférence des présidents permettrait de remplir cette
fonction. Elle pourrait être élargie à vous notamment, le CESEC ayant un statut
« supérieur » aux autres organes consultatifs car de rang législatif.
M.-J. N : Oui, je trouve que c’est une excellente idée. Cela s’est d’ailleurs
produit de manière ad hoc pour la gestion de la pandémie. J’ajoute enfin un
élément de réforme envisageable à propos de l’évaluation des politiques
publiques. Il faudrait que soit opérée une réelle évaluation des politiques
publiques, pas seulement ce qui s’apparente à un suivi. Au CESEC, nous
avons également une commission d’évaluation des politiques publiques dont
nous allons renforcer son opérationnalité.
WM : Votre fonction d’évaluation des politiques publiques ne « s’enchevêtre-t-
elle » pas avec celle du comité d’évaluation des politiques publiques ?
M.-J. N : Ce comité est encore jeune et vient de se doter d’un règlement. Nous
verrons dans la pratique comment nous articulons nos actions respectives. 211
Jean-Charles Orsucci
Maire de Bonifacio,
Ancien président du groupe Anda per Dumane à l’Assemblée de Corse
Ancien vice-président de l’Assemblée de Corse
Visioconférence, le 24 septembre à 2021 à 9h30
1°) Monsieur le maire, j’ai choisi de m’entretenir avec vous pour garantir le
pluralisme du panel des personnes interrogées, étant donné qu’il n’y a plus de
groupe de « gauche » ou apparenté à l’Assemblée. Je vous interroge donc en
votre qualité d’ancien conseiller à l’Assemblée de Corse, dont vous avez été vice-
président entre 2010 et 2015, et président du groupe Andà per Dumane (2018-
2021). Pour commencer cet entretien, comment définiriez-vous le rôle et la
mission d’un groupe au sein d’une assemblée comme celle de Corse en général,
et ceux d’un président de groupe en particulier ?
J.-C. O. : Que ce fut en ma qualité d’élu de la majorité ou de l’opposition, je
retiens une grande frustration, qu’ont toujours partagé mes colistiers. La
frustration de ne pas se sentir vraiment utiles, que l’on soit dans la majorité
ou dans l’opposition. À l’époque de Paul Giacobbi [note de WM : entre 2010 et
2015], j’étais une sorte de porte-parole. Je me sentais obligé d’être le soutien
de la majorité. Dans l’opposition [note de WM : entre 2018 et 2021], j’étais plus,
en tant que président de groupe, un animateur. La fonction des groupes évolue
aussi en fonction des personnes. Prenons l’exemple du groupe Andà per
Dumane. Nous n’étions que six. Les cinq autres avaient une légitimité
électorale qui pouvait être supérieure à la mienne : je n’étais que le maire
d’une petite ville, Bonifacio, pendant que d’autres étaient par exemple
présidents de communautés de communes. Mon poids politique pouvait être
relatif. C’est en tout cas ainsi que je le vivais. Quand je prends la parole au
conseil municipal de Bonifacio, ma légitimité politique est nettement
supérieure à celle que j’avais quand j’étais président de groupe.
Enfant, je rêvais d’être élu à l’Assemblée de Corse, pas d’être maire de
Bonifacio. Finalement, c’est la seconde fonction qui me passionne le plus, pas
la première… Parce que je m’y sens vraiment utile.
En résumé, quand on est un groupe de la majorité, on valide les choix de
l’exécutif. Quand on est dans l’opposition, on n’est pas vraiment entendu. Tout
ceci génère de la frustration. Et puis parfois, les choses peuvent mieux se
passer lorsqu’on est dans l’opposition que dans la majorité. Je n’ai pas 212
vraiment assisté à d’importantes dissonances dans la majorité en 2018 ; du
moins en façade car l’élection du mois de juin a montré que ces dernières
étaient bien présentes et profondes. En revanche, il y en a eu sous la
présidence de Paul Giacobbi à travers des votes différents au sein de la
majorité.
WM : Pourquoi ? En raison des personnalités des uns et des autres ?
J.-C. O. : Sur les deux dernières mandatures, il y a deux explications. Le fait
que nous soyons en majorité absolue ou relative et les rapports humains ou
de pouvoir au sein d’une même majorité.
2°) Vous avez siégé à l’Assemblée en tant qu’élu de la majorité, puis de
l’opposition. L’ensemble des textes normatifs relatifs au fonctionnement de
l’Assemblée et son règlement intérieur consacrent des droits spécifiques pour
l’opposition qui pourraient être renforcés. Qu’en pensez-vous ?
J.-C. O. : J’ai en effet vécu les deux expériences, au sein d’une Assemblée
présidée par Dominique Bucchini et une autre par Jean-Guy Talamoni. Même
si j’ai été très fier et satisfait de l’action du premier, le second a clairement
amélioré le fonctionnement de l’Assemblée. Il a notamment mieux encadré le
temps de parole.
Mais une chose problématique demeure : la disproportion entre le temps de
parole pour la question orale de celui qui la pose et la réponse de l’exécutif.
Ces questions orales sont le moment fort d’une session de l’Assemblée car
elles sont très médiatisées. La frustration, encore une fois, est énorme : nous
ne bénéficions que d’une ou deux minutes pour poser la question, quand
l’exécutif a toute latitude pour nous répondre. Surtout, nous ne pouvons pas
reprendre la parole pour réagir à la réponse donnée. J’utilisais du coup des
stratagèmes : quand je n’étais pas satisfait d’une réponse donnée par
l’exécutif, j’attendais le débat sur les rapports de l’Assemblée pour revenir sur
le sujet et pouvoir apporter la contradiction. Cette frustration est surtout vraie
quand on est dans l’opposition.
Outre l’amélioration de ce temps de parole, il faudrait renforcer la commission
de contrôle en confiant sa présidence à l’opposition de façon règlementaire et
non pas facultative. Il faudrait aussi augmenter le nombre de collaborateurs :
quand on est que six membres dans un groupe, on ne peut pas siéger dans
chaque commission. Il faudrait qu’un groupe puisse avoir des collaborateurs
qui siègent dans tous les lieux importants. Le groupe Andà per Dumane n’avait
qu’un seul collaborateur. Il ne pouvait être compétent sur tous les sujets, aller
partout… Le nombre de collaborateurs devrait d’ailleurs être inversement
proportionnel à celui des membres d’un groupe. Les collaborateurs répondent 213
à un besoin : si le groupe a de nombreux membres en proportion ils peuvent
être moins nombreux; si le groupe a un effectif réduit, deux ou trois
collaborateurs peuvent s’avérer indispensables.
Après, pendant ces huit années passées à l’Assemblée, je n’ai jamais ressenti,
de la part de l’exécutif ou de la présidence de l’Assemblée, la volonté de
bâillonner l’opposition. En ce moment, la majorité est absolue et certains
parlent d’hégémonie et craignent que l’opposition ne puisse se faire entendre.
Mais c’est un fait démocratique… Moi-même ne suis plus conseiller à
l’Assemblée de Corse parce que les électeurs en ont décidé ainsi. Je respecte
leur choix et les conséquences que cela entraîne.
3°) Compte tenu de votre expérience au sein de l’Assemblée, diriez-vous que les
pouvoirs entre la présidence de l’Assemblée et le Président du Conseil exécutif
sont équilibrés ? Au-delà, pensez-vous qu’il existe des « contre-pouvoirs » dans
le fonctionnement de la Collectivité ?
J.-C. O. : Je suis défavorable au bicéphalisme et l’ai même dénoncé
publiquement. Le contre-pouvoir ne doit pas être le président de l’Assemblée.
Rien ne justifie que le président de l’exécutif ne soit pas le président de
l’assemblée délibérante surtout quand on sait que ce choix s’est fait pour des
contingences qui n’étaient pas institutionnelles à l’époque.
WM : Qui ou quelle instance pourrait alors jouer ce rôle ?
J.-C. O. : Il faut des contre-pouvoirs, c’est vrai. J’ai peut-être commis une
erreur en défendant la Collectivité unique. Non dans son principe mais dans
son architecture : le président du Conseil exécutif est quelqu’un qui a, entre
les mains, une force de frappe inouïe. Quand il termine son mandat et qu’il se
représente, il a déjà une puissance incroyable, un potentiel de voix qui le place
loin devant les autres. Quand on ajoute à ce fait le charisme d’un candidat
comme Gilles Simeoni, il n’y a pas beaucoup de place pour l’alternance.
Deux éléments me paraissent remplir cette fonction de contre-pouvoir : la
chambre des territoires d’une part, et le règlement des aides d’autre part [note
de WM : la dotation quinquennale est destinée à financer les opérations
d’investissement des communes et des EPCI à fiscalité propre (Communautés
de communes et communautés d’agglomération)]. Ce sont ces règlements qui
permettent aux collectivités de rester libres. Quand ils furent créés sous José
Rossi, ce fut une révolution. Proposés par le président du Conseil exécutif et
votés par l’Assemblée, ils assurent l’indépendance des individus. Le président
du Conseil exécutif devrait avoir l’obligation de respecter l’attribution d’une 214
quinquennale à une collectivité. Ce mécanisme permet de leur assurer liberté
et indépendance.
On reparlera tout à l’heure de l’autonomie, mais plus nous serons autonomes
et plus nous aurons besoin d’un contrôle de légalité fort et des contre-pouvoirs
forts. Je suis Girondin mais pas pour la féodalité, et une autonomie non
encadrée risque de nous y conduire.
4°) De manière générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des
organes consultatifs que sont le CESEC, la chambre des territoires, le comité
d’évaluation des politiques publiques et l’Assemblea di a Ghjuventù ? Quel est
notamment le regard que porte le maire de Bonifacio sur la chambre des
territoires ?
J.-C. O. : Je vais, encore une fois, ne pas être politiquement correct. Ce sont,
en l’état actuel de leur fonctionnement, des institutions inopérantes. Pour une
raison essentielle : le manque de temps. Les avis du CESEC, par exemple, ne
sont jamais déterminants parce qu’ils parviennent toujours aux élus bien trop
tard (le jour même des sessions). Il faudrait qu’il soit doté de plus de moyens
pour être une véritable instance de contrôle. Mais il faut prendre garde de ne
pas trop « diluer » cette fonction de contrôle en la confiant à trop d’instances :
les commissions de l’Assemblée, le CESEC, le comité d’évaluation des
politiques publiques… On a parfois l’impression que plusieurs organismes
font la même chose. Il faut clarifier le rôle de chacun.
5°) La dernière question, pour ce premier volet relatif à l’évolution des
institutions, concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur
les institutions tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition pour
les citoyens ?
J.-C. O. : Encore une fois, je risque de paraître à contre-courant… Je ne suis
pas un militant de la démocratie participative. La démocratie semi-directe
permet d’instaurer un filtre qui me paraît indispensable. C’est important. Pour
aborder certains sujets, il faut une certaine expertise, un certain savoir que
tous les citoyens n’ont pas. C’est le principe d’un régime représentatif : le
peuple élit ses représentants et leur donne mandat. Un droit de pétition,
pourquoi pas ? Je l’ai préconisé pour la question des déchets lors de la
dernière élection territoriale. Je vais moi-même organiser à Bonifacio des
conférences publiques pour donner la parole aux citoyens mais le pouvoir
décisionnel doit appartenir aux seuls élus. 215
6°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Quelle est votre opinion sur ce point ?
Pensez-vous que celle du parti qui vous soutenait lors des dernières élections
territoriales, La République en Marche, est susceptible d’évoluer ?
J.-C. O. : Je suis un soutien et resterai un soutien d’Emmanuel Macron. Sur
sa politique, je n’émets qu’un bémol : le pacte girondin n’a pas encore
suffisamment vu le jour. J’en attends beaucoup plus. Je suis un militant de
la décentralisation et non de la déconcentration. Je respecte la mission des
préfets mais leur contrôle doit demeurer un contrôle de légalité, pas
d’opportunité même si cela ne doit pas être manichéen.
En ce qui concerne plus précisément le statut constitutionnel de la Corse, on
ne doit pas se rapprocher de celui de la Polynésie, mais des statuts des
départements d’Outre-Mer [note de WM : la Polynésie française, à l’instar des
autres collectivités d’Outre-mer, a des compétences élargies par rapport aux
départements d’Outre-mer]. La Corse doit avoir un statut comparable à celui
des autres îles de Méditerranée, comme vous l’avez déjà écrit.
Mais je tiens à ajouter une chose importante. Si nous devons devenir
autonomes, il faudra faire attention à la dérive mafieuse. Encore une fois, plus
notre degré d’autonomie sera élevé, plus nous aurons besoin d’un contrôle de
légalité extérieur fort. Et les compétences régaliennes doivent être du ressort
du pouvoir central. Aujourd’hui, le fonctionnement des agences et offices a-t-
il démontré que les élus locaux sont plus efficaces que l’État ? Non,
notamment si on se réfère à la gestion clientéliste de ces derniers. On a tous
échoué (élus de droite, de gauche, nationalistes), et n’avons pas progressé sur
la lutte contre le clientélisme et la dérive mafieuse. La gestion des déchets en
est le symbole. À l’inverse, nous sommes plus efficaces que l’État (dixit un
maître d’œuvre, architecte en chef des monuments historiques, qui a travaillé
pour la commune de Bonifacio) dans les domaines du patrimoine et de la
culture. Dans certains domaines, notre organisation institutionnelle nous
permet d’avoir une politique très efficace ; dans d’autres, non. Il faut
commencer par tirer le bilan, faire un audit, de ce constat en demi-teinte.
8°) Êtes-vous favorable à la consécration juridique de la notion de « peuple
Corse » ? 216
J.-C. O. : Je suis rocardien, donc ma réponse est positive. Le peuple corse est
une réalité historique, culturelle et sociale. Partie intégrante de la nation
française fière de ses spécificités. À l’heure de la mondialisation, il est
impérieux que puissent survivre les spécificités des peuples et territoires.
Quant à la consécration sur le plan juridique, à vous de trouver la voie
opportune ! 217
Jean-Jacques Panunzi
Sénateur de la Corse du Sud
Ancien président du Conseil général de la Corse du Sud
Échange écrit
1°) Mes premières questions s’adressent au sénateur de la Corse du sud. Ces
deux dernières années ont connu une séquence relative à l’insertion de la Corse
dans la Constitution, et à la consécration de son autonomie. Les négociations se
sont soldées par un arrêt du processus, le projet de loi constitutionnelle étant
au point mort. Traditionnellement, le Sénat est considéré comme plus
conservateur et jacobin que l’Assemblée nationale. Pouvez-vous confirmer ou
infirmer cette affirmation ?
J.-J. P. : Je ne pense pas forcément qu’il soit plus jacobin. Le Sénat est avant
tout l’émanation des territoires constitutifs de notre République, et ses
membres ont souvent exercé des responsabilités locales durant de longues
années.
Pour ce qui est du conservatisme, je dirais que le Sénat est moins sensible
aux impératifs médiatiques et à la propension à légiférer pour régler un
problème dans l’immédiateté.
Si la réforme constitutionnelle n’a pu aboutir, ce n’est pas que le fait du Sénat,
mais bien d’une actualité politique marquée par plusieurs crises depuis le
lancement des discussions en 2018. D’abord les gilets jaunes qui a ramené le
débat public à des urgences liées au pouvoir d’achat, au logement, etc… au
lieu de concentrer les énergies sur des considérations constitutionnelles
parfois philosophiques assez lointaines des préoccupations quotidiennes des
français. Et je ne dis pas ça de façon péjorative. Ce que je veux faire
comprendre c’est que la population ne comprend pas forcément l’urgence et
l’intérêt de disserter sur le positionnement d’un article constitutionnel au 72,
au 73 ou au 74. Nous avons été rattrapés par le quotidien. Puis bien sûr est
intervenue la crise sanitaire et ses corollaires économiques et sociaux qui
auront monopolisé les deux dernières années de la mandature Macron.
2°) Le modèle des îles autonomes, tel que je l’ai proposé dans mes travaux
antérieurs (Sicile, Sardaigne, les Baléares, les Canaries, Madère, les Açores
notamment) pourrait inspirer le futur statut de la Corse. Quelle est votre opinion
sur ce point ?
J.-J. P. : Sur la question du statut de la Corse, sachez que le républicain que
je suis n’a pas peur de voir la Collectivité assumer des compétences tant qu’il 218
s’agit de prérogatives qui d’une part, peuvent être exercées en Corse
conformément au principe de subsidiarité, et d’autre part qu’elles ne
contreviennent pas à l’architecture d’ensemble c’est-à-dire qu’elle se fait en
accord avec les autres échelons (État, Europe, communes et EPCI) sans
générer d’enchevêtrement, de doublons ou de concurrences inutiles. Ce qui
me gêne, à l’inverse, c’est davantage la posture adoptée par les nationalistes
qui ne cessent de vouloir aller plus loin, ce qu’on appelle « l’autonomie »
n’étant qu’un prétexte pour vouloir distendre les liens avec la République. Je
ne pense pas que la Corse ait d’avenir en dehors du cadre national français.
Ce risque pèse sur notre avenir et donc sur nos positionnements.
Si je souscris à l’inscription de la Corse dans la Constitution, ce n’est que par
utilité et dans le souci de garantir des spécificités, notamment fiscales, et de
rendre opérationnels les pouvoirs d’expérimentation et d’adaptation des
normes découlant de la loi du 22 janvier 2002 (article 4422-16 du CGCT).
C’est pour ça que j’avais tenu, lors des discussions avec Jacqueline Gourault,
à ce que l’inscription intervienne dans l’environnement de l’article 72 lié à
l’ensemble métropolitain. Là où Gilles Simeoni et a fortiori les
indépendantistes voulaient aller plus loin, notamment vers le 74, afin de
pouvoir distinguer populations locale et française, en vue d’instaurer un
mécanisme de type statut de résident, etc… Sans compter ceux qui voudraient
carrément un titre dans une logique semblable à celle de la Nouvelle-
Calédonie, ni dedans, ni dehors, mais en prévoyant d’en sortir.
Il faut comprendre que toutes ces velléités inquiètent une partie de la Corse
et de ses élus, dont je fais partie, et que les discussions sur l’évolution
statutaire s’en trouvent impactées.
Je n’ai jamais manqué d’ambition lorsque je présidais le Conseil Général de
Corse du sud, et je n’ai jamais rien cédé face à l’État tout en ayant entretenu
un partenariat fécond en termes de financements et d’ingénierie. Le bras de
fer et la politique de victimisation orchestrée par l’actuelle majorité sont
stériles et surtout dangereux tant ils ensemencent dans les esprits,
notamment des jeunes corses, que les rapports État/Collectivité de Corse
doivent nécessairement être conflictuels.
Après avoir fustigé droite et gauche, les nationalistes sont en responsabilité
depuis bientôt six ans, et tout en demandant toujours plus de compétences,
la région ne parvient pas à assumer ce qui lui incombe comme la gestion des
déchets ou la question maritime !
Après, pour ce qui est des exemples européens que vous citez, sans tous les
connaître, il faut savoir que la France n’a pas la même tradition juridique
qu’en Espagne ou en Italie, où le fédéralisme asymétrique, c’est-à-dire la
possibilité d’avoir des degrés d’autonomie très différents d’une région à l’autre,
est la règle. Et puis il n’y a pas eu de suppression d’échelon. Les provinces
existent toujours en Sardaigne par exemple. 219
J’avais fait une proposition dans le cadre de la loi 3DS lors de son passage au
Sénat, c’est que la Collectivité de Corse subdélègue aux EPCI des compétences
de proximité, anciennement exercées par les conseils généraux. L’action
régionale est trop lointaine, et trop sclérosée, lorsque les intercommunalités
peuvent maintenir ce lien exercé auparavant par les cantons et les
départements. N’oublions pas que le refus référendaire de 2003 était lié à ce
besoin de proximité incarné par le conseiller général. Mon amendement a
hélas été jugé irrecevable et n’a pu être défendu en séance.
3°) Je m’adresse à présent à l’ancien président du Conseil général de la Corse
du Sud. Pour commencer, comment définiriez-vous l’équilibre entre les organes
exécutif et délibérant ? Quel regard portez-vous sur son évolution, notamment
depuis la fusion ?
J.-J. P. : Je pense qu’on peut clairement parler de déséquilibre. L’exécutif est
à la tête de l’administration et ne doit affronter l’adversité de l’Assemblée qu’à
la session de fin de mois. Il statue seul en Conseil exécutif, donc en son sein,
tous les mardis sur la plupart des sujets les plus concrets, notamment les
individualisations, aides aux communes, etc… Et se perd en débats et
discussions interminables lors des sessions dont il sait donner le « la » de par
des interventions très politiques en début de séance le jeudi de chaque fin de
mois, revenant inlassablement sur les thèmes chers à la majorité, noyant par
anticipation le débat sur les rapports inscrits à l’ordre du jour la plupart du
temps. L’opposition n’a pas le droit de répondre, tout comme elle ne peut pas
reprendre la parole derrière l’exécutif lors des questions orales ou sur les
rapports. L’exécutif a toujours le dernier mot. Depuis la fusion, le président
de la Collectivité de Corse concentre tous les pouvoirs sans exception, délègue
bien peu, et dispose surtout de la majorité absolue, un luxe que ses
prédécesseurs n’avaient pas et qui leur avait manqué sur bien des sujets.
Maintenant que l’actuel président en dispose, qu’en fait-il au service de la
Corse ?
Nous faisons des rapports et des débats sur à peu près tout… sauf sur nos
compétences.
Par ricochet, la majorité tient les présidences de pléthore d’organismes
extérieurs, parfois concurrents, et surtout préside les huit agences et offices
détenus par des Conseillers exécutifs. Un point important dans une
organisation qui est censée être une maison de cristal et qui pourtant pose
des questions statutaires et de ressources humaines. D’un point de vue
juridique, à l’exception de l’OEHC qui peut prétendre au statut d’EPIC, toutes
les autres pourraient s’en tenir au statut d’EPA, sans compter celles qui
pourraient constituer des directions de la Collectivité pour éviter les effets
d’aubaine en termes de gestion du personnel. En effet, les embauches dans
les agences et offices se font selon des contrats de droit privé, sans peu ou pas 220
de contrôle, ni besoin de respecter les règles de la fonction publique, ni les
grilles indiciaires… L’opacité est totale, et comme souvent dans ce cas, la
dérive manifeste. Un toilettage s’impose.
4°) Concernant ensuite les droits de l’opposition au sein de l’Assemblée de
Corse, diriez-vous qu’ils sont suffisants en l’état actuel des choses ou
mériteraient-ils d’être renforcés ?
J.-J. P. : Ils doivent être renforcés, en termes de temps de parole ou du moins
de droit de réponse. Les moyens des groupes doivent pouvoir être mobilisés
pleinement pour permettre la visibilité de l’action de chacun. Le président de
l’exécutif a tout loisir de se déplacer et de défendre sa politique dans toute la
Corse au gré de réunions ou d’inaugurations, lorsque l’opposition est loin
d’avoir les mêmes moyens pour témoigner de son action pourtant quotidienne.
Cela fait des années que l’on parle des moyens des groupes, certes fléchés
budgétairement, mais non mobilisables dans les faits de par la vision
restrictive qu’ont les services de la Collectivité quant aux dépenses éligibles.
Alors que dans les conseils régionaux de droit commun, les groupes peuvent
engager des dépenses comme (ou presque) pourraient le faire des groupes
parlementaires à l’Assemblée nationale ou au Sénat. D’un point de vue
médiatique et en termes de déploiement territorial, la différence est énorme et
place l’opposition clairement en retrait par rapport à la majorité. Cette
situation est inique et doit évoluer. Il semblerait que les groupes nationalistes
partagent ce constat mais que les lourdeurs administratives ne soient plus
fortes encore que la volonté d’avancer.
5°) Dans le souci d’un meilleur équilibrage des institutions, le rôle des organes
consultatifs, notamment le CESEC et la chambre des territoires, pourrait être
renforcé. Qu’en pensez-vous ?
J.-J. P. : Le CESEC est une émanation des forces vives insulaires qui rend
quelques avis sur les rapports principaux inscrits à l’ordre du jour de chaque
session, mais jamais sur tous. Il n’y a pas d’automaticité et il se peut que les
délais de transmission ne le permettent pas. Je ne remets pour autant pas en
cause son existence. À l’inverse, la chambre des territoires est une coquille
vide. Au mieux une conférence de coordination qui ne tient justement pas
compte des équilibres territoriaux. Elle ne dispose pas d’une autonomie propre
ni de la personnalité morale. Les 19 EPCI devraient y être représentés. Je
plaide pour sa suppression tout en procédant à un aménagement du mode de
scrutin dans la répartition des sièges. Vous omettez parmi les organes
consultatifs une troisième entité, l’Assemblea di a Ghjuventù, censée
représenter la jeunesse insulaire. Il se trouve que, de par les modalités de
désignation et sa composition, cet organe est une assemblée militante où sur 221
63 membres, seuls 5 ne sont pas nationalistes, et les jeunes engagés du côté
des syndicats étudiants (Ghjuventu independentista, paolina, etc…) peuvent
faire leurs armes, renforcer artificiellement les idées de la majorité auprès de
l’opinion ou de la jeunesse. Un outil de propagande qui, je le répète, n’est pas
représentatif de la jeunesse insulaire. A minima, il faudrait revoir sa
composition et permettre que les équilibres issus des territoriales soient
respectés.
9°) Souhaitez-vous ajouter quelque chose sur l’évolution des institutions ?
J.-J. P. : Je voudrais détailler ma proposition de loi visant à territorialiser le
mode de scrutin de l’Assemblée de Corse. Le texte est déposé au Sénat. Il a
reçu un avis négatif de la part de l’Assemblée de Corse, la majorité nationaliste
s’y étant opposé dans le cadre de la consultation pour avis prévue par l’article
4422-16 du CGCT.
Depuis le 1er janvier 2018, la Corse dispose d’une collectivité dite « unique »
en lieu et place de la Collectivité territoriale de Corse et des deux départements
de Corse du Sud et de Haute-Corse. Outre les conditions de cette réforme
incomplète, actée dans l’urgence par voie d’amendement à la loi n° 2015-991
du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
(NOTRe), se pose toujours la question du lien de proximité assumé jusqu’alors
par le conseiller départemental.
L’échec du référendum du 6 juillet 2003 sur la collectivité unique est
principalement dû à l’attachement des Corses à l’élu de proximité.
C’est bien cet attachement qui a poussé le législateur, sur la proposition de
l’Assemblée de Corse, à créer la chambre des territoires au moment même où
disparaissaient les élus départementaux.
Or, dans ses compétences comme dans sa composition, il ne s’agit que d’une
conférence de coordination avec un nom disproportionné eu égard aux
prérogatives réelles qu’elle exerce. D’ailleurs, il a bien été précisé que « les
prérogatives de la chambre des territoires sont celles des conférences
territoriales de l’action publique (CTAP) ». C’est justement ce que nous
contestons, sans compter le caractère opaque et complexe de sa composition
et de ses modalités de désignation.
Pour pallier la disparition des conseils départementaux et face au gadget que
constitue la chambre des territoires, que ma proposition de loi entend
supprimer, il est impératif de parvenir à une identification des territoires en
modifiant le mode de scrutin de l’Assemblée de Corse pour tenir compte des
réalités locales, propres à chaque bassin de vie.
L’objet de ma PPL est bien de territorialiser le mode de scrutin actuel, sans
modification de la prime majoritaire (11 sièges), de la répartition 222
proportionnelle à la plus forte moyenne, des seuils de maintien (7%) et de
fusion (5%) des listes pour le second tour, etc... Le seul aménagement réside
dans le fait que les 63 sièges à pourvoir seraient répartis en 11 sections
territoriales correspondant à des territoires identifiés, en tenant compte de
l’aspect démographique.
Ainsi, le bulletin de vote comprendrait une liste présentée sous la forme de 11
listes de territoires. La liste remportant la majorité des suffrages au premier
tour ou le plus de suffrages au second tour se verrait attribuer la prime de 11
sièges à raison d’un siège par section. Ensuite, la répartition se ferait au
prorata des voix obtenues par section territoriale. Ainsi, on parviendrait à une
représentation conforme à la volonté des électeurs au niveau infrarégional.
Il ne s’agit ni plus ni moins que d’un régime similaire à celui en vigueur dans
les autres régions métropolitaines (articles L. 338 à L. 338-1 du code électoral),
à ceci près que ce sont les départements qui y constituent le cadre électoral
des élections régionales.
La répartition exacte des sièges serait fixée par décret, en fonction de la
population constatée et selon la méthode de répartition proportionnelle à la
plus forte moyenne.
Le choix de 11 territoires renvoie à la dizaine d’espaces retenue lors du
lancement de la politique de territorialisation de la Collectivité Territoriale de
Corse en 2008, mais aussi à la mise en œuvre de la prime majoritaire. Si, pour
les régions continentales, la prime est exprimée en pourcentage (25% des
sièges), en Corse, c’est un nombre entier de onze sièges (environ 18% des
sièges) qui est mentionné par le code électoral.
La constitution de onze sections permet aisément l’attribution d’un siège de
prime par section à la liste ayant recueilli le plus de suffrages au niveau
régional, le reste des sièges étant réparti conformément aux résultats obtenus
par section.
Avec la concrétisation de ce texte, on arriverait à résoudre la question de la
proximité et du mode de scrutin que n’avait pas abordé l’article 30 de la loi
NOTRe, pour permettre l’ancrage territorial des élus de la Corse.
On se prémunit du risque d’une assemblée hors sol composée d’élus déracinés
et déconnectés des territoires, notamment des plus fragiles, ceux ruraux de
l’intérieur de l’île. Ce mode de scrutin hybride permettrait à tous les conseillers
à l’Assemblée de Corse d’être les élus de la collectivité tout en étant les
représentants d’un territoire dont ils se feraient les défenseurs de leurs
préoccupations et de leurs difficultés propres. Ces conseillers seraient à la fois
élus régionaux et locaux, le juste équilibre en un seul mandat pour exercer au
mieux leurs fonctions au service des Corses. 223
Paul-Toussaint Parigi
Sénateur de la Haute-Corse
Entretien téléphonique le 15 septembre 2021 puis échange par écrit
1°) Mes premières questions s’adressent au sénateur de la Haute-Corse depuis
septembre 2020. Ces deux dernières années ont connu une séquence relative à
l’insertion de la Corse dans la Constitution, et à la consécration de son
autonomie. Les négociations se sont soldées par un arrêt du processus, le projet
de loi constitutionnelle étant au point mort. Traditionnellement, le Sénat est
considéré comme plus conservateur et jacobin que l’Assemblée nationale.
Pouvez-vous confirmer ou infirmer cette affirmation, après cette première année
en tant que sénateur ?
P.-T. P. : C’est une affirmation que je tempérerais. Je prends comme exemple
ce qu’il s’est passé durant le vote sur la Loi Molac. Nous avons obtenu
l’unanimité de l’hémicycle, ce qui ne relève pas, vous en conviendrez, du
jacobinisme le plus dogmatique. La Chambre des territoires [note de WM : au
cours de cet entretien, monsieur Parigi qualifie le Sénat de « Chambre des
territoires »] n’est donc pas aussi archaïque que d’aucuns veulent bien laisser
croire.
Je remarque simplement que la politique de la majorité sénatoriale consiste à
trouver et à entretenir un savant équilibre entre appartenance à l’opposition
et compromis avec l’Élysée. Le président Macron n’étant pas disposé à avancer
dans le sens de ce que nous préconisons, je n’attends pas du Sénat qu’il porte
la grande réforme fédéraliste que nous appelons de nos vœux.
Au-delà de ces considérations conjoncturelles, j’estime qu’il y a avant tout un
travail de pédagogie et d’explication à opérer. Je rencontre très peu d’hostilité
et énormément de méconnaissance vis-à-vis des revendications de la Corse.
2°) Toujours à propos de cette séquence, comment analyseriez-vous ensuite cet
échec (si tant que vous le considériez ainsi) ? Quels sont, selon vous, les
obstacles les plus redoutables à la consécration de l’autonomie de la Corse ?
P.-T. P. : C’est un échec, en effet. Le mandat présidentiel s’achève bientôt et
aucune avancée notable n’est envisagée ni envisageable eu égard au temps
que nécessiterait une éventuelle reprise des discussions et la mise en
application des décisions qui en émergeraient. Mais les échecs font partie de
la vie politique et concourent toujours à de futures victoires.
Je crois avant tout que la fin des discussions entre la Corse et Paris résultent
de la volonté des forces qui nous font face de s’assurer de la durabilité et de 224
la profondeur du phénomène électoral qui recompose totalement le jeu
politique en Corse.
En 2015, c’est l’aboutissement de la contestation nationaliste. En 2017, c’est
la reconnaissance des premières années de gestion mais d’aucuns misent
alors sur une parenthèse de l’Histoire. En 2021, c’est une véritable installation
politique sur le long terme et la volonté clairement exprimée de voir émerger
un nationalisme qui ne soit ni de contestation ni de gestion mais de
gouvernance. Cet état de fait est indispensable pour nous permettre de
secouer les lignes actuelles, il nous donne force, légitimité et crédit auprès de
la classe politique française.
Qui plus est, je le répète, et j’aurai à me répéter de nouveau, je constate moins
un a priori négatif ou une franche hostilité envers la cause de la Corse qu’une
profonde et récurrente méconnaissance à la fois de ce que nous sommes mais
aussi de ce que nous demandons.
C’est pour moi, la question de la visibilité et de la lisibilité de notre combat
auprès de l’opinion et de la classe politique française qui déterminera l’avenir
de notre démarche ainsi que notre capacité à trouver des soutiens décisifs,
au-delà de l’État profond et de la préfectorale ainsi que des fondements
unitaristes et jacobins de la République.
J’ai d’ailleurs déjà évoqué, au sein du mouvement, la pertinence d’une
démarche qui consisterait à former et à financer une ambassade itinérante
chargée à plein de temps de parcourir les routes de France afin de sensibiliser
les secteurs névralgiques et influents du pays à propos du combat pour
l’Autonomie de la Corse.
3°) Au cours de cette année, avez-vous senti au Sénat un infléchissement des
réticences à propos de l’autonomie de la Corse ? ou au contraire un
durcissement ?
P.-T. P. : Durant cette année, je me suis fait fort d’être la voix de la Corse au
Sénat à travers plus de soixante-dix interventions, notamment en ce qui
concerne l’élargissement des compétences de la Collectivité de Corse,
parvenant d’ailleurs, j’en suis convaincu, à démontrer l’utilité voire
l’indispensable besoin de disposer d’un élu corse nationaliste à la Chambre
des Territoires.
Ce faisant, j’ai constaté ce que j’ai évoqué précédemment. Il n’y a pas d’hostilité
dogmatique à l’égard de nos revendications, en dehors de quelques
personnalités anecdotiques. La gauche non-communiste nous rejoint sur
l’évolution institutionnelle, le centre sur le pragmatisme, une partie de la
droite sur le discours identitaire et l’importance des racines.
Plus nous expliquons notre démarche, plus les réticences s’estompent. 225
4°) Le modèle des îles autonomes, tel que je l’ai proposé dans mes travaux
antérieurs (Sicile, Sardaigne, les Baléares, les Canaries, Madère, les Açores
notamment) semble faire particulièrement peur aux Jacobins. Lesquels semblent
prêts à accepter, a maxima, le modèle de l’Outre-mer, tel que celui de la
Polynésie française. Pensez-vous que cette piste puisse être intéressante à
explorer ? Ou au contraire, calquer un statut de la Corse sur celui de l’Outre-mer
n’est-il pas au contraire un moyen de minimiser les revendications ?
P.-T. P. : Je suis le farouche partisan d’un statut d’Autonomie de gestion, de
plein droit et de plein exercice dans le cadre de la République Française. Cette
revendication autonomiste n’est pas simplement le fait d’une recherche
d’efficience institutionnelle ou d’une aspiration à une France plus
décentralisée. Sa motivation est nationaliste, elle est identitaire.
L’Autonomie est la déclinaison politique de la volonté des Corses de faire
reconnaître leur existence en tant que peuple et d’édifier une société à la
mesure de leurs aspirations profondes en disposant de leur propre outil
législatif. En conséquence, je ne considère pas opportun le fait de se rattacher
au modèle de telle ou telle région qui n’a ni la même réalité ni la même histoire
ni la même lutte ni même la volonté nationalitaire qu’a aujourd’hui la Corse.
L’Outre-Mer et la Polynésie française sont des expériences institutionnelles
particulières, qui suivent leurs logiques propres. La Corse n’est pas dans le
Pacifique, sa population est européenne et essentiellement d’héritage
catholique, son rapport à la colonisation est bien différent de celui de
territoires qui ont connu l’esclavage ou l’exploitation des ressources. Il faut à
la Corse son propre modèle, sous peine en effet de minimiser, sinon de brader,
ses revendications et avec elles un demi-siècle de combat politique.
5°) Toujours en ce qui concerne le volet relatif à l’autonomie, il est une question
que la majorité des Corses ne veut plus éluder (au niveau juridique j’entends) :
celle du peuple corse. Le Conseil constitutionnel a censuré une loi qui en
proposait l’expression en 1991. En tant que sénateur, voyez-vous une manière
de sortir de cette impasse constitutionnelle ?
P.-T. P. : Le sens de l’engagement politique ne se résume pas à demander ce
que les lois permettent de demander. De nombreux sacrifices consentis et de
fermes convictions nous engagent. Le peuple corse existe, c’est une réalité
humaine, culturelle et historique dont nous sommes issus. Le faire
reconnaître est le sens, le moteur, l’essence de tous nos combats. L’Autonomie
n’en est que la déclinaison, le prolongement. Tout ceci n’est absolument pas
négociable, du moins pas pour le nationaliste que je suis.
Cela implique une détermination politique, pacifique, démocratique certes,
mais nous ne ferons pas l’économie du rapport de force, de la mobilisation et
de l’explication permanente. Ceux qui veulent croire le contraire, dans le 226
meilleur des cas, se bercent d’illusions, dans le pire des cas, préparent
l’avènement d’une démarche qui ne serait plus la lutte du peuple corse mais
simplement celle de la décentralisation de la France en Corse. Mon combat est
clair, je l’ai dit, et je n’en ai pas d’autres. Ce que l’on a coutume d’appeler
« impasse » n’est ni plus ni moins, la réalité des rapports de force. Celle-ci nous
est de moins en moins défavorable, les verrous idéologiques qui écrasaient la
Corse ont cédé, le nationalisme est devenu la norme politique de la vie
publique insulaire.
Les prochaines étapes viendront, patiemment, implacablement. L’une d’entre
elle, c’est la révision de la Constitution qui doit accepter et reconnaître
l’existence du peuple corse au sein de la nation française et de la République.
Renoncer à la notion de peuple corse permettrait de sortir de ce rapport de
force, en effet. C’est l’avantage de la reddition.
6°) Mes questions sont à présent relatives aux institutions corses et s’adressent
à l’ancien membre de l’Assemblée de Corse. Que pensez-vous pour commencer
d’un renforcement des droits de l’opposition à l’Assemblée ?
P.-T. P. : J’estime que les droits de l’opposition et la capacité de celle-ci à faire
valoir son point de vue sont, en l’état, parfaitement respectés. Je n’ai pas de
mesures particulières à proposer à ce sujet, bien que j’admette volontiers le
fait que tout système soit évidemment perfectible.
Pour autant, dans une logique de construction nationale et, si j’ose dire, de
raffinement parlementaire, je ne vois pas d’un mauvais œil l’élaboration d’un
statut plus sophistiqué et protecteur. Si tant est que la volonté effective d’une
telle démarche ne soit pas d’entraver l’action de la majorité élue et
légitimement décisionnaire mais de miser sur l’efficience de la démocratie et
sur l’établissement d’un véritable Parlement local inspiré des organes
législatifs qui rythment la vie des grandes démocraties occidentales.
7°) Dans le souci d’un meilleur équilibrage des institutions, le rôle des organes
consultatifs (le CESEC, la chambre des territoires, le comité d’évaluation des
politiques publiques et l’Assemblea di a Ghjuventù) pourrait être renforcé.
Pensez-vous que ces instances pourraient jouer le rôle d’un « contre-pouvoir » ?
P.-T. P. : Plus que des contre-pouvoirs, je les considère comme des forces de
propositions, des boussoles, des éléments qui enrichissent la démocratie et le
débat citoyen. Les instances que vous citez sont essentielles et indispensables
à la vie publique, elles posent des débats passionnants, soulèvent des
questions indispensables et permettent à la société civile d’exister aux côtés
du personnel politique.
8°) Du point de vue à présent de la respiration démocratique « externe » de nos
institutions, quel regard portez-vous sur les conférences citoyennes ou le droit
de pétition des citoyens ? 227
P.-T. P. : Le regard d’un démocrate. J’y suis tout à fait favorable et entretiens
une opinion bienveillante à leur égard. La démocratie se prolonge en dehors
de l’hémicycle. Le débat public, la confrontation des idées, l’organisation des
pensées, tout cela participe à la grande aventure démocratique et caractérise,
je le crois, l’aventure occidentale depuis l’Agora d’Athènes et le Forum romain.
Il faut garantir ces démarches, les promouvoir et, le plus souvent possible, les
considérer.
9°) Souhaitez-vous ajouter quelque chose sur l’évolution des institutions ?
P.-T. P. : J’ai déjà pu m’exprimer à ce sujet, je me répète néanmoins. La
question institutionnelle en Corse est posée depuis près d’un siècle, bien avant
les menées contemporaines des années soixante-dix, par les nationalistes.
Le postulat de départ est simple et évident. Les Corses forment un peuple à
part entière. Ils doivent être reconnus pour ce qu’ils sont. Cette
reconnaissance, c’est l’Autonomie de gestion, de plein droit et de plein
exercice, au sein de la République Française.
C’est le combat dans lequel j’ai inscrit toute mon existence et c’est l’évolution
que je souhaite pour les institutions de la Corse, dans la forme et dans l’esprit. 228
Louis Pozzo di Borgo
Conseiller à l’Assemblée de Corse
Président de la Communauté d’Agglomération de Bastia
Entretien téléphonique, le 4 octobre 2021 à 16h
1°) Monsieur le président, vous êtes élu à l’Assemblée de Corse et être membre
du groupe Fà populu inseme. Vous sentez-vous avant tout conseiller à
l’Assemblée de Corse ou membre du groupe majoritaire ?
L. P. B. : Très sincèrement, je suis les deux. Je suis membre d’un groupe avec
lequel j’ai mené une campagne, porté un projet commun, gagné une élection.
À présent que nous sommes aux responsabilités, il faut s’atteler au travail,
mettre en œuvre le programme. Et la tâche est difficile car le temps va passer
vite.
WM : À rebours de ce qu’on pourrait à première vue penser, votre rôle ne va-t-il
pas justement être particulièrement délicat ? Comment s’exprimer en toute
liberté avec un tel cadre majoritaire ?
L. P. B. : Cela peut être un piège en effet. C’est à nous, élus de la majorité, de
montrer que nous ne sommes pas une chambre d’enregistrement. Nous ne
devons pas l’être. La majorité absolue n’est pas quelque chose qui m’agrée,
mais je pense que la démocratie peut, et doit, vivre dans l’hémicycle et les
différentes instances malgré ce fait… Dans ce cadre majoritaire, nous
pourrions avoir tendance à moins travailler. Puisque, quels que soient les
débats, nos propositions seront toujours adoptées. Il ne le faut surtout pas,
nous devons à nos électeurs qui nous ont offert une telle majorité le maximum.
Je pense qu’il faut notamment nous astreindre à travailler nos arguments, les
développer, convaincre, même si on sait que les votes nous seront favorables.
Ce qui n’est d’ailleurs pas évident pour nous puisque la majorité bénéficie d’un
temps de parole moindre (10 minutes) que l’opposition (30 minutes). Il faut
que nous soyons des élus, pas des exécutants de l’exécutif. Et surtout, ne
nous endormons pas…
3°) L’ensemble des textes normatifs relatifs au fonctionnement de l’Assemblée
et son règlement intérieur consacrent des droits spécifiques pour l’opposition qui
pourraient être renforcés. Je pense notamment à la présidence d’une
commission. À l’Assemblée nationale et dans de nombreux pays étrangers, c’est 229
la présidence de la commission des finances qui est confiée à l’opposition.
Précisément la commission que vous présidez. Qu’en pensez-vous ?
L. P. B. : L’opposition préside déjà la commission de contrôle au sein de
l’Assemblée, c’était le cas de Jean-Martin Mondoloni lors de la précédente
mandature. La question délicate est effectivement de se demander jusqu’où
on doit aller sur la voie des droits de l’opposition, tout en respectant les
résultats du suffrage universel. Il est vrai qu’au niveau de l’Assemblée
nationale, la commission des finances est présidée par un député de
l’opposition. Mais son format est différent de la nôtre. Vous savez, mon rôle se
limite pour l’instant à convoquer et présider ces réunions. J’introduis les
débats sur les rapports, donne la parole. Même si le rôle d’une commission
organique peut aller plus loin, je pense notamment à l’organisation d’auditions
d’acteurs du territoire ou la réalisation de « missions parlementaires » sur des
dossiers bien précis – ce qui, à mon sens, a plus de sens que la création de
commissions ad hoc. En revanche, l’une des réformes pertinentes à mener
serait d’associer cette commission à l’élaboration des documents budgétaires.
Sur ce point fondamental, nous ne sommes pas souvent consultés en tant que
présidents ou membre de la commission des finances, et je pense, bien que ce
soit un exercice très lourd et très complexe, que cela pourrait créer du liant
entre le Conseil exécutif et l’Assemblée. Pour en revenir aux droits de
l’opposition, je suis favorable à la pluralité des opinions, à l’ouverture ; il faut
donner à l’opposition le moyen d’exercer plus de responsabilités.
4°) Ma prochaine question porte sur les organes consultatifs et s’adresse avant
tout au président de la Communauté d’Agglomération de Bastia. De manière
générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des organes
consultatifs, notamment de ceux de la chambre des territoires au sein de
laquelle vous siégez ?
L. P. B. : Je siège en effet à la chambre des territoires depuis sa création. C’est
un organe qui manque de sens, cela fait consensus, et un rapport visant à
améliorer son fonctionnement a d’ailleurs été adopté par l’Assemblée. Par
principe, je n’ai jamais manqué une seule de ses sessions. Parfois, nous
n’étions que cinq ou six [note de WM : sur 42 membres en théorie…] à être face
au président et aux membres de l’exécutif qui venaient présenter leurs
rapports. Et souvent, pour ceux qui siègent également à l’Assemblée, ce sont
des rapports dont nous entendons plusieurs fois la présentation. L’agenda du
président du Conseil exécutif est extrêmement contraint, et sa maitrise est un
des enjeux pour la réussite de notre projet. Je pense qu’il faut que le temps
dont il dispose soit optimisé au maximum, ce qui n’est pas évident. Les
séances de la chambre sont assez énergivores, il faut en avoir conscience. Cet
organe consultatif est amené à perdurer, puisqu’il a un statut législatif. Il faut 230
absolument lui donner plus de sens, lui offrir de vraies responsabilités autour
d’un socle de compétences bien définies qui concernent directement les
communes et EPCI - sur le modèle de la commission permanente délibérante
par exemple. Bien que la Collectivité de Corse doive garder la pleine maitrise
de ses investissements et de ses choix, il y a des dossiers qui pourraient être
confier à la chambre des territoires - ce qui pourrait, par voie de conséquence,
alléger la tâche de l’Assemblée et du Conseil exécutif qui est suffisamment
lourde, et qui perd parfois de sa substance. Nous manquons cruellement de
temps de manière générale. Cette chambre doit être un relais entre les
communes et la Collectivité de Corse. Je ne vois pas l’intérêt de la présence
des Conseillers à l’Assemblée en son sein. On décuple notre travail et la
chambre n’est pas vraiment ce qu’elle devrait être : un relais entre les échelons
territoriaux.
WM : Que pensez-vous d’une délégation de présidence ? Cela permettrait
d’alléger la tâche du président du Conseil exécutif et de donner un autre « sens »
à cette chambre.
L. P. B. : J’y suis complètement favorable. Dès le départ, je me suis interrogé
sur l’intérêt de ce choix pour notre institution. Un organe consultatif peut très
bien avoir son propre président, comme c’est le cas du CESEC, qui fonctionne
plutôt bien. Le président pourrait effectivement déléguer cette présidence.
Pourquoi pas d’ailleurs, pour revenir à l’une de vos précédentes questions, à
un élu de l’opposition ou à un maire qui ne soit pas élu à l’Assemblée de Corse.
5°) La dernière question, pour le premier volet relatif à l’évolution des
institutions, concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur
les institutions tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition pour
les citoyens ?
L. P. B. : Je vais vous répondre en toute franchise. À mon sens, en Corse,
l’une des principales faiblesses des organisations politiques en général et du
mouvement national en particulier est d’être trop être sensible à l’opinion
publique, y compris sur des sujets tranchés par les urnes. À un moment, vient
nécessairement le temps de la prise de décisions. Il y a, de nos jours, une
démultiplication des associations, mouvements, représentants… Je pense
qu’actuellement, la démocratie participative atteint parfois ses limites. Oui
pour consulter, oui pour échanger et partager les informations… Mais
uniquement sur un plan consultatif, pas décisionnel. Une fois élu, il faut
assumer ses responsabilités et concrétiser ses engagements. Pourquoi pas
recueillir l’avis populaire sur un sujet bien précis… mais pas de manière
systématique. Je rappelle également que la première manière pour le citoyen
de participer au débat public, d’agir sur la prise de décision est de se rendre 231
aux urnes, notamment quand il s’agit d’élire les représentants de l’institution
garante des intérêts matériels et moraux du peuple corse.
6°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Votre opinion sur ce point est connue,
d’où une question ainsi orientée : que répondez-vous aux craintifs de
l’indépendance de la Corse, qui serait, selon eux, la suite logique de la
consécration de l’autonomie ? Pour le dire autrement, l’autonomie, pour le
groupe auquel vous appartenez à l’Assemblée, peut-elle être une fin en soi ?
L. P. B. : Je crois qu’il s’agit avant tout d’une question générationnelle.
Aujourd’hui, la majorité des Corses est autonomiste, et y compris ceux qui
sont pour d’autres formes d’émancipation reconnaissent la nécessité de mettre
en œuvre une autonomie durant ces prochaines années. Mais peut-être que
la génération suivante aura d’autres aspirations, notamment celle de
l’indépendance. Et peut-être même que ce sera l’ordre naturel des choses. Une
chose est certaine : il ne faut rien craindre qui vienne de la volonté du peuple. 232
Camille de Rocca Serra
Ancien président de l’Assemblée de Corse
Ancien maire
Député honoraire
Toulouse, le 07 octobre 2021
1°) Monsieur le président, nous pourrions commencer cet entretien par la
question de l’autonomie. Quel est votre position sur ce point ?
C. R. S. : Dans l’abstrait, je peux même concevoir qu’on puisse être favorable
à l’indépendance. Mais la vraie bonne question à se poser est la suivante :
l’autonomie, pourquoi faire ? Je suis un pragmatique. Je suis favorable à la
décentralisation, c’est d’ailleurs de Gaulle qui l’a initiée, lors de son discours
inaugural de la foire internationale de Lyon [note de WM : discours cité dans le
rapport]. Soit nous supprimons des outils qui ne servent à rien, soit nous en
réclamons de nouveaux qui nous permettraient de gouverner plus
efficacement. Parfois, l’État ne nous suit pas dans nos revendications, comme
ce fut le cas en 2002. Si la Corse est mentionnée dans la Constitution et qu’elle
peut obtenir un pouvoir règlementaire plus fort et d’adaptation des lois,
pourquoi pas ? Je pense qu’une insertion dans l’article 73 ne se fera pas, tout
simplement parce que les ultramarins ne le veulent pas. L’environnement de
l’article 74 me gêne, notamment du point de vue du rattachement à l’Europe.
La Corse demeure la plus grande île métropolitaine. De toutes façons, c’est la
loi organique [note de WM : qui complèterait l’article relatif à la Corse dans la
Constitution] qui sera primordiale. La constitutionnalisation de la Corse
présente l’avantage de mieux fixer nos acquis et d’ouvrir des possibilités de
différenciation, si nécessaire. Nous n’avons pas besoin d’un statut provisoire
mais qui s’inscrit dans la durée. La Corse a toute sa place dans la République
et a toujours besoin de la solidarité nationale.
La chose principale qui nous manquera toujours, ce sont les moyens
financiers. À l’image d’un enfant qui réclame d’être plus libre, on ne peut
devenir autonomes si, dans un premier temps, nous n’avons pas les moyens
financiers de l’être. Et cela nous rendrait d’ailleurs plus responsables.
La responsabilité doit être assumée, tout n’est pas toujours la faute des
autres. Edmond Simeoni l’avait dit lui-même de façon magistrale dans un très
beau discours, et il avait d’ailleurs été critiqué par certains de son bord pour 233
cela. Les erreurs se situent aussi dans notre inaction, nos divisions politiques.
Tout n’est pas de la faute de l’État.
2°) Puisque vous vous dites pragmatique, une question très concrète : d’aucuns
pensent que le système des agences et offices dysfonctionne. Que pensez-vous
de l’hypothèse des fusions et/ou suppressions ?
C. R. S. : Il est grand temps qu’elle ait lieu. L’office des transports n’est
aujourd’hui qu’une direction. Évidemment qu’il faut fusionner l’OTC, l’ATC et
l’ADEC au profit d’un grand outil d’ingénierie économique au service de
l’Exécutif et, plus globalement, de l’économie de la Corse. On ne peut pas avoir
autant critiqué la logique d’assistanat et d’opacité des anciens départements
pour faire la même chose au sein de certains agences et offices… Le rôle de la
Collectivité n’est pas de distribuer de l’argent mais de créer et favoriser les
conditions du développement. Ses deux piliers doivent être : 1°) La CADEC,
en tant que pilier financier extérieur qui pourrait avoir la possibilité de lever
de l’épargne ; 2°) une grande agence économique, en recréant pourquoi pas
l’ancien comité régional du tourisme maîtrisé par les professionnels du
tourisme.
3°) Vous avez présidé l’Assemblée de Corse entre 2004 et 2010. Commençons
par évoquer la question du bicéphalisme. Il ressort des entretiens déjà menés
que certains y sont favorables, d’autres la repoussent. Et vous ?
C. R. S. : On connaît l’origine de la création du bicéphalisme, peut-être José
Rossi vous l’a-t-il racontée… Elle se situe dans l’opposition entre Jean-Paul
de Rocca Serra [note de WM : président de l’Assemblée de Corse entre de 1984
à 1998] et lui. Au départ, elle n’existait pas. La règle de l’époque était la
suivante : si le chef de l’opposition décédait, tout le conseil exécutif devait
démissionner. Jean-Paul de Rocca Serra a préféré privilégier la continuité. La
logique de l’époque était que la tête de liste qui gagnait les élections devait
également être chef de l’exécutif. Voici comment je l’ai vécue à titre personnel :
J’ai fait la même erreur que Jean-Paul de Rocca Serra en acceptant de présider
l’Assemblée. J’avais gagné l’élection. J’étais maire de Porto-Vecchio, député.
Le Gouvernement et moi-même avons privilégié la présidence de l’Assemblée,
au sein de laquelle nous avions la plus faible majorité de l’histoire. En quelque
sorte, je n’ai pas eu le choix : j’étais le seul élément d’équilibre pour nous
assurer que la présidence de l’Assemblée de Corse ne tombe dans les mains
des nationalistes et de la Gauche.
Ce bicéphalisme entraîne des tensions entre la présidence de l’Assemblée et
celle du conseil exécutif. Je les ai moi-même vécues avec Ange Santini [note
de WM : président du Conseil exécutif entre 2004 et 2010, de la même 234
sensibilité politique]. Je me souviens qu’à propos d’un amendement déposé par
Nicolas Alfonsi, nous avons eu une opposition frontale pendant une heure…
Mon groupe a suivi ma logique et pas celle du président de l’exécutif. L’exécutif
n’a une plus forte autorité que lorsqu’il est en même temps le chef de file.
Sous la précédente mandature, Jean-Guy Talamoni a mené le rapport de force
à partir d’une phrase : « la France, pays ami ». Il a ainsi, d’emblée, marqué la
mandature et créé la distance avec Gilles Simeoni, président du conseil
exécutif. Il a aussi systématiquement prononcé un discours en ouverture de
chaque session. Je ne le faisais pas pour ma part.
WM : À propos du pouvoir de l’exécutif, quelle lecture avez-vous de son exercice
actuel ?
C. R. S. : Je ne m’y reconnais pas. Le pouvoir est devenu un pouvoir absolu.
Je ne souhaite pas son échec car ce serait l’échec de la Corse. Mais quand on
gagne des élections aussi largement que Gilles Simeoni, il faut prendre le
risque de s’ouvrir, et surtout ne pas se refermer. C’est ce qu’il a fait en tout
concentrant. Or le président du Conseil exécutif ne peut pas et ne doit pas
s’occuper de tout. Pour pouvoir alléger sa tâche, il faut pouvoir compter sur
une ingénierie de qualité et responsabiliser davantage l’ensemble de l’exécutif.
Les collaborateurs à l’Assemblée nationale sont d’une qualité exceptionnelle.
Je ne dis pas que nous n’en avons pas en Corse, mais il faudrait pouvoir
s’appuyer bien plus sur un personnel compétent. On ne peut pas demander à
un élu d’être compétent dans tous les domaines. C’est impossible. Par
exemple, les groupes politiques n’ont qu’un seul collaborateur : c’est très
insuffisant. Autre exemple : j’avais demandé à l’Assemblée un service de veille
législative. Ce n’est pas aux élus qu’il appartient de se tenir au courant, seuls,
de la production législative et règlementaire au quotidien, mais à leurs
collaborateurs. Ce renforcement de l’ingénierie vaut encore plus pour les
commissions organiques.
4°) J’aimerais à présent que nous évoquions la question des organes
consultatifs, et notamment la chambre des territoires. Les personnes interrogées
tirent un bilan pour le moins négatif…
C. R. S. : La chambre des territoires ne sert à rien. Elle est une coquille vide.
Il faudrait lui donner les compétences techniques, des moyens financiers
propres, établir une répartition des compétences lui permettant de satisfaire
les territoires. Mieux s’interroger sur les besoins des intercommunalités. Il
faut prendre garde à ne pas créer un système de centralisation à l’intérieur de
la Corse, à tout mettre sous tutelle… Encore une fois, je suis un pragmatique :
quand les choses ne fonctionnent pas, il faut les modifier ou les supprimer. 235
WM : Quelle serait alors la réforme la plus pertinente ?
C. R. S. : Aller au bout de la réforme reviendrait à faire élire le président du
Conseil exécutif au suffrage universel direct. Nous avions eu cette réflexion
dans les années 90. Si on ne va pas jusque-là, il faut au moins que le président
de l’exécutif puisse choisir ses ministres en-dehors de l’Assemblée. C’était en
tout cas une réflexion que nous avions eue. Or tout découle des élections à
l’Assemblée. C’est d’ailleurs l’une des contradictions de notre système : tout
procède d’elle mais elle a des pouvoirs limités. Je souhaite que notre
démocratie soit plus vivante, plus transparente, et, par conséquent, que notre
Assemblée ait plus de compétences et donc plus de moyens de
fonctionnement.
Cette majorité absolue n’est pas nécessairement une bonne chose. Il va y avoir
des blocages. Peut-être que la majorité et les deux groupes d’opposition
nationalistes vont-ils néanmoins s’entendre en faisant alliance contre
l’Exécutif français. Mais la Corse est toute petite. Donc fragile. Il faut
absolument tout mettre en œuvre pour éviter les conflits.
5°) L’opposition souhaiterait que ses droits soient renforcés au sein de
l’Assemblée. Quelle est votre opinion sur ce point, compte tenu de votre
expérience en son sein ?
C. R. S. : La commission permanente a plus de compétences qu’avant, et c’est
une bonne chose. Il faut les accentuer, lui offrir une meilleure représentation
de l’opposition. Car les discussions au sein de l’Assemblée peuvent être
interminables, y compris sur des sujets mineurs… Paradoxalement, le budget,
question fondamentale, peut être évacué en trois heures. À l’époque de Jean-
Paul de Rocca Serra, ça pouvait durer plus de 24 heures. Il faut chercher à
mieux équilibrer le temps. Ce qui compte encore une fois, c’est d’avoir
l’ingénierie nécessaire, des collaborateurs de qualité. Il faut à tout prix
chercher à privilégier le vrai débat. Le problème est de savoir où mettre le
curseur. J’avais pour ma part, lorsque je présidais l’Assemblée, une majorité
très relative. Ce n’était vraiment pas simple.
6°) Comment souhaitez-vous conclure cet entretien ?
C. R. S. : Un mot sur le scrutin des territoriales. Il faudrait davantage le
territorialiser. Il faudrait penser à un modèle d’intercommunalités propre à la
Corse, en évitant de reconstituer les départements, que certains regrettent. 236
Le pouvoir politique ne peut pas tout régenter. Tout est phagocyté par le
politique en Corse. Je rêve d’une démocratie où l’élu fait de la politique, donne
les grandes orientations, facilite et favorise le développement. De manière
générale, il faut revoir aussi l’organigramme de la Collectivité. Recruter une
direction générale des services de qualité exceptionnelle. C’est à cette seule
condition que la Collectivité pourra fonctionner comme elle devrait
logiquement le faire : L’exécutif fixe les grandes orientations, l’Assemblée les
vote et l’administration les exécute. Le premier devrait plus associer la seconde
aux grandes prises de décisions avec plus de transparence. Par exemple, lors
des discussions à Bruxelles, le président du Conseil exécutif pourrait être
accompagné des représentants de tous les groupes politiques. 237
José Rossi
Ancien ministre
Ancien député
Ancien maire
Ancien président du conseil général de la
Corse-du-Sud
Ancien président de l’Assemblée de Corse
Entretien téléphonique, le 29 septembre 2021 à 12h30
1°) Monsieur le ministre, vous êtes un acteur clef de l’évolution institutionnelle
de la Corse. Vous avez notamment été rapporteur à l’Assemblée Nationale du
projet de loi relatif au statut de la Corse en 1991, dite Loi Joxe, et étiez en
première ligne du « processus de Matignon ». Vous avez présidé le Conseil
général de la Corse-du-Sud, puis l’Assemblée de Corse à deux époques très
différentes du point de vue institutionnel. Il est difficile de répondre à une
question aussi large, mais quel est, selon vous, « l’acte » qui fut le plus
déterminant pour l’évolution statutaire de la Corse ?
J. R. : L’accession de François Mitterrand à la présidence de la République
avec un choix clairement assumé de décentralisation régionale pour la France
entière a permis l’évolution statutaire spécifique de la Corse.
Mais les statuts particuliers de la Corse de 1982, de 1991, puis les accords de
Matignon en 2001 ont été incontestablement de la part des gouvernements
successifs des concessions faites à la violence politique. L’espoir, c’était le
retour à une démocratie apaisée et à une forme de normalisation des rapports
entre l’Etat et les dirigeants insulaires.
2°) Ma seconde question s’adresse précisément au député de la 1ère
circonscription de la Corse-du-Sud, qui, en 1991, fut l’auteur d’une proposition
de loi n°1667 portant statut de la Corse, co-signée dans votre sillage par 44
députés UDF. Que retenez-vous des débats dans l’hémicycle ? Quels étaient, à
l’Assemblée Nationale, les arguments les plus souvent opposés à votre
proposition, qui a été discutée de manière conjointe avec le projet
gouvernemental préparé par Pierre Joxe ?
J. R. : Le texte du gouvernement est apparu en effet comme très proche du
résultat de mes propres travaux. Mais deux dispositions nouvelles introduites
en dernière minute dans le projet adopté en Conseil des Ministres par le 238
gouvernement ont mis le feu aux poudres et ont fait perdre une grande partie
des soutiens de droite que j’avais mobilisés sur ma proposition de loi et qui
étaient prêts à voter positivement, après l’avoir amendé, le texte
gouvernemental. Je veux parler de la refonte des listes électorales des seules
communes de Corse et de la reconnaissance juridique de la notion de « peuple
corse, composante du peuple français » inscrite à l’article 1er du projet de loi.
La refonte des listes électorales a été considérée en Corse par beaucoup
comme une mesure discriminatoire. Elle a conduit les élus hostiles à
l’ensemble de la réforme à renforcer leur opposition.
Quant à la notion de peuple corse, elle a déclenché des polémiques nationales
considérables qui ont fini par occulter la qualité de l’audace réformatrice en
faveur d’un régime de décentralisation avancé pour la Corse.
L’argument essentiel développé par ceux qui s’opposaient à la réforme a été la
déclinaison sous différentes formes du thème de la défense de l’unité de la
République face au risque de dérive séparatiste.
Le Conseil Constitutionnel, évidemment saisi par ces opposants, a déclaré
l’article 1er contraire à la Constitution, qui « ne connait que le peuple français,
sans distinction d’origine, de race ou de religion ». L’« universalité » des
citoyens ainsi confirmée par le Conseil Constitutionnel, la loi du 13 mai 1991
portant statut particulier de la Corse a été validée pour l’essentiel. Elle
marquera malgré tout une étape importante pour la reconnaissance législative
du particularisme insulaire.
Au-delà du renforcement des compétences de la Collectivité corse, c’est une
architecture régionale d’avenir qui apparait pour la première fois en France,
avec une séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir délibératif, et une
recherche encore imparfaite d’un équilibre des pouvoirs.
Dans le même temps, l’objectif était de permettre une large représentation des
courants politiques dans leur diversité, et en corollaire, l’émergence de
coalitions de gestion.
Était aussi affirmée, de manière nouvelle, la responsabilité du Conseil exécutif
et de son président devant l’Assemblée, au moyen d’un système de (modèle
allemand) garantissant la stabilité de l’exécutif.
Il est clair que le législateur a voulu donner au Conseil exécutif, « petit
gouvernement collégial » une dimension politique directement inspirée des
régimes parlementaires.
Cette nouvelle architecture institutionnelle était d’une certaine manière (et
cela nous ramène à une question d’actualité) une anticipation d’une évolution
potentielle de la Corse vers un statut d’autonomie. Elle fournissait un cadre
politique durable à une évolution de ce type. 239
3°) L’autonomie continue d’être au centre des négociations entre la Collectivité
et le pouvoir central. Vous avez prouvé qu’on pouvait être un homme de droite
et être favorable à l’autonomie, qui n’est donc pas réservée à la seule rhétorique
nationaliste. Quels sont, selon vous, les obstacles les plus redoutables à la
consécration de l’autonomie de la Corse ?
J. R. : L’obstacle le plus important est incontestablement l’ignorance de ce
qu’est l’autonomie, tant du côté du peuple que de la plupart de ses
représentants. On ne peut pas défendre utilement l’autonomie si, avec le
concours des parlementaires de la Corse, des élus de la Collectivité de Corse
assistés par des experts reconnus, on ne donne pas un contenu concret à un
texte, à une proposition de loi d’origine insulaire relative à la Corse. Tout en
sachant que le vote d’un vrai statut d’autonomie pour la Corse devra être
précédé par une réforme constitutionnelle.
Mais au-delà de la dimension juridique, il faut aussi faire percevoir aux Corses
les progrès qui pourraient être réalisés dans le cadre de l’autonomie. À cet
égard, la question du financement d’une autonomie est cruciale. Pour la
Corse, la seule autonomie fiscale serait à mon sens une source
d’appauvrissement collectif. Faible sur le plan démographique, et pauvre si
l’on prend en considération les bases imposables (qu’il s’agisse des particuliers
ou des entreprises), la Corse a besoin d’une péréquation financière pour
améliorer ses ressources propres et financer les équipements collectifs
indispensables au bien-être de ses habitants et à son attractivité. Je pense (de
manière théorique) au système allemand, où le financement des collectivités
locales et des Länder passe par la péréquation. Péréquation verticale entre
l’État et les Länder. Péréquation horizontale entre Länder sur la base d’un
encadrement législatif national. Les Länder ne tirent pas leur force et leur
légitimité de leur autonomie fiscale mais de leur autonomie budgétaire, ce qui
n’est pas la même chose. Le système de péréquation à l’allemande est
construit sur des bases objectives. Chaque État fédéré (Land) dispose d’une
capacité financière équivalant actuellement à 97 % du montant correspondant
aux conditions de vie moyennes sur l’ensemble du territoire. Ce dispositif évite
une surimposition des habitants des Länder les plus pauvres et évite la chasse
permanente aux subventions et aux dotations.
Quelle que soit l’adaptation, pour les besoins d’une autonomie réussie, de ce
type d’organisation financière, il est clair que notre île a besoin d’un système
de péréquation qui lui permettrait vraiment d’être maitresse de ses choix et de
sortir de relations trop souvent conflictuelles avec l’État, liées à la mise en
œuvre de plans nationaux successifs élaborés de manière centralisée.
Au niveau de la méthode, pour obtenir des résultats utiles dans la négociation
entre la Collectivité de Corse et l’État, il sera d’abord essentiel de dégager une 240
très large majorité à l’Assemblée de Corse, sur la base des orientations de la
proposition de loi que je viens d’évoquer. Dans les mêmes conditions, il
conviendra de s’appuyer sur un large accord des insulaires qui devront
inévitablement être consultés sur la base d’un référendum local, organisé par
la commission permanente de l’Assemblée de Corse. Un vote populaire très
largement majoritaire donnera à l’évidence plus de force aux élus insulaires
dans leur dialogue avec le gouvernement et sera de nature à convaincre plus
facilement les assemblées parlementaires, notamment lorsqu’il s’agira de
dégager la majorité qualifiée indispensable en faveur d’une réforme
constitutionnelle préalable au vote du statut d’autonomie.
En effet, pas d’autonomie réelle sans réforme de la Constitution, pas de
réforme de la Constitution sans un large accord national impliquant un
dépassement des clivages politiques qu’il faut d’abord savoir réaliser en Corse.
Ce constat étant fait, il conviendra aussi de lever un obstacle majeur. Pour
instituer un statut d’autonomie de la Corse dans des délais convenables (pour
être clair au cours du prochain quinquennat), il convient de sortir de
l’ambiguïté. Par un approfondissement du dossier de l’autonomie, il faut
rassurer tous ceux qui redoutent encore que l’autonomie soit l’antichambre
de l’indépendance. C’est cette clarté politique qui permettra de dégager un
consensus tant en Corse qu’au plan national pour faire aboutir la réforme.
4°) Le modèle des îles autonomes, tel que je l’ai proposé dans mes travaux
antérieurs (Sicile, Sardaigne, les Baléares, les Canaries, Madère, les Açores
notamment) semble faire particulièrement peur aux Jacobins. Lesquels semblent
prêts à accepter, a maxima, le modèle de l’Outre-mer, tel que celui de la
Polynésie française. Pensez-vous que cette piste puisse être intéressante à
explorer ? Ou au contraire, calquer un statut de la Corse sur celui de l’Outre-mer
n’est-il pas au contraire un moyen de minimiser les revendications ?
J. R. : Je penche, en ce qui me concerne, pour le modèle des îles autonomes.
Il ne s’agit plus aujourd’hui de rassurer les jacobins. L’essentiel est d’avoir en
Corse, au-delà du camp nationaliste, des positions politiques largement
partagées sur la question de l’autonomie.
Le modèle de l’Outre-Mer n’est pas de nature à rassembler en Corse. L’Outre-
Mer, c’est la France ultrapériphérique, la Corse, c’est la France
métropolitaine… Ne recréons pas le débat perturbateur de la colonisation. Sur
un plan plus politique, la Corse ne doit pas être assimilée à l’Outre-Mer. De
surcroit, les avantages financiers et fiscaux dont bénéficie l’Outre-Mer sont
acceptés par l’Union Européenne dans le cadre de la notion de région 241
ultrapériphérique (par exemplaire l’octroi de mer). Cela ne peut concerner la
Corse.
Identité, insularité, montagne suffisent à fonder un statut d’autonomie
spécifique pour la Corse. Mais il ne faut plus se contenter de demi-mesures
qui prendraient plusieurs décennies pour aboutir à une autonomie de type
insulaire.
5°) Mes questions sont à présent relatives aux institutions corses et s’adressent
à l’ancien président général de la Corse-du-Sud et président de l’Assemblée de
Corse. Que pensez-vous pour commencer d’un renforcement du statut pour
l’opposition à l’Assemblée ? Je pense concrètement à une conférence des
présidents ; l’obligation de confier la présidence de certaines commissions
thématiques à un membre de l’opposition ; la création d’une niche parlementaire
; la participation obligatoire d’un ou plusieurs membres de l’opposition à la
rédaction des rapports présentés par le conseil exécutif, la création d’une
questure (la liste n’est pas exhaustive).
J. R. : Sans parler de statut de l’opposition, je dirais plus simplement que tout
ce qui peut aller dans le sens d’un renforcement des droits de l’opposition sera
bienvenu. Cela relève pour l’essentiel en l’état actuel des choses d’une réforme
du règlement de l’Assemblée de Corse. Un toilettage statutaire peut bien sûr
être de nature à améliorer les choses. Mais cela créerait une diversion et
contribuerait à retarder l’action sur l’essentiel, qui reste le travail sur le
dossier de l’autonomie.
Conférence des présidents : il me semble que la commission permanente,
présidée par la présidente de l’Assemblée, et désignée à la proportionnelle des
groupes, est l’organe le mieux placé pour voir ses compétences élargies. Libre
à cette commission d’inviter en tant que de besoin les présidents de
commission thématiques à ses travaux.
En ce qui concerne les présidences de commissions, je pense que dans le cadre
de la séparation des pouvoirs, elles n’ont pas vocation à se substituer au
pouvoir exécutif dans le cadre d’une participation à la préparation des
rapports. Par contre, l’attribution de la présidence de la commission des
finances à un représentant de l’opposition choisi par elle-même aurait un réel
effet en matière de contrôle. C’est d’ailleurs le modèle de l’Assemblée
Nationale, au sein de laquelle depuis 2007, le président de la commission des
finances est un membre de l’opposition.
Niche parlementaire : pourquoi pas ? Mais de toute façon, avec une majorité
absolue au sein de l’Assemblée de Corse, c’est la majorité qui décidera de
l’aboutissement ou non du texte de l’opposition. Je pense donc qu’il faut éviter
une confusion des responsabilités, rechercher les voies et moyens d’un
contrôle renforcé de l’action de l’exécutif, mais laisser l’exécutif assumer
pleinement ses responsabilités. 242
Création d’une questure : je ne pense pas que ce soit utile, ça aboutit en
général dans les assemblées parlementaires à une augmentation des dépenses
! La présidence de l’Assemblée, qui représente l’ensemble des conseillers, peut
parfaitement assumer cette mission avec le concours éclairé du secrétaire
général de l’Assemblée et de la commission permanente.
6°) La répartition des compétences entre la présidence de l’Assemblée et la
présidence du Conseil exécutif vous paraît-elle équilibrée ?
J. R. : Dans la loi de 1991, la répartition des compétences s’est faite sur
l’hypothèse d’une représentation proportionnelle (toute petite prime
majoritaire à la liste arrivée en tête). L’objectif était donc de renforcer les
pouvoirs du président de l’exécutif, désigné par une majorité de coalition, et
d’assurer la stabilité du président et de son équipe. C’était l’objet même du
système de responsabilité de la défiance constructive. La prime ayant été, au
fil des textes législatifs successifs, constamment relevée, on peut aboutir
désormais, comme c’est le cas en ce moment, à une majorité absolue pour la
liste qui gagne les élections. Cela rend le président de l’exécutif d’autant plus
omnipotent que les compétences des conseils généraux ont été absorbées par
la Collectivité de Corse. Pour autant, il ne faut pas aller chercher à l’Assemblée
de Corse, je le répète, une co-production des rapports qui doivent être
l’apanage de l’exécutif responsable devant l’Assemblée. Ce qui serait plus
opérationnel en matière de contrôle, c’est que les travaux du conseil exécutif
auxquels ne participent par définition aucun représentant de l’opposition,
soient connus en temps réel par les commissions de l’Assemblée dans un souci
de transparence et d’amélioration du contrôle politique. Les individualisations
de crédits, qui font toujours l’objet en début de mandature d’une délégation
générale accordée au Conseil exécutif, sont tout particulièrement concernées
par cette remarque. Il faut impérativement éviter la tentation d’une politique
clientéliste tant décriée par le passé.
Dans la première Assemblée de Corse en 1982, sous la présidence de Prosper
Alfonsi, j’étais président de la commission des finances alors que j’étais resté
dans l’opposition. L’essentiel des individualisations y étaient opérées avec le
concours de tous les groupes politiques dans la transparence la plus totale.
7°) Vous avez également été maire. Dans le souci d’un meilleur équilibrage des
institutions, le rôle des organes consultatifs pourrait être renforcé. Je pense
notamment à la chambre des territoires. Qu’en pensez-vous ? Sur quels points
son rôle et son fonctionnement pourraient être améliorés ? 243
J. R. : La consultation c’est bien, mais l’action c’est mieux. Le conseil
économique, social, culturel et environnemental produit déjà beaucoup de
rapports, mais ses avis sont loin d’être étudiés avec l’attention qu’il faudrait.
Il vaut mieux me semble-t-il approfondir et valoriser le travail de ce conseil
plutôt que de multiplier à l’envie les organes de consultation, qui génèrent
lourdeur des procédures et effectifs pléthoriques. Je n’étais pas favorable
personnellement à la création d’une chambre des territoires, et donc je ne
pense pas qu’il soit utile de renforcer ses pouvoirs et ses compétences.
J’estime par contre que dans le cadre d’un statut d’autonomie, une réforme
du mode de scrutin permettant d’élire sur une liste régionale des conseillers
choisis dans le cadre de circonscriptions territoriales serait la meilleure façon
d’amener le concret de la gestion territoriale à l’Assemblée de Corse. Dans
l’immédiat, puisque la chambre des territoires existe, et si sa suppression n’est
pas à l’ordre du jour, je pense qu’elle pourrait être plus utilement présidée par
la présidente de l’Assemblée de Corse au lieu du président de l’exécutif. La
liaison avec les travaux de l’assemblée pourrait être ainsi mieux assurée ?
Quant au président de l’exécutif, il dispose en permanence de la possibilité
d’être en relation avec tous les territoires de l’île et de dialoguer directement
avec eux sans passer par la chambre des territoires. Cette remarque
permettrait d’étendre la réflexion au problème plus général de la lourdeur de
la machine administrative régionale et de la balkanisation du pouvoir,
notamment à travers les multiples agences et offices. 244
Ange Santini
Maire de Calvi
Ancien président du Conseil exécutif
Entretien téléphonique, le 8 octobre 2021 à 15h
1°) Monsieur le maire, vous avez présidé le Conseil exécutif entre 2004 et 2010.
Quel regard portez-vous sur l’équilibre entre la présidence de l’Assemblée de
Corse et celle de l’Exécutif ?
A.S : Le système est-il vraiment satisfaisant ? La réponse est négative. Il n’est
pas satisfaisant parce qu’il n’est pas abouti. Je plaide pour ma part pour tout
autre chose. Le vrai patron de la Collectivité, c’est le président du Conseil
exécutif. Il devrait donc être élu au suffrage universel direct. Celui qui
remporterait les élections pourrait obtenir une prime de 20 ou 25% aux
élections qui suivraient. Le patron de la Collectivité est le président du Conseil
exécutif, pas celui ou celle de l’Assemblée. Cette dernière est bien évidemment
importante mais doit se limiter à une fonction de vote et de contrôle. Il faut en
revanche que le président de l’exécutif délègue un certain nombre de
prérogatives à des personnes qu’il choisirait en-dehors de l’Assemblée.
Pourquoi se priver de quelqu’un de compétent au profit de la seule logique
électorale ? Ce n’est pas dans l’intérêt de la Collectivité.
2°) Quel regard portez-vous sur le renforcement éventuel des droits de
l’opposition à l’Assemblée ?
A.S. : C’est toujours pareil vous savez… Quand on est dans la majorité, on
trouve qu’elle en a assez, quand on est dans l’opposition, on en réclame de
nouveaux… Il faut préserver les droits de l’opposition en ce qui concerne la
communication des documents, la fonction de contrôle. Mais quand on est
dans l’opposition, on n’est pas non plus dans un système de cogestion. Il
faudrait renforcer les moyens plutôt que les droits.
3°) Ma question concerne à présent les organes consultatifs. Êtes-vous favorable
à l’accroissement des pouvoirs des organes consultatifs ? Je pense notamment
à ceux du CESEC.
A.S. : Le problème n’est pas tant de réformer le CESEC que lui donner les
moyens de travailler sereinement et efficacement. Pour ce faire, il faut graver
la question des délais dans les textes. Pour que les avis soient circonstanciés,
il faut qu’ils soient élaborés et transmis aux élus dans des délais convenables. 245
Or, en l’état actuel des choses, ce n’est pas absolument pas le cas. Il faut
notamment que le CESEC puisse le jouer son rôle de force de proposition.
C’est dommage qu’à cause de la question des délais, on se passe de l’expertise
d’une telle instance.
WM : Votre regard sur la chambre des territoires est-il aussi positif ?
A.S. : Non, je suis pour sa suppression. Il s’agit d’un hochet qui a été créé
pour faire plaisir à certains élus. Même si elle devait être réformée pour mieux
fonctionner, elle ferait double-emploi. Peut-être que certaines compétences
pourraient être dévolues, avec une enveloppe dédiée, aux intercommunalités.
Je vous prends un exemple : par ce système de délégation, l’entretien des
routes départementales pourrait être confié aux communautés de communes.
3°) Il ressort des entretiens déjà menés une volonté de mener une réforme
d’ampleur en ce qui concerne les agences et offices. Êtes-vous également
favorables à la fusion de certains d’entre eux ?
A.S. : Bien sûr. L’office des transports pourrait être une direction de la
Collectivité. Il y a autant de pré carrés qu’il n’y a d’agences et offices…
4°) Je me penche également sur la question de la démocratie participative. Êtes-
vous favorables à certaines de ses modalités, telles que les conférences
citoyennes ?
A.S. : Oui, mais comme pour tout, à condition ne pas en abuser. Une
conférence par an de ce type sur un sujet fondamental, pourquoi pas. Il faut
prendre garde à ne pas créer un nouveau « comité Théodule » qui nierait au
passage le résultat du suffrage universel. On ne peut pas transférer le mandat
à des citoyens qui, par ailleurs, ne s’exposent à aucune sanction électorale.
5°) J’aimerais à présent avoir votre avis sur l’autonomie. Il ressort des entretiens
menés que la plupart des personnes y sont favorables, mais sans pour autant
s’accorder sur la définition à en retenir.
A.S. : Il y a en effet plusieurs degrés d’autonomie. Nous avons déjà une
autonomie de gestion, un budget que nous décidons d’affecter comme nous
l’entendons. L’autonomie législative serait une étape supplémentaire, mais où
placer le curseur ? Je ne suis pas contre la possibilité de légiférer mais faisons
attention de ne pas nous prendre pour ce que nous ne sommes pas… Quand
je vois que ce n’est pas le président du Conseil exécutif qui décide de la
règlementation de vitesse sur les routes mais le préfet, je me dis que l’État
décentralise beaucoup officiellement mais sans beaucoup donner 246
concrètement. L’autonomie, pourquoi pas, mais à condition d’avoir les
moyens de l’exercer. Il faudrait commencer par desserrer l’étau en
réfléchissant aux domaines dans lesquels nous devrions pouvoir agir au plus
près des préoccupations des citoyens. 247
Pierre Savelli
Maire de Bastia
Échange téléphonique puis échange écrit
1°) Je m’adresse pour commencer à l’élu qui appartient au même mouvement
politique que l’actuel président du Conseil exécutif de la Collectivité de Corse,
Gilles Simeoni. À rebours de ce qu’on pourrait à première vue penser, la majorité
absolue ne risque-t-elle pas d’être parfois complexe à gérer ?
P. S. : La majorité absolue est à la fois une chance et un risque. Une chance
politique bien sûr car elle permet de mettre en œuvre un programme sans
compromis et un risque bien sûr car plus le pouvoir est partagé, moins la
charge est lourde à porter.
Le système démocratique est ainsi fait qu’il permet aux gens que le peuple élit
majoritairement de gouverner seuls ; cela semble aujourd’hui étonner
beaucoup de partis politiques insulaires.
Concernant Gilles Simeoni, il a fait la démonstration depuis de nombreuses
années qu’il était un homme d’ouverture et de consensus. Malgré sa majorité
absolue, il s’appuie énormément sur des outils qui ont vocation à apporter si
ce n’est un contre-pouvoir, au moins un contre-point : le CESEC, la Chambre
des territoires et l’ensemble des Commissions de l’Assemblée.
C’est la complexité des dossiers à traiter (déchets, transports…) et l’obligation
de prendre des décisions importantes et difficiles qui va rendre la mandature
difficile.
2°) Je m’adresse à présent au maire de Bastia. Comment l’opposition s’exprime-
t-elle au sein de votre conseil municipal ? Bénéficie-t-elle de droits spécifiques ?
P. S. : Au sein de la Ville de Bastia, bien sûr les droits de l’opposition sont
parfaitement respectés. Ils sont même plus importants que le droit ne le
permet sur certains points. À titre d’exemple, notre règlement intérieur est
assez souple pour laisser chacun s’exprimer. En séance, je laisse chaque
membre de l’opposition s’exprimer sans limitation d’intervention ou de durée
de celle-ci. Souvent, les trois ou quatre membres d’un même groupe prennent
la parole sur un même rapport.
3°) Ma prochaine question porte sur les organes consultatifs et s’adresse avant
tout au maire d’une commune de plus de 10 000 habitants qui, à ce titre, siège
au sein de la chambre des territoires. De manière générale, êtes-vous favorable 248
à une extension des pouvoirs des organes consultatifs ? Que pensez-vous de
l’ide selon laquelle la chambre des territoires pourrait jouer le rôle d’un « contre-
pouvoir » ?
P. S. : Je suis convaincu que la Chambre des territoires pourrait avoir un vrai
rôle à jouer. J’ai été très assidu aux séances de la Chambre et j’ai présidé deux
Commissions, et malgré cela j’ai rencontré beaucoup de difficultés.
D’abord, en termes d’organisation, il serait bon de prévoir des réunions fixes
(ex. tous les premiers lundis du mois) pour permettre à chaque maire d’être
libre pour les sessions. Aussi, la salle devrait être équipée d’une ligne internet
de meilleure qualité et d’un système audiovisuel digne de ce nom car les
interventions en visioconférences sont nécessaires pour certains maires.
Il y a ensuite un problème d’accompagnement, un manque de formation et
d’appui technique car les sujets abordés sont particulièrement complexes (ex.
Loi ELAN et PADDUC).
Je pense également que plus de points de discussion devraient émaner des
élus des territoires car jusqu’à aujourd’hui l’ordre du jour a plutôt été dicté
par les séances de l’Assemble de Corse (avis ou débat sur des rapports à voter).
4°) La dernière question, pour le premier volet relatif à l’évolution des
institutions, concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur
les institutions tels que les conférences citoyennes ?
P. S. : À Bastia, nous avons fait l’expérience de la démocratie participative dès
2014 avec la création d’une délégation propre, d’un service et de huit conseils
de quartier. C’est un exercice très difficile car il demande beaucoup de cadrage
et de médiation. Nous avons souvent noté un delta entre l’ordre du jour des
réunions proposées et les sujets évoqués avec les citoyens. En effet, les
habitants ont d’abord besoin, et c’est parfaitement légitime, d’obtenir des
réponses sur des sujets du quotidien avant de participer à la construction de
politiques publiques ou de projets plus généraux.
J’ai à ce jour une expérience plus heureuse avec le comité citoyen que j’ai créé
avec le président de l’exécutif, en tant que présidents de l’Association régionale
des missions locales : Parolla di a ghjuventù. Nous avons réussi à mettre en
place un collectif de jeunes très diversifié et très volontaire pour réfléchir sur
des problématiques globales pour la jeunesse. Ce comité fonctionne tellement
bien que nous avons acté récemment son autonomisation, il s’autogère
désormais.
C’est le cas également du conseil municipal des enfants.
Pour répondre à votre question, l’avis des citoyens est primordial et à ce titre
les institutions telles que les Conférences citoyennes peuvent être 249
intéressantes car malgré la petite société que nous constituons, il existe
encore des publics très éloignés des politiques publiques à qui nous devons
donner la parole.
5°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Votre opinion sur ce point est connue,
d’où une question ainsi orientée : que répondez-vous aux craintifs de
l’indépendance de la Corse, qui serait, selon eux, la suite logique de la
consécration de l’autonomie ? Pour le dire autrement, l’autonomie peut-elle être
une fin en soi ?
P. S. : Ce que l’on souhaite, c’est pouvoir offrir aux Corses les moyens de
mettre en œuvre une politique adaptée à leurs besoins : sur des questions
fondamentales et historiquement rattachées au mouvement national bien sûr
telles que la langue corse, mais également sur des sujets de la vie courante :
l’aide sociale, le logement, la distribution d’énergie etc.
C’est à cela que répond le besoin d’autonomie : nous permettre de proposer
des solutions adaptées, comme dans la majeure partie des îles ou territoires
spécifiques d’Europe.
Si l’autonomie suffit pour y arriver, il n’y aura pas de débat sur
l’indépendance. Et sinon, c’est un débat légitime qui pourra être examiné par
les citoyens. 250
Jean-Guy Talamoni
Ancien président de l’Assemblée de Corse
Échange téléphonique, le 22 septembre à 17 h
1°) Vous avez présidé l’Assemblée de Corse à un moment « clef », entre 2015 et
2021. Pour commencer cet entretien, comment définiriez-vous le rôle et la
mission d’une telle fonction ?
J.-G. T : Le président de l’Assemblée de Corse est l’animateur des travaux de
l’Assemblée, de la conférence des présidents, de la commission permanente et
des organes qui y sont attachés. Si la présidence de la commission permanente
est plus technique, celle de la conférence des présidents est bien plus
politique. Elle n’a pas vocation à délibérer sur les rapports mais est le lieu où
se règlent des problèmes d’ordre politique que l’on ne peut pas régler en
assemblée plénière.
Le président de l’Assemblée exerce également une fonction de représentation,
séparément ou conjointement aux côtés du président du Conseil exécutif. Mes
prédécesseurs ont ainsi exercé la fonction de présidence, mais j’y ai ajouté une
fonction stratégique et prospective. J’ai également élaboré des rapports, de
grands projets économiques, sociaux, culturels, environnementaux… Cet
aspect de l’évolution de la fonction sous ma présidence a été contesté au début
du mandat ; pourtant, les statuts précisent bien que les deux présidents par
exemple peuvent saisir, l’un ou l’autre, le Conseil économique, social
environnemental et culturel (CESEC) pour avis sur un projet ayant une
dimension économique, sociale ou culturelle. Si le président de l’Assemblée
peut effectuer une telle saisine, c’est bien qu’il peut également travailler sur
ces thèmes. D’où la création par mes soins des « Conférences permanentes ».
Les rapports que j’ai déposés ont d’ailleurs été adoptés pour la plupart, et
parfois à l’unanimité. L’initiative était conforme à nos statuts. J’ai fait plus
que mes prédécesseurs, c’est vrai. Mais je l’ai fait dans le cadre de ce que le
droit me permettait de faire. Je n’ai fait, finalement, qu’exercer à plein mes
prérogatives. Il n’y a d’ailleurs pas eu de contestations juridiques, ni par le
président du Conseil exécutif ni par le préfet.
J’espère que la fonction de présidence de l’Assemblée ne sera pas dévaluée et
que l’actuelle présidente, Marie-Antoinette Maupertuis, la maintiendra à ce 251
niveau de compétence. Elle en a largement les capacités. C’est une question
d’équilibre des institutions. Toutes les sensibilités sont représentées à
l’Assemblée, ce qui n’est pas le cas du Conseil exécutif. C’est la présidente de
l’Assemblée qui va avoir la charge de faire respecter les droits de l’opposition.
Le bicéphalisme peut être contesté sur le plan théorique, mais correspond à
la réalité du statut. C’est un élément d’autant plus positif depuis la fusion des
trois collectivités qui existaient jusqu’en 2018, qui donne encore plus de
pouvoir au président du Conseil exécutif. Je suis totalement hostile à la
concentration du pouvoir et crois énormément aux vertus de la collégialité ;
seuls des Checks et Balances à l’américaine [note de WM : un équilibre des
pouvoirs avec des freins et contrepoids] permettent de sauvegarder ces
principes. Par exemple, il faut bien comprendre que selon nos statuts, les
conseillers exécutifs ne sont pas des collaborateurs mais des ministres de
plein exercice.
Encore une fois, j’espère que l’actuelle présidente poursuivra dans cette voie
et je l’encourage à préserver ce bicéphalisme. Il est primordial. C’est vrai que
Pasquale Paoli n’y était pas favorable. Il était si influencé par Machiavel… Mais
la situation était particulière, l’homme était particulier.
2°) Lorsque vous présidiez l’Assemblée, vous aviez été élu sur une liste
commune avec le président de l’exécutif, mais vos sensibilités politiques étaient
différentes. D’aucuns s’accordent à dire que, malgré quelques blocages
politiques inévitables au sein d’une assemblée délibérative, cette « association »
fut équilibrée. Que répondez-vous à cette impression ?
J.-G. T. : Les déclarations des présidents de groupe lors de la dernière session
de la mandature ont été en effet très positives, et ont validé en quelque sorte
la manière dont j’ai exercé ma fonction. Encore une fois, je n’ai pas dépassé le
cadre de mes prérogatives, je les ai exercées pleinement. Pour répondre
précisément à votre question, j’ai surtout cherché à opérer un équilibre.
L’ensemble des élus l’a approuvé, il ne faut pas revenir en arrière, et maintenir
la présidence de l’Assemblée à ce niveau d’activité. L’« association » à laquelle
vous faites allusion fut une alliance entre les autonomistes et les
indépendantistes appréciée par les Corses, qui les ont portés ensemble au
pouvoir.
Sur le plan institutionnel, l’équilibre est essentiel. Nous l’avions aussi sur le
plan politique. C’est à présent derrière nous.
3°) L’ensemble des textes normatifs actuels relatifs au fonctionnement de
l’Assemblée et son règlement intérieur consacrent des droits spécifiques pour 252
l’opposition qui pourraient être renforcés. Au vu de votre expérience, quelles
améliorations pourraient être faites ?
J.-G. T : Ce qu’il faut vraiment éviter, ce sont les monologues d’une heure… Il
est très compliqué d’encadrer le temps de parole mais de tels monologues
détournent les citoyens du suivi de nos débats, et renforcent du coup
l’impression d’entre-soi… C’est grave du point de vue de la démocratie. Il faut
donc maintenir l’exigence du temps de parole. Je n’ai jamais interrompu une
séance en presque six années. Pas un seul incident n’a pu justifier une
interruption de séance. Globalement, les débats se déroulent dans de bonnes
conditions. À condition que l’opposition soit respectée. Et oui, il faut renforcer
ses droits.
J’ai pour ma part fait trois réformes en ce sens : la création d’une questure
[note de WM : les questeurs exercent des pouvoirs étendus en matière
financière, comptable et administrative. Traditionnellement, dans certaines
assemblées, une questure est réservée à l’opposition] ; de la commission de
déontologie et du comité d’évaluation des politiques publiques.
La questure comporte deux questeurs pour la majorité, deux questeurs pour
l’opposition, en respectant la parité hommes/femmes. Ces questeurs ont un
accès direct aux données relatives aux moyens matériels, financiers et
humains de l’Assemblée.
La commission de déontologie est une autorité indépendante présidée par un
Bâtonnier, en ce moment maître Romani. Je crois qu’il est essentiel de la
maintenir.
Quant au comité d’évaluation des politiques publiques, il n’a pas vocation à
se substituer au CESEC. Ce dernier permet la participation de la société civile
aux débats politiques. Il est vrai qu’il peut aussi, en aval, avoir une fonction
de contrôle mais je ne crois pas que cette fonction doive être première. Cette
fonction d’évaluation doit appartenir au comité d’évaluation des politiques
publiques, qui a été créé spécialement pour exercer cette fonction. C’était mon
idée et j’y ai fait entrer de façon massive des personnalités extérieures à la
Collectivité. La présidente a été de même élue par des personnalités
extérieures.
4°) Ma prochaine question porte justement sur les organes consultatifs. De
manière générale, êtes-vous favorable à une extension des pouvoirs des
organes consultatifs que sont le CESEC, la chambre des territoires, le comité
d’évaluation des politiques publiques et l’Assemblea di a Ghjuventù ? En tant
que président de l’Assemblée, comment vous êtes-vous positionné face à ces
instances, notamment par rapport au conseil exécutif ? 253
J.-G. T : Tous les organes que vous citez sont tout à fait essentiels pour mieux
préparer le travail de l’organe décisionnel. N’oublions pas que c’est l’assemblée
délibérante qui a la compétence de principe, le Conseil exécutif n’ayant qu’une
compétence d’attribution. C’est vrai que sur le plan fonctionnel et financier, le
pouvoir du président de l’exécutif est considérable mais il ne faut pas oublier
que sur le plan politique, c’est l’Assemblée qui jouit de la compétence de
principe. Comme son nom l’indique, le Conseil exécutif a l’obligation
d’exécuter les délibérations de l’organe délibérant.
Le CESEC permet de mieux préparer les délibérations en amont. Le grand
problème est la question des délais, qui n’est pas simple. Il est important
d’allonger les délais sur tous les sujets, et surtout les plus importants, pour
que les élus aient le temps de lire les avis du CESEC, de s’en imprégner, voire
d’être influencés par eux. En ce moment, c’est impossible, les élus découvrant
parfois les avis au moment même des délibérations ; c’est-à-dire à un moment
où ils se sont déjà positionnés en réunion de groupe sur le sens de leur vote.
Le CESEC peut être saisi par les deux présidents conjointement ou
séparément. Il serait souhaitable que se multiplient aussi les autosaisines,
toujours dans l’intérêt de mieux préparer, en amont, la prise de décision au
cours des sessions. En revanche, je pense que la fonction d’évaluation n’entre
pas directement dans ses missions.
La chambre des territoires aurait dû être l’interface entre le niveau de la
Collectivité et celui, plus micro, des territoires. Ça n’a pas marché parce que
la chambre a été mal composée. Il n’y a, pour commencer, pas de parité entre
les hommes et les femmes. Ensuite, sa présidence est exercée par le président
du Conseil exécutif. Avec les si lourdes tâches qui sont déjà les siennes… Il
n’a honnêtement pas le temps de s’en occuper. Il faut un président différent
qui puisse animer les séances et travaux. Le problème est que c’est la loi qui
impose une telle présidence mais le président du Conseil exécutif aurait pu
déléguer la présidence à une autre personne. Avant même que la loi ne soit
éventuellement modifiée, Gilles Simeoni devrait désigner un président délégué
pour présider la chambre des territoires. Ce n’est pas un « comité Théodule »,
il serait important pour opérer notamment des arbitrages budgétaires.
L’Assemblée de Corse ne remettrait pas en cause facilement des arbitrages
préparés par la chambre des territoires.
WM : Vous pensez qu’elle peut même fonctionner tel un contre-pouvoir ?
J.-G. T : Bien sûr ! Être un organe consultatif ne signifie pas ne pas avoir de
pouvoir. Prenez l’exemple de l’Assemblea di a Ghjuventù, que vous citez
également dans votre question. Quand elle vote à l’unanimité quelque chose, 254
aucun groupe de l’Assemblée n’ose l’écarter. Politiquement, son poids est
important. Un organe consultatif n’est pas privé de poids. Mais pour tous les
organes consultatifs, il faut maintenir la publicité des débats, mieux
communiquer dans les médias.
Certains estiment que les organes consultatifs sont trop nombreux. Mais une
certaine complexité est inhérente à la démocratie. La dictature, c’est
évidemment plus simple. Personne n’en veut, je pense. En démocratie, Il faut
avoir des comités, des conseils, des pouvoirs, des contre-pouvoirs qui vont
agir tels des Checks and Balances. Il faut donc renforcer le rôle des organes
consultatifs.
5°) La dernière question, pour le premier volet relatif à l’évolution des
institutions, concerne la démocratie participative. Quel regard portez-vous sur
les institutions tels que les conférences citoyennes ou le droit de pétition pour
les citoyens ?
J.-G. T : J’y suis favorable dans le même esprit que dit précédemment : quand
certains y voient des « usines à gaz », j’y vois une complexité inhérente à la
démocratie. Je suis favorable aux conférences citoyennes et je vous avais
d’ailleurs demandé d’intervenir sur ce thème au cours de la journée sur « Le
futur de la démocratie ». Mais ce genre de conférences ne fonctionneront que
si les choses sont faites de manière précise et indiscutable du point de vue de
la légitimité. Encore une fois, complexité n’est pas complication.
6°) J’en viens à la question relative à l’autonomie de la Corse. Dans certains
pays, la forme de l’État unitaire et indivisible n’empêche pas ce dernier
d’octroyer l’autonomie législative à certaines de ses régions. Par transposition,
il serait donc possible d’envisager l’autonomie de la Corse au sein d’une
République qui demeurerait indivisible. Votre opinion sur ce point est connue,
d’où une question ainsi orientée : Pour certains, l’autonomie est une fin en soi.
Pour d’autres, elle est le passage obligé pour l’indépendance. Vous êtes
indépendantiste mais, lorsque vous m’aviez sollicitée pour rendre un rapport sur
le statut constitutionnel de la Corse en 2018, vous aviez appuyé la proposition
autonomiste. Etait-ce par souci de consensus politique ou pensez-vous, plus
techniquement, que l’autonomie est une voie obligée pour l’indépendance ?
J.-G. T : L’autonomie a été acceptée par les indépendantistes comme une
étape nouvelle à franchir. Mais il faut faire attention à ce que l’on met derrière
le mot. Je me souviens que dans les années quatre-vingt, Raymond Barre avait
écrit que la Corse bénéficiait d’un statut proche de l’autonomie. Or, si
l’autonomie est l’autonomie législative, on en est encore très loin. Du coup, le
mot est si dévoyé que je n’aime pas l’employer. Je lui préfère celui de 255
dévolution. Corsica Libera a accepté de défendre celle-ci avec les autonomistes
car ce n’était, pour nous, qu’une étape vers l’indépendance. Une fois la
dévolution législative obtenue, le débat suivant devra porter sur
l’indépendance de la Corse. En Catalogne et en Ecosse, ce débat est arrivé
rapidement. Tout a changé en dix ans en Catalogne.
Le piège à éviter, c’est de confondre autonomie et différenciation. Toutes les
collectivités territoriales vont obtenir normalement le droit à la différenciation
[note de WM : le projet de loi 3DS qui le prévoit n’est pas encore adopté par le
Parlement]. L’autonomie n’est pas la différenciation. Plutôt que de répéter le
mot, examinons son contenu. Aujourd’hui, dans le cadre du droit français,
seule la Nouvelle-Calédonie jouit de l’autonomie législative. Le projet d’article
qui avait été retenu dans le projet de loi constitutionnelle est très loin de nous
l’offrir. 256
Jean-Jacques Urvoas
Ancien garde des Sceaux
Ancien président de la Commission des Lois de l’Assemblée nationale
Ancien député
Échange écrit
1°) Monsieur le ministre, cher collègue, J’ai tenu à ce que notre entretien figure
dans le présent rapport car votre expertise, pour l’évolution institutionnelle de
la Corse, est précieuse à plusieurs titres. Pour chaque question, je les rappellerai
pour nos lecteurs.
Je commence par m’adresser au fin connaisseur, mais aussi acteur, de
l’évolution de la Nouvelle-Calédonie. En 2013, alors président de la Commission
des Lois de l’Assemblée nationale, vous avez publié un rapport d’information
avec Dominique Bussereau et René Dosière intitulé « Ouvrir un nouveau cycle
pour l’avenir de la Nouvelle-Calédonie ». Vous avez également été, en 2015,
rapporteur de la Mission d'information permanente sur l'avenir institutionnel de
la Nouvelle-Calédonie présidée par Dominique Bussereau.
Voici ma première question : Quel bilan tirez-vous de ce processus commencé
avec les Accords de Nouméa, qui était censé conduire la Nouvelle-Calédonie vers
l’indépendance ?
J.-J. U. : Je me permets de reprendre votre formulation. Le processus n’était
« censé conduire la Nouvelle-Calédonie vers l’indépendance » que pour un seul
des trois signataires : le FLNKS. C’est d’ailleurs ce qui fait l’original et la force
que l’Accord de Nouméa : trois partenaires (l’Etat, le FLNKS et le RPCR)
s’accordent sur une méthode en divergeant sur sa finalité : l’indépendance
pour le FLNKS, le maintien dans la République pour le RPCR et la capacité à
se bâtir un « destin commun » pour l’État.
À mes yeux, c’est la formidable leçon des trente dernières années en Nouvelle-
Calédonie : parier sur l’intelligence collective n’est jamais risqué. Si le péril et
l’exception avaient enfanté les Accords de Matignon-Oudinot en 1988 suivis
de l’Accord de Nouméa en 1998, depuis les calédoniens démontrent que la
synthèse est toujours préférable à la rupture. Certes, si la Calédonie a
profondément changé depuis trente ans, l’essentiel reste pendant. La question
de la « pleine souveraineté » se pose pratiquement dans les mêmes termes
qu’au moment de la poignée de main entre Jean-Marie Tjibaou et Jacques 257
Lafleur sous l’initiative de Michel Rocard en 1988. Le prochain référendum
doit y répondre.
Comme juriste, je retiens la précieuse malléabilité de notre droit. Patiemment,
il s’est mis au diapason des faits par une lecture assurément constructive de
ses ressources. « Je savoure à l’avance la perplexité des professeurs de droit
public devant la nouveauté et l’étrangeté de l’objet constitutionnel que vous
venez d’inventer… Le concept de droit évolutif en matière de souveraineté est
radicalement nouveau » s’amusait par anticipation Michel Rocard au moment
de la signature de l’Accord de Nouméa.
Et de fait, pour chaque question, pour tous les sujets, la réponse élaborée fut
empirique, à l’abri des grands schémas théoriques préétablis et des
constructions idéologiques dominantes. En utilisant le droit dans les capacités
d'action qu'il procure, les signataires de l’Accord ont ainsi démontré que les
réponses relevaient essentiellement de la dynamique propre à la politique.
2°) En février 2015, vous vous êtes rendu en Polynésie française au nom de la
Commission des Lois pour vérifier l'application de la loi organique de 2004
organisant l'autonomie de ce territoire. Pour ma part, je considère qu’un territoire
n’est pas autonome tant qu’il ne jouit pas de l’autonomie législative. Or les « lois
de pays » de la Polynésie française ne sont pas des actes législatifs mais des
actes administratifs.
Selon vous, n’est-ce qu’un détail de nature organique, les compétences dévolues
à ce territoire suffisant à le qualifier d’autonome ? Quelles conclusions avez-
vous tiré lors de cette visite ? Les compétences sont-elles exercées « à plein » ?
Enfin, et surtout, que pensez-vous de l’idée d’aligner le statut de la Corse sur
celui de la Polynésie ?
J.-J. U. : À l’exclusion de la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie est la collectivité
territoriale dotée de la plus grande autonomie à l’égard de l’État. Son statut
est d’ailleurs régulièrement amodié de manière consensuelle à l’image des
deux lois, organique et ordinaire, du 5 juillet 2019 qui introduisent des
avancées en matière foncière ou d’intercommunalités. Elles correspondaient
en cela aux observations que j’avais pu faire en 2014 quand la commission
des Lois de l’Assemblée avait souhaité dresser un bilan du statut de 2004 et
aussi aux jalons posés lors de mon déplacement comme garde des sceaux en
mars 2017.
Partant, j’ai relevé que lors des débats au Sénat les sénateurs polynésiens
n’avaient pas réclamé, - pas plus d’ailleurs que les élus des institutions
polynésiennes - de nouvelles compétences mais uniquement des clarifications,
des adaptations à leurs spécificités géographiques et des ajustements dans le
partage des compétences entre les collectivités. Il faut donc en conclure que 258
l’autonomie telle qu’elle est aujourd’hui organisée correspond à leurs attentes.
Je ne voudrais donc pas être plus polynésien que les polynésiens.
Concernant votre interrogation d’alignement du statut de la Corse sur celui
de la Polynésie, je suis dubitatif. En vérité, autant je suis convaincu qu’il faut
toujours s’inspirer de ce qui existe (et surtout si les bénéficiaires marquent
leur satisfaction) autant la reproduction me parait avoir souvent un caractère
factice.
3°) Je m’adresse à présent au rapporteur des projets de loi pour la transparence
de la vie publique suite à l’affaire Cahuzac. Dans mon rapport, je vais me
pencher sur la question de l’évaluation des politiques publiques. Il s’agit d’une
compétence, qui, en Corse, est un peu partagée entre plusieurs instances :
commissions de l’Assemblée, Conseil économique, social, environnemental et
culturel, comité d’évaluation des politiques publiques (avec, en son sein, des
citoyens tirés au sort). Etes-vous un partisan de ce partage ou plutôt de la
centralisation de la mission de contrôle et d’évaluation à une seule instance ?
Si oui, des élus doivent-ils y siéger ?
J.-J. U. : Dans ce domaine, je suis tellement convaincu du retard de nos
pratiques collectives que plus la compétence sera distribuée en de multiples
institutions, plus les progrès pourront être faits. Réserver cette prérogative à
une seule structure ne serait pas nécessairement un gage d’efficacité. Il suffit
pour s’en convaincre d’observer le bilan plus que modeste de l’Assemblée sous
cette législature… Au Sénat, où les commissions permanentes prennent en
charge depuis longtemps l’évaluation des lois, les rapports sont autrement
plus fournis et bien plus intéressants.
Il se déduit de cette observation mon approbation à la participation des élus
aux instances dédiées à l’évaluation. Notamment pour ceux qui siègent dans
l’opposition.
4°) En 2014, vous avez été nommé rapporteur sur la réforme du règlement de
l’Assemblée nationale. En Corse, les droits de l’opposition pourraient être
renforcés par une modification du règlement de l’Assemblée. Quelles sont, selon
vous, parmi tous les droits de l’opposition qui existent au niveau national, la ou
les réformes qui permettent d’accordent un vrai statut pour l’opposition ?
J.-J. U. : S’il est une permanence historique depuis la Révolution, c’est bien
celle de la réticence de toute majorité à reconnaître la minorité comme force
instituée. Presque toujours ignorée, à peine consultée par les exécutifs, les
oppositions en France ont toujours été vouée à apparaître comme des forces
d’imprécation. Ainsi à mes étudiants, je rappelle souvent que le mot de Léo
Hamon qui, voulant décrire l’état d’esprit des fondateurs de la Ve République
avait parlé « d’asseoir le droit de la majorité » … 259
En conséquence, toutes les voies doivent être explorées autour d’une
intention : favoriser le questionnement de l’exécutif par l’opposition : droit
d’interpellation de l’Exécutif réservé aux minorités, capacité d’initiation de
missions d’alerte (je ne crois pas pertinent d’utiliser des termes comme
« commission d’enquête » qui sont intrinsèquement liés aux compétences
particulières dont le Parlement peut se prévaloir), facilité pour solliciter l’avis
de structures telles que le CESEC, faculté d’auditionner les chefs de services…
Mais toutes ces potentialités ne seront que théoriques si elles restent
textuelles, la vitalité du fonctionnement démocratique dépend moins des
textes que des mœurs.
5°) Vous avez été l’auteur et le rapporteur d’une proposition de loi
constitutionnelle visant à ratifier la Charte européenne des langues régionales
ou minoritaires. J’ai eu la chance de travailler avec vous sur la question des
langues régionales. La promotion de la langue corse, notamment par la méthode
de l’enseignement immersif, est une question au centre des préoccupations de
la majorité, mais aussi de l’opposition en Corse. Comment voyez-vous l’avenir
des langues régionales, surtout après la censure de l’immersif par le Conseil
constitutionnel en mai 2021 ? Autre question : pensez-vous toujours que la
ratification de cette Charte serait une chance pour les langues régionales ?
J.-J. U. : La seule voie sérieuse est évidemment d’engager une révision de la
Constitution pour enfin dissiper tous les nuages qui régulièrement
s’amoncellent au-dessus des langues régionales. À l’évidence, l’introduction
dans la Constitution en 2008 de l’article 75-1 n’a rien changé et ce, en dépit
des intentions explicites du constituant et des assurances données par le
gouvernement de François Fillon. Il faut donc modifier l’article 2.
La ratification de la charte est une question pendante depuis 1999 ! Cela fait
plus de vingt ans. À l’époque, elle représentait une avancée notable et c’est
d’ailleurs pour cela que le gouvernement de Lionel Jospin l’avait signé. Mais
la censure n°2021-818 du 21 mai 2021 a obéré tous les progrès potentiels que
l’on pouvait en attendre. Dans l’ordre des priorités, le chantier constitutionnel
est donc premier.
6°) Vous êtes l’auteur d’un ouvrage intitulé « Pour l’Assemblée de Bretagne »
dans lequel vous vous dites favorable de la création d’une collectivité unique
par la fusion de la région et des départements. La Corse vous a-t-elle servi de
modèle de réflexion ? Quel regard portez-vous sur le fonctionnement actuel de
la Collectivité de Corse ?
J.-J. U. : L’organisation institutionnelle corse fut une puissante source
d’inspiration pour le projet d’Assemblée de Bretagne que j’avais développé en
2014. J’ai partagé le souci de simplification que représentait la collectivité 260
unique et la méthode pour parvenir à faire inscrire cette innovation dans la
loi NOTRe m’est aussi apparue comme habile et surtout efficace.
Hélas, la procédure de fusion d'une région avec les départements qui la
composent, fixée par le code général des collectivités territoriales, a été
supprimée par la même loi du 16 janvier 2015 qui a modifié la délimitation
des régions. Dès lors, la méthode corse n’est nullement reproductible.
Il serait prétentieux d’émettre un avis circonstancié sur le fonctionnement
actuel de la Collectivité car je ne suis pas avec suffisamment d’acuité son
actualité et puis surtout, le recul n’est pas suffisant. Cependant, vu de
Bretagne, j’ai l’impression (mais ce n’est qu’une intuition) que l’articulation
entre l’échelon régional et les échelons communaux et intercommunaux est
perfectible. De même, il est sans doute un peu trop tôt pour qualifier l’exécutif
de « véritable gouvernement régional ». Enfin, l’État doit aussi finir par
admettre que la Collectivité n’est pas une collectivité de droit commun, ce qui
doit entrainer une compréhension pour aborder les sujets fiscaux par
exemple. 261
Petr’Antò Vesperini
Vice-président de l’Assemblea di a Ghjuventù
Conseiller municipal à la mairie de Purtivechju
Visioconférence, le 29 septembre 2021 à 17 h
1°) Pour commencer cet entretien, comment définiriez-vous le rôle et la mission
de l’Assemblea di a Ghjuventù ?
P.-A. V. : Tout d’abord, je tiens à dire combien je crois profondément à toutes
les instances qui permettent à la démocratie participative de s’exercer. C’est
d’ailleurs la délégation dont je m’occupe à la mairie de Purtivechju. L’idée force
est d’attirer les citoyens vers un projet commun. La démocratie participative
est l’avenir de la politique en Corse et la jeunesse doit y jouer un rôle. Mais j’y
crois surtout à un niveau micro. Peut-être, toujours au niveau de la
démocratie participative, aurions-nous dû commencer par les expérimenter
au niveau des petites communes avant de monter en puissance à plus grande
échelle. A la mairie de Purtivechju, nous avons créé un conseil municipal des
jeunes, le consigliu pè l’avvene, composé de jeunes âgés entre 14 et 25 ans, de
même qu’une consulta paesana.
Au départ, le rôle de l’Assemblea di a Ghjuventù était de recueillir l’avis de la
jeunesse corse, de lui offrir une dimension politique, selon le souhait de son
créateur, Jean-Guy Talamoni. Cette assemblée a permis à la jeunesse corse
d’avoir un vrai relais au sein de la Collectivité pour porter sa voix.
Nous avons conscience qu’au final, nos avis, nos mentions n’ont pas été
utilisés comme nous l’aurions voulu. Ce n’était pas imputable aux personnes ;
le président du Conseil exécutif nous a toujours écoutés, et il est soucieux de
toujours s’adresser à la jeunesse dans ses discours. Mais c’est une assemblée
encore jeune, et la Collectivité est une administration très lourde à gérer. D’où
une légère désorganisation au sein de notre instance.
2°) Au-delà de l’expérience personnelle que j’imagine riche, avez-vous
l’impression d’apporter concrètement des choses au niveau décisionnel ?
P.-A. V. : Pour commencer, l’Assemblea di a Ghjuventù a le grand mérite
d’exister. Elle est également respectée : tant Gilles Simeoni que Jean-Guy
Talamoni ont toujours pris soin de nous citer, et Lauda Giudicelli fut très 262
présente [note de WM : Laura Giudicelli était, et est toujours, conseillère
exécutive en charge de la jeunesse, des sports, de l'égalité femmes-hommes, de
la vie associative et de l’innovation sociale]. Mais je ne peux pas vous cacher
que parfois, nous avions quand même l’impression d’être une « vitrine ».
WM : Dans quel sens ? Diriez-vous que vous avez été « sous-employés » ?
P.-A. V. : Oui et non, c’est un peu compliqué. Nous sommes une institution
jeune, composée de jeunes. Il nous encore un peu de temps, et plus de
moyens, pour mieux fonctionner.
WM : J’en viens justement à la question des moyens. Quelles sont les
principales difficultés auxquelles vous vous heurtez, et qui pourraient faire
l’objet d’adaptations ?
P.-A. V. : Qui dit administration dit administrateurs. Nous n’avons pas,
concrètement, les moyens de bien fonctionner. Il faut renforcer ces moyens
administratifs. Nous avons un référent administratif très efficace, mais il ne
peut pas tout faire. Nous n’avons pas de référent politique. Jean-Guy Talamoni
était très disponible pour nous mais il avait une vision particulièrement
activiste de la présidence ; je ne sais s’il en sera de même avec la nouvelle
présidente. Je ne doute pas qu’elle sera à l’écoute, mais quoi qu’il en soit, nous
avons besoin d’un référent politique, notamment pour faire le lien avec le
Conseil exécutif. Au sein de la mairie de Purtivechju, nous avons créé cette
fonction de référent auprès du conseil des jeunes, que j’exerce.
4°) La règle selon laquelle votre président est en même temps celui de
l’Assemblée (votre présidente, en l’occurrence) est-elle une bonne chose selon
vous, ou une entrave à votre liberté ?
P.-A. V. : C’est une bonne chose qu’il faut conserver. Cette présidence donne
plus de crédit à notre Assemblée, plus de prestige aussi. Dans les faits,
l’ancien président de l’Assemblée de Corse s’appuyait beaucoup sur les vice-
présidents.
5°) Que pensez-vous de l’idée de vous convier aux « conférences des
présidents » ?
P.-A. V. : Tout dépend du sujet. Dans certaines réunions où il est par exemple
question de sujets très politiques et/ou très techniques, notre présence ne
serait ni souhaitable ni utile. En revanche, quand les sujets concernent la
jeunesse, notre sollicitation et présence paraîtrait tout naturelle. 263
6°) L’ordre du jour des sessions de l’Assemblée vous est-il communiqué ?
P.-A. V. : La question des délais est problématique. Nous n’avons pas toujours
l’ordre du jour des sessions en avance, ni d’ailleurs les rapports du Conseil
exécutif. Quand nous étions directement intéressés, parfois, comme ce fut le
cas avec le Pattu pè a Ghjuventù. Mais ce ne fut pas systématiquement le cas.
7°) On pourrait imaginer que votre avis soit obligatoirement demandé pour les
questions relatives à la jeunesse par exemple. Ne craignez-vous pas la
« pression » que pourrait entrainer cette nouvelle règle ?
P.-A. V. : Il faut prendre garde au caractère obligatoire des avis. C’est aussi
une question de protection de l’administration, de son meilleur
fonctionnement. Notre avis doit être demandé, sinon notre existence n’aurait
pas de sens, mais il ne doit pas être obligatoire.
8°) Souhaitez-vous ajouter un élément que nous n’aurions pas encore abordé ?
P.-A. V. : Oui, puisque vous m’en donnez l’occasion. L’Assembla di a
Ghjuventù est bien composée. Il faut conserver le principe des candidatures
libres. Cette répartition, candidatures volontaires, intervention de l’université
de Corse, des syndicats est équilibrée. On nous a parfois reproché d’être une
assemblée trop « nationaliste ». Mais c’était logique et cohérent au vu des
résultats des élections territoriales : l’Assemblea di a Ghjuventù est le reflet de
la tendance politique de la jeunesse du moment. Notre couleur était donc, et
va encore être, en cohérence avec le suffrage universel. 264
Table des matières
Avant-propos : Cadre méthodologique du rapport et des annexes
1°) La légitimité de la commande du rapport
2°) L’objectif poursuivi par le rapport : proposer des améliorations et réformes sans décider à la place des élus
3°) Le public visé par le rapport : l’ensemble de la communauté
Introduction
Cohérence entre la réforme des institutions
et la revendication de l’autonomie
Première partie
L’amélioration de l’existant.
Un renforcement démocratique pour des institutions plus efficaces
Chapitre I : Des institutions équilibrées
o Un équilibre organe délibérant/organe exécutif spécifique à la Collectivité de Corse
Section I : Un président et des conseillers exécutifs qui gouvernent
A. Réformer les agences et offices
o Généralités sur les EPIC pour mieux saisir le particularisme corse o La spécificité des agences et offices de la Collectivité de Corse o Précisions sur le statut juridique des agences et offices : quatre ont un fondement législatif, quatre ont un fondement réglementaire
o Le choix de la Collectivité de maintenir les agences et offices Proposition n°1
B. Harmoniser le pouvoir d’ester en justice, en demande ou en défense, du président du Conseil exécutif
o L’absence de clarté du Code général des collectivités territoriales o Résoudre la contradiction entre diverses dispositions du Code général des collectivités territoriales
Proposition n°2
Section II : Une Assemblée qui délibère
o L’évolution du scrutin ayant des incidences sur la représentation 265
A. Assurer l’équilibre entre l’Assemblée et l’Exécutif
o L’inadaptation du terme « bicéphalisme »
o Première fonction de l’Assemblée de Corse : faire le droit Proposition n°3
o Deuxième fonction de l’Assemblée de Corse : contrôler l’exécutif
B. Renforcer les droits de l’opposition
o Rappel de l’évolution des droits de l’opposition au niveau national o Les droits de l’opposition déficitaires dans le règlement de l’Assemblée de Corse o La question du mode d’élection des membres de la commission permanente (représentation proportionnelle à la plus forte moyenne/au plus fort reste) Proposition 4
o La présidence obligatoire de l’une des trois commissions organiques par l’opposition Proposition 5
Section III : Des organes consultatifs qui accompagnent
A. Pour une vision qualitative et non seulement contraignante des avis du CESEC
o La spécificité du CESEC par rapport aux Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER)
o Mieux éclairer techniquement la Collectivité pour mieux décider politiquement Proposition 6
o Une conférence des présidents élargie à la présidente du CESEC Proposition 7
B. Une chambre des territoires relais entre les petits territoires et la Collectivité
o Un organe mal composé et sous-exploité
o Revoir la composition de la chambre des territoires pour valoriser sa mission de relais
Proposition 8
C. Une Assemblea di a Ghjuventù plus efficace
o L’insuffisance des moyens
o Le besoin d’un relais avec le Conseil exécutif
Proposition 9
Chapitre II : Des institutions exemplaires
Section I : Du contrôle des politiques publiques à la prévention anti-corruption
A. Le problème de la démultiplication de la fonction de contrôle
o Trois lieux d’exercice du contrôle et de l’évaluation des politiques publiques o La fragilité normative du comité d’évaluation des politiques publiques Proposition 10 266
B. Bâtir un plan anti-corruption
o Les exigences de la loi Sapin II et les recommandations de l’Agence française anticorruption pour les collectivités territoriales
o La création d’un comité de pilotage présidé par un référent déontologique pour bâtir le plan anti-corruption
Proposition 11
Section III : Le lien entre le peuple et les élus
A. Le paradoxe de la démocratie participative
o Aménager la démocratie
o Renouveler la démocratie
B. Une conférence citoyenne corse (« Pieve ») sur le développement durable o Les prémisses indispensables : la « sélection » des citoyens
o L’expérience du droit comparé
o Les conférences citoyennes adaptées à la Corse : les « Pievi » Proposition 12
Seconde partie
L’évolution souhaitable.
Un peuple Corse dans une île autonome
Prolégomènes
o Synthèse des entretiens sur la question de l’autonomie : le même mot pour plusieurs réalités
o Rappel du statut constitutionnel actuel de la Corse
Chapitre I : De l’indivisibilité
Section I : L’évolution des discours politiques sur l’indivisibilité de la République
A. La marche de la décentralisation
B. Le « pacte girondin »
Section II : L’évolution du droit aménageant l’indivisibilité
A. En métropole : de l’expérimentation à la différenciation
o La confusion entre l’unité et l’indivisibilité
o L’insuffisante expérimentation
o L’illusion du pouvoir règlementaire autonome
o L’inconstante différenciation
B. En Outre-mer : Un exemple pour la Corse ? 267
o Rappel des différentes catégories de l’Outre-mer
o La spécificité de la Polynésie
o Conclusion : la non pertinence de la transposition du modèle ultra-marin à la Corse
Chapitre II : De l’insularité
o Îles et droit européen
o L’hypothèse de la Corse autonome au sein de l’Union européenne
Section I : Consacrer juridiquement l’identité corse
A. La reconnaissance constitutionnelle du peuple Corse
o La censure du Conseil constitutionnel en 1991
o Le contournement de la censure du Conseil constitutionnel Proposition 13
B. La protection constitutionnelle de la langue corse
o La protection des langues régionales en droit comparé
o Le caractère inopérant de la disposition constitutionnelle déclarant que « les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France »
o La censure de l’enseignement immersif par le Conseil constitutionnel o Réviser la Constitution pour sauver l’enseignement immersif de la langue corse Proposition 14
Section II : La voie des îles autonomes
A. Le fondement : les contraintes insulaires
o L’insularité mentionnée de manière neutre dans les constitutions o La référence au « fait » insulaire dans les statuts d’autonomie
B. La conséquence : l’autonomie législative
o Une autonomie variable en raison de l’insularité
o Une autonomie exclusive au profit des îles : l’exemple pertinent des « immémoriales aspirations à l'autonomie des populations insulaires » (statut des Açores)
Conclusion
Le statut constitutionnel de la Corse, île autonome
o Insister, non sur l’article 74, mais sur son « environnement » o Insister sur l’inefficacité du pouvoir d’adaptation
Proposition 15
Annexes
Annexe N°1 : Tableau synoptique des propositions
Annexe N°2 : Compte-rendu des entretiens menés avec diverses personnalités