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Document publié le Vendredi 1 janvier 2021
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Thèmes du document : Économie et finances, Investissement et développement économique, Fiscalité,
RAPPORT SUR LES ORIENTATIONS
BUDGETAIRES DE L’EXERCICE 2022
DE LA METROPOLE
AIX-MARSEILLE-PROVENCE
Accusé de réception en préfecture
013-200054807-20211119-9107-DE
Date de télétransmission : 25/11/2021
Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 2/89
Table des matières
Introduction....................................................................................................................................................4
1 Contexte général .....................................................................................................................................5
1.1 Un retour en surface après une crise sanitaire d’ampleur ? ..................................................................5
1.2 Les perspectives économiques pour 2022 .............................................................................................6
1.2.1 La situation économique globale .......................................................................................................6
1.2.2 La situation économique nationale : Perspectives pour la France ....................................................8
1.2.3 Les marchés financiers.....................................................................................................................11
1.2.4 L’environnement socio-écononomique local...................................................................................14
1.3 La situation des finances publiques et les perspectives pour 2022 .....................................................15
1.3.1 Avant la crise, un redressement inachevé des Finances Publiques .................................................16
1.3.2 Un choc majeur sur les Finances Publiques en 2020 .......................................................................16
1.3.3 En 2021, un déficit toujours élévé malgré le rebond de l’activité économique ..............................16
1.3.4 Les prévisions après 2021 : Le défi de la croissance et de la maîtrise de la dépense publique .......17
1.3.5 La dette, enjeu croissant du financement sur les marchés financiers pour les administrations
publiques .......................................................................................................................................................18
1.3.6 Le projet de Loi de Finances pour 2022 ...........................................................................................19
1.4 La situation financière des collectivités locales....................................................................................21
1.4.1 Une dégradation des finances publiques moindre que celle anticipee ...........................................21
1.4.2 Des pertes de recettes attenuees par la stabilite des produits fiscaux et par les mesures de soutien
de l’ETAT ........................................................................................................................................................21
1.4.3 Des charges de fonctionnement en légère progression ..................................................................22
1.4.4 Une dégradation financière dans l’ensemble limitée, mais le constat de situations hétérogènes .23
2 Cadre d’adoption du budget primitif 2022 de la Métropole Aix-Marseille Provence...............................25
2.1 Rappel du cadre institutionnel spécifique de la Métropole Aix-Marseille Provence ...........................25
2.2 L’évolution de l’architecture budgetaire métropolitaine.....................................................................26
2.3 Le processus d’élaboration et d’adoption du budget primitif 2022.....................................................28
3 Les transferts de charges liés aux transferts de compétences.................................................................30
3.1 Les transferts de charges entre la Métropole et les communes ..........................................................30
3.2 L’évaluation des charges transférées ...................................................................................................31
4 Les orientations budgétaires 2022 de la Métropole Aix-Marseille Provence...........................................34
4.1 Une situation financière degradee exarcerbee par la crise qui impose des arbitrages a court terme 34
4.1.1 La maîtrise budgetaire et les principes d’équilibre de la Métropole ...............................................34
4.1.2 Des soldes intermediaires de gestion sous haute surveillance........................................................36
4.1.3 Priorité donnée aux cofinancements pour soutenir la réalisation des politiques métropolitaines.37
Accusé de réception en préfecture
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4.1.4 L’encadrement du recours à l’endettement ....................................................................................37
4.1.5 L’impact de la crise sanitaire et économique précipite le besoin d’épargne...................................38
4.1.6 Une trajectoire financière qui ne peut etre soutenue qu’avec une hausse des niveaux d’épargne à
court terme....................................................................................................................................................40
4.2 Les hypothèses sur les composantes du budget principal métropolitain 2022 ...................................41
4.2.1 Recettes de fonctionnement : Vers une contraction generalisee....................................................41
4.2.2 Dépenses de fonctionnement : acter de la baisse des charges variables ........................................53
4.2.3 Dépenses d’investissement : une rationalisation sur les projets prioritaires ..................................62
4.2.4 Recettes d’investissement : limiter le recours à la dette.................................................................64
4.2.5 Focus sur la politique des transports ...............................................................................................76
4.3 La trajectoire financière du budget principal pour les années 2022 et suivantes................................78
4.3.2 Scénario n°1 : La prospective métropolitaine sans aide gouvernementale.....................................78
4.3.3 Scénario n°2 : La prospective métropolitaine avec l’aide gouvernementale...................................83
Conclusion ....................................................................................................................................................89
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INTRODUCTION
Conformément aux dispositions des articles L.2312-1, L.5211-36 et L.5217-10-4 du Code Général des
Collectivités Territoriales, un débat sur les orientations budgétaires de l’exercice, comprenant les
engagements pluriannuels envisagés et le point sur la dette, doit se dérouler dans un délai de dix
semaines précédant l’examen du budget primitif.
Celui-ci vise à préfigurer les priorités qui seront affichées dans le budget primitif et informer le Conseil
de la Métropole sur l’évolution de la situation financière de la collectivité.
Le débat qui doit avoir lieu sur la base du rapport de présentation qui vous est remis participe
directement à l’élaboration du budget primitif pour 2022 qui traduira les orientations politiques de la
Métropole dans ses différents domaines d’intervention.
Cet exercice se révèle traditionnellement compliqué, car il se prépare, compte-tenu des contraintes
calendaires d’élaboration du budget primitif, en l’absence de connaissance précise de la loi de Finances
correspondante, elle-même en cours de préparation et est largement tributaire des aléas de la
croissance économique.
Le contexte de la préparation budgétaire 2022 fait toutefois figure d’exception avec la prise en compte
de contraintes d’ampleur :
- Une crise sanitaire qui se poursuit et contracte les produits depuis 2020, aggrave la faiblesse
des niveaux d’épargne et plonge les perspectives d’évolution dans un niveau d’incertitude
inédit ;
- La fin du Pacte de Gouvernance Financier et Fiscal qui encadrait la trajectoire des budgets
précédents. Un nouveau Pacte de Gouvernance Financier et Fiscal est en cours d’élaboration
afin de couvrir la mandature actuelle ;
- La réflexion initiée depuis la venue du Président de la République le 3 septembre sur :
o L’évolution de la gouvernance métropolitaine ;
o La répartition des compétences entre, d’une part la Métropole et ses communes
membres et, d’autre part, au sein même de la Métropole entre le niveau qualifié de
métropolitain et les Conseils de Territoire ;
o Les nécessaires marges de manœuvre financières à trouver par la Métropole pour
accompagner l’aide financière qu’entend lui apporter l’Etat.
Ainsi, les orientations budgétaires pour l’exercice 2022 ont pour objectif, dans cette période de
transition, de préserver la continuité de l’action publique et d’ajuster la trajectoire financière
permettant les adaptations nécessaires compte tenu des fortes évolutions qui pourraient intervenir à
court terme.
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1 CONTEXTE GÉNÉRAL
1.1 UN RETOUR EN SURFACE APRÈS UNE CRISE SANITAIRE D’AMPLEUR ?
Encadré par deux confinements en novembre 2020, puis en avril 2021, l’hiver 2020-2021 a été marqué
par les restrictions sanitaires. Au total, pendant 7 mois, entre novembre 2020 et mai 2021, l’économie
française a plafonné en deçà de 96 % de son niveau d’avant-crise. La perte cumulée d’activité sur cette
période se serait élevée à environ 3 points de PIB annuel (contre 6 points de PIB annuel perdus entre
mars et juin 2020 lors de la première vague épidémique).
Néanmoins, depuis début mai 2021, tous les indicateurs, qu’il s’agisse des enquêtes mensuelles de
conjoncture ou des données à plus haute fréquence, indiquent une vive reprise.
Fin 2021, l’économie française retrouverait à peu près son niveau d’avant-crise
Selon les enquêtes de conjoncture, tant les chefs d’entreprises que les ménages semblent balayer les
doutes qui peuvent subsister quant à l’éventuelle persistance de la pandémie et des mesures de
restrictions : l’espoir représenté par la vaccination passe devant la menace de nouveaux variants du
virus. En juin, la confiance des ménages a ainsi retrouvé son niveau d’avant-crise et le climat des
affaires se situe au plus haut depuis 2007.
Une résurgence de l’épidémie n’est certes pas exclue, mais les agents économiques semblent
considérer qu’elle n’entraînerait pas forcément de mesures de restrictions aussi sévères que lors des
vagues précédentes. Sous cette hypothèse, l’activité économique française pourrait retrouver à peu
près son niveau d’avant-crise dès la fin 20211.
D’ailleurs, l'Insee prévoit des indicateurs au vert et souligne que "l'onde de choc" liée à la crise sanitaire
du Covid-19 a été "très amortie s'agissant du marché du travail", l'emploi salarié ayant dépassé son
niveau d'avant-crise dès le deuxième trimestre. l'Insee prévoit un taux de chômage en forte baisse, à
7,6% au troisième trimestre2.
1 Cf Note de conjoncture INSEE de juillet 2021 intitulée « retour en surface »
2 L'Insee prévoit une nette baisse du taux de chômage au troisième trimestre, à 7,6% de la population active contre 8% au
deuxième trimestre, liée au fort rebond de l'emploi, selon sa dernière note de conjoncture publiée mercredi 6 octobre. "Le fort rebond de l'emploi en milieu d'année se traduirait par une baisse du chômage, qui passerait de 8% en moyenne au deuxième trimestre à 7,6%" au troisième trimestre, soit "quasiment un point de moins que deux ans plus tôt", explique l'Institut national de la statistique et des études économiques.
Le taux de 7,6% se maintiendrait au quatrième trimestre, prévoit l'Insee. Dans sa note du mois de juillet, l'institut anticipait une quasi-stabilité du taux de chômage, à 8,2% fin 2021, après 8,1% en début d'année. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 6/89
1.2 LES PERSPECTIVES ÉCONOMIQUES POUR 2022
Sur l’ensemble de l’année 2020, le PIB mondial a reculé de 3,3 %. Au début de l’année 2021, l’activité
économique reste contrainte par les mesures prophylactiques, en particulier dans les secteurs à fortes
interactions sociales. Même si la vaccination progresse, la pandémie de Covid-19 pèsera toujours sur
certaines dépenses et freinera la reprise mondiale. La croissance serait néanmoins positive3 en 2021.
La politique budgétaire des pays avancés continuera à compenser, comme elle l’a fait en 2020, les
pertes subies par les ménages et les entreprises. Le creusement des déficits budgétaires consécutif aux
mesures d’urgence et aux plans de relance a pour contrepartie l’accumulation d’une épargne
importante de la part des ménages. Cette situation devrait s’amplifier en 2021 générant une
sur-épargne « Covid ». La fin des restrictions sanitaires et de la crise économique qui en résulte pourrait
conduire les ménages à dépenser cette réserve, ce qui pourrait être une contribution majeure à la
croissance en 2022. Le rythme de croissance resterait alors élevé, permettant de combler plus
rapidement les écarts à la production tendancielle qui sont apparus en 2020 et de réduire le taux de
chômage. Inversement, la dynamique de reprise risque d’être freinée si les ménages conservent cette
épargne exceptionnelle. La crise serait prolongée et s’accompagnerait d’une situation plus nuancée
sur le marché de l’emploi.
1.2.1 LA SITUATION ÉCONOMIQUE GLOBALE
L’OCDE a dévoilé des prévisions en hausse pour la production mondiale. Le PIB devrait augmenter de
5,8 % en 2021 et de 4,4 % en 2022.
L’embellie est plus belle que prévu. L’Organisation de coopération et de développement économiques
(OCDE) a révisé à la hausse ses prévisions pour 2021 : la production devrait augmenter de 5,8 % cette
année, alors qu’en décembre l’OCDE tablait sur 4,2 %. En 2022, une croissance de 4,4 % devrait
“ramener la quasi-totalité de la planète au niveau d’activité pré-pandémie”.
Cette “amélioration des perspectives économiques mondiales” donne aux gouvernements la latitude
pour passer des aides d’urgence à “des mesures plus ciblées mettant l’accent sur l’investissement”,
estime l’organisme économique.
L’OCDE met cependant en garde contre les inégalités face à cette reprise. Dans la plupart des
économies développées, les niveaux de vie devraient rester “bien en deçà” des prévisions pré-
pandémie, tout comme la production pour “beaucoup de pays européens dépendants du tourisme”.
Aux États-Unis, en revanche, le plan de relance devrait accélérer le redémarrage. La Chine et, “dans
une moindre mesure, l’Allemagne” profiteront de l’embellie. Côté marchés émergents, la situation
reste fragile. L’OCDE revoit à la baisse ses prévisions pour l’Inde où la “production sera inférieure de
près de 10 %” par rapport à ses projections pré-pandémie.
La réactivité des pouvoirs publics a permis une amélioration significative de la situation sanitaire et
économique. Seize mois après le début de la pandémie, les pays sont nombreux à mieux gérer les
3 La croissance atteindrait 5,5 % en 2021 selon les prévisions de l’OFCE policy brief n°89. Accusé de réception en préfecture
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nouvelles vagues de contaminations. Les autorités ont distribué près de 2 milliards de doses de vaccin
et les capacités mondiales de dépistage ainsi que de production et d’administration de vaccins ont
rapidement augmenté. Les mesures sans précédent adoptées par les pouvoirs publics ont permis de
préserver le tissu économique, les entreprises et l’emploi dans la plupart des économies avancées et
dans certaines économies émergentes. Jamais dans l’histoire d’une crise, l’intervention des autorités
n’avait été aussi rapide, que cela concerne la santé, la mise au point d’un vaccin en un temps record
ou encore la sphère monétaire, budgétaire et financière. Grâce aux mesures prises, Le secteur
manufacturier connaît une expansion rapide, les échanges de marchandises redémarrent
vigoureusement avec la réouverture progressive des frontières et les voyages reprennent lentement.
De plus, la réouverture des activités économiques s’accompagne d’une forte hausse de la
consommation et des heures travaillées. Ces signaux sont très encourageants et suggèrent que les
séquelles de la crise pourraient être limitées.
Pourtant, les risques sont encore trop nombreux. Les vaccins n’arrivent pas en nombre suffisant dans
les économies émergentes et les pays à faible revenu. L’insuffisance de vaccins est une menace
inquiétante en soi et pour l’économie de ces pays dont la capacité à soutenir l’activité n’est pas la
même que celle des économies avancées. Ils auraient plus de mal à supporter un nouveau
fléchissement de la croissance provoqué par le virus, qui entraînerait une aggravation de l’extrême
pauvreté et d’éventuelles difficultés à se financer en cas d’inquiétudes sur les marchés financiers. Ce
tableau est d’autant plus troublant qu’indépendamment de ses conséquences sur les vies humaines et
les conditions d'existence, le maintien de la fermeture des frontières représente, à l’échelle mondiale,
un coût social et économique bien supérieur à celui d’une diffusion plus large des vaccins, des outils
de dépistage et des équipements médicaux dans les économies émergentes et les pays à faible revenu.
De façon plus générale, nous sommes tous à la merci de l’apparition de nouveaux variants. De
nouveaux confinements et une alternance d’arrêt et de reprise des activités économiques porteraient
un coup à la confiance. Des entreprises, bien protégées jusqu’à maintenant mais plus endettées
qu’avant la pandémie, pourraient faire faillite. Les catégories les plus vulnérables de la population
risqueraient de pâtir encore davantage de longues périodes d’inactivité ou d’une baisse de revenus,
ce qui aurait pour effet d’exacerber les inégalités, dans les pays et entre pays, et pourrait déstabiliser
les économies.
Un nouveau risque, qui fait l’objet de nombreux débats, est apparu : celui d’une hausse de l’inflation.
Les prix des matières premières augmentent rapidement. La présence de goulets d’étranglement dans
certains secteurs et les perturbations des échanges commerciaux entraînent des tensions sur les prix.
Ces perturbations devraient commencer à s’estomper vers la fin de l’année avec la normalisation des
capacités de production et le rééquilibrage de la consommation vers les services. Les excédents de
capacités sur le marché du travail restent considérables, ce qui freine la croissance des salaires. Dans
un tel contexte, tant que les anticipations d'inflation resteront bien ancrées et la croissance des salaires
modérée, il y a tout lieu de croire que les banques centrales, tout en restant vigilantes, feront
abstraction de ces hausses des prix temporaires. Ce qui est plus préoccupant, c’est le risque que les
marchés financiers, eux, ne soient pas indifférents à ces hausses de prix temporaires et aux
ajustements de prix relatifs, ce qui pousserait à la hausse les taux d’intérêt et la volatilité. La vigilance
est donc de mise. Accusé de réception en préfecture
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Lorsque des goulets d'étranglement apparaissent dans des secteurs où la production est fortement
concentrée, comme celui des puces électroniques, menaçant des pans entiers de la chaîne de
production, les pouvoirs publics devraient tout mettre en œuvre pour alléger ces tensions en
intensifiant leur coopération en matière commerciale et en diversifiant les sources
d’approvisionnement. L’une des grandes leçons de cette crise est qu’il faut accorder une plus grande
attention à la résilience des chaînes d’approvisionnement, comme en témoigne la hausse parfois
brutale des prix dans les secteurs où la concentration de la production est excessive.
À l’heure où les perspectives s’éclaircissent, il serait dangereux de croire que les efforts actuellement
déployés par les pouvoirs publics sont suffisants pour placer la croissance sur une trajectoire plus
vigoureuse et de meilleure qualité, notamment au vu de l’objectif de décarbonation. Des mesures
flexibles, évolutives en fonction des circonstances sanitaires et économiques, pour les individus et les
entreprises sont indispensables pour ancrer les anticipations de maintien d’un soutien budgétaire ciblé
tant que les économies n’auront pas retrouvé le plein-emploi ou ne s’en approcheront pas. En
particulier, il est fondamental de consolider les bilans des petites entreprises viables par des mesures
d’aide ou des reports d’imposition. En outre, il est indispensable que l’investissement public accorde
à la double transition, verte et numérique, la place qu’elle mérite, et que l’utilisation des fonds rime
avec rapidité, efficacité et qualité, ce qui contribuerait aussi à encourager l’investissement privé
dans ces domaines. Enfin, la confiance serait renforcée par l’annonce de préparatifs pour mettre en
place un cadre budgétaire clair, efficace et viable à moyen terme, fondé sur une revue des dépenses
publiques destinée à vérifier l’adéquation entre, d’une part, les priorités retenues et, d’autre part,
d’une refonte de la fiscalité visant à garantir l’équité, l’efficacité et la progressivité de l’impôt.
L’avenir dépendra, dans une très large mesure, de l’adoption de cadres de politiques économiques
souples, stratégiques et durables et de la qualité de la coopération internationale.
1.2.2 LA SITUATION ÉCONOMIQUE NATIONALE : PERSPECTIVES POUR LA FRANCE
L’activité économique devrait rebondir au rythme de 5.8 % en 2021 puis de 4.0 % en 2022. Après un
premier semestre 2021 en demi-teinte, l’activité gagnera en vigueur parallèlement à l’accélération de
la campagne de vaccination et à la levée des restrictions sanitaires. En outre, les ponctions dans
l’épargne, qui a atteint un niveau élevé du fait des restrictions sanitaires, devraient doper la
consommation à mesure que la demande réprimée sera satisfaite. L’accélération de la croissance
mondiale améliorera les perspectives à l’export. L’amélioration de la demande mondiale, des
conditions de financement accommodantes et l’augmentation des investissements publics,
conformément au plan de relance, soutiendront l’investissement.
Les mesures temporaires d’urgence et le plan de relance à moyen terme apportent un soutien
budgétaire important aux actifs et aux entreprises. La suppression progressive des dispositifs d’activité
partielle et des programmes de prêts en faveur des entreprises favorisera le redéploiement des
ressources entre les entreprises. Certaines mesures d’urgence devront rester en place et être ciblées
sur les entreprises qui sont directement touchées par les mesures d’endiguement. Pour assurer une Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 9/89
reprise progressive, il faudra que l’accélération de la campagne de vaccination se poursuive. Une mise
en œuvre rapide du plan de relance, notamment le déploiement d’investissements dans les transitions
écologique et numérique, est également essentiel.
L’impact économique des restrictions s’est allégé mais pèse surtout sur les services.
Après la faible croissance du début de l’année 2021, l’assouplissement de certaines restrictions
sanitaires et le redressement des indicateurs de confiance permettent de tabler sur une reprise
sensible, mais inégale, dans le secteur manufacturier et les services. L’activité a résisté face aux
nouvelles restrictions, grâce au développement d’autres modes de travail, à l’ampleur des mesures
budgétaires destinées à soutenir l’économie et la liquidité, ainsi qu’à l’augmentation des achats en
ligne. Le nombre de travailleurs bénéficiant des dispositifs d’activité partielle était estimé proche de
12 % de l’emploi salarié privé en mars, et l’emploi salarié privé a augmenté dans tous les secteurs au
premier trimestre. Si les contraintes pesant sur les chaînes d’approvisionnement ont affaibli la
dynamique industrielle au début 2021, la production industrielle devrait continuer de s’affermir. Cela
étant, l’activité des restaurants et des bars ainsi que dans les services à la personne et le transport
aérien (soit 14 % environ de la production des secteurs des services non financiers en 2015) restait
inférieure de plus de 50 % à son niveau de fin 2019 au début du mois de mai, avant le début de
l’allègement des restrictions sanitaires.
La réponse des pouvoirs publics est massive
Les autorités ont pris des mesures pour soutenir l’activité et la reprise en cours. La reconduction du
dispositif renforcé d’activité partielle et le soutien aux très petites entreprises et aux travailleurs
indépendants ont permis d’amortir l’impact des restrictions instaurées fin 2020 et début 2021. Le
déploiement du plan de relance à moyen terme de 100 milliards EUR (France Relance) devrait donner
lieu à des dépenses budgétaires discrétionnaires représentant respectivement 1.7 % et 1.8 % du PIB
en 2021 et en 2022. Ces mesures peuvent soutenir largement la reprise. L’augmentation de
l’investissement public dans les infrastructures et la transformation numérique et les financements
supplémentaires affectés à la formation peuvent améliorer la productivité et la réallocation des
ressources. La baisse de 10.5 milliards d’euros des impôts de production et les aides à l’embauche
soutiendront les entreprises et l’emploi. Les subventions à l’acquisition de véhicules et à
l’investissement destinées aux ménages ciblent des solutions écologiques et visent à donner un coup
de pouce à la consommation de biens durables et à l’investissement résidentiel. Les baisses déjà
programmées de la taxe d’habitation et de l’impôt sur le revenu des sociétés, ainsi que l’augmentation
des budgets du secteur de la santé permettront également d’atténuer en partie l’impact négatif de la
crise sur les revenus des ménages et les marges des entreprises.
La politique monétaire accommodante de la Banque centrale européenne (BCE) continue de soutenir
la demande agrégée. En outre, le plan de relance « Next Generation EU » aidera à financer les mesures
budgétaires prises par la France (qui devrait recevoir 40 milliards d’euros de subventions européennes
à utiliser en deux ans) et par ses principaux partenaires commerciaux, ce qui devrait dynamiser la
demande intérieure et extérieure. Les autorités françaises ont également prolongé jusqu’en 2021 les Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
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mesures d’urgence prises en faveur des secteurs et entreprises durement touchés pour alléger leurs
charges, notamment au moyen d’exonérations fiscales temporaires et de subventions d’une fraction
importante des salaires au titre des dispositifs d’activité partielle, et pour faciliter le financement des
entreprises (grâce à des garanties d’emprunts et à un dispositif de prêts participatifs à long terme
fournissant aux entreprises des quasi-fonds propres). Parallèlement, dans la plupart des secteurs, le
plus large partage des coûts des dispositifs d’activité partielle et les fonds supplémentaires alloués à la
formation vont favoriser le redéploiement des ressources.
La trajectoire de reprise reste incertaine
L’activité économique devrait, d’après les projections4, revenir à son niveau d’avant la crise autour du
printemps 2022. La pandémie va durablement affecter certains secteurs comme les transports et
l’hébergement et la restauration, qui représentaient 9 % environ du PIB avant la crise. Après un
premier semestre 2021 atone, la lente amélioration de la situation sanitaire et le déploiement de la
campagne de vaccination soutiendront la consommation à mesure que les ménages, notamment
parmi les catégories ayant un patrimoine faible ou moyen, puiseront dans leur épargne, actuellement
abondante. Néanmoins, des restrictions ciblées dans les secteurs de services nécessitant des contacts
interpersonnels étroits devraient rester en place jusqu’à l’automne 2021. À mesure que la demande
rebondira rapidement chez les partenaires commerciaux de la France, les exportations rattraperont
progressivement leur retard après être tombées à des niveaux historiquement bas. Du côté des
entreprises, l’investissement, qui a bien résisté, se redressera lentement, sur fond d’amélioration des
perspectives économiques, de conditions financières accommodantes et de déploiement du plan de
relance qui compenseront la diminution de leurs marges bénéficiaires, le niveau élevé de leur
endettement brut et le climat d’incertitude persistant. Le déficit budgétaire et la dette publique
devraient rester à des niveaux élevés en proportion du PIB, la dette (au sens de Maastricht) atteignant
116 % du PIB en 2022 (98,1% en 2019).
Le transport de voyageurs, le tourisme et les activités culturelles ainsi que l'industrie aéronautique
subiront sans doute longtemps les séquelles de la crise. La demande concernant ces biens et services
a non seulement diminué, mais son redressement futur restera fortement tributaire de l’évolution de
la situation sanitaire et des mesures prises en conséquence. De surcroît, les entreprises ont accumulé
un endettement considérable, notamment par le biais des prêts garantis par l’État. Par conséquent,
certaines d’entre elles pourraient être confrontées à des problèmes de trésorerie et de solvabilité
susceptibles de déclencher des faillites à grande échelle et de dégrader les perspectives économiques.
Le redémarrage de l’activité en France pourrait également être retardé par une reprise plus lente chez
ses principaux partenaires commerciaux de la zone euro. À l’inverse, un rattrapage plus vigoureux de
la demande intérieure non satisfaite et une utilisation plus massive de de l’abondante épargne
accumulée, un prompt recours aux fonds du plan de relance européen et un redémarrage plus rapide
que prévu du tourisme international tireraient la croissance vers le haut.
4 Cf Actualisation des prévisions macroéconomiques du 15 juillet 2021 - Rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur
les orientations des finances publiques, préparatoire au débat d’orientation des finances publiques Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 11/89
Les politiques publiques aideront à renforcer la reprise.
Le plan de relance des autorités françaises devrait assurer un soutien budgétaire bien équilibré et la
souplesse d’approche actuelle, qui permet d’adapter les politiques publiques à l’évolution de la
pandémie, devrait rester de mise. La priorité est d’accélérer encore la campagne de vaccination,
notamment pour les travailleurs les plus exposés et les catégories de population les plus précaires, qui
se sont fait moins vacciner jusqu’ici, et de continuer à accroître les capacités de dépistage rapide à
l’intention des adultes et des jeunes enfants pour assurer le succès de la stratégie de dépistage de
masse, de traçage et d’isolement. Des mesures d’urgence spécifiques devraient également continuer
de cibler les entreprises viables pénalisées par la reconduction de restrictions locales ou par une
demande temporairement en berne. Un autre défi de taille sera d’assurer une réallocation efficiente
de la main-d'œuvre au lendemain de la crise, étant donné que la dette brute des entreprises s’est
envolée et que les faillites et le chômage sont appelées à augmenter. Le renforcement de la sélectivité
du dispositif d’activité partielle est à saluer, mais il faut aussi faire en sorte que les personnes peu
qualifiées et les chômeurs de longue durée aient un large accès à la formation continue, et veiller à
l’application efficace de normes de qualité à ces programmes de formation. La révision des procédures
collectives de restructuration et l’accélération des procédures judiciaires, en encourageant jusqu’à un
certain point la restructuration des dettes en amont, comme avec les procédures de restructuration
rapide prévues pour les petites entreprises, et en renforçant la capacité des tribunaux, faciliteraient
les ajustements nécessaires. Enfin, le renforcement de l’innovation et des initiatives de formation à la
gestion destinées aux petites entreprises, avec un prolongement des aides à l'embauche dont elles
peuvent bénéficier, permettraient de renforcer l’activité économique en facilitant l’adoption des
nouvelles technologies et en levant les obstacles au développement des entreprises.
1.2.3 LES MARCHÉS FINANCIERS
L’intervention rapide et de grande ampleur des banques centrales illustre le caractère inédit de la crise
depuis mars 2020. Les mesures prises ont notamment permis de garantir le financement à faible coût
des entreprises et des États alors que l’activité économique chutait5. Depuis le début de l’année, les
taux des obligations souveraines européennes progressent légèrement, portés par des perspectives
de croissance et d’inflation plus élevées. L’évolution de ces perspectives influera sur les futurs choix
de politique monétaire.
Dès le début de la crise sanitaire, les banques centrales ont utilisé les leviers à leur disposition pour
assurer la stabilité financière et prévenir une détérioration plus grande encore de la situation.
La BCE n’a pas baissé son taux directeur, celui-ci se trouvant déjà à un niveau très bas (taux de facilité
de dépôt à −0,5 %, taux principal de refinancement à 0 % et taux de facilité de prêt marginal à 0,25 %),
5 Note de conjoncture INSEE de juillet 2021 Accusé de réception en préfecture
013-200054807-20211119-9107-DE
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Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 12/89
et la réponse de la BCE s’est donc tournée vers d’autres types de mesures. Le 12 mars 2020, elle a ainsi
annoncé une augmentation des prêts de long terme aux banques, une baisse temporaire des taux de
financement des banques à très long terme, ainsi qu’un renforcement de son programme de rachats
d’actifs (APP, asset purchase programme).
En outre, un programme temporaire de rachats d’actifs a été lancé, doté de 750 milliards d’euros
(PEPP, pandemic emergency purchase programme) et portant à la fois sur des titres de dette privée et
sur des obligations souveraines sur le marché secondaire. Ce programme a été renforcé par la suite à
deux reprises (le 4 juin 2020, puis le 10 décembre 2020) pour s’établir à une enveloppe totale de 1850
milliards d’euros et ce jusqu’à fin mars 2022.
L’enveloppe est dépensée de manière flexible pour garantir des conditions de financement favorables,
son utilisation n’est donc pas préalablement déterminée. L’enveloppe peut ne pas être entièrement
utilisée d’ici à l’échéance du programme si cela ne s’avère pas nécessaire, mais peut être recalibrée si
besoin. Au total, de mars 2020 à mars 2021, les achats nets d’obligations souveraines du plan PEPP
représentant près de 900 milliards d’euros (95 % du total des achats du programme PEPP) ont été
alloués de la manière suivante : 24,5 % pour l’Allemagne, 17,6 % pour la France, 17,4 % pour l’Italie et
11,6 % pour l’Espagne. Le 10 juin 2021, la BCE a décidé de maintenir sa politique monétaire inchangée.
Ainsi les mesures prises ont permis aux entreprises de continuer à se financer, malgré la chute de
l’activité. Les réactions de la BCE ont permis de maintenir des conditions favorables de crédit bancaire
pour les agents économiques.
À titre illustratif en zone euro, l’encours de crédit des entreprises a globalement augmenté de 5,5 %
en 2020 (contre 1,8 % en 2018 et 1,6 % en 2019). Cette hausse, la plus forte de ces dix dernières années,
s’est concentrée sur les deux premiers trimestres de l’année (264 milliards d’euros au total). Elle
tranche avec l’évolution du crédit aux entreprises lors des récessions de la zone euro en 2009 et en
2012, au cours desquelles le crédit aux entreprises avait diminué.
Cette augmentation de l’encours de crédit aux entreprises s’explique à la fois par des facteurs de
demande et d’offre. Du côté de la demande, les besoins des entreprises en trésorerie sont
brusquement devenus importants face à la chute de leurs revenus et au maintien de certaines de leurs
dépenses, notamment les loyers ou une partie des salaires. Ainsi l’enquête de la BCE auprès des
banques indiquait au deuxième trimestre 2020 que 93 % des entreprises françaises estimaient que le
facteur d’emprunt principal était la couverture du besoin en fonds de roulement. Du côté de l’offre
ensuite, les banques, incitées par la BCE mais aussi par des mesures spécifiques nationales (prêts
garantis par exemple) ont pu continuer de prêter aux entreprises, considérant que celles-ci
représentaient toujours une demande solvable face à une crise dont l’origine est exogène à la situation
économique.
Les actions des banques centrales ont également facilité les emprunts publics.
Les États ont emprunté massivement pour financer les dispositifs de soutien à l’économie et aux
revenus ainsi que pour compenser les recettes manquantes. La dette publique rapportée au PIB a ainsi Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021
Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 13/89
fortement augmenté entre fin 2019 et fin 2020 dans les principaux pays de la zone euro et aux États-
Unis. Cependant, le service de la dette des pays européens, qui représente les intérêts versés par les
États, est resté très modéré, grâce à la faiblesse des taux d’intérêt.
Mais fin 2020, les taux souverains européens ont légèrement remonté. Le taux français à 10 ans
s’établit ainsi un peu au-dessus de 0 % depuis la mi-mai 2021, après un point bas à −0,45 % en
décembre 2020. Un profil similaire vaut aussi pour les taux allemands, italiens et espagnols. Aux États-
Unis, la remontée des taux souverains a démarré plus tôt, dès l’été 2020, et apparaît plus marquée :
durant l’été 2020 le taux américain a atteint un point bas à 0,5 %, depuis il a progressé régulièrement
jusqu’à dépasser 1,6 % fin mai 2021.
Cette remontée récente des taux souverains reflète un redressement des perspectives de croissance
et d’inflation. Une croissance plus élevée incite les investisseurs à détenir des actifs à plus haut
rendement que les obligations. Si l’économie reprend de la vigueur, les profits des entreprises et donc
les rendements espérés sont susceptibles de s’accroître.
L’investisseur aura alors tendance à vendre ses obligations pour acheter des actions. S’agissant de
l’inflation, son rôle dans l’évolution des taux souverains provient du fait que l’investisseur s’intéresse
au rendement non pas nominal mais réel, c’est-à-dire diminué de l’inflation. Par conséquent, si
l’investisseur anticipe une plus forte inflation, il aura tendance à demander un rendement supérieur
pour préserver son rendement réel anticipé.
Plus spécifiquement sur le marché du financement des collectivités locales, Finance Active6 observait
dans son communiqué du 11 mars 2021 « 2020 : année de tous les records ? » et pour les nouveaux
emprunts des conditions de financement toujours favorables dans une année de crise inédite.
Sur le panel Finance Active, le recours à l’emprunt en 2020 est en augmentation pour la deuxième
année consécutive à 10,1 milliards d’euros (contre 8,3 l’année précédente). Si la réalisation des
investissements a pu marquer le pas pour une première année de mandat municipal particulière, les
collectivités ont continué́ à bénéficier de conditions de financement favorables.
Un taux d’emprunt au plus bas historique à 0,56% sur 20 ans
Malgré́ des mouvements erratiques au premier semestre avec le premier confinement, le taux moyen
d’emprunt des collectivités a poursuivi sa décrue pour s’inscrire à seulement à 0,56% en 2020 contre
0,71% en 2019 (et 1,10% en 2018). C’est la première fois que les collectivités empruntent sur une durée
aussi longue avec une moyenne de 20,1 années en 2020, contre 18 ans en 2019. Cette hausse est
portée par un recours accru au financement obligataire.
La part de l’obligataire bondit pour les nouveaux financements
6 Observatoire Finance Active 2021 de la dette des Collectivités Locales. l’observatoire est construit au 31 décembre 2020
grâce à l’analyse de près de 1200 Collectivités représentant 47% de la dette des Administrations Publiques Locales. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 14/89
Le recours au financement obligataire fait un bond de 17,1% en 2019 à 31,4% en 2020.
Ayant financé 59,3% des besoins d’emprunt à long terme des collectivités en 2020, les banques restent
cependant leur première source de financement, bien qu’en recul pour la deuxième année
consécutive. Parmi les prêteurs, le groupe SFIL / la Banque Postale réaffirme sa place de leader en haut
du podium avec 40,5% des financements bancaires, suivi de loin par la Société́ Générale (12,6%) et le
Crédit Agricole (10,6%).
« La pandémie a bouleversé le calendrier traditionnel du recours à l’emprunt pour les collectivités. Le
report du deuxième tour des municipales, la baisse des taux de réalisation des investissements et le
second confinement ont rendu plus complexes le calcul de l’atterrissage de fin d’année et le besoin
d’emprunt réel. La majeure partie des consultations a été́ menée plus tardivement que d’habitude.
Cependant, les conditions ont globalement été́ particulièrement favorables compte tenu du niveau
des taux longs très bas (-0,15% en moyenne au T4, 15 ans, hors marge) » précise Caroline de Marquisat,
Consultante Manager Finance Active.
Les encours au 31 décembre 2020 ont mis en évidence une dette publique locale toujours plus
performante :
La baisse du taux moyen de la dette enclenchée depuis décembre 2011 s’accélère pour enfoncer en
fin d’année 2020 un nouveau plus bas historique, à 1,89% (contre 2,10% l’année précédente). La dette
des collectivités locales est donc plus performante et toutes les strates bénéficient de cette
amélioration sur un an. Après un creux à 13,9 ans fin 2019, la durée de vie de la dette des collectivités
se positionne à 14,2 ans fin 2020 (sa moyenne depuis 2005).
La dette à taux fixe représente 71,7% de l’encours des collectivités, soit une progression de 3 points
par rapport à 2019 et de 16,4 points depuis 2014. Cette tendance s’explique par la préférence de plus
en plus forte pour les emprunts à taux fixe souscrits sur les nouveaux emprunts dans un contexte de
détente des taux longs. Enfin, si la part des emprunts à taux variable diminue nettement, leur présence
dans le stock permet toujours d’optimiser les frais financiers.
1.2.4 L’ENVIRONNEMENT SOCIO-ÉCONONOMIQUE LOCAL
Dans sa dernière note de tendances régionales,7 la Banque de France portait une appréciation plutôt
favorable sur l’amélioration de la conjoncture locale en Provences Alpes Côte d’Azur : « La fin du mois
de juin avait été marquée par une poursuite de l’allègement des mesures sanitaires. En juillet, puis en
août, face à la reprise de l’épidémie de Covid-19, de nouvelles mesures sanitaires ont cependant été
instaurées. Malgré ces nouvelles mesures, la reprise de l’activité se confirmerait en juillet selon
l’enquête de conjoncture, menée entre le 22 juillet et le 4 août auprès de 8 500 entreprises ou
établissements. L’activité serait globalement stable dans de nombreux secteurs de l’industrie, du
bâtiment et des services marchands mais l’hôtellerie et la restauration, qui bénéficient des décisions
7 La conjoncture en Provence – Alpes –Côte d'Azur Tendances régionales Enquêtes mensuelles : juillet 2021 Accusé de réception en préfecture
013-200054807-20211119-9107-DE
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passées d’allègement des mesures sanitaires, continuent de se redresser fortement. Au total, sur le
mois de juillet, nous estimons entre – 1 % et – 1,5 % la perte de PIB par rapport au niveau d’avant-
crise, soit une estimation un peu au-dessus de celle de notre précédent point de conjoncture. Pour le
mois d’août, les chefs d’entreprise anticipent globalement une stabilité de l’activité ».
De son côté, la CCI dans son dernier baromètre8 de conjoncture n° 26 observe » qu’ au 1er trimestre
2021, les entreprises de la région Sud Provence Alpes-Côte d’Azur sont plus nombreuses (65%) à avoir
retrouvé une activité « normale » contre 56% au 4e trimestre 2020.
Cependant, les dirigeants expriment de nouvelles difficultés, principalement lié à l’approvisionnement
en matières premières : c’est le cas de 40% des établissements, et plus particulièrement, de 57% des
entreprises de l’industrie et de la construction.
Ce bilan du 1er trimestre fait apparaître une amplification de l’impact de la crise sanitaire dû au dernier
confinement pour près de 72% des entreprises de la région. Cet impact est modéré pour les entreprises
de la construction et de l’industrie, mais les mesures imposées aux commerces et à l’hôtellerie-
restauration ont amplifié le recul d’activité. Ainsi, seules 19,6% des entreprises des services n’ont pas
du tout subi les conséquences du dernier confinement.
Si l’incertitude sur l’avenir est moins forte, 32,2% des chefs d’entreprise ne savent pas quand leur
activité retrouvera un niveau « normal ». Le niveau de confiance des dirigeants dans leur propre
entreprise reste à niveau élevé. Enfin, les effectifs devraient rester stables en 2021 pour 78,7% des
entreprises : 11,3% devraient embaucher et 10% pourraient les diminuer.
Quel que soit le secteur d’activité, 72% des dirigeants ont confiance en leur propre entreprise. Ce taux
est le plus élevé dans la construction et le plus faible dans les services, en particulier ceux liés à
l’hôtellerie restauration.
L’inquiétude concernant les différents niveaux de l’économie s’est atténuée, ainsi une majorité des
professionnels sont désormais confiants pour l’économie locale.
1.3 LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES ET LES PERSPECTIVES POUR 2022
Face à une crise sanitaire majeure aux conséquences économiques sans précédent, la France a réagi
par des mesures exceptionnelles pour lutter contre l’épidémie et soutenir les revenus des ménages et
des entreprises. Cette crise et ces mesures auront un impact durable9 sur l’économie et les finances
publiques. Elle appelle une réflexion en profondeur sur la stratégie de finances publiques pour la sortie
de crise.
8 Bilan 1e trimestre 2021 I Prévisions 2e trimestre 2021- baromètre de conjoncture n°26
9 Cf Rapport CC sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, préparatoire au débat
d’orientation des finances publiques -Juin 2021 Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 16/89
1.3.1 AVANT LA CRISE, UN REDRESSEMENT INACHEVÉ DES FINANCES PUBLIQUES
Au cours des deux décennies 2000 et 2010, les dépenses publiques, quoiqu’en ralentissement, ont
progressé plus vite que l’activité, conduisant à une hausse marquée de leur poids rapporté au PIB (+3,7
points). Ce dynamisme provient essentiellement de la progression des dépenses de protection sociale
alors que celle des dépenses d’investissement a été très modérée. La hausse significative des
prélèvements obligatoires (+ 2,7 points de PIB) entre 2000 et 2019 n’a pas permis de couvrir la hausse
des dépenses publiques. Par ailleurs, les périodes de conjoncture relativement favorables n’ont pas
été suffisamment mises à profit pour améliorer de manière durable la situation des finances publiques.
Avant l’entrée dans la crise, avec un niveau rapporté au PIB de 3,1 % de déficit public et de 97,6 % de
dette en 2019, la France disposait ainsi de moins de marges de manœuvre que la plupart de ses
partenaires européens. Elle était, avec l’Espagne, le seul pays de la zone euro affichant un déficit
primaire, c’est-à-dire hors prise en compte de la charge d’intérêts.
1.3.2 UN CHOC MAJEUR SUR LES FINANCES PUBLIQUES EN 2020
L’impact sur les finances publiques de la crise sanitaire et des mesures prises pour y faire face est
considérable : le recul du PIB a entrainé des pertes très importantes de recettes de l’ensemble des
administrations publiques (- 63,8 Md€). Parallèlement, sous l’effet principalement des dispositifs de
soutien du revenu des ménages et des entreprises qui ont limité l’ampleur des pertes d’emploi et des
faillites d’entreprises, les dépenses ont enregistré une augmentation très élevée, à hauteur de
92,8 Md€ en 2020. Le déficit a atteint 9,2 points de PIB, porté principalement par celui de l’État (7,9
points de PIB) et des administrations de sécurité sociale (2,1 points de PIB). En conséquence, la dette
publique a augmenté de près de 20 points de PIB par rapport à 2019, pour s’établir à 115,1 points de
PIB (soit 2 650 Md€).
1.3.3 EN 2021, UN DÉFICIT TOUJOURS ÉLÉVÉ MALGRÉ LE REBOND DE L’ACTIVITÉ
ÉCONOMIQUE
En 2021, le gouvernement prévoit un rebond partiel de l’économie avec une croissance estimée à 5 %.
Dans son avis sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021 (PLFR 1), le Haut Conseil des
finances publiques a estimé que cette prévision est « réaliste » dans un contexte d’incertitude qui
demeure élevée. L’activité économique resterait ainsi en 2021 inférieure de 3,3 % à son niveau de
2019.
Du fait du rebond partiel des recettes et d’une dépense publique toujours en hausse, le déficit public
resterait élevé pour s’établir à 9,4 points de PIB selon le PLFR 1 pour 2021. Accusé de réception en préfecture
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Le Gouvernement a en effet fait le choix de continuer à soutenir fortement les revenus et de relancer
l’économie par des dépenses temporaires, mais aussi par des baisses permanentes de prélèvements
obligatoires à hauteur de 14,6 Md€, notamment s’agissant des impôts à la production, et par des
augmentations durables de dépenses, en particulier avec des revalorisations salariales dans les
établissements de santé et médico-sociaux.
Le niveau du déficit en 2021 reste soumis à de fortes incertitudes, liées en premier lieu à l’évolution
de l’épidémie. Comme l’illustre le PLFR 1, de nouvelles mesures pourraient être prises à l’avenir pour
accompagner la levée progressive des restrictions sanitaires ou pour renforcer le soutien à l’économie
et aux ménages en cas de résurgence de l’épidémie. Ces incertitudes portent aussi sur les recettes du
fait des difficultés d’anticipation du produit de certains impôts.
La dette publique progresserait de 190 Md€ et s’établirait à 117,2 points de PIB en 2021, en
augmentation de 2,1 points par rapport à l’année précédente, le rebond de l’économie limitant
l’impact du déficit public sur la hausse de la dette mesurée en points de PIB. Les augmentations du
déficit et de la dette seraient majoritairement portées par l’État mais également par les
administrations de sécurité sociale, tandis que les administrations publiques locales seraient
globalement proches de l’équilibre, comme en 2020.
Même si la décomposition du solde public entre sa partie conjoncturelle et structurelle est rendue
délicate en cette période exceptionnelle, le solde structurel en 2021 resterait très dégradé à - 7,3
points de PIB. Il serait néanmoins nettement plus faible, à - 4 ½ points de PIB, une fois déduites les
mesures d’urgence qui n’ont pas vocation à peser sur le déficit au-delà de 2021.
1.3.4 LES PRÉVISIONS APRÈS 2021 : LE DÉFI DE LA CROISSANCE ET DE LA MAÎTRISE DE
LA DÉPENSE PUBLIQUE
L’ambition du programme de stabilité est de ramener le déficit public sous 3 % en 2027, niveau de
déficit qui permettrait au ratio de dette sur PIB de commencer à s’infléchir à cet horizon. L’analyse du
programme de stabilité nécessite quelques précautions car, si le projet de loi de finances rectificative
n’a pas modifié cette trajectoire pluriannuelle, il revoit à la hausse de 0,4 point de PIB le déficit
prévisionnel de l’année 2021 et intègre les données macroéconomiques révisées publiées par l’Insee
le 28 mai dernier, qui ont pour conséquence de dégrader de 0,2 point de PIB le niveau de solde
structurel à partir de 2019.
La réduction du déficit résulterait d’abord du rebond de l’activité économique et bénéficierait d’un
ajustement structurel élevé en 2022 dû à l’extinction des mesures d’urgence. À partir de 2023, elle
s’appuierait sur un ajustement structurel constant, de 0,3 point de PIB, inférieur toutefois à celui
attaché au projet de loi de finances pour 2021 (0,5 point). En 2027, le déficit structurel serait de 2,8
points de PIB, soit proche de son niveau d’avant crise et la dette commencerait à refluer (117,7 % du
PIB en 2027).
Cet ajustement structurel serait permis par un effort supplémentaire de maîtrise de la dépense
publique, la trajectoire ayant été construite sous l’hypothèse d’absence de hausse de la fiscalité. Pour Accusé de réception en préfecture
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cela, la dépense annuelle, hors charges d’intérêts, croîtrait de 0,6 % en volume, soit moitié moins que
le rythme de croissance moyen observé sur les dix années avant la crise sanitaire (2010-2019). Par
rapport à cette période d’avant crise, qui incluait déjà des efforts de maîtrise de la dépense, ce serait
près de 9 Md€ d’économies supplémentaires chaque année qui seraient nécessaires entre 2022 et
2027.
La trajectoire d’amélioration des finances publiques du programme de stabilité français demeure en
décalage avec celle affichée par nos principaux partenaires européens. Le niveau de déficit public de
la France en 2024, dernière année couverte par tous les programmes de stabilité, serait ainsi le plus
élevé des principaux pays de la zone euro. Là où le ratio de dette française au PIB resterait globalement
stable, celui de nos principaux voisins refluerait significativement.
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2021 établi à la
demande du Premier ministre, la Cour des Comptes recommande donc une stratégie de finances
publiques qui allie renforcement de la croissance et réduction progressive du déficit public.
Elle estime ainsi que les finances publiques devraient être mobilisées pour renforcer la croissance
potentielle dans la durée, en concentrant l’effort d’investissement public, en soutenant les transitions
écologique et numérique et en renforçant les capacités de résilience. Parallèlement, la Cour
recommande, une fois la crise sanitaire circonscrite et l’activité suffisamment rétablie, d’engager à
partir de 2023 une consolidation des finances publiques en modérant la progression des dépenses de
manière à permettre une décrue de l’endettement public au plus tard à compter de 2027. À cette fin,
elle propose des réformes clés pour infléchir le rythme et améliorer la qualité de la dépense publique
et souligne la nécessité d’une action continue en vue de renforcer leur efficience et d’améliorer la
qualité des services rendus aux citoyens.
1.3.5 LA DETTE, ENJEU CROISSANT DU FINANCEMENT SUR LES MARCHÉS FINANCIERS
POUR LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
La dette publique a augmenté de plus de 1 000 Md€ depuis la crise financière de 2008. Cette
augmentation a été partagée par tous les sous-secteurs des administrations publiques (État,
administrations de sécurité sociale et collectivités locales). L’État, dont la dette a augmenté nettement
plus vite que ses actifs, a vu sa situation financière nette se dégrader fortement.
Pour financer de tels montants de dette, les administrations publiques couvrent désormais la plus
grande part de leur besoin de financement par appel aux marchés financiers, à l’exception notable des
collectivités territoriales et des établissements hospitaliers pour lesquels les emprunts bancaires
demeurent le mode de financement privilégié.
Pour faire face à l’augmentation des besoins de financement provoquée par la crise financière, les
émetteurs publics ont pu bénéficier de conditions exceptionnelles sur les marchés du fait des
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politiques monétaires accommodantes, avec les achats d’actifs de la Banque centrale européenne sur
le marché secondaire et le maintien des taux d’intérêt au plus bas historique.
Le travail réalisé par l’Agence France Trésor pour accéder à la liquidité aux meilleures conditions de
prix, enjeu essentiel de longue date, prend une importance renouvelée au regard de l’accroissement
des besoins de financement du fait de la crise. Ces préoccupations d’accès au marché aux conditions
de prix et de liquidité les plus favorables sont aussi partagées par les autres grands émetteurs publics
qui voient leur besoin de financement s’accroître fortement, dans le cadre de politiques d’émission
spécifiques, adaptées à leurs contraintes particulières.
Pour que cette rencontre entre une offre de titres publics en forte augmentation et la demande des
marchés continue de s’effectuer dans les meilleures conditions, la confiance des acteurs économiques
dans la capacité de la France à honorer ses engagements est essentielle.
1.3.6 LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2022
Le projet de loi de finances 2022 traduit la sortie de la crise sanitaire, la normalisation de l’exercice
budgétaire et la poursuite de l’action du gouvernement depuis le début du quinquennat.
Pour le dernier budget du quinquennat, l’heure est encore à la relance et à la dépense même si
l’exécutif annonce la fin du « quoi qu’il en coûte ».
Ainsi, malgré la fin annoncée du "quoi qu'il en coûte", ce budget 2022 sera marqué par un niveau
toujours important de dépense publique. Présenté en conseil des ministres le mercredi 22 septembre
2021, le projet de loi de finances pour 2022 prévoit une augmentation de la dépense publique de 11
milliards d’euros. La dépense publique croîtra donc en volume de 1,5%, hors dépenses de relance et
d'urgence, quand le gouvernement tablait sur une progression de 1,1%, dans son programme de
stabilité transmis à Bruxelles en avril. C'est une prévision prudente sur l'évolution de la dépense dans
l'ensemble des administrations publiques. Et elle reste compatible avec la trajectoire pluriannuelle
d'une hausse moyenne des dépenses de 0,7% par an entre 2022 et 2027 (hors mesures d'urgence et
de relance). Le budget 2022 doit notamment "permettre aux ministères de financer des priorités telles
que définies au début du quinquennat", a indiqué le ministre des Comptes publics Olivier Dussopt.
Parmi elles, "la forte augmentation des moyens des politiques publiques régaliennes et la priorité
donnée à l’enseignement". Sur les premières, le gouvernement est tenu par les lois de programmation
déjà votées, tandis que sur l'enseignement, le ministre de l'Education Jean-Michel Blanquer a annoncé
le déblocage d'une enveloppe de 700 millions d'euros en 2022 pour les revalorisations salariales.
Sur la trajectoire économique envisagée pour 2021 et 2022, le projet de loi de finances 2022 s’inscrit
dans un contexte de croissance soutenue. Le rebond de l’activité a été rapide après la levée des
contraintes sanitaires à partir du printemps. L’instauration du pass sanitaire a contribué à augmenter
la couverture vaccinale, et les progrès de la vaccination permettent d’envisager une levée progressive
des restrictions sanitaires encore en place. Ces développements favorables conduisent à revoir à la
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hausse la prévision de croissance du PIB pour 2021, à 6 % contre 5 % dans le programme de stabilité
d’avril 2021. L’activité reviendra ainsi à son niveau d’avant-crise dès la fin de l’année 2021.
Dans ce contexte le gouvernement maintient les dotations de fonctionnement et d’investissement
aux collectivités locales et tient donc sa promesse de stabilité des dotations sur l’ensemble du mandat.
Le Projet de Loi de Finances pour 2022 prolonge donc la mobilisation massive de l’Etat en faveur des
territoires, notamment dans le cadre de la relance.
Pour la cinquième année consécutive, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du
bloc communal et des départements demeure stable (27 Md€). À périmètre constant, les concours
financiers de l’État à destination des collectivités territoriales progressent de +525 M€ par rapport à la
LFI 2021.
Le PLF 2022 poursuit par ailleurs le soutien du Gouvernement à l’investissement local. Les
collectivités territoriales bénéficient ainsi de 276 M€ de crédits supplémentaires en 2022 pour couvrir
les engagements pris au titre de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL). En parallèle,
environ 500 M€ de dotations exceptionnelles de soutien à l’investissement local (300 M€ au titre de la
DSIL et 100 M€ pour la dotation rénovation thermique et la dotation régionale d’investissement)
devraient être décaissés en 2022 au titre du plan de relance. Le PLF 2022 prévoit également un nouvel
abondement de la DSIL à hauteur de 350 M€ qui pourront être contractualisés dans les contrats de
relance et de transition écologique, suite à l’annonce par le Président de la République d’une
mobilisation des reliquats des fonds européens.
Les réformes fiscales ambitieuses entreprises pendant le quinquennat ont toutes été compensées
entièrement aux collectivités via des recettes pérennes et dynamiques. La suppression de la taxe
d’habitation (TH) entre 2020 et 2023 redonnera à terme 23 Md€ de pouvoir d’achat aux contribuables
locaux. Cette réforme fiscale a été compensée entièrement aux collectivités via des recettes pérennes
et dynamiques : les communes perçoivent désormais la part départementale de la taxe foncière sur
les propriétés bâties (TFPB). Une part de TVA transférée aux départements et aux établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) compense à l’euro près et de façon dynamique la perte
respective de la TFPB pour les départements et de la TH pour les EPCI.
La baisse des impôts de production en faveur des entreprises prévue dans le plan de relance (-10 Md€
par an de prélèvements obligatoires pour soutenir l’activité et l’emploi dans les territoires) a
également fait l’objet d’une compensation intégrale et dynamique : la part régionale de la contribution
sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est remplacée par une part de TVA dynamique et la baisse
de la fiscalité des établissements industriels (CFE et TFPB) par un prélèvement sur les recettes de l’État,
lui aussi dynamique. Les départements, affectés par la baisse du dispositif de compensation péréquée,
assis sur les frais de gestion de la TFPB, bénéficieront d’une dotation de 51,6 M€ visant à compenser
la baisse du dispositif de compensation péréquée (DCP) prévue en 2022.
Au final l’État a tenu son engagement de maintenir, sur la durée du quinquennat, ses dotations aux
collectivités à leur niveau de 2017. Avec les « contrats de Cahors » signés en 2018, le Gouvernement a
adopté une démarche de confiance avec les collectivités. En contrepartie d’un effort de maîtrise de
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leurs dépenses de fonctionnement, l’État a garanti aux collectivités le maintien de ses dotations sur
toute la durée du quinquennat, contribuant ainsi à leur apporter de la visibilité et de la stabilité sur
leurs recettes. L’engagement de l’Etat a été tenu : le montant des dotations de l’État est stable depuis
2017 et même en nette progression s’agissant des dotations de soutien à l’investissement local, à la
faveur du plan de relance. Celui des collectivités territoriales aussi, leurs dépenses de fonctionnement
ayant respecté les plafonds fixés dans la LPFP.
Instaurant des trajectoires de réduction de la capacité de désendettement des collectivités les plus
endettées, les contrats ont également contribué à améliorer la capacité de désendettement de ces
collectivités, passée de 20 à 15 années entre 2016 et 2020.
L’État a su montrer de manière inédite, durant la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19, qu’il
était présent aux côtés des collectivités. Il a adapté tout au long de la crise son soutien aux collectivités
locales pour compenser leurs pertes de recettes et les aider à investir.
Le soutien de l’État aux collectivités locales dans le cadre de la crise est massif et atteint 10,5 Md€,
s’articulant autour de deux piliers : la compensation de leurs pertes de recettes (4,2 Md€ prévisionnels)
et le soutien à l’investissement local (2,5 Md€ à travers trois dotations exceptionnelles).
Ce soutien s’est adapté tout au long de la crise aux besoins des collectivités avec le développement de
multiples outils pour venir au soutien des collectivités les plus touchées :le « filet de sécurité » pour
les collectivités du bloc communal, les avances remboursables sur les recettes de droits de mutation à
titre onéreux (DMTO) pour les départements, les soutiens aux autorités organisatrices de la mobilité
(AOM) et aux services publics locaux les plus durement affectés par la perte de recettes tarifaires, etc..
1.4 LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
1.4.1 UNE DÉGRADATION DES FINANCES PUBLIQUES MOINDRE QUE CELLE ANTICIPEE
La crise sanitaire a fortement affecté les finances publiques en 2020, en particulier les comptes de
l’État et des organismes de sécurité sociale, conduisant à une hausse inédite de la dette publique (+
270,6 Md€) et du besoin de financement (+ 136,8 Md€). Si le choc est moins prononcé pour les
collectivités locales (respectivement + 5,3 Md€ et + 1,2 Md€), il n’en demeure pas moins atypique,
interrompant plusieurs années de contexte favorable qui avaient vu leur épargne progresser de près
de 10 Md€ en cinq ans.
1.4.2 DES PERTES DE RECETTES ATTENUEES PAR LA STABILITE DES PRODUITS FISCAUX
ET PAR LES MESURES DE SOUTIEN DE L’ETAT
Les produits de fonctionnement des collectivités territoriales ont diminué à périmètre constant de
0,8 % en 2020, alors que le PIB national se repliait de 8,3 %. Plusieurs facteurs ont contribué à atténuer
l’incidence de la crise sanitaire sur les recettes des collectivités.
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Peu sensibles à la conjoncture économique, les produits des taxes foncières et d’habitation ont
progressé de 1,9 % grâce au dynamisme des bases, les taux moyens ayant très légèrement diminué en
2020. Les produits de la fiscalité économique, en hausse de 3,0 %, ont également été préservés, tandis
que la diminution des produits des autres impôts et taxes (- 2,2 %) a été atténuée par les garanties
propres aux impôts transférés en compensation de transferts de compétences.
La crise sanitaire et économique a, par ailleurs, conduit l’État à mettre en place plusieurs dispositifs de
soutien spécifiques, mobilisés à hauteur de 711 Md€ en 2020, dont 405 Md€ de crédits budgétaires et
307 Md€ d’avances remboursables. Certaines de ces mesures ont été mises en œuvre ou prolongées
en 2021.
L’ensemble des transferts de l’État aux collectivités territoriales augmente ainsi de 2,0 Md€ en 2020.
Leur progression repose, en premier lieu, sur l’accroissement des contreparties de dégrèvements (+
4,0 Md€) en raison de la poursuite du déploiement de la réforme de la taxe d’habitation.
À l’inverse, les collectivités ont subi une perte de recettes domaniales et de recettes tarifaires, alors
que ces dernières n’ont pas été intégrées aux dispositifs exceptionnels de compensation.
Le caractère modéré de la perte de recettes observée en 2020 résulte également du report, sur 2021,
d’une partie des effets de la crise. Tel est le cas des produits de la cotisation sur la valeur ajoutée
(CVAE), dont les modalités de versement occasionnent un décalage des versements d’une à deux
années. Si les régions ne sont plus concernées, les EPCI et les départements pourraient ainsi connaître
une baisse de cette recette dès 2021.
1.4.3 DES CHARGES DE FONCTIONNEMENT EN LÉGÈRE PROGRESSION
Les charges de fonctionnement des collectivités locales ont augmenté de 1,3 % en 2020 à périmètre
constant.
Les économies liées aux achats de biens et services, lesquels diminuent de 3,2 %, ont été supérieures
aux surcoûts engendrés par les acquisitions d’équipements et matériels de protection. Les collectivités
ont, comme ces deux dernières années, bénéficié de conditions d’emprunt très favorables, permettant
de poursuivre la baisse de leurs charges financières.
Parmi les charges en hausse, les charges liées aux aides à la personne et aux frais d’hébergement, qui
concernent avant tout les départements, ont augmenté de 4,0 %, alors que les dépenses de personnel
ont progressé de 1,1 %. Les collectivités ont également augmenté fortement leurs subventions de
fonctionnement (+ 9,2 %).
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1.4.4 UNE DÉGRADATION FINANCIÈRE DANS L’ENSEMBLE LIMITÉE, MAIS LE CONSTAT DE
SITUATIONS HÉTÉROGÈNES
L’épargne brute globale des collectivités locales a diminué de 10,3% en 2020, pour atteindre 35,0 Md€,
soit un niveau proche de celui de 2018 (35,9 Md€).
Les dépenses d’investissement se sont contractées de 7,1%, soit une baisse quasi identique à celle
observée en 2014, précédente année électorale pour les communes et leurs groupements. La
diminution des dépenses d’équipement est toutefois plus prononcée (- 12,9 %) et partiellement
compensée par la hausse des subventions d’équipement (+ 12,0 %). De plus, le niveau des dépenses
d’investissement des collectivités était supérieur, en 2020, à celui de 2014.
L’encours de la dette des collectivités locales augmente de 5,3 Md€ (+ 3,0 %), pour atteindre
181,2 Md€. Cette progression est comparable à celle observée en quatre ans entre 2015 et 2019 (+ 5,4
Md€), mais elle reste très modérée au regard de la hausse de 270,6 Md€ de la dette publique en 2020.
Ce surplus d’emprunt a principalement contribué à alimenter leur fonds de roulement. Il pourrait
s’expliquer par un recours anticipé à l’emprunt, mais aussi par des retards dans la réalisation des
projets d’investissement.
Ainsi, la situation financière globale des collectivités recouvre une diversité de situations entre
catégories de collectivités et au sein de chacune d’elles. Alors que la crise sanitaire se poursuit et que
certains secteurs – transport, tourisme – ou services – équipements culturels ou sportifs – sont encore
fortement affectés, l’analyse de la situation des collectivités en 2020 doit être l’occasion d’identifier
les plus fragilisées et de mettre en place des dispositifs de soutien adaptés.
Les collectivités du bloc communal offrent une situation contrastée :
Une lecture globale montre un impact réel de la crise. Leurs dépenses de fonctionnement ont certes
légèrement baissé (- 0,3 %), à la faveur du ralentissement, voire de la fermeture de nombreux services,
tandis que les recettes fiscales ont conservé une dynamique favorable, l’État ayant apporté une
compensation en cas de pertes fiscales et domaniales. Cependant, les produits de fonctionnement (-
1,3 %) se sont contractés plus fortement que les charges, nombre de recettes n’ayant pas bénéficié
totalement des compensations de l’État.
Dans ce contexte, l’épargne brute connaît un repli (- 5,5 %), plus marqué pour les communes que pour
les EPCI.
Une disparité importante apparaît en fonction de la strate démographique. Les communes ou
groupements intercommunaux les plus peuplés, assumant des charges de centralité et plus concernés
par la baisse sensible de recettes essentielles (recettes d’exploitation et versement mobilité
notamment), ont été plus fortement affectés par le contexte économique et sanitaire.
Cette relative dégradation des équilibres, associée à une mise en place retardée des nouveaux
exécutifs, a freiné la mise en place des nouveaux programmes et l’engagement de nouvelles
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opérations. Ainsi, les dépenses d’investissement du bloc communal, qui ont contribué au soutien à
l’économie locale, via notamment la participation aux fonds d’urgence régionaux, reculent de 14,8 %.
Les départements : des dépenses sociales dynamiques et des recettes relativement préservées
La situation des départements s’est dégradée en 2020. Les effets de la crise se traduisent dans la
progression de leurs dépenses sociales (+ 3,9 %), particulièrement celle du revenu de solidarité active
(+ 6,7 %). Elles représentent une part croissante de leurs dépenses de fonctionnement (56,2 %),
renforçant leur rigidité.
Leurs recettes, bien que dépendantes de la conjoncture économique, ont légèrement augmenté à
périmètre constant (+ 0,5 %). La baisse du produit des droits de mutation à titre onéreux a été limitée
(- 1,7 %). En conséquence, le mécanisme d’avances de droits de mutation à titre onéreux (DMTO),
principale mesure de soutien de l’État en faveur des départements, a été peu mobilisé.
L’épargne globale recule fortement, mais elle demeure à un niveau significatif, permettant une
nouvelle hausse des investissements (+ 1,5 %).
Ces derniers ont été financés par une augmentation du recours à l’emprunt (+ 57,2 %, soit + 1,4 Md€).
Si l’encours de dette progresse de 3,4 %, conduisant leur ratio de désendettement à se dégrader
légèrement pour atteindre 4,1 années, ce dernier reste néanmoins très inférieur au seuil d’alerte de
10 ans.
La dégradation de la situation a été plus prononcée pour les départements de plus d’un million
d’habitants, dont les recettes ont diminué, alors que leurs dépenses progressaient nettement (+ 4,0
%). Cette strate a subi les effets de la crise avec à la fois une baisse de leurs produits de DMTO (- 4,6
%) et des dépenses sociales dynamiques (+ 4,9 %).
Les régions : un recours à l’emprunt plus que doublé pour financer des dépenses d’investissement
accrues en raison de la crise sanitaire
Dans l’ensemble, les régions ont vu leur situation financière se dégrader en 2020, rompant avec la
tendance des années précédentes.
Cette dégradation est principalement la conséquence de la crise sanitaire, qui a provoqué une baisse
de leurs produits réels de fonctionnement, sans mise en place de mesures de soutien de l’État autres
que sur les recettes spécifiques des collectivités de Corse et d’Outre-mer. Cette baisse de recettes de
fonctionnement de 2,1 Md€ comprend toutefois 1,7 Md€ de compensation à l’État de la
recentralisation de la compétence apprentissage, soit une évolution de - 0,4 Md€ à périmètre constant.
Cette diminution de leurs produits réels de fonctionnement est trois fois plus importante que celle de
leurs charges réelles de fonctionnement (- 0,7 Md€, prenant en compte la diminution des dépenses
d’apprentissage, soit + 1 Md€ à iso périmètre), entraînant ainsi une chute de leur épargne brute de
près de 22 %.
Dans le même temps, leurs dépenses réelles d’investissement ont crû de 1,7 Md€ (+14,9%).
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2 CADRE D’ADOPTION DU BUDGET PRIMITIF 2022 DE LA MÉTROPOLE AIX-MARSEILLE PROVENCE
2.1 RAPPEL DU CADRE INSTITUTIONNEL SPÉCIFIQUE DE LA MÉTROPOLE AIX-MARSEILLE PROVENCE
La Métropole Aix-Marseille-Provence est un établissement public de coopération intercommunale
(EPCI) à fiscalité propre regroupant 92 communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace
de solidarité créé pour élaborer et conduire des projets d'aménagement et de développement
économique, écologique, éducatif, culturel et social afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité
et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional (Article L. 5217-1 du
Code Général des Collectivités Territoriales - CGCT).
Afin d’assurer les solidarités géographiques préexistantes et une proximité dans la mise en œuvre des
politiques publiques, une partie des compétences de la Métropole est exercée par des Conseils de
Territoire sur les périmètres géographiques des anciennes intercommunalités. La Métropole Aix-
Marseille-Provence se démarque ainsi des autres métropoles de droit commun10 du fait qu’elle est
installée sur six territoires11 dotés d’une assemblée et d’un Président, de droit vice-président du
Conseil de la Métropole.
Par délibération du 17 décembre 2020, le conseil métropolitain a délégué, à chaque Conseil de
Territoire et dans le respect des objectifs et des règles qu'il fixe, l'exercice des compétences qui lui ont
été transférées par ses communes membres, à l’exception des compétences mentionnées aux 1° à 15°
du II de l’article L. 5217-7 du CGCT les compétences réparties dans les six blocs de politiques publiques
suivantes :
développement et aménagement économique, social et culturel ;
aménagement de l'espace métropolitain ;
politique locale de l'habitat ;
politique de la ville ;
gestion des services d'intérêt collectifs ;
protection et mise en valeur de l'environnement et politique du cadre de vie.
10 Au 1er janvier 2019, il existe vingt-et-une métropoles : dix-neuf métropoles de droit commun (Bordeaux, Brest, Clermont-
Ferrand, Dijon, Grenoble, Lille, Metz, Montpellier, Toulon, Nancy, Nantes, Nice, Orléans, Rennes, Rouen, Saint-Étienne, Strasbourg, Toulouse et Tours) et deux métropoles à statut particulier (Aix-Marseille Provence et le Grand Paris)]. La métropole de Lyon, créée par la loi MAPTAM, est un cas particulier puisqu'il s'agit d'une collectivité territoriale à statut particulier et non d'une intercommunalité[].
11 Décret n°2015-1520 du 23 novembre 2015. Accusé de réception en préfecture
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La Métropole Aix-Marseille-Provence fait par ailleurs l’objet de dispositions propres concernant :
son cadre budgétaire qui prévoit :
- une procédure de concertation avec les Conseils de Territoire pour déterminer les
dotations des territoires,
- l’adoption en équilibre réel par les Conseils de Territoire de leur état spécial de
territoire (EST), documents détaillant les dépenses et les recettes de fonctionnement
et d’investissement par territoire, ensuite soumis au Conseil de la Métropole lors de
l’examen du budget,
la qualité d’ordonnateur de l’EST conférée aux présidents des Conseils de Territoire.
2.2 L’ÉVOLUTION DE L’ARCHITECTURE BUDGETAIRE MÉTROPOLITAINE
La particularité de l'architecture institutionnelle et administrative de la Métropole se traduit sur le plan
de la construction budgétaire avec l'existence d'un budget métropolitain qui se décompose en un
budget centralisé puis, pour chaque Conseil de Territoire, d’un EST et enfin des budgets annexes
métropolitains ou délégués aux territoires.
L’harmonisation de l’architecture budgétaire des Etats Spéciaux de Territoire (EST)
L’architecture budgétaire des EST a évolué depuis leur mise en place en 2016 pour se conformer aux
textes règlementaires et assurer une affectation plus précise des crédits correspondant aux
compétences déléguées.
Afin de respecter le cadre de gestion défini dans le Pacte de Gouvernance Financier et Fiscal de la
Métropole adopté en 2016, le Conseil de la Métropole a adopté le principe de l’exécution comptable
des dotations de gestion12 sur la base du besoin réel de financement de chaque EST.
Pour rappel, l’exercice 2016 avait été marqué par une gestion transitoire de mise en place qui n’a pas
permis de comptabiliser toutes les dépenses liées aux compétences déléguées aux Conseils de
Territoire. Les budgets 2017 et 2018 ont intégré progressivement l’ensemble des éléments financiers
par section dans la gestion budgétaire des EST afin de faire converger leur architecture budgétaire vers
une approche commune. Le budget 2019 a permis de finaliser la répartition des crédits relatifs aux
compétences transférées des communes au 1er janvier 2018. Le périmètre budgétaire des EST est donc
désormais relativement stabilisé et reflète pour l’essentiel les compétences spécifiquement déléguées
aux territoires.
12 Délibération n° FAG 028-1308/16/CM du Conseil de la Métropole du 15 décembre 2016. Accusé de réception en préfecture
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Centralisation sur le budget principal métropolitain des dépenses propres au fonctionnement de
l’administration
La structuration des directions générales adjointes métropolitaines engagée en 2018 a permis de
centraliser sur le budget métropolitain les dépenses communes inhérentes au fonctionnement propre
de l’administration. Cela concerne plus précisément les dépenses relatives aux moyens généraux et
informatiques, les dépenses de communication et celles relatives à la gestion des ressources humaines.
La construction de l’arborescence des politiques publiques
Afin de construire des tableaux de bord, de pilotage et d’information à destination des élus et
contribuer à la mise en œuvre d’une évaluation actualisée des politiques publiques, la Métropole
travaille à la mise en place d’une architecture de l’information financière au travers de la définition
d’une arborescence des politiques publiques.
La mise en œuvre de cette structuration de l’information financière, initiée en 2019, est conditionnée
au déploiement d’un logiciel de gestion financière métropolitain unique et harmonisé. Depuis le 1er
janvier 2021, la Métropole est dotée d’un logiciel de gestion financière unique qui facilite le pilotage
financier et contribue au travail d’harmonisation des pratiques comptables qui se poursuit.
L’évolution des budgets annexes de la Métropole
En 2021, la Métropole comptabilise 29 budgets annexes. Ils retracent les Services Publics
Administratifs (SPA) et les Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC) gérés sous différents
modes de gestion. Les budgets annexes du budget principal métropolitain sont établis afin de
permettre, pour les services publics industriels et commerciaux, la détermination du coût réel du
service et son adéquation avec le prix à facturer pour son utilisation aux usagers.
La Métropole s’est engagée dans un double objectif de simplification et de lisibilité dans une démarche
de rationalisation de ses budgets annexes. Ainsi, le budget annexe déchets "Mentaure" du Territoire
du Pays d'Aubagne et de l'Etoile a été clôturé en 2021.
De plus, dans l’objectif d’un budget unique dédié à la gestion des déchets de l’ensemble de la
Métropole prévu à partir du 1er janvier 2022, l’ensemble des dépenses et des recettes liées à la gestion
des déchets des Territoires Marseille Provence, Pays d’Aubagne et de l’Etoile et Pays de Martigues ont
été regroupées, depuis le 1er janvier 2020, au sein d’un « Budget Collecte et Traitement des déchets
unifié », historiquement dévolu au seul Territoire Marseille Provence. Ainsi le budget voté représente
une vision consolidée des activités des trois territoires en matière de gestion des déchets tout en
assurant, au travers d’une comptabilité analytique fine, une étanchéité budgétaire entre les trois
budgets. Il sera enrichi, dès le Budget Primitif 2022, d’un analytique dédié au suivi des projets de niveau
métropolitain tels que, par exemple, le centre de tri métropolitain dont la réalisation est décidée et
financés par tous les territoires.
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2.3 LE PROCESSUS D’ÉLABORATION ET D’ADOPTION DU BUDGET PRIMITIF 2022
Les articles L. 5218-8-2 à 4 du CGCT précisent le cadre général de la procédure budgétaire pour la
Métropole Aix-Marseille-Provence. Cette procédure est reprise dans le schéma ci-après :
Chaque année, avant le 15 octobre, le Président du Conseil de la Métropole consulte chaque Président
de Conseil de Territoire sur le montant de la dotation de gestion du territoire envisagé pour l'exercice
suivant. A l'issue de cette concertation, le Conseil de la Métropole est informé par son président du
montant total des crédits que ce dernier propose d'inscrire au titre des dotations de gestion des Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021
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territoires au budget de la Métropole pour l'exercice suivant. Le montant des dotations qu'il est
envisagé d'attribuer sur cette base à chaque Conseil de Territoire est notifié, avant le 1er novembre, au
Président du Conseil de Territoire par le Président du Conseil de la Métropole.
Le Président du Conseil de Territoire adresse au Président du Conseil de la Métropole, dans le mois qui
suit cette notification, l'état spécial de territoire adopté en équilibre réel au sens de l'article L. 1612-4
du CGCT. L'état spécial de chaque territoire est soumis au Conseil de la Métropole en même temps
que le projet de budget de la Métropole (budget principal et budgets annexes).
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3 LES TRANSFERTS DE CHARGES LIÉS AUX TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
Les cadres budgétaires de la Métropole voient leur périmètre continuer d’évoluer avec celui des compétences qu’elle exerce. La Métropole a notamment dû absorber, dans sa gestion, des transferts de compétences communales au 1er janvier 2018.
3.1 LES TRANSFERTS DE CHARGES ENTRE LA MÉTROPOLE ET LES COMMUNES
Depuis le 1er janvier 2018, la Métropole Aix-Marseille-Provence exerce de plein droit et sur l’intégralité de son périmètre l’ensemble des compétences des métropoles de droit commun visées à l’article L. 5217-2 du Code Général des Collectivités Territoriales, à l’exception des attributions d’autorité concessionnaire de l’État pour les plages, dont la loi exclut le transfert par exception.
L’article L.5218-2 I du CGCT, prévoyait qu’à compter du 1er janvier 2020, l’exercice des compétences « création, aménagement et entretien de voirie » et « signalisation » et « création, aménagement et entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu'à leurs ouvrages accessoires » soit étendu à l’ensemble du territoire métropolitain. La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a reporté ce transfert au 1er janvier 2023.
Par ailleurs, la Métropole Aix-Marseille Provence exerce, depuis sa création le 1er janvier 2016, les compétences de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole. A ce titre, elle exerce, sur le périmètre du Territoire de Marseille Provence, les compétences transférées par les communes et notamment la compétence création, aménagement et entretien de voirie pour laquelle l’éclairage public était demeuré de compétence communale
Dans le cadre du contrôle de légalité, le Préfet de Région, Préfet des Bouches-du-Rhône, a indiqué, le 28 janvier 2019 : « la loi du 27 janvier 2014 prévoit la compétence exclusive de la Métropole en matière d’aménagement de l’espace métropolitain, ce qui inclut l’éclairage public, en tant qu’élément indissociable de la compétence voirie ». Dès lors, la Métropole est tenue d’assurer pleinement cette compétence depuis 2019 sur le Territoire Marseille-Provence.
La Métropole a confié l’exploitation de certaines de ces compétences à ses communes membres, en s’appuyant sur l’organisation administrative et opérationnelle de celles-ci. Ainsi, des conventions de gestion actent le mandat donné aux communes d'agir pour le compte de la Métropole.
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Compétences
Conventions de
gestion 2021 en
vigueur
Abris de voyageurs 4
Aires de stationnement 25
Espaces verts d'accompagnement (voirie CT Marseille Provence) 1
Eaux pluviales 57
Promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme 31
Service public de défense extérieure contre l’incendie 39
Zones d'activités économiques à transférer 33
Eclairage public (voirie CT Marseille Provence) 18
GEMAPI 1
Total 209
Depuis 2018 et au travers du mécanisme des conventions de gestion, le poids sur le budget métropolitain des compétences transférées n’excède pas le montant évalué.
Les conventions de gestion permettent également d’assurer la continuité du service public dans l’attente du transfert opérationnel de l’éclairage public et de l’évaluation des charges transférées tout en garantissant la neutralité budgétaire.
3.2 L’ÉVALUATION DES CHARGES TRANSFÉRÉES
Conformément aux dispositions de l’article 1609 nonies C du Code Général des Impôts qui précise le cadre des relations financières entre un EPCI et ses communes membres, la Métropole a créé une Commission Locale d’Évaluation des Charges Transférées (CLECT) par délibération du 28 avril 2016. Suite au renouvellement général des conseils municipaux, une nouvelle CLECT a été créée par délibération du 31 juillet 2020.
La CLECT est une instance d’évaluation financière qui a pour mission de calculer le coût net d’exercice de chaque compétence transférée par chaque commune à la Métropole.
Le transfert de ressources financières des communes à la Métropole se fait par le biais des attributions de compensation et doit permettre à celle-ci d’assurer ses nouvelles compétences. Ce calcul doit être mené en respectant la neutralité budgétaire.
La commission du 26 septembre 2018 a permis de valider le rapport définitif des évaluations de charges transférées pour les compétences transférées au 1er janvier 2018. Les crédits ont été pris en compte dès le budget 2018. La mise en œuvre de la clause de revoyure en 2019 a modifié ces évaluations à la marge.
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Le Conseil Métropolitain a décidé d’instaurer, par délibération du 28 juin 2018, une taxe en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, dite « taxe GEMAPI ». Le produit de cette taxe étant exclusivement affecté à la compétence, le montant de 3,16 M€ initialement retenu sur les attributions de compensation a été ré-abondé au profit des communes initialement prélevées.
Au total, le volume budgétaire des charges transférées a été établi à 73,45 M€ dont 62,69 M€ de charges de fonctionnement (85,3% du montant total) et 10,76 M€ de dépenses d’investissement (14,7%).
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COMPETENCES TOTAL Evaluation des charges Fonctionnement Investissement
Abris de voyageurs* 2 848 € 89 104 € - 91 952 €
Actions de développement économique - € - € - €
Actions de promotion du tourisme - € - € - €
Actions de valorisation du patrimoine naturel et
paysager - € - € - €
Aires de stationnement 700 083 € 387 611 € 312 472 €
Amélioration du parc immobilier bâti,
réhabilitation de l’habitat insalubre - € - € - €
Aménagement, entretien et gestion des aires
d’accueil des gens du voyage 680 275 € 569 605 € 110 670 €
ANRU - € - € - €
Assainissement 4 727 € 4 727 € - €
Concession de la distribution publique
d’électricité et de gaz 25 006 € 25 006 € - €
Contribution à la transition énergétique - € - € - €
Création et entretien des infrastructures de
charge nécessaires à l’usage des véhicules
électriques ou hybrides rechargeables
49 687 € 33 761 € 15 926 €
Création, aménagement, entretien et gestion de
réseaux de chaleur ou de froid urbains 1 014 € 1 014 € - €
Crématoriums* 14 567 € - 14 567 € - - €
Eau 157 282 € 157 282 € - €
Eaux pluviales 10 731 717 € 4 001 412 € 6 730 305 €
Etablissement, exploitation, acquisition et mise
à disposition d’infrastructures et de réseaux de
télécommunications
- € - € - €
Gestion des milieux aquatiques et prévention
des inondations - € - € - €
Lutte contre la pollution de l’air - € - € - €
Lutte contre les nuisances sonores - € - € - €
Milieux forestiers 593 680 € 428 353 € 165 327 €
Opérations d'aménagement d'intérêt
métropolitain - € - € - €
Parcs de stationnement 1 288 935 € 1 288 935 € - €
Politique de la ville 634 407 € 629 540 € 4 867 €
Politique du logement 1 242 895 € 1 242 895 € - €
Programme de soutien et d’aides aux
établissement d’enseignement supérieur et de
recherche
31 311 € 31 311 € - €
Promotion du tourisme, dont la création
d'offices de tourisme 2 551 269 € 2 551 269 € - €
Service public de défense extérieure contre
l’incendie 3 762 263 € 1 320 588 € 2 441 675 €
Services d'Incendie et de secours 45 664 740 € 45 664 740 € - €
Soutien aux actions de maîtrise de la demande
d’énergie - € - € - €
Urbanisme 3 420 146 € 2 555 162 € 864 985 €
Voirie, signalisation, espaces publics non évaluées non évaluées non évaluées
Zone d'activité portuaire 517 485 € 517 485 € - €
Zones d'activités économiques à transférer 1 406 616 € 1 381 509 € 25 107 €
Zones d'activités économiques déjà transférées - € - € - €
Total général 73 451 818 € 62 688 532 € 10 763 285 €
*les évaluations en négatif traduisent un transfert de recettes supérieur à la dépense
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4 LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES 2022 DE LA MÉTROPOLE AIX-MARSEILLE PROVENCE
4.1 UNE SITUATION FINANCIÈRE DEGRADEE EXARCERBEE PAR LA CRISE QUI IMPOSE DES ARBITRAGES A COURT TERME
Le budget primitif 2022 fait face à plusieurs défis. Il se construit dans un contexte économique incertain
dans lequel les effets de la crise impactent fortement les recettes de fonctionnement. Les niveaux
d’épargne dégradés ne permettent pas la relance d’un projet métropolitain ambitieux et les volumes
d’investissement restent contenus. Pour stabiliser sa trajectoire, un besoin d’épargne supplémentaire
à court terme s’impose.
4.1.1 LA MAÎTRISE BUDGETAIRE ET LES PRINCIPES D’ÉQUILIBRE DE LA MÉTROPOLE
Fruits des efforts effectués à la fois sur les budgets métropolitains et les dotations de gestion aux
territoires, les équilibres budgétaires et financiers métropolitains reposent d’une part sur l’équilibre
des budgets annexes, autonomes ou unifiés et, d’autre part, sur l’appréciation sincère des charges
portées par les territoires, corollaire des dotations de gestion qui leur sont versées.
Le budget principal porte directement une fraction des charges générales de fonctionnement,
l’ensemble des dépenses de personnel et la majorité des charges courantes en plus des dotations de
gestion aux territoires sur lesquels les leviers de gestion reposent.
L’intention de la contractualisation comme fil conducteur
Un dispositif de contractualisation dit « Pacte de confiance » visant à encadrer l’évolution des
dépenses de fonctionnement a été signé avec l’Etat pour les exercices 2018 à 2020. Il fixait à 1,35% le
taux d’évolution annuel maximal des dépenses réelles de fonctionnement du budget principal.
La Métropole a respecté les engagements de ce dispositif jusqu’à ce que celui-ci soit suspendu dans le
cadre des mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des
établissements publics locaux du fait de la crise sanitaire.
Alors que la commission pour l’avenir des finances publiques préconise dans son rapport du 18 mars
2021 le retour de ces dispositifs, la Métropole décide en 2022 de conserver cette contrainte de
plafonnement de ses dépenses en dehors d’un cadre contractuel.
Dépenses de personnel
L’effort est maintenu sur les dépenses de personnel. Le plafond emploi porte ses fruits en 2021 et 2022.
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Après une croissance élevée suite à la création de la Métropole et notamment sous l’effet des
transferts de compétence, le poids de la masse salariale est stabilisé. Le tableau ci-dessous retrace
l’évolution depuis 2017 des charges de personnel du budget principal (y compris la masse salariale et
le remboursement du personnel mis à disposition).
2017 2018 2019 2020 Prévision 2021
Charges de personnel
(chapitre 012) 248,8 M€ 258,9 M€ 264,6 M€ 265,6 M€ 268,2 M€
évolution n-1 4,1% 2,2% 0,4% 1.0 %
Orientations 2022
Concernant 2022, il serait souhaitable de limiter la croissance de la masse salariale à 1.5 % pour
l’ensemble des budgets, principal et annexes.
Dotations de gestion aux territoires
De par le fait des délégations de compétences, les territoires portent la majorité des charges générales
de fonctionnement relatives aux compétences « opérationnelles » (ou « de proximité »).
La dotation d’équilibre qui leur est versée pour le financement de ces compétences participe
pleinement aux efforts de gestion. Les variations intègrent également les transferts de compétences,
et les variations de périmètre des budgets :
2017 2018 2019 2020 Prévision 2021
Dotation de gestion aux
territoires 154,5 M€ 147,6 M€ 146,7 M€ 136,4 M€ 140,9 M€
évolution n-1 -4,5% -0,5% -7,1% 3,2%
Orientations 2022
Concernant 2022, il est demandé aux territoires d’absorber intégralement la hausse des dépenses
en stabilisant les dotations à leur niveau de 2021.
Equilibre des budgets annexes
Le budget métropolitain comporte 29 budgets annexes en 2021 et participe directement à l’équilibre
de nombre d’entre eux.
Le retour à l’équilibre est une des conditions de la maitrise des dépenses sur le budget principal.
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Une attention particulière est portée sur l’équilibre des budgets annexes collecte et traitement des
déchets. En effet, la hausse, particulièrement des coûts de traitement, a entrainé une forte inflation
de la participation du budget principal :
2018 2019 2020 Prévision 2021
Participations aux
budgets annexes déchets 15,5 M€ 15,9 M€ 23,9 M€ 24,0 M€
évolution n-1 4,1% 2,2% 0,4% 0,0 %
Orientations 2022
Concernant 2022, la contribution aux budgets annexes déchets doit se réduire pour disparaitre à
horizon 2023, en ayant recours particulièrement au levier de recettes.
4.1.2 DES SOLDES INTERMEDIAIRES DE GESTION SOUS HAUTE SURVEILLANCE
La dynamique de l’épargne de gestion (excédent de la section de fonctionnement sans prise en compte
des intérêts de la dette) n’a pas été suffisante pour absorber celle de l’annuité de la dette, conduisant
à une détérioration continue de la capacité d’autofinancement.
Le niveau d’investissement élevé n’a pu être réalisé que par un recours à l’emprunt trop important. Le
poids de l’annuité de cette dette nouvelle a conduit à une tendance baissière des niveaux d’épargne
rendant les difficultés récurrentes et cumulatives.
Le budget 2021 est venu infléchir cette tendance en adaptant le volume d’investissement, mais celui-
ci demeure trop élevé par rapport à la capacité de financement.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Taux d'EB Taux d'EN
Taux d'EB recommandé Taux d'EN plancher
Evolution des soldes intermédiaires de gestion 2017-2021
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Orientations 2022
La crise sanitaire impactant les recettes de fonctionnement et le besoin de financement ne pouvant à
court terme être plus contraint, les niveaux d’épargne poursuivent leur détérioration en 2022.
Un besoin d’épargne supplémentaire d’au moins 25 M€ est nécessaire. Celui-ci devra
impérativement être couvert dans le cadre du budget 2023 si le choix des leviers pour y parvenir n’a
pas été arbitré dès l’exercice 2022.
4.1.3 PRIORITÉ DONNÉE AUX COFINANCEMENTS POUR SOUTENIR LA RÉALISATION DES
POLITIQUES MÉTROPOLITAINES
Le budget 2021 a acté une baisse importante en volume des investissements permettant de limiter le
recours au financement par l’emprunt.
Compte tenu de la baisse des niveaux d’épargne, la part d’autofinancement dans la structure du
financement de l’investissement a fortement et constamment diminué par atteindre seulement 10%
en 2021.
Les cofinancements demeurent un axe prioritaire qui permettent de limiter le recours à la dette.
Financement des
dépenses d'équipement 2017 2018 2019 2020 Prévision
2021
Emprunt 41% 54% 31% 65% 49%
Autofinancement 31% 22% 21% 13% 10%
Subventions externes 10% 24% 18% 7% 23%
Autres recettes propres 17% 0% 30% 15% 18%
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100%
Orientations 2022
A volume d’investissement constant, la part d’autofinancement ne peut augmenter compte tenu des
prévisions de recettes de fonctionnement et malgré les efforts de gestion sur les dépenses.
Le poids relatif des cofinancements dans les critères de priorisation des projets devra être affirmé.
4.1.4 L’ENCADREMENT DU RECOURS À L’ENDETTEMENT
Le financement par le levier de la dette fait partie intégrante de la réalisation du projet métropolitain.
Au demeurant, le recours à l’emprunt doit être mesuré au regard de la capacité de la section de
fonctionnement à le rembourser. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
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Deux indicateurs complémentaires permettent d’objectiver le volume d’emprunt maximum :
- Le poids relatif de l’annuité de la dette sur l’épargne de gestion pour conserver un taux
d’épargne nette minimum :
2017 2018 2019 2020 Prévision 2021
Taux d’épargne de gestion 14% 13% 15% 12% 12%
Taux d’épargne nette minimum 5% 5% 5% 5% 5%
Poids maximal de l'annuité sur l’EG 65% 63% 67% 59% 60%
Poids réel de l'annuité sur l’EG 55% 64% 60% 76% 83%
Taux d’épargne nette réel 6% 5% 6% 3% 2%
- Le respect d’un objectif de capacité dynamique de désendettement (CDD) fixé à 10
ans, gage de stabilité financière auprès des établissements prêteurs et des agences de
notation.
2017 2018 2019 2020 Prévision 2021
Epargne brute 231 M€ 215 M€ 251 M€ 196 M€ 201 M€
Encours de dette 1 578 M€ 1 774 M€ 1 830 M€ 1 997 M€ 2 027 M€
CDD 6,8 ans 8,3 ans 7,3 ans 10,2 ans 10,1 ans
4.1.5 L’IMPACT DE LA CRISE SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE PRÉCIPITE LE BESOIN
D’ÉPARGNE
Pour rappel, l’exercice budgétaire 2020 a subi de plein fouet les conséquences de la crise sanitaire,
aussi bien sur le plan des recettes que des dépenses.
Si l’impact apparaît globalement limité sur le budget principal, la situation s’avère différente pour le
budget annexe « Transports Métropolitains », très fortement touché.
Conséquences de la crise sur les recettes métropolitaines :
Sur certaines activités génératrices de recettes, les pertes constatées sont significatives :
• -50% par rapport à 2019 pour les entrées dans les équipements culturels et sportifs ;
• -20% pour les loyers d’immobilier d’entreprises ;
• -16% pour les droits de passage et redevances d’occupation annuelle dans les ports ;
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• -25% pour la redevance spéciale d’enlèvement des ordures ménagères due par les
professionnels du territoire Marseille Provence (en raison d’une exonération proportionnelle à la
durée de fermeture administrative des établissements) ;
• 0,6 M€ pour les remises sur loyers accordées aux entreprises installées dans les pépinières
gérées par la Métropole ;
• Les pertes de recettes liées aux suspensions de redevance d’occupation du domaine public ont
été évaluées à 0,4 M€.
Toutefois, la part de ces recettes étant marginale dans l’ensemble des recettes de fonctionnement de
la Métropole (environ 11%), l’effet global demeure restreint.
Par ailleurs, en matière de recettes fiscales (CFE, CVAE), les effets liés à la crise sont décalés dans le
temps. En effet, les impacts sont attendus sur l’exercice budgétaire 2022).
Conséquences sur les dépenses métropolitaines :
Le contexte inédit de la crise sanitaire a fortement bouleversé le fonctionnement des services
métropolitains, engendrant des dépenses imprévues. En outre, les difficultés économiques et sociales
induites par la crise ont conduit la Métropole à mettre en place des mesures de soutien spécifiques.
Les dépenses nouvelles suivantes ont ainsi été réalisées :
• 4,5 M€ relatifs à l'acquisition d'équipements et de matériels de protection individuels sanitaires
dans le cadre de la prévention contre la COVID (masques en tissus et chirurgicaux, gel hydro alcoolique,
gants, blouses…), dont 4,09 M€ uniquement dédiés à l’achat de masques ;
o 2,4 M€, dont 1,06 M€ pour le Budget Principal, pour le versement d’une prime « Covid »
attribuée aux agents « les plus méritants » (mobilisés sur le terrain pendant la période du
confinement) ;
• 1,8 M€ au titre du « Plan Tourisme » portant des actions de soutien à la filière ;
o 1,5 M€ au titre de l’informatique et systèmes d’information, eu égard à la montée en puissance
des solutions de télétravail et de travail collaboratif ;
• 0,44 M€ pour le financement de paniers repas dans le cadre du soutien aux plus démunis ;
• 0,2 M€ pour les travaux d’aménagements temporaires de 23 km de pistes cyclables.
Sur le budget principal, ces dépenses nouvelles ont pu être compensées en grande partie par des
réductions de crédits sur d’autres postes (rationalisation des dépenses et diminution de l'activité
pendant le confinement).
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Enfin, il convient de mentionner qu’au niveau de la section d’investissement, la crise a entraîné le
report de la réalisation de nombreux projets et, par voie de conséquence, une diminution du taux
d’exécution des dépenses d’équipement (88,9 % en 2020, contre 95,52 % en 2019).
Impact de la crise sur le budget annexe « Transports métropolitains »
Le budget annexe « Transports métropolitains » a fortement été impacté par la crise.
En effet, les recettes tarifaires ainsi que le produit de la fiscalité au titre du versement mobilité ont
connu une diminution importante (56 M€ de pertes au total constatées sur l’exercice 2020).
Afin de pallier cette situation, la Métropole s’est inscrite dans le dispositif instauré par l’article 10 de
la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative n°4 de l’année 2020 « d’avances
remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des
conséquences de l’épidémie de la covid-19 ».
Cette avance remboursable équivaut à un prêt à taux 0 et devra être remboursée lorsque le budget
annexe « Transports métropolitains » aura retrouvé « meilleure fortune », c’est-à-dire retrouvé la
moyenne des recettes tarifaires et fiscales des exercices 2017, 2018 et 2019. La Métropole a été éligible
au versement de cette avance, pour un montant de 75 M€.
A compter de 2022, les impacts de la crise en dépenses de fonctionnement sont liés pour l’essentiel à
l’envolée des coûts des matières premières, qui engendre une forte augmentation des indices de
révision des prix des marchés. Cette hausse concerne particulièrement les différents secteurs des
transports.
Ainsi, l’ensemble des nouveaux marchés de collecte, transports et traitement des déchets enregistre
une hausse moyenne de 30 % par rapport aux prix précédemment pratiqués.
4.1.6 UNE TRAJECTOIRE FINANCIÈRE QUI NE PEUT ETRE SOUTENUE QU’AVEC UNE
HAUSSE DES NIVEAUX D’ÉPARGNE À COURT TERME
La trajectoire financière de la Métropole, déclinée au travers d’une prospective financière, est très observée par les organismes de notation et les établissements prêteurs. Cela implique le strict respect de l’effort d’optimisation des ressources.
Les objectifs poursuivis en terme de soldes intermédiaires de gestion doivent permettre : Le financement des politiques publiques ;
Un excédent nécessaire pour supporter le poids de la dette existante et nouvelle (épargne de gestion) ;
De dégager une capacité d’autofinancement suffisante pour soutenir la réalisation des projets en cours et nouveaux (épargne nette).
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Elle induit efforts de gestion, suivi des volumes d’investissement et maîtrise de la dette. La crise sanitaire, ainsi que les dégradations des fondamentaux budgétaires imposent des arbitrages afin de préserver la stabilité financière de la collectivité.
4.2 LES HYPOTHÈSES SUR LES COMPOSANTES DU BUDGET PRINCIPAL MÉTROPOLITAIN 2022
4.2.1 RECETTES DE FONCTIONNEMENT : VERS UNE CONTRACTION GENERALISEE
Les impacts de la crise se poursuivent en 2022. Les prévisions des recettes réelles de fonctionnement sont en recul par rapport aux objectifs antérieurs. Qu’elle soit liée directement à la crise sanitaire, aux réformes de l’Etat sur la fiscalité ou au désengagement de l’Etat sur les dotations, la contraction est sensible alors que les leviers fiscaux diminuent.
N.B. : Les hypothèses d'évolution concernant les recettes de fonctionnement, notamment fiscales, se
sont appuyées sur les analyses internes et de premières simulations portant sur les dotations d’Etat.
4.2.1.1 LA STRUCTURE ET L’EVOLUTION DES RECETTES DE FONCTIONNEMENT AU BUDGET PRINCIPAL
Les recettes de fonctionnement du budget principal de la Métropole sont principalement constituées
des recettes de gestion courante et notamment de la fiscalité, de la péréquation et des dotations.
La fiscalité représente l’essentiel de la section de fonctionnement (74%), ainsi que les dotations et les
produits de péréquation (24%).
Les recettes réelles de fonctionnement réalisées sur le budget principal pour l’exercice 2020 s’élèvent
à 1,919 milliard d’euros (source compte administratif), montant stable par rapport à 2019.
Tous périmètres budgétaires confondus, les recettes réelles de fonctionnement se sont également
maintenues en 2020 au niveau de 2019, c’est-à-dire 3,2 milliards d’euros.
Pour 2021, le voté pour le budget principal affichait l’objectif de 1,906 milliards d’euros pour les
recettes de gestion courante. A début septembre 2021, les données de réalisation effectives du budget
principal atteignent 92% des montants votés.
EVOLUTION DES RECETTES D’EXPLOITATION EN CONTEXTE DE CRISE SANITAIRE
Les recettes d’exploitation sont constituées :
De la contribution des usagers via la tarification des services publics, des produits du domaine
public (droits d’occupation et redevances diverses) et des ventes comme l’eau potable ou les
matières recyclables issues de la collecte sélective des déchets (chapitre budgétaire 70) ;
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D’autres produits de gestion courante (chapitre budgétaire 75) qui recouvrent les revenus des
immeubles (domaine privé de la Métropole) et les redevances des concessionnaires.
Sur l’ensemble du périmètre budgétaire de la Métropole, ces ressources ne représentent que 9 à 10%
du total des recettes de gestion courante, mais cette part est variable selon les budgets.
Le tableau ci-dessous retrace le poids relatif des recettes d’exploitation (chapitres 70 et 75) par
catégorie de budget d’après les données de l’année 2020 :
Budget
principal Tous EST
Budget
Annexe
Transports
Autres BA
Métro-
-politains
Tous
BA Déchets
Tous
BA Eau
Tous
BA
Assainis-
-sement
Tous BA
Ports
2% 14% 20% 25% 6% 91% 86% 92%
Budget principal (en M€) CA 2019 CA 2020
Budget
Total Voté
2021
Taux de
réalisation
(au
03.09.2021)
Prévisions
2022
Recettes de gestion courante 1917,0 1919,8 1906,3 92% 1924,3
013 - Atténuation de charges 5,9 5,5 3,7 93% 5,7
70 - Produits des services, du domaine
et ventes diverses 25,6 19,8 14,6 83% 23,7
73 - Produits et taxes (dont la fiscalité
locale) 1412,0 1424,6 1448,0 89% 1394,5
74 - Dotations et participations 463,9 460,8 438,0 104% 496,5
75 - Autres produits de gestion
courante 9,6 9,1 2,0 231% 3,9
Autres recettes de fonctionnement 4,6 8,6 1,4 53% 2,5
76 - Produits financiers 2,4 1,6 1,4 33% 2,5
77 - Produits exceptionnels 2,2 6,3 0 990% 0
78 - Reprises sur amort., dépréciation,
provision 0 0,7 0 - 0
Total recettes réelles de
fonctionnement 1921,6 1928,4 1907,7 92,5% 1926,7
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Bilan de l’exercice 2020 :
L’analyse des Comptes Administratifs 2020 permet de mesurer précisément l’impact de la crise
sanitaire sur les ressources d’exploitation de l’année passée.
La fermeture de nombreux équipements publics, la réduction de fréquentation et les exonérations
consenties sur les loyers, les redevance d’occupation du domaine public et des remboursements
d’abonnements de transport ont conduit à une baisse globale de recette de 23% entre 2019 et 2020.
Sur le budget principal, la contraction des recettes d’exploitation (-6,2 M€) n’a que peu d’effet, car
elles représentent moins de 2% des recettes.
La baisse est surtout sensible sur le budget annexe des Transports métropolitains au sein duquel les
recettes tarifaires représentent ordinairement 20% des recettes réelles. La perte de ressources de 39,6
M€ a été compensée par le dispositif d’avance remboursable mis en place par l’Etat au bénéfice des
Autorités Organisatrices des Transports.
Les budgets des ports ont également enregistré une baisse de leur activité, tout comme les budgets
des services publics de l’eau et de l’assainissement en lien avec une moindre activité des divers
secteurs professionnels.
Budget
principal Tous EST
Budget
Annexe
transports
Autres BA
Métropoli
tains
Tous
BA
Déchets
Tous
BA Eau
Tous BA
Assainisse
ment
Tous BA
Ports
Pertes 2020
par rapport à
2019
6,2 M€ 2,1 M€ 39,6 M€ 0,4 M€ 1,5 M€ 5,7 M€ 7,7 M€ 2,3 M€
Perte 2020
en % du
produit 2019
8% 9% 27% 35% 6% 14% 6% 19%
Trajectoires 2021 :
En 2021, les recettes d’exploitation du domaine public (chapitre 70) concernant le budget principal
sont marginalement impactées par la poursuite des restrictions liées au contexte sanitaire et
dépendent pour beaucoup d’un contrat de RODP qui connait un effet rattrapage en 2021 après un
creux en 2020.
S’agissant du budget annexe des Transports métropolitains le rythme de progression des recettes
tarifaires constatées sur le chapitre 70 a conduit à une révision à la baisse (-21%) des estimations à
l’occasion du Budget Supplémentaire 2021, traduisant la difficulté du rebond de l’activité sur le
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transport de voyageurs et de probables changements de comportement en lien, notamment, avec le
déploiement accéléré et massif du télétravail.
Hypothèses 2022 :
Pour le budget principal, les produits des services et du domaine seront globalement en baisse. Sur les
budgets annexes, sauf reprise importante de la crise sanitaire, les recettes d’exploitation devraient
retrouver en 2022 un niveau proche de 2019 pour les activités hors transports. L’analyse des années
2020 et 2021 doivent conduire à des hypothèses prudentes sur la partie transports.
4.2.1.2 UNE TRAJECTOIRE DES RECETTES FISCALES IMPACTÉE PAR LA CRISE ET LES RÉFORMES FISCALES
Pour rappel, le Conseil de Métropole a, depuis 2016, adopté les taux métropolitains suivants :
de la taxe d’habitation (TH) à 11,69 % ;
de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) à 2,59 % ;
de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) à 2,78 % ;
de la cotisation foncière des entreprises (CFE) à 31,02 %.
Afin d’amortir l’impact de l’harmonisation des taux d’imposition de la Métropole, un lissage d’une durée de 13 années a été adopté pour les taux de la fiscalité ménages et de 12 années pour la CFE, soit les plus longues durées autorisées. L’année 2021 correspond à la sixième année du processus de lissage. Ce dispositif, décidé par la Métropole, est mis en œuvre par l’administration fiscale et entraine mécaniquement des variations du taux d’imposition pour les contribuables de la Métropole tout au long du processus de lissage.
Répartition des produits
fiscaux par territoire en 2020
Cotisation
foncière des
entreprises
Taxe
d'habitation
Taxe foncière
sur les
propriétés bâties
Taxe foncière sur
les propriétés non
bâties
Marseille Provence 104 614 979 € 176 045 596 € 42 979 302 € 128 073 €
Pays d'Aix 68 929 209 € 61 426 414 € 5 990 917 € 105 861 €
Pays Salonais 19 855 595 € 24 203 168 € 5 980 851 € 72 646 €
Pays d'Aubagne et de l'Etoile 12 305 536 € 15 862 587 € 1 253 688 € 22 050 €
Istres Ouest Provence 50 482 851 € 13 426 946 € 6 693 739 € 34 017 €
Pays de Martigues 15 538 799 € 9 578 532 € 1 034 720 € 11 471 €
Total 271 726 969 € 300 543 243 € 63 933 217 € 374 118 € * données issues des rôles généraux.
Le taux de versement mobilité, constant depuis 2017, s’établit à 2 % sur l’ensemble du périmètre de la Métropole, soit le taux plafond autorisé.
Pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), taux, zonages et harmonisations des anciennes intercommunalités ont été reconduits par le Conseil de la Métropole de 2016 à 2020. Afin Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
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d’enclencher une première étape d’harmonisation des taux de taxe d’enlèvement des ordures ménagères et dans l’objectif de limiter l’impact sur les cotisations des contribuables à l’horizon 2026, tout en réduisant l’exploitation déficitaire de l’activité, les taux des territoires du Pays Salonais, d’Istres Ouest Provence et du Pays de Martigues ont augmenté en 2021 (voir infra).
A partir des informations transmises par l’administration fiscale et d’une analyse rétrospective, une prévision des recettes fiscales pour 2022 a été réalisée.
Budget principal / fonctionnement Nature BP 2021 Budget 2021 Prévision 2022 Evolution
Taxe d’habitation 73111 15 829 703 € 15 543 842 € 15 699 280 € 1,00%
Taxe sur le foncier bâti 73111 64 543 487 € 60 948 351 € 61 557 835 € 1,00%
Taxe sur le foncier non bâti 73111 381 194 € 384 904 € 384 904 € 0,00%
Taxe additionnelle sur le foncier
non bâti 73111 1 583 972 € 1 607 100 € 1 607 100 € 0,00%
Cotisation foncière des entreprises 73111 271 553 096 € 222 817 182 € 222 817 182 € 0,00%
Cotisation sur la Valeur Ajoutée des
Entreprises 73112 132 320 472 € 145 167 509 € 123 392 383 € -15,00%
Taxe sur les surfaces commerciales 73113 19 651 581 € 19 795 089 € 19 993 040 € 1,00%
Impositions forfaitaires sur les
entreprises de réseaux 73114 21 405 120 € 19 593 062 € 19 788 993 € 1,00%
Taxe d’enlèvement des ordures
ménagères 73133 319 675 908 € 331 560 618 € 342 117 124 € 3,18%
Taxe de séjour (part
intercommunale) 731721 700 000 € 863 818 € 872 456 € 1,00%
Taxe de séjour (part
départementale) 731722 70 000 € 78 848 € 79 636 € 1,00%
Prélèvement sur les produits de
jeux 731732 417 774 € 250 565 € 253 070 € 1,00%
Rôles supplémentaires 7318 10 000 000 € 10 000 000 € 10 000 000 € 0,00%
Fraction de TVA 735 304 969 056 € 306 708 856 € 318 977 210 € 4,00%
TOTAL 1 163 101 363 € 1 135 319 743 € 1 137 540 213 € 0,20%
Le budget principal de l’année 2022 sera marqué principalement par :
Le recul de la fiscalité locale, conséquence directe de la crise sanitaire ;
Une structure des recettes fiscales issue des réformes de l’année 2021 modifiant l’importance des évolutions ;
La hausse du taux de taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour les communes du Territoire du Pays d’Aubagne et de l’Etoile et celles du Territoire du Pays de Martigues.
L’évolution de la fiscalité ménages
Cette évolution repose sur les prévisions suivantes :
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+ 1% pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe d’habitation des résidences secondaires avec la prise en compte de l’inflation et de la dynamique intrinsèque des bases ; 0% pour les taxes sur le foncier non bâti.
Depuis 2021, la taxe d’habitation sur les résidences principales est devenue un impôt nationalisé perçu par l’Etat. Les collectivités territoriales ont bénéficié d’une compensation qui s’exerce par un transfert de fiscalité qui s’établit d’après les taux et abattements 2017, ainsi que les bases 2020. C’est ainsi que :
les communes ont bénéficié d’une part de taxe sur le foncier bâti des départements ; les EPCI et les départements ont perçu quant à eux une fraction de TVA.
Pour la Métropole, la compensation de la perte de la taxe d’habitation s’est faite sans perte par rapport à son produit antérieur. Evalué à près de 301,6 millions d’euros pour 2020, il se verra substitué par une taxe sur les résidences secondaires estimée aux alentours de 15,5 millions d’euros et par une quote-part de TVA à hauteur de 306,7 millions d’euros (qui inclut la perte des compensations de la taxe d’habitation à hauteur de 19,3 millions d’euros. cf. 4.1.2.3).
Déroulement de la réforme de la taxe d’habitation :
La loi de finances pour 2018 prévoyait un dégrèvement progressif en faveur de 80% des contribuables nationaux de la taxe d’habitation (définis en fonction de leurs revenus fiscaux de références).
La mesure concernait les foyers dont les ressources n’excèdent pas 27 000 € de revenu fiscal de référence pour une part, majorée de 8 000 € pour les deux demi-parts suivantes, soit 43 000 € pour un couple, puis 6 000 € par demi-part supplémentaire.
Dans la première phase de suppression de la taxe d’habitation, ces contribuables qui ont bénéficié d’une exonération à hauteur de 30% en 2018 et 65 % en 2019, sont exonérés en totalité de taxe d’habitation pour l’année 2020.
En ce qui concerne les 20% des contribuables qui n’ont pas été concernés par cette première phase, la loi de finances pour 2020 prévoit leur exonération progressive sur la période 2021 -2023.
A partir de 2020 et jusqu’en 2022, les taux de taxe d’habitation sont gelés à leur valeur de 2019. Le pouvoir d’évolution du taux est suspendu jusqu’en 2023. Pour les territoires s’étant engagés dans une démarche de convergence des taux (comme la Métropole), celle-ci est suspendue jusqu’en 2022 et ne reprendra qu’en 2023 au titre de la seule taxe d’habitation sur les résidences secondaires.
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Avant la suppression de la taxe d’habitation Après la suppression de la taxe d’habitation
2020 Prévisions 2021
Produits avec pouvoir de taux Produits sans pouvoir de taux
Ainsi, la part de la fiscalité foncière13 au sein du budget principal diminue en 2021 significativement au profit de la fiscalité des activités. Cette dernière étant connectée à l’activité des entreprises, l’évolution des recettes fiscales de la Métropole sera davantage corrélée à la conjoncture économique et, par voie de conséquence, plus sujette des aléas.
Les impôts de « stock » sont calculés d’après les caractéristiques physiques des constructions et progressent régulièrement (sauf contexte exceptionnel de réformes fiscales ou destruction d’établissements importants notamment). Les impôts de « flux » évoluent quant à eux selon des caractéristiques économiques et peuvent présenter des variations fortes à la hausse ou à la baisse selon le contexte économique national et local. C’est ainsi le cas pour le versement mobilité qui évolue selon la masse salariale, le produit de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises qui est lié à la valeur ajoutée des entreprises implantées sur le territoire métropolitain et la TVA qui évolue en fonction du Produit Intérieur Brut national.
Ce dispositif de compensation représente une importante évolution comparativement au mécanisme qui avait été mis en œuvre en 2010 pour la taxe professionnelle car il garantit à chaque collectivité le remplacement de la taxe d’habitation par des ressources dynamiques. Pour mémoire, en 2010 les EPCI étaient compensés par l’intermédiaire de dotations figées qui ont engendré au fil des années des pertes de recettes importantes du fait de cette absence de dynamique. En prenant l’hypothèse d’une dynamique des bases fiscales de 1,5% depuis 2011, ce sont plus de 55 millions d’euros de manque à gagner sur une décennie pour Aix-Marseille-Provence.
La suppression de la taxe d’habitation aura également des impacts significatifs sur les potentiels fiscaux et financiers des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. En effet, les potentiels fiscaux représentent un potentiel de produit et sont obtenus par multiplication des bases fiscales d’un territoire par le taux moyen national. Auparavant, la taxe d’habitation des intercommunalités était prise en compte dans leur potentiel fiscal par multiplication des bases et du
13 Hors taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
Fiscalité
foncière
44%
Autre
fiscalité
pro. & TVA
9%
Dotations
47%
Fiscalité
foncière
27%
Autre
fiscalité pro.
& TVA
27%
Dotations
46%
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taux moyen national. Ainsi un EPCI qui adoptait un taux bas de taxe d’habitation avait un potentiel de produit supérieur à ses recettes réelles. Inversement, un EPCI qui avait voté un taux élevé avait un potentiel inférieur à ses ressources réelles. En substituant à la taxe d’habitation une part de TVA sur laquelle les intercommunalités n’exercent pas de pouvoir de taux, ce ne sera plus un potentiel de recettes de taxe d’habitation qui sera pris en compte mais les recettes de TVA réellement perçues. Par conséquent, plus le taux de taxe d’habitation était élevé comparativement aux moyennes nationales, plus le potentiel fiscal de l’année suivante aura tendance à augmenter (et inversement)14.
Une étude de l’Observatoire des Finances et de la Gestion publique locales15 identifiait les incidences de la réforme de la fiscalité locale. Ainsi « 14 indicateurs (…) seront directement impactés par la future réforme fiscale liée à la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales (potentiels financiers ou fiscaux et leurs variantes, effort fiscal, CIF…) ». Les conséquences pour les communes et la Métropole se ressentiront donc potentiellement sur la dotation globale de fonctionnement, la dotation de solidarité urbaine, la dotation de solidarité rurale, le fonds de péréquation de recettes intercommunales et communales, les pénalités SRU et la dotation d’intercommunalité.
L’évolution de la fiscalité économique
Pour ce qui concerne la fiscalité économique, les évolutions 2021-2022 résultent des hypothèses suivantes :
Stabilité pour la cotisation foncière des entreprises. Le manque d'information sur l'impact de la crise sur le solde des créations d’entreprises et des suppressions d’entreprises, ainsi que sur l’indexation de la grille tarifaire oblige à prendre en compte une évolution conservatrice. De plus, la réduction de moitié de la base d’imposition des établissements industriels depuis 2021 et l’exonération de trois ans adoptée par le Conseil de la Métropole qui entrera en application à partir de 2022 auront pour effet de réduire la croissance provenant du développement des entreprises sur le territoire ;
-15 % pour la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). La prévision 2022 s’appuie sur la CVAE notifiée pour l’année 2021 pour laquelle une dégradation du produit sera constatée. Celle-ci correspond à une hypothèse médiane s’appuyant sur une analyse par secteur d’activité des entreprises présentes sur l’aire métropolitaine en appliquant la dégradation d’activité par secteur calculée par l’INSEE ;
+1 % de produits de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) et des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) avec la reprise d’une dynamique normale à partir de 2022 ;
+1 % de la taxe de séjour intercommunale correspondant à une stabilisation du produit après plusieurs années de régularisation de l’assujettissement des plateformes d’hébergement pour qu’elles appliquent les mêmes règles fiscales que les hébergements traditionnels. Le produit estimé pour l’année 2021 de la taxe de séjour s’élève à presque 1 millions d’euros, comprenant la part additionnelle à reverser aux conseils départementaux ;
+4 % pour la fraction de TVA résultant de la croissance du PIB ;
10 millions d’euros de rôles supplémentaires correspondant à un retour à une situation normale.
14« Suppression de la TH : un tsunami à venir sur les potentiels fiscaux et la péréquation », La Gazette des Communes, Michel
Klopfer, 27/06/2019
15 « Cap sur les indicateurs utilisés dans la répartition des ressources » - OFGL, avril 2019 Accusé de réception en préfecture
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La loi de finances pour l’année 2021 a réformé les paramètres de la méthode d'évaluation de la valeur locative des établissements industriels et modifié le coefficient de revalorisation de la valeur locative de ces établissements.
La valeur locative des immobilisations industrielles est diminuée de moitié depuis 2021 en fixant dans
l’article 1499 du CGI les taux suivants :
4 % pour les sols et terrains (au lieu de 8%) ;
6 % pour les constructions et installations (au lieu de 12%).
Un dispositif de neutralisation est prévu.
En premier lieu, il prévoit l’institution d’un prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser
notamment aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre
la perte de recettes résultant de la révision des taux. La compensation sera égale au produit obtenu
en multipliant, chaque année, la perte de bases résultant de la mesure par le taux de taxe foncière sur
les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises appliqué en 2020 dans la commune ou
l’établissement public de coopération intercommunale.
En deuxième lieu, il maintient le poids relatif des immobilisations industrielles évaluées selon la
méthode comptable dans la clé de répartition du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE). Par conséquent, les recettes des territoires qui accueillent des immobilisations
industrielles et en subissent les externalités négatives se seront pas modifiées.
En troisième lieu, il préserve, dans la répartition des taxes additionnelles, le poids de chacune des taxes
locales et maintient un équilibre entre les différentes catégories de redevables. À cette fin, une
dotation budgétaire de l’État complétera le produit versé par les redevables.
Enfin, les conséquences de cette réforme sur le calcul des indicateurs financiers utilisés dans le calcul
des dotations et fonds de péréquation à compter de 2022 sont neutralisées.
De plus, une nouvelle actualisation des bases est mise en place à l’article 1518 bis :
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères
A taux constant, le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour l’année 2021 devrait évoluer de 1% avec la prise en compte de l’inflation et de la dynamique intrinsèque des bases. Le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères est affecté exclusivement au financement de l’activité collecte et traitement de déchets.
Les taux de TEOM appliqués en 2020 sont les mêmes depuis l’adoption d’une délibération en 2017 actant la reprise à l’identique des taux délibérés par les intercommunalités préexistantes.
La loi prévoit que la Métropole Aix-Marseille-Provence dispose de 10 années suivant sa création pour adopter une nouvelle délibération harmonisant les taux de TEOM. L’enjeu est donc de définir une stratégie sur l’harmonisation des taux de taxe d’enlèvement des ordures ménagères avec un aboutissement au plus tard en 2026 pour permettre une convergence progressive afin de limiter les impacts sur les contribuables. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 50/89
A partir de 2026, la législation prévoit deux possibilités en matière de vote de taux :
L’adoption d’un taux unique sur l’ensemble du périmètre de la Métropole Aix-Marseille- Provence ;
L’adoption de taux différenciés par zone en fonction de logique de coût et de service rendu : plus le niveau du service rendu est élevé (fréquence de ramassage, typologie de déchets collectés…), plus le coût est élevé. Cela peut justifier l’application de taux différenciés au sein même de l’intercommunalité, sur proposition des Conseil de Territoire.
Dans le cas où aucune délibération ne serait adoptée par la Métropole Aix Marseille Provence en 2026,
la législation prévoit l’application du taux moyen pondéré métropolitain.
Ces deux scénarii sont en cours d’étude.
Dans l’attente du choix qui sera opéré, afin d’enclencher une première étape d’harmonisation des taux de taxe d’enlèvement des ordures ménagères et dans l’objectif de limiter l’impact sur les cotisations des contribuables à l’horizon 2026, tout en réduisant l’exploitation déficitaire de l’activité, les taux des territoires du Pays Salonais, d’Istres Ouest Provence et du Pays de Martigues ont augmenté en 2021 de la manière suivante :
• Pays Salonais de 10% à 14% ;
• Istres Ouest Provence de 7% à 11% ;
• Pays de Martigues de 11,5% à 12,5%.
Cette convergence progressive des taux réduit de 22% l’écart entre le taux le plus faible et le taux le plus élevé et permet d’apporter en 2021 un produit supplémentaire d’environ 11,7 millions d’euros et de réduire la participation d’équilibre versée par le budget principal.
Dans le prolongement de cette première étape effectuée en 2021, les taux de TEOM des communes du Pays d’Aubagne et de l’Etoile évolueront en 2022 pour passer de 10% à 14%.
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Le versement transport
Budget transport / fonctionnement Nature BP 2021 Budget 2021 Prévision 2022 Evolution
Versement transport 734 353 000 000 € 353 000 000 € 356 530 000 € 1,00%
Par ailleurs, le budget annexe des transports métropolitains est financé majoritairement par le versement transport. La prévision 2022 se base sur un niveau de masse salariale des employeurs de plus de 11 salariés en croissance de 1% à celui de l’année 2021. L’évolution de cette recette dépendante de la conjoncture de l’emploi méritera d’être suivi avec attention durant l’année 2022.
La taxe GEMAPI
Depuis 2019, la gestion de la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) est retranscrite dans un budget annexe dont le financement est assuré par la taxe GEMAPI. Le Conseil de la Métropole a en effet adopté le 28 juin 2018 l’instauration de cette taxe à compter de 2019. Elle consiste à appliquer un taux additionnel sur la taxe d’habitation, les taxes foncières et la cotisation foncière des entreprises. En 2021, une hausse du besoin de financement a Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
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été financé par une variation du produit adopté par le Conseil de la Métropole en le portant à 21,3 millions d’euros.
Pour 2022, il est prévu une stabilité du produit de la taxe GEMAPI.
Il est à noter qu’avec la suppression de la taxe d’habitation, la taxe GEMAPI se retrouve répartie sur une assiette restreinte dans laquelle la taxe sur les résidences secondaires se substitue à la taxe d’habitation.
4.2.1.3 LA POURSUITE DE LA BAISSE DES DOTATIONS
L’Etat, dans le cadre des accords « de Cahors », avait mis en place un mécanisme de participation des collectivités à l’effort de redressement des comptes publics. Du fait de la crise sanitaire, le mécanisme a été suspendu.
Budget principal /
fonctionnement Nature BP 2021 Budget 2021
Prévision
2022 Evolution
Dotation d'intercommunalité 741124 111 250 974 € 111 659 633 € 111 938 782 € 0,25%
Dotation de compensation 741126 167 657 306 € 167 778 288 € 164 422 722 € -2,00%
DCRTP 748312 128 048 418 € 128 048 418 € 128 369 341 € 0,25%
FNGIR 73221 245 717 445 € 245 717 445 € 245 717 445 € 0,00%
Compensations CET 74832 7 704 143 € 65 159 571 € 65 159 571 € 0,00%
Compensations TFPB 74833 305 241 € 3 867 518 € 3 867 518 € 0,00%
FPIC 732221 17 994 108 € 17 994 108 € 17 994 108 € 0,00%
FCTVA 744 868 218 € 868 218 € 917 465 € 5,67%
TOTAL 679 545 852 € 741 093 198 € 738 386 952 € -0,37%
En 2021 et pour la quatrième année consécutive, la dotation d’intercommunalité a augmenté du fait d’une progression de la population. Il est prévu une légère croissance de cette recette au budget primitif 2022.
La dotation de compensation, variable d’ajustement de l’enveloppe normée, continue de diminuer et devrait constater une nouvelle fois une baisse de près de 2%.
Budget GEMAPI / fonctionnement Nature BP 2021 Budget 2021 Prévision 2022 Evolution
Taxe GEMAPI 73283 21 300 000 € 21 300 000 € 21 300 000 € 0,00%
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En 2019, et après de nombreux amendements débattus, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) est devenue une variable d’ajustement, malgré les engagements de l’Etat de ne pas réduire les dotations. Ainsi la DCRTP des EPCI est réduite chaque année, ce qui représente pour la Métropole une perte de 566 K€ en 2019, 305 K€ en 2020. Du fait de la crise sanitaire, le montant devrait rester stable en 2021 et en 2022.
Pour mémoire, la Métropole Aix-Marseille-Provence fait partie des territoires les plus perdants de la suppression en 2010 de la taxe professionnelle. Dans le cadre de cette réforme, les différents EPCI qui composent aujourd’hui la Métropole se sont en effet vu substituer une recette dynamique par une dotation figée. Cette dotation est composée de deux sous dotations : le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) financée par les crédits de l’Etat.
Les compensations fiscales et le FNGIR, dotations non indexées, devraient rester stables en 2022.
La Métropole resterait bénéficiaire du fonds de péréquation des recettes intercommunales et communales (FPIC). Actuellement, la Métropole se situe au rang 710 (701 en 2020) et le dernier ensemble intercommunal éligible est au rang 745 (745 en 2020). Il y a donc un écart de 35 (44 en 2020), suffisamment significatif pour maintenir l’inscription de cette recette au budget 2022.
Depuis 2018, la Métropole perçoit le Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) en fonctionnement. Cette recette est estimée à 0,87 millions d’euros.
Par ailleurs, le budget annexe transports métropolitains perçoit une dotation générale de décentralisation pour la compétence transports et une compensation suite au rehaussement du seuil d’assujettissement au versement mobilité (de 9 à 11 salariés), qui sont toutes deux reconduites pour 2022 à hauteur des montants budgétés en 2021.
Budget transport / fonctionnement Nature BP 2021 Budget 20201 Prévision 2022 Evolution
Dotation générale de décentralisation
transport 7471 7 975 385 € 7 975 385 € 7 975 385 € 0,00%
Compensation versement transport 753 1 897 603 € 1 897 603 € 1 897 603 € 0,00%
4.2.2 DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT : ACTER DE LA BAISSE DES CHARGES VARIABLES
4.2.2.1 LA STRUCTURE DES DÉPENSES DE GESTION
La composition des dépenses réelles de fonctionnement
Le Compte Administratif 2020 actait d’un montant de dépenses de 1 726 millions d’euros. Au budget primitif 2021, le total des dépenses réelles de fonctionnement votées s’élevait à 1 742 millions d’euros. Ce montant a été porté à 1 773 millions d’euros suite à l’adoption, en octobre, du budget supplémentaire 2021, soit une croissance de 1,8%.
Pour le budget primitif 2022, les projections s’établissent à 1 791,2 M€, soit une progression de 3,8% par rapport au CA 2020 mais contenue à 1% par rapport au total voté 2021. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
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Le tableau ci-dessous retrace la répartition par chapitre des dépenses réelles de fonctionnement :
Budget principal CA 2020 BP 2021 BS 2021 Projection 2022
Dépenses de gestion courante 1 669,1 M€ 1 682,2 M€ 1 716,7 M€ 1 733,8 M€
011 - Charges à caractère général 57,9 M€ 59,5 M€ 60,1 M€ 63,0 M€
012 - Charges de personnel et frais
assimilés 265,6 M€ 271,6 M€ 275,2 M€ 273,3 M€
014 - Atténuations de produit 1 089,4 M€ 1 097,9 M€ 1 115,6 M€ 1 113,0 M€
65 - Autres charges de gestion
courante (sauf le 6586) 255,8 M€ 252,5 M€ 265,0 M€ 283,7 M€
6586 - Frais de fonctionnement des
groupes d'élus 0,7 M€ 0,7 M€ 0,7 M€ 0,7 M€
Autres dépenses de fonctionnement 57 M€ 59,7 M€ 56,3 M€ 62,2 M€
66 - Charges financières 38,6 M€ 40,5 M€ 39,2 M€ 38,0 M€
67 - Charges exceptionnelles 0,6 M€ 0,2 M€ 0,7 M€ 0,5 M€
68 - Dotations aux provisions 17,8 M€ 19,0 M€ 16,5 M€ 19,0 M€
Total dépenses réelles de
fonctionnement 1 726,1 M€ 1 741,9 M€ 1 773,1 M€ 1 791,2 M€
Un niveau très élevé de dépenses incompressibles
Les dépenses réelles de fonctionnement se caractérisent par leur très forte rigidité.
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Le graphique ci-dessus met en avant que seulement 29% des crédits de la section de fonctionnement du budget principal métropolitain et des Etats Spéciaux de Territoire sont consacrés à la mise en œuvre par la Métropole des politiques publiques (charges à caractère général, charges de personnel et subventions aux associations). Les attributions de compensation versées aux communes et le reversement de la TEOM aux budgets annexes constituent les premiers postes de dépenses (54%). Hors reversement de la TEOM, les attributions de compensation représentent à elles seules 36% des dépenses réelles de fonctionnement en 2020.
Le taux de rigidité des charges structurelles (charges fixes / recettes réelles de fonctionnement) se situe à près de 71%. La Métropole dispose par conséquent de très peu de leviers pour agir sur ses dépenses de fonctionnement tout en rappelant que les gains de gestion liés aux efforts de rationalisation et d’optimisation ont déjà largement été réalisés au cours des précédents exercices afin de respecter les contraintes fixées par le dispositif de contractualisation avec l’Etat.
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Le volume des dépenses réelles de fonctionnement évolue peu (+2% de 2017 à 2020), tout comme leur poids relatif, signe de la grande rigidité de celles-ci. L’évolution des charges variables a de surcroit été contrainte par la contractualisation avec l’Etat. Les transferts de compétences de 2018 ont réellement impacté la structure avec un transfert de charges de communes se traduisant par une diminution des attributions de compensation et une hausse correspondante des charges courantes, charges de personnel et charges à caractère général. Le transfert de l’éclairage public sur le périmètre du territoire de Marseille Provence Métropole est venu renforcer ce phénomène.
4.2.2.2 LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LA POLITIQUE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Parmi les leviers transversaux mobilisés pour contenir la progression des dépenses de fonctionnement,
la gestion des ressources humaines joue un rôle majeur, en contribuant par une allocation optimale
des moyens humains à la réalisation des politiques publiques, tout en veillant à la stabilisation des
effectifs et à la maîtrise de la masse salariale.
Par la mise en place d’une politique de gestion des ressources humaines (RH) ambitieuse axée autour
de la convergence des règles de gestion applicables à l’ensemble de son personnel, du respect strict
du cadre réglementaire dans un contexte financier contraint, la fonction RH contribue à fédérer un
collectif de travail en pleine mutation.
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4.2.2.2.1 La structuration des effectifs : une population majoritairement masculine, de catégorie C
et vieillissante
Au 1er janvier 2021 la Métropole Aix-Marseille Provence comptait 7 900 agents rémunérés sur postes
permanents, dont 7 040 fonctionnaires et 860 contractuels sur emplois permanents, soit 95,9% des
effectifs de la collectivité.
La structure de l’effectif permanent est très majoritairement composée d’agents de catégorie C (5 708
agents, soit environ 75,8 % des effectifs de la collectivité), traduction du poids de la filière technique
et de l’importance des compétences opérationnelles de proximité.
Les cadres de catégorie A sont plus nombreux que ceux de la catégorie B puisqu’ils représentent
respectivement 17,3% et 10,4% des effectifs permanents.
Il est à noter la représentation importante des cadres A parmi les agents contractuels sur emplois
permanents. Cette catégorie représente près de la moitié des CDD et CDI.
Parmi les effectifs permanents, une grande majorité relève de la filière technique (65,8%), puis de la
filière administrative (29,7%). L’ensemble des autres filières représente 4,5% des effectifs permanents
(culturelle, sportive, animation, sociale et médico-sociale).
17,32%
10,43%
72,25%
Catégorie A Catégorie B
Catégorie C
Répartition par catégorie emploi
permanent
29,73%
65,76%
2,04% 1,14% 0,20% 1,13%
Administrative Technique
Culturelle Sportive
Sociale/Médico sociale Animation
Répartition par filière de l'effectif permanent
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La répartition femmes-hommes est de 33,1 % femmes et 66,9 % hommes. Les compétences exercées
par la collectivité qui emploie une forte proportion de métiers techniques sont à l’origine de cette
masculinisation des effectifs.
L’âge moyen des agents sur emplois permanents s’établit autour de 45 ans et 4 mois. Les agents
contractuels sont plus jeunes que les fonctionnaires, mais leur poids ne ralentit pas le phénomène de
vieillissement au vu de leur faible proportion dans l’effectif global.
4.2.2.2.2 4.2.2.2.2 LES DÉPENSES DE PERSONNEL AU SEIN DU BUDGET DE LA COLLECTIVITÉ
La masse salariale 2021
La masse salariale de la métropole budgétée en 2021 représente (après BS) 398,5 M€ (395,1 M€ hors Prélèvement à la Source (PAS) des budgets annexes prélevé au budget principal) pour l’ensemble du budget principal et des budgets annexes, répartie de la manière suivante :
246,7 M€ hors PAS des budgets annexes prélevé en 2021 sur budget principal pour 3,4 M€ pour le budget principal,
148,4 M€ pour les budgets annexes.
26
129
225
307
401
468
422
403
233
153
344
495
585
709
858
811
840
491
moins de 25 ans
25 à 29 ans
30 à 34 ans
35 à 39 ans
40 à 44 ans
45 à 49 ans
50 à 54 ans
55 à 59 ans
60 à 64 ans
Femmes
Hommes
Pyramide des âges au 1/01/2021
Emploi permanent
5 286 Hommes 2614 Femmes
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La masse salariale 2022
Pour 2022, pour l’ensemble des budgets principal et annexes, la projection de la progression de la masse salariale à périmètre comparable (soit hors PAS) est de + 3,1 M€, soit + 0,80 %, établissant la masse salariale à 398,2 M€ dont :
249,6 M€ pour le budget principal (+ 2,9 M€, soit + 1,20%),
148,6 M€ pour les budgets annexes (+ 187 142 euros, soit + 0,12%).
A noter qu’à compter de 2022, le Prélèvement à la Source (PAS), jusqu’en 2021 inscrit au budget principal métropolitain, sera désormais réparti au sein des budgets annexes, ce qui représente une diminution de 3,4 millions du besoin en masse salariale au Budget Principal.
Il est en outre rappelé que la Métropole fait face à :
Des dépenses incompressibles dans l’évolution de sa masse salariale. Il s’agit des dépenses
liées à des mesures nationales ou à des charges obligatoires propres à la collectivité
(mesures d’ordre interne). En effet, même à effectifs constants, la masse salariale progresse
mécaniquement, compte tenu notamment du Glissement Vieillesse Technicité (avancements
d’échelons à cadencement unique) (+ 1,3 million d’euros) ;
Des dépenses compressibles directement liées à la politique de gestion des Ressources
Humaines de la collectivité.
Les augmentations incompressibles de la masse salariale et les enveloppes consacrées à
l’accompagnement des carrières et à la fidélisation des personnels seront en 2022 contenues d’un
point de vue strictement comptable par le suivi rigoureux des effectifs, remplacements et
recrutements nécessaires au bon fonctionnement des services.
L’objectif en termes de plafond d’emplois a été actualisé par rapport au rapport d’orientation
budgétaire 2021 (+179 postes budgétaires), à la suite des rencontres de dialogue de gestion
organisées début 2021. Ces échanges se sont traduits par l’intégration de postes à la liste des
effectifs ou au plafond d’emplois, à la demande des clients internes (non permanents devenus
permanents, ajout de postes manquants au recensement précédent, réintégrations d’agents,
intégration au plafond d’emplois de recrutements en cours).
Le plafond d’emplois budgétaires 2021 a été arrêté à 7 819 postes.
L’effort 2021 de retour au plafond d’emplois budgétaires a été objectivé à 212 postes. 77 ont été
supprimés par délibération du Conseil de la Métropole de juin 2021 et 85 postes devraient être libérés
d’ici le 31 décembre 2021.
Pour 2022, un tableau des emplois budgétaires métropolitains sera arrêté et soumis à l’avis du Comité
Technique.
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Pour pondérer les effets mécaniques du GVT sur la masse salariale sans porter préjudice aux évolutions
de carrières des agents de la collectivité, la Métropole continuera également à travailler sur les
orientations de gestion des ressources humaines et financières qu’elle a déterminé dans son projet :
L’optimisation du fonctionnement des services par des ajustements organisationnels adaptés, ces
dispositifs impliquant étroitement l’ensemble des cadres de la collectivité, pour stabiliser les
effectifs et les adapter au plus juste aux besoins de la collectivité. Le projet de nouvelle
organisation de la Métropole qui se déploie jusqu’au second semestre 2022 nourrira également
de manière forte cet objectif.
La maîtrise en conséquence du plan de recrutement et de remplacement annuel, et la continuité
du travail engagé en matière de gestion optimale des mouvements de personnel ;
L’accompagnement du développement des dispositifs d’intégration socio-professionnelle, tels que
l’apprentissage ou le service civique (la délibération du Conseil de la Métropole du 4 juin 2021 a
doublé le recours possible aux apprentis, pour porter à 150 le nombre possible d’apprentis, dont
10 RQTH (Reconnaissance de la Qualité de Travailleur Handicapé).
La continuité de la maîtrise des heures supplémentaires, astreintes et remplacements.
La poursuite de déploiement d’un télétravail pérenne, répondant à l’objectif déjà annoncé au titre
de l’exercice précédent, de moderniser l’organisation du travail, d’améliorer la qualité de vie
professionnelle et de rationaliser les coûts en limitant les déplacements domicile-travail et en
réduisant l’empreinte carbone.
En conclusion, la Métropole souhaite continuer à répondre par ses dispositifs de développement des ressources humaines aux enjeux de la nouvelle organisation et de gestion prévisionnelle des effectifs, emplois, et compétences pour l’année 2022, et ainsi assurer la maîtrise des dépenses de personnel dans un contexte général de baisse des ressources locales.
Elle continuera également à renforcer le dialogue social par la continuité de la mise en œuvre de projets de développement RH concertés.
4.2.2.3 CONTRACTION DES MOYENS DONNÉS AUX POLITIQUES DE PROXIMITÉ
Face à une stagnation des recettes qui fait suite à la très forte dégradation enregistrée entre 2019 et 2020, la recherche de la maitrise des dépenses de fonctionnement doit être poursuivie afin de préserver l’équilibre budgétaire.
L’évolution des dépenses des exercices 2018 à 2020 a été plafonnée conformément au contrat signé avec L’Etat portant sur :
Les charges à caractère général,
Les charges de personnel,
Les intérêts de la dette,
Les charges courantes, dont les subventions aux budgets annexes.
Depuis 2021, compte tenu de l’évolution des recettes, les efforts doivent excéder ceux consentis depuis 2018, et ce, malgré la suspension des « contrats de Cahors ». Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
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Une réduction franche du volume des charges variables
Pour 2022, le respect de l’équilibre budgétaire et le nécessaire besoin d’excédent de la section de fonctionnement pour répondre au besoin de financement des projets d’investissement imposent de contenir à nouveau l’évolution des dépenses de fonctionnement. Compte tenu de l’incompressibilité d’un grand nombre de postes (évolution mécanique des charges de personnel, progression des charges de la dette, contributions aux SDIS, …), ceux-ci doivent se porter sur les dotations aux territoires et sur les charges générales de la centralité.
Type BP 2021 Total voté
2021
BP 2022 Evolution
Dotation de fonctionnement aux EST 140 M€ 140 M€ 141 M€ +0 %
Charges de centralité et actions relevant
du niveau métropolitain 41 M€ 47 M€ 50 M€ +6 %
Dépenses des territoires positionnées
en centralité 1,5 M€ 1,5 M€ 1,5 M€ 0 %
TOTAL 181,5 M€ 188,5 M€ 192,5 M€
Toutefois, ces dépenses représentent un faible volume du total du budget. De plus, au regard des efforts déjà consentis au cours des exercices passés, il est aujourd’hui nécessaire de procéder à des réajustements à la hausse afin que la Métropole puisse honorer ses obligations contractuelles ou légales.
L’effort devra également porter sur la poursuite de la recherche d’équilibre des budgets annexes soutenus financièrement par le budget principal (budgets annexes des Déchets particulièrement).
Les territoires grandement associés à la maitrise des dépenses de fonctionnement
La délégation de compétences aux territoires constituant la Métropole Aix-Marseille-Provence, prise
en application des dispositions de l’article L. 5218-7 du CGCT, implique de doter les territoires des
moyens de fonctionnement et d’investissement permettant de couvrir les charges imposées par
l’exercice des compétences déléguées dès lors que ces dernières ne font pas l’objet d’un budget
annexe et, à l’exception, notamment des charges de personnel, de la prise en charge de la dette et des
écritures patrimoniales (l’EST ne retrace ni l’actif ni le passif du Conseil de Territoire rattachés à la
Métropole).
La dotation de gestion des territoires se décompose en une dotation de fonctionnement et en une
dotation d’investissement. Les dépenses et les recettes de fonctionnement et d'investissement de
chaque Conseil de Territoire sont détaillées dans un document dénommé "état spécial de territoire”
(EST). Ces derniers adoptés en équilibre réel par les Conseils de Territoire, sont ensuite soumis au
Conseil de la Métropole lors de l’examen du budget et sont annexés au budget de la Métropole. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021
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Conformément aux objectifs de maîtrise des dépenses pour 2022, les Territoires devront adapter leurs
propositions dans le respect des plafonds de dépenses de fonctionnement notifiés, ajustés aux
capacités de financement de la Métropole.
4.2.2.4 LES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC LES COMMUNES MEMBRES
Les relations financières entre les communes et l’intercommunalité concernent les attributions de compensation versées ou perçues par la Métropole.
En 2016, ce sont les mêmes montants d’attribution de compensation définis en 2015 par les EPCI préexistants qui ont été repris pour chacune de leurs communes membres.
En 2017, les attributions de compensations ont évolué suite à l’intégration des dotations de solidarité communautaire des anciennes Communautés d’agglomération du Pays d’Aix et du Pays Salonais et des retours de compétences opérés vers les communes par certains territoires.
En 2018, les transferts de compétences communales ont impacté les attributions de compensation conformément à l’évaluation des charges transférées de la CLECT (cf. 3.2).
En 2019, les attributions de compensation ont été revues suite à :
La mise en œuvre de la clause de revoyure qui a entraîné la révision de l’évaluation de charges transférées pour certaines des compétences transférées par les communes à la Métropole ; L’instauration de la taxe GEMAPI qui a été suivie de la réintégration à compter du 1er janvier 2019, dans les attributions de compensation, des charges évaluées en 2018 au titre de la compétence ;
Le transfert de nouvelles charges afférentes aux espaces verts d’accompagnement de voirie et l’éclairage public de voirie pour les communes du Territoire de Marseille Provence.
Ainsi, le montant global des attributions de compensation positives pour l’année 2019 a été de 643 millions d’euros et le montant global des attributions de compensation négatives pour l’année 2019 a été de 1,6 millions d’euros.
La gestion des conventions de gestion ou de maîtrise d’ouvrage déléguée dans le cadre de certains accessoires de voirie entraine des variations dans les montants des attributions de compensation de certaines communes.
Pour l’année 2020, le montant global des attributions de compensation positives a été de 633 millions d’euros et le montant global des attributions de compensation négatives a été de 2,3 millions d’euros.
Il devrait être de 634 millions d’euros pour les attributions de compensation positives en 2021 et 2022 d’une part, et de 2,3 millions d’euros en 2021 et 1,8 millions d’euros en 2022 pour les attributions de compensation négatives d’autre part. Toutefois, ces montants sont susceptibles d’être revus d’ici la fin de l’année 2021.
4.2.3 DÉPENSES D’INVESTISSEMENT : UNE RATIONALISATION SUR LES PROJETS PRIORITAIRES Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 63/89
Dans l’attente de la concrétisation des aides promises par le Président de la République et de la redéfinition du cadre budgétaire et fiscal métropolitain qui y sera associée, l’élaboration du budget primitif 2022 se construit avec la disparition des marges de la section de fonctionnement et une nécessaire réduction du recours à l’emprunt.
En effet, l’obligation de maîtriser la croissance de l’encours de la dette impose un plafonnement du niveau des dépenses d’équipement afin de limiter la création de dette nouvelle.
Ainsi le volume prévisionnel des dépenses d’équipement 2022 ne peut pas excéder celui adopté lors du budget primitif 2021. Il s’établit par conséquent à 353 millions d’euros, soit une reconduction du montant voté au budget primitif de 2021. Cela représente une baisse de 38% par rapport au niveau de dépenses réalisé en 2019 et de 16% par rapport à 2018. En l’absence de prise de décisions en 2022 pour redonner rapidement des marges de manœuvre financières à la Métropole, le niveau d’investissement devra être revu à la baisse en 2023 par rapport au montant projeté pour 2022.
Compte-tenu du volume des investissements inscrits à la Programmation Pluriannuelle des Investissements et de l’arrivée à maturité de nombreux projets qui nécessiteraient une inscription de Crédits de Paiement en 2022, des arbitrages forts vont devoir être pris pour ne conserver que les investissements nécessaires et qui permettent la mise en œuvre des projets arrivés à maturité sur des politiques prioritaires. A cette fin, il conviendra d’ajuster les crédits de paiement (CP) et d’étaler les autorisations de programmes (AP) dans le temps.
Comme cela est exposé dans la partie 4.3 ci-après, l’engagement financier de l’Etat couplé aux
actions fiscales et budgétaires à décider par la Métropole permettront, dès 2023, de desserrer cet
étau et la réalisation d’un volume annuel d’investissement de l’ordre de 500 M€ pour le seul Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
Date de télétransmission : 25/11/2021
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budget principal, conforme aux besoins de l’ambition métropolitaine et en préservant la santé
financière de la collectivité.
4.2.3.1 LA PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS
Afin de préserver un maximum de marges de manœuvre pour la politique restant à définir et compte tenu de la dégradation des niveaux d’épargne, le niveau de dépenses d’équipement a été ajusté en 2021.
2022 s’inscrit dans la poursuite des orientations 2021 dans l’attente de la redéfinition du cadre budgétaire et fiscal de la Métropole en lien avec les aides promises par le Président de la République.
La priorité doit être donnée aux projets portant sens pour la Métropole, avec une approche par coût global, qui tient compte des cofinancements tout autant que des charges d’exploitation engendrées par chaque nouveau projet.
A cet effet, la Métropole se dote d’outils pour mieux gérer et prioriser, tout en assurant un suivi financier de l’étude à l’exploitation pour raisonner en pluri-annualité sur l’impact financier.
L’enveloppe consacrée en 2022 aux investissements, tout en prenant en compte les impératifs de
trajectoire budgétaire, doit permettre la mise en œuvre des projets arrivés à maturité.
S’agissant des Autorisations de Programme (AP), le volume prévisionnel au 31 décembre 2021
s’élèvera à 5,81 milliards d’euros au budget principal (BPM + Territoires) avec un reste à financer
prévisionnel de 2,83 milliards d’euros. La durée de résorption du volume d’autorisations de
programme s’établit à 8,1 ans sur la base d’un volume de dépenses d’équipement maintenu à 350
millions d’euros par an.
Afin de ne pas gager l’avenir et les marges de manœuvre financières de la Métropole, les propositions
d’ouverture de nouvelles AP au budget primitif 2022 devront être strictement limitées, ne concerner
que des projets présentant un caractère de forte certitude et un avancement technique suffisant.
A court terme, la Métropole devra mener un travail d’actualisation de sa programmation pluriannuelle
des investissements. Il s’agira de réinterroger la pertinence de certaines autorisations de programme
votées antérieurement pour, le cas échéant, en réviser le volume à la baisse et ainsi dégager des
capacités de financement pour engager de nouvelles opérations.
Il est précisé que la Programmation Pluriannuelle des Investissements (PPI) permet de recenser
l’ensemble des projets d’investissement déjà initiés (engagement juridique pris) ou envisagés par la
Métropole (budget métropolitain et Territoires) répartis par compétence et/ou par territoire.
4.2.4 RECETTES D’INVESTISSEMENT : LIMITER LE RECOURS À LA DETTE
4.2.4.1 LES RECETTES PROPRES D’INVESTISSEMENT Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
Date de télétransmission : 25/11/2021
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La section d’investissement du budget principal bénéficiera :
de la taxe d’aménagement estimée pour l’année 2022 à 22,9 millions d’euros. Cette prévision
prend en compte l’impact de la Covid-19 en s’appuyant sur la taxe d’aménagement attendue
en 2021 sur laquelle est appliquée une réduction de 2/12 du nombre de délivrances
d’autorisations d’urbanisme (le paiement en deux fois étale l’impact sur 2021 et 2022 ; le
premier paiement étant sous un délai d’un an et le second de deux ans) ;
du produit des amendes de police sur le territoire de Marseille Provence à hauteur de
12,05 millions d’euros. Cette prévision s’appuie sur le produit des amendes de police encaissé
en 2021;
et du Fonds de compensation de la TVA pour un montant de 41 millions d’euros, en forte baisse
du fait de la diminution des dépenses d’équipement éligibles réalisées en 2020 sur le budget
principal.
Pour 2022, la prévision pour ces postes est la suivante :
Budget principal CA 2020 Budget 2021 Prévision 2022 Evolution
FCTVA 41,24 M€ 53,84 M€ 40,97 M€ -23,90%
TA 25,27 M€ 22,92 M€ 22,92 M€ 0,00%
Amendes de police 21,45 M€ 12,05 M€ 12,05 M€ 0,00%
4.2.4.2 LA POLITIQUE D’OPTIMISATION DES SUBVENTIONS
L’Etat insuffle les orientations stratégiques au niveau national, lesquelles sont déclinées par les
différentes collectivités en fonction de leur champ de compétence. Le financement de projets, via les
dispositifs récurrents, les appels à projets ponctuels mais également le recours à la contractualisation
selon les partenaires, devient un outil de mise en œuvre des axes stratégiques au niveau national
comme local. Tout l’enjeu de la Métropole est d’intégrer dans ses projets ces orientations afin de
capter le plus de financements possible.
Au cours des dernières années, une réorientation significative des critères d’octroi de subvention des partenaires de la Métropole en faveur de la transition énergétique, de la protection de l’environnement, du développement durable, du transport multimodal et de la mobilité douce, de la cohésion sociale et de la qualité du cadre de vie a globalement été constatée. Le plan de relance de l’Etat, annoncé en septembre 2020 dans un contexte de crise sanitaire mondiale, s’inscrit dans cette volonté avec 100 milliards d’euros répartis sur 3 volets (écologie et transition énergétique ; compétitivité des entreprises et cohésion des territoires).
Accusé de réception en préfecture
013-200054807-20211119-9107-DE
Date de télétransmission : 25/11/2021
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Parmi les outils du Plan de Relance et dans une logique de simplification, l’Etat a créé le Contrat de Relance et de Transition Energétique (CRTE). Ce contrat, conditionné à un projet de territoire, est passé entre l’Etat et chaque intercommunalité pour une durée de 6 ans. Il a vocation à intégrer tous les concours financiers de l’Etat, à savoir les crédits du Plan de Relance mais aussi les dispositifs existants des différents ministères ou structures déconcentrées telle que la Dotation au Soutien de l’Investissement Local. La Métropole espère une signature du CRTE d’ici fin 2021 avec un soutien financier de l’Etat à la hauteur des enjeux du territoire notamment sur les transports. Un contrat métropolitain est défendu par la Présidente de la Métropole auprès du gouvernement dans cet objectif.
L’Etat lance également dans le cadre de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, des appels à projet pour développer le transport collectif et la mobilité durable. La Métropole a ainsi déposé 12 dossiers dans le cadre de l’AAP Grenelle IV, publié en janvier 2020, correspondant à une dépense globale de 908 millions d’euros HT, et a appelé les financements du Grenelle pour un montant de 129 millions d’euros. L’Etat analyse actuellement les dossiers soumis pour une notification des projets retenus attendue fin 2021.
Dans ce contexte, le Président de la République a annoncé lors de son déplacement à Marseille en septembre dernier un plan « Marseille en grand » affirmant notamment un engagement d’un milliard d’euros de l’État dont 250 millions d’euros sous forme de subvention pour l’accessibilité et des projets très concrets identifiés : l’automatisation du métro, l’aménagement de 4 lignes de tramway et cinq lignes de bus à haut niveau de service.
La déclinaison de ces axes stratégiques selon les autres partenaires est la suivante :
Le Conseil Départemental des Bouches-du-Rhône a défini ses orientations stratégiques en signant
le Plan Vélo, l’Agenda Environnemental, les contrats de baie et de rivières, le Plan Handicap et le
Plan Mobilité. Dans cette logique, il favorise les projets s’inscrivant dans une démarche de
verdissement, environnementale, d’aménagement de l’espace et d’amélioration de la qualité de
vie urbaine via ses dispositifs « contrat partenariat métropolitain » dédié spécifiquement à la
métropole et « plan mobilité transport ». Une enveloppe spécifique aux investissements afférents
aux Jeux Olympiques 2024 est également ouverte.
La Région Sud Provence-Alpes-Côte d’Azur a pour priorités le plan climat, l’économie, l’emploi, la
formation, l’innovation et l’international, la mobilité et les grands équipements, l’aménagement
du territoire et le développement durable. Elle établit ses aides financières en conséquence via des
dispositifs récurrents comme le dispositif « guerre du feu », « itinéraires cyclables » ou des appels
à projets tels que le développement du photovoltaïque ou du co-voiturage.
Le contrat régional d’équilibre territorial (CRET) porté par la Région permet d’accompagner la
Métropole Aix-Marseille-Provence en matière d’aménagement et d’équipement du territoire, de
la transition écologique et énergétique, de développement économique et de mobilités dans une
volonté partagée de favoriser une démarche de développement durable. Suite à la fin du premier
CRET fin 2020, un nouveau contrat régional d’équilibre territorial devrait voir le jour.
De même, le Contrat d’Avenir 2021-2027, anciennement appelé Contrat Plan Etat-Région (CPER),
est un instrument majeur de la planification des investissements structurants et du Plan de Relance. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE
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Ce contrat est articulé autour de 12 axes thématiques : transition environnementale ; mobilité ;
équilibre et solidarité des territoires ; enseignement supérieur, recherche et innovation,
éducation ; santé ; tourisme, Mer et Littoral ; culture ; développement économique ; formation
professionnelle et égalité hommes-femmes ; volet métropolitain (environnement et qualité de
vie, attractivité et rayonnement européen et international) ; massif des Alpes; aménagement du
Rhône et reconstruction des vallées détruites des Alpes-Maritimes. L’Etat et la Région Sud
Provence-Alpes-Côte d’Azur s’engagent à financer à même hauteur les projets sélectionnés.
La Métropole a déposé 190 dossiers dans le cadre du Contrat d’Avenir 2021-2027. La Région Sud
Provence-Alpes-Côte d’Azur, par délibération du 23 avril 2021, en a retenu 20 pour un montant
total d’investissement de 332,24 millions d’euros avec un financement Etat et Région à 50%, soit
un cofinancement de 166,15 millions d’euros (83,07 millions d’euros pour la Région et l’équivalent
côté Etat). Un projet de convention d’application territoriale (CTA) du Contrat d’Avenir 2021-2027
dans ce sens a été proposé par la Région. A date, la Métropole doit poursuivre ses efforts avec
l’Etat sur le choix des projets sélectionnés par la Région.
L’Union Européenne affirme avec son programme 2021-2027 son ambition d’une « Europe plus verte, plus connectée, plus sociale, plus proche, plus intelligente ». Les projets devront s’inscrire
dans les fonds structurels (FEDER, FEADER, FEAMP et FSE 16) mais aussi les grands programmes
thématiques (LIFE, Horizon Europe, Initiative Urbaine, MIE).
Les programmes européens associent la Région ou d’autres partenaires comme l’ADEME selon la
thématique.
L’Union Européenne a également lancé le programme Réact EU pour participer à l’effort de relance.
Ce programme, doté d’une enveloppe régionale de 117 millions d’euros, se déclinera par appels à
projet. L’appel à projet « mobilité douce » et « smart territoire » ont ainsi été publiés et la
Métropole a déposé des dossiers et attend le retour de l’Europe sur ces derniers.
L’Agence de l’Eau Rhône Méditerranée Corse a pour priorité l’adaptation au changement
climatique, le partage et l’économie d’eau, la lutte contre la pollution de l’eau, la préservation de
la biodiversité et des milieux aquatiques, l’efficacité des services publics d’eau et d’assainissement.
Des contrats de baie ou de rivière ont été passés entre la Métropole et l’Agence de l’Eau. Un
nouveau contrat métropolitain, plus global, a été signé fin 2020 pour une durée de 4 ans. Par
ailleurs, un plan rebond, suite à la crise sanitaire, sur la biodiversité a été lancé par l’Agence de
l’Eau et pour lequel la Métropole a déposé des dossiers.
L’ADEME privilégie les projets relatifs à l’alimentation durable et la lutte contre le gaspillage
alimentaire, l’amélioration de la qualité de l’air, la transition écologique et énergétique par la
maîtrise de l’urbanisme et l’aménagement, la mobilité et les transports ainsi que la gestion des
déchets. Elle attribue ses subventions dans le cadre d’appels à projet ponctuels ou des dispositifs
qui lui sont propres mais aussi dans le cadre d’appels à projets multipartenaires.
16 FEDER : Fonds Européen de Développement Régional, FEADER : Fonds Européen Agricole pour le
Développement Rural, FEAMP : Fonds Européen pour les Affaires Maritimes et la Pêche, FSE : Fonds Social Européen. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 68/89
D’autres partenaires sont également présents parmi les organismes financeurs comme la Caisse des
dépôts et consignations qui incitent à la transition énergétique et numérique, la BPI France.
Ainsi, depuis sa création, la Métropole renforce et structure le dispositif de recherche de
financement de ses différents projets auprès de ses partenaires extérieurs.
L’accent est mis en particulier sur les missions suivantes afin d’optimiser la perception de financements
externes :
La prospection et la veille dynamique des possibilités d’obtention de subventions au regard
des opérations métropolitaines ;
L’appui aux services dans le cadre du montage et du suivi de leurs dossiers de demande de
subvention.
Ainsi, la Métropole gère 2 047 dossiers de subventions actifs en 2021 dont :
1 524 demandes de subventions accordées, pour un montant total de financements
obtenus de près de 1 007,6 millions d’euros ;
523 demandes de subventions en cours de dépôt ou en cours d’instruction chez nos
partenaires pour un montant total sollicité avoisinant 315,4 millions d’euros.
Pour le budget principal plus particulièrement, 1 591 dossiers de subventions sont actifs dont :
1 195 demandes de subventions accordées, pour un montant total de financements
obtenus de près de 439,3 millions d’euros ;
396 demandes de subventions en cours de dépôt ou en cours d’instruction chez nos
partenaires pour un montant total sollicité avoisinant 92,3 millions d’euros.
Les subventions pour l’ensemble des budgets en 2020 et 2021 se répartissent ainsi :
BUDGET TITRE EMIS 2020 ET RAR (source CA 2020) VOTE 2021 BP + DM
BUDGET PRINCIPAL 62 121 074 € 117 121 540 €
TRANSPORT 75 312 590 € 87 250 069 €
DECHETS 356 270 € 345 779 €
ASSAINISSEMENT 5 076 777 € 5 036 204 €
EAU 1 276 428 € 3 737 669 €
PORTS 2 140 000 € 249 406 €
Total général 146 283 139 € 213 740 667 €
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4.2.4.3 L’ÉVOLUTION DE L’ENDETTEMENT
4.2.4.3.1 ENCOURS DE LA DETTE
Progression de la dette métropolitaine
Au 31 décembre 2020, l’encours de la dette de la Métropole s’élève à 2 994,96 M€ avec un taux moyen de 2,02% et une durée de vie résiduelle de 14 ans et 5 mois. La dette métropolitaine progresse de 6% par rapport à 2019 de la manière suivante :
Encours de dette en M€ Variation de
2018 2019 2020 2019 à 2020
Budget principal 1 775,81 1 830,58 1 996,84 +9,08% Budget Transport 545,82 549,14 604,73 +10,12% Budget Collecte 102,18 93,64 114,07 +21,82% Budgets Assainissement consolidés 207,95 196,19 147,10 -25,02% Budgets Eau consolidés 78,36 73,04 54,70 -25,11% Budget Port consolidés 20,00 19,04 18,06 -5,15% Budget Opérations d'Aménagement 55,97 56,22 50,26 -10,60% Budget Entreprise 2,75 2,53 2,56 1,19% Budget Réseau de Chaleur Urbain 0,09 0,08 0,07 -12,50% Budget Parking 4,51 4,21 4,38 +4 ,04% Budget Crématorium 0,12 0,11 0,11 -0% Budget GEMAPI - 1,58 2,07 +31,01% TOTAL 2 793,56 2 826,36 2 994,96 +5,97%
Comme le montre le tableau ci-dessus, l’encours de dette est en augmentation sur les budgets Principal, Transport, Collecte, Parking et Gemapi.
En revanche, les encours des budgets Eau, Assainissement, Ports et Aménagement ont diminué entre 2019 et 2020. Ces évolutions s’expliquent par les effets de la crise sanitaire sur la réalisation des projets ainsi que par le transfert des emprunts des deux régies du Territoire du Pays d’Aix Eau et Assainissement à la REPA pour un montant de 53 M€.
Répartition de la dette par budget
En 2020, la dette de la Métropole se repartit de la manière suivante :
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87% de l’encours total de dette est composé d’emprunts du Budget Principal et du Budget Transport. Les 13% restants sont portés par les budgets Eau, Assainissement, Collecte, Aménagement et autres.
Caractéristiques de la dette par budget
Le tableau ci-dessous détaille l’encours, le taux moyen et la durée de vie moyenne et résiduelle pour chaque budget.
Encours de dette au
31/12/20 en M€
Taux moyen
annuel
Durée de vie
résiduelle
Durée de vie
moyenne
Budget principal 1 996,84 1,91% 13 ans et 11 m 8 ans
Budget Transport consolidé 604,73 1,99% 17 ans et 1 m 9 ans et 2 m
Budget Collecte et Traitement des déchets 114,07 2,04% 10 ans et 11 m 6 ans 9 mois
Budgets Assainissement consolidés 147,10 3,45% 14 ans et 11 m 8 ans et 3 m
Budgets Eau consolidés 54,70 2,222% 16 ans 8 ans et 3 m
Budget Port consolidés 18,06 2,37% 11 ans et 9 m 8 ans
Budget Opérations d'Aménagement 50,26 1,68% 8 ans et 8 m 6 ans et 6 m
Budget Entreprise 2,56 2,72% 10 ans et 5 m 5 ans et 5 m
Budget GEMAPI 2,07 4,15% 23 ans et 2 m 13 ans
Autres Budgets 4,56 2,53% 11 ans et 9 m 6 ans et 2 m
TOTAL 2 994,96 2,02% 14 ans et 5 m 8 ans et 2 m
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En 2020, l’encours de dette du budget principal s’élève à 1 997 M€. Fin 2021, l’encours de ce budget est estimé à 2 040 M€.
Alors que la durée de vie résiduelle de la dette du budget principal est de 13 ans et 11 mois, la capacité de désendettement est, quant à elle, de 10,1 années au 31 décembre 2020 (contre 7,2 années en 2019).
Cela signifie que l’épargne brute de la collectivité permet de rembourser l’intégralité de la dette plus vite que l’extinction naturelle de l’encours.
Pour rappel, la capacité dynamique de désendettement (CDD) représente le rapport entre l’encours
de la dette au 31 décembre et l’épargne brute dégagée sur l’année. Elle indique la durée théorique
nécessaire à une collectivité pour rembourser l’intégralité de sa dette par son épargne brute.
La durée de vie résiduelle, quant à elle, est la durée restant avant l'extinction totale de la dette ou d'un emprunt.
L’encours de dette du budget Transport s’élève quant à lui, à 605 M€ en 2020. Fin 2021, l’encours de ce budget est estimé à 590 M€. Cette année, ce budget connait un désendettement, le montant des nouveaux emprunts étant inférieur au capital amorti. Cette situation exceptionnelle, liée au contexte de crise sanitaire, s’explique par le retard pris par certains projets et, en particulier, par celui de renouvellement des rames de métro suite à des difficultés d’approvisionnement en pièces d’Alstom. La Métropole a saisi cette opportunité pour procéder, dans le cadre de la gestion active de sa dette, au réaménagement de certains emprunts par des opérations de refinancement de remboursements anticipés d’emprunts jugés trop onéreux au regard des nouvelles conditions du marché. La CDD des autres budgets annexes de la Métropole est de 4,8 années.
Répartition de la dette par prêteur au 31 Décembre 2020
Au 31 décembre 2020, la dette de la Métropole compte 528 lignes d’emprunts contractées auprès de
plus de 16 groupes bancaires. Le groupe SFIL-LBP- CAFIL, la BPCE et la Société Générale représentent
à eux seuls plus de 62% de l’encours total de dette, suivis de la dette obligataire qui représente 13%
de l’encours total. L’encours de dette se répartit de la manière suivante :
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La Métropole souhaite poursuivre sa stratégie d’optimisation de ses emprunts afin de sécuriser au
maximum son encours de dette en contractant des financements avec de nouveaux partenaires.
4.2.4.3.2 GESTION DE LA DETTE
Remboursement de la dette
Entre 2020 et 2021, le niveau de remboursement du capital de la dette augmente de plus de 18%.
Capital Remboursement 2020 En millions d‘Euros Remboursement 2021 En millions d‘Euros Evolution
Budget Principal 140,2 156,2 * +11%
Budget Transport 28,17 48,9* +74%
Budget Collecte 11,01 11,96 +9%
Budgets Assainissement 14,38 11,63 -19%
Budgets Eau 4,45 4,46 0%
Autres Budgets 7,25 10,16 +40%
Total 205,46 243,31 +18%
*Données BS 2021
En 2020, la Métropole avait remboursé pour un montant global de 205 M€ de dette. En 2021, ce
remboursement est estimé à 243 M€. Cette augmentation s’explique par le flux d’emprunt positif
entre les remboursements et les nouveaux emprunts contractés en 2020.
En 2021, le capital remboursé du budget annexe Transport augmente passant de 28 M€ en 2020 à 49
M€ en 2021 (+74%). En effet, il est prévu de rembourser par anticipation certains emprunts revolving
et des emprunts classiques dont les taux d’intérêts sont élevés. Par ailleurs, le remboursement des Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 73/89
échéances de l’avance remboursable versée par l’Etat dont la Métropole a bénéficié en 2020 pour 75
M€ (durée 10 ans) commencera fin 2021.
Nouveaux emprunts 2021
Au total, près de 348 M€ d’emprunt d’équilibre ont été votés en 2021 sur l’ensemble des budgets
(après adoption du BS 2021). Sur cette base, le besoin de financement 2021 a été estimé à 300 M€
(représentant environ 80% du montant de l’emprunt d’équilibre). A l’issue du premier semestre 2021,
la Métropole Aix-Marseille-Provence a contracté pour 107 M€ de nouveaux emprunts qui viennent en
complément des 121 M€ d’emprunts contractés en 2020 et encaissés en 2021.
De nouveaux financements doivent encore être conclus d’ici la fin de l’exercice 2021 pour couvrir la totalité des besoins de l’année, pour un montant global estimé à près de 70 M€. Ces financements seront mis en place au cours du dernier trimestre 2021, à l’occasion d’une nouvelle consultation.
Gestion active de la dette
Lorsque le profil d’amortissement de la dette n’est pas lissé mais présente des creux, il serait possible, par des émissions obligataires de faibles montant de faire face à des pics de remboursement ne nécessitant pas de mise en réserve
Le financement des projets métropolitains pour une dette plus responsable
La Métropole continue de financer ses grands projets par des emprunts dédiés et proposés par des
banques institutionnelles comme la BEI (Banque Européenne d’Investissement) ou la CEB (Council of
Europe Development Bank).
Ces financements ont l’avantage de présenter des taux très avantageux et des modalités de tirage
souples permettant d’appeler des fonds en fonction des besoins réels des projets.
En 2021, un tirage de 30M€ a été réalisé auprès de la banque CEB pour couvrir les dépenses liées au
projet de renouvellement des rames du métro de Marseille (Neomma). Ce financement de 25 ans, a
bénéficié d’un taux fixe record de 0,43%.
Un tirage de 50M€ a également été réalisé avec cette même banque au titre des dépenses Covid des
années 2020 et 2021. Ce financement a été réalisé au taux fixe de 0,29% sur une maturité de 20 ans.
D’autres banques proposent des enveloppes sur des projets dits « Environnementaux » répondant à
des critères de transition énergétiques (rénovation énergétique, énergies renouvelables, mobilité
douce et durable…). Fin 2021, et en 2022, la Métropole étudiera l’éligibilité de plusieurs grands projets
afin de pouvoir bénéficier de ces enveloppes et permettre de donner une dimension plus responsable
à sa dette.
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Un travail d’instruction de dossier de financement est déjà en cours avec la BEI et la CEB sur des projets à forts enjeux. Ce travail aboutira en 2022 et permettra d’optimiser les coûts financiers de certains grands projets métropolitains.
Renégociation et réaménagement de la dette
Une analyse exhaustive des contrats d’emprunts a été réalisée afin d’identifier les contrats bancaires que la Métropole pourrait renégocier pour réduire la charge de sa dette. Par ailleurs, une veille permanente est assurée afin de saisir toute les opportunités favorables aux intérêts financiers de la Métropole.
Dans ce contexte, plusieurs opérations d’arbitrages ont été menées en 2020 auprès de la Société Générale et de la CEPAC avec des gains générés respectifs de 310K€ et de 192K€.
D’autres actions ont été engagées et sont en cours de négociation avec les banques pour profiter d’opportunités d’arbitrages pouvant générer des gains estimés au total à 2,8M€.
De même, une mission de renégociation et de refinancement sur une trentaine de prêts a été initiée et est en cours de finalisation afin d’obtenir des conditions financières plus favorables et ainsi baisser les charges de fonctionnement. Les gains liés à ces renégociations/refinancements sont estimés à 4,6M€.
Gestion du risque de taux
En 2021, la dette de la Métropole est composée à 73,8% d’emprunts à taux fixe, à 25,5% d’emprunts
à taux variable et pour 0,73% d’un produit à barrière sur indice Euribor.
L’ensemble des nouveaux financements mis en place en 2021 portent sur des emprunts à taux fixes.
En effet, les taux fixes proposés à la Métropole étaient majoritairement meilleurs que les taux
variables.
Si cela se confirmait dans les prochaines années, la stratégie sera de privilégier ce type d’emprunt dans le but de sécuriser les charges d’intérêts futures. La Métropole souhaite minimiser au maximum le risque de taux de son encours de dette avec une proportion d’emprunts à taux fixe comprise entre 75% et 80% de son encours total.
Charte Gissler
Afin d’aider les emprunteurs publics à mieux appréhender les risques sur leurs emprunts, une charte de bonne conduite a été établie par le Ministère des Finances, avec les différentes associations d’élus et les banques. Pour les collectivités, cette charte est aujourd’hui reprise par la circulaire du 25 juin 2010 qui remplace celle de 1992 sur le recours aux produits dérivés. La répartition de l’encours de dette selon la Charte de Bonne Conduite doit être présentée en annexe des états de dette. Elle propose la classification suivante :
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Au 1er janvier 2021, la structure de la dette est saine et sans aucun produit toxique. L’encours de
dette de la Métropole est entièrement sécurisé avec 98,55% de son encours classé 1A et 1,45%
classé en 2A et 2B, comme indiqué ci-après :
Structures
Indices sous-jacents
(1)
Indices en
euros
(2)
Indices
inflation
française ou
zone euro ou
écart entre
ces indices
(3)
Ecarts
d'indices
zone euro
(4)
Indices hors
zone euro et
écarts
d'indices
dont l'un est
un indice
hors zone
euro
(5)
Ecarts
d'indices
hors zone
euro
(6)
Autres
indices
Nombre de
produits
524 2
% de l’encours 98,55% 0,71%
(A) Taux fixe simple. Taux
variable simple. Echange de
taux fixe contre taux variable
ou inversement. Echange de
taux structuré contre taux
variable ou taux fixe (sens
unique). Taux variable simple
plafonné (cap) ou encadré
(tunnel)
Montant en
euros
2 951 421 172 € 21 313 310 €
Nombre de
produits
1 1 (B) Barrière simple. Pas d'effet
de levier
% de l’encours 0,01% 0,74%
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Montant en
euros
156 000 € 22 068 966 €
(C) Option d'échange
(swaption)
(D) Multiplicateur jusqu'à 3;
multiplicateur jusqu'à 5 capé
(E) Multiplicateur jusqu'à 5
(F) Autres types de structures
L’objectif de la Métropole sera de continuer à privilégier la mise en place d’emprunts sécurisés (classés 1A) dans les prochaines années.
Notation financière
Le 29 octobre 2021, l’agence de notation Fitch Ratings a révisé la perspective de la Métropole de « négative » à stable et a confirmé la note A+ compte tenu de l’amélioration attendue des ratios financiers dans le scénario de l’agence de notation.
Fitch qualifie le profil de risque de la Métropole de « moyen-fort » avec des recettes robustes et des dépenses qui resteront soutenables et modérées au cours des prochaines années.
L’agence a également confirmé la note IDR à court terme à « F1+ ».
Une prochaine notation est prévue en novembre 2021.
En 2021, la Métropole présente toujours de nombreux atouts aux yeux des investisseurs, des financeurs et des agences de notation. Cela lui permet de bénéficier de la confiance de ses partenaires et ainsi pouvoir réussir dans ses missions publiques. Pour maintenir cette appréciation, il est indispensable que la Métropole continue à afficher une capacité de désendettement avoisinant les 10 années. Cette condition sine qua non a pour effet, comme exposé plus haut, de contraindre tant l’évolution des dépenses de fonctionnement que le niveau des dépenses d’équipement dans l’attente des décisions en termes de recettes qui permettront à la Collectivité de retrouver des marges de manœuvre.
S’agissant plus précisément de la dette, dans les prochaines années, la Métropole continuera à tout mettre en œuvre pour maintenir une dette soutenable et responsable.
4.2.5 FOCUS SUR LA POLITIQUE DES TRANSPORTS
Une fréquentation des transports publics et des recettes attendues à un niveau inférieur à celui d’avant la crise sanitaire
Les incertitudes liées à la crise sanitaire et à l’activité économique imposent une approche prudente
des hypothèses de fréquentation, des recettes voyageurs associées, ainsi que du produit escompté du
versement mobilité. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021 Date de réception préfecture : 25/11/2021 Rapport d’Orientations Budgétaires 2022 Métropole AMP – Page 77/89
La Métropole Aix-Marseille-Provence, comme la plupart des Autorités Organisatrices, ne prévoient pas pour 2022 un niveau de fréquentation et de recettes tarifaires supérieur à celui du niveau d’avant la crise.
Si les recettes du premier semestre s’établissent à -25% du niveau de 2019, la reprise de la
fréquentation depuis juin 2021 semble augurer d’un niveau de recettes proche de celui de 2019 pour
le deuxième semestre 2021.
Pour 2022, le niveau de recettes tarifaires retenu est inférieur d’environ 7% à celui de 2019.
Une volonté : Optimiser l’offre de transport et rationaliser le réseau de transport
La maîtrise des dépenses entreprise au cours des derniers exercices reste un axe de travail prioritaire et trouvera sa traduction dans le projet de budget primitif 2022 :
Absence d’augmentation de l’offre de transport en commun sauf en cas d’absolue nécessité,
Mis en service de la DSP EEB17, occasion donnée pour restructurer le réseau de bus,
Augmenter la capacité des bus ;
Rationalisation des dessertes et suppression des lignes où la dépense par voyageur est
manifestement trop élevée ;
Développer le transport à la demande qui constitue un outil pour penser une offre de mobilité
dans les zones peu denses.
Par ailleurs, une modification de la politique tarifaire pour en améliorer la cohérence avec la réalité des charges attachées aux services rendus, apparait nécessaire. L’harmonisation des tarifs est mise à l'étude dans ce cadre.
Des négociations seront également engagées avec certains de nos opérateurs afin de rechercher des
gains de productivité au service d’une offre de transport améliorée. Par ailleurs, l’indexation des
contrats d’Obligations de Service Public est gelée pour l’année 2022.
Une montée en puissance des opérations majeures en investissement contraignant fortement le
lancement de nouveaux projets
Les besoins d’investissements restent considérables pour l’exercice budgétaire 2022, dans la poursuite
de la modernisation des infrastructures et le développement du transports dé-carboné. Cependant, la
capacité de financement du Budget Annexe des Transports métropolitains demeure limitée. Pour
2022, le financement des projets déjà lancés opérations dont le renouvellement des rames du métro
marseillais et l’extension du réseau de tramway Nord-Sud nécessiteraient l’inscription de 160 M€ en
Crédits de Paiement, alors que ce budget n’est en capacité d’en financer que 100.
17 Nouvelle DPS, démarrée le 6 juillet 2021, qui regroupe les bus de l'étang de Berre et le ramassage scolaire du Territoire du
Pays Salonais. Elle intégrera, à partir du 1er janvier 2022, le réseau urbain du Territoire du Pays Salonais. Il s’agit d’une DSP à forfait de charges.
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Un ajustement et une priorisation des autres projets pour ne pas dégrader davantage l’équilibre
financier de ce budget devront être opérés concernant les autres lignes de tramway, de BHNS et
l’aménagement d’infrastructures de type pôles d’échanges ainsi que les projets de mobilité douce.
4.3 LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DU BUDGET PRINCIPAL POUR LES ANNÉES 2022 ET SUIVANTES
Le budget 2021 a acté une inflexion de la politique d’investissement afin de stabiliser la situation
financière après une période 2016-2020 caractérisée par la réalisation d’un volume de dépenses
d’équipement ambitieux, largement soutenu par l’emprunt.
En l’absence d’épargne nouvelle, la contraction des dépenses d’équipement a permis de limiter la
croissance de la dette et d’atténuer la dégradation de l’épargne nette tout en plafonnant la capacité
dynamique de désendettement en-deçà d’un seuil critique.
La stabilisation de l’épargne nette à un niveau plancher ainsi que le maintien de la capacité dynamique
de désendettement sous la barre des 10,5 ans limitent la croissance de l’annuité la dette et
conditionnent le niveau de dépenses d’investissement.
La crise sanitaire continue de marquer l’exercice 2022, ses effets cumulés aux réformes sur la fiscalité
et à la diminution des dotations conduisent à un recul du niveau prévisionnel des produits de
fonctionnement.
Face à cette baisse, les dépenses réelles de fonctionnement conservent une dynamique maitrisée mais
positive, soutenue par le nécessaire accompagnement financier des budgets annexes et malgré les
efforts de gestion sur les dépenses de personnel notamment.
Sont exposés ci-après deux scenarii de prospectives financières :
Le premier fait abstraction des récentes annonces du Président de la République ;
Le second intègre les promesses formulées couplées aux efforts demandés à la Métropole
pour venir en soutien de l’aide gouvernementale.
4.3.2 SCÉNARIO N°1 : LA PROSPECTIVE MÉTROPOLITAINE SANS AIDE
GOUVERNEMENTALE
4.3.2.1 DES RECETTES COMPLEMENTAIRES POUR CONSERVER DES EPARGNES DE GESTION A UN
NIVEAU PLANCHER
L’effet de ciseaux sur la section de fonctionnement conduit à une dégradation prévisionnelle de
l’épargne de gestion qui nécessite de maintenir les dépenses d’équipement au niveau de 2021 pour
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l’exercice 2022 et les suivants (dans l’hypothèse de l’absence de soutien de l’Etat et de redéfinition du
cadre budgétaire et fiscal métropolitain).
A ressources propres constantes, un niveau d’investissement annuel de l’ordre de 350 M€ reste au
demeurant trop élevé compte tenu de la structure de son financement. Avec la disparition de la
capacité d’autofinancement, le recours à la dette entrainerait une dynamique de l’annuité supérieure
à celle de l’épargne de gestion.
CA Prévisionnel
K€ 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Produits de fonctionnement courant 1 917 038 1 919 903 1 953 697 1 949 261 1 959 028 1 968 266
- Charges de fonctionnement courant 1 619 766 1 669 098 1 695 169 1 709 902 1 718 795 1 722 387
= EXCEDENT BRUT COURANT (EBC) 297 273 250 805 258 528 239 359 240 233 245 879
+ solde exceptionnel (dont provisions) -5 341 -16 576 -16 500 -16 500 -16 500 -16 500
= EPARGNE DE GESTION (EG) 291 932 234 229 242 028 222 859 223 733 229 379
- Intérêts 40 560 37 782 41 382 37 446 39 057 41 022
= EPARGNE BRUTE (EB) 251 372 196 447 200 646 185 413 184 675 188 357
- Capital 133 946 140 202 160 609 164 501 169 563 175 794
= EPARGNE NETTE (EN) 117 425 56 245 40 037 20 911 15 112 12 564
L’épargne brute (Épargne de gestion – intérêts de la dette) reflète « le train de vie » de la collectivité
et traduit les marges de manœuvre sur la section de fonctionnement et sa capacité à s’endetter et à
investir.
L’épargne nette (Épargne Brute – capital de la dette) reflète la capacité de la collectivité à investir sans
avoir recours à l’emprunt.
Ces soldes intermédiaires de gestion constituent un critère fondamental de l’analyse de solvabilité et
sont des indicateurs de la solidité financière.
Ainsi, afin de stabiliser les niveaux d’épargne et d’endettement, il conviendrait de plafonner les
dépenses d’équipement à un niveau n’excédant pas 280 M€ dès 2023.
Si le niveau d’investissement de 2021 est reconduit en 2022, il convient alors pour stabiliser les niveaux
d’épargne et éviter une situation de surendettement, d’augmenter l’excédent de fonctionnement
courant. Une recette complémentaire d’au moins 25 M€ permettrait de retrouver une capacité
d’autofinancement compatible avec le niveau d’investissement projeté à 350 M€ par an en stabilisant
le recours à l’emprunt. Pour les besoins de la simulation, il a été retenue une hypothèse de recours à
l’impôt en 2023. Ce recours à l’impôt pourrait être substitué par toutes autres recettes ou
diminutions de dépenses, générant un excédent global supplémentaire de 25 M€ en 2023.
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CA Prévisionnel
K€ 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Produits de fonctionnement courant 1 917 038 1 919 903 1 953 697 1 949 261 1 983 033 1 992 511
- Charges de fonctionnement courant 1 619 766 1 669 098 1 695 169 1 709 902 1 718 795 1 722 387
= EXCEDENT BRUT COURANT (EBC) 297 273 250 805 258 528 239 359 264 238 270 124
+ + solde exceptionnel (dont
provisions) -5 341 -16 576 -16 500 -16 500 -16 500 -16 500
= EPARGNE DE GESTION (EG) 291 932 234 229 242 028 222 859 247 738 253 624
- Intérêts 40 560 37 782 41 382 37 446 39 057 40 541
= EPARGNE BRUTE (EB) 251 372 196 447 200 646 185 413 208 681 213 083
- Capital 133 946 140 202 160 609 164 501 169 563 174 806
= EPARGNE NETTE (EN) 117 425 56 245 40 037 20 911 39 118 38 277
Au fil de l’eau, le timide retour à la croissance en 2023 du produit des impôts et taxes soutenu par le
produit de la TEOM, reversée, et la part de TVA issue de la réforme de la taxe d’habitation, est atténué
par la baisse continue des dotations et participations. Les autres produits de fonctionnement (dont la
part ne dépasse pas 2% des recettes réelles de fonctionnement) diminuent également fortement. Le
tout se cumule dans une dynamique atone (+0,5%).
Grâce à une forte baisse de l’accompagnement aux budgets déchets, au plafonnement de la
subvention d’équilibre au budget transport en maitrisant la dynamique des charges d’exploitation, à
d’importants efforts de gestion sur les charges générales de fonctionnement et les dépenses de
personnel et le faible coût de la dette portée par des taux historiquement bas, la dynamique des
dépenses réelles de fonctionnement est quasi-nulle, au niveau de celle des recettes.
4.3.2.2 UN BESOIN DE FINANCEMENT LIMITÉ, CONFORME À LA CAPACITÉ DE FINANCEMENT
Dans la continuité du budget 2021, le volume d’investissement reste contenu à un niveau minimum
pour mettre en œuvre un projet métropolitain intégrant des arbitrages stricts.
Ce niveau de 350 M€ implique un repositionnement de certaines opérations en cours et des arbitrages
sur les projets à venir et ne permet pas la mise en œuvre du plan de déplacement urbain tel
qu’ambitionné.
Afin de limiter la croissance de l’annuité de dette, la hausse de l’excédent de fonctionnement stabilise
le recours à l’emprunt alors que le stock de dette est déjà important.
Ce niveau de dépenses d’équipement représente une limite haute permettant de garantir l’équilibre
financier en contenant la dynamique de l’annuité de la dette à celle de l’épargne de gestion.
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CA Prévisionnel
K€ 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Dépenses d'investissement hors
emprunt
595 664 473 410 417 653 378 903 375 000 375 000
dont dépenses d'équipement 566 463 448 579 392 653 353 903 350 000 350 000
dont dépenses financières 29 201 24 831 25 000 25 000 25 000 25 000
Besoin de financement 595 664 473 410 417 653 378 903 375 000 375 000
Epargne nette 117 425 56 245 40 037 20 911 39 118 38 277
Autres recettes d'investissement 80 683 79 469 86 757 73 886 76 158 71 365
Subventions externes 104 184 33 520 90 351 48 831 59 500 59 500
taux de subvention 18% 7% 23% 14% 17% 17%
Emprunt 175 182 292 228 191 128 223 227 188 177 193 810
Avec la priorisation des investissements et la recherche accrue des cofinancements, la maîtrise des
dépenses financières (essentiellement participations et avances aux satellites) constitue l’un des
enjeux majeurs du besoin de financement des années à venir.
4.3.2.3 UNE TRAJECTOIRE STABILISEE QUI MET EN AVANT LA CAPACITE D’ADAPTATION DE LA
METROPOLE
Toutes choses étant égales par ailleurs, et sans nouvelle dégradation de la situation économique, les
orientations proposées pour 2022 et maintenues sur les exercices suivants dont la recherche dès 2023
d’une ressource globale annuelle de l’ordre de 25 M€ permettent d’assurer la stabilité financière du
budget principal de la Métropole.
Afin de faire face à la contraction anticipée des niveaux d’épargne sous l’effet de la crise et du fort
recours à la dette, l’ensemble des leviers (dépenses et recettes de fonctionnement, dépenses
d’investissement) est mobilisé pour contenir la progression du stock de dette et de l’annuité.
CA Prévisionnel
K€ 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Dette existante au 01/01 1 751 557 1 829 748 1 996 919 2 027 438 2 086 163 2 104 777
Annuité 174 506 177 984 201 991 201 948 208 620 215 347
dont remboursement intérêts 40 560 37 782 41 382 37 446 39 057 40 541
dont remboursement capital 133 946 140 202 160 609 164 501 169 563 174 806
Emprunt nouveau 175 182 292 228 191 128 223 227 188 177 193 810
Encours corrigé au 31/12 1 829 748 1 996 838 2 027 438 2 086 163 2 104 777 2 123 781
Accusé de réception en préfecture
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Couverture de l’encours de la dette par l’épargne brute (capacité dynamique de désendettement)
En 2022, la contraction de l’épargne de gestion allonge significativement la capacité de dynamique de
désendettement qui dépasse le seuil de 10,5 ans.
La création d’épargne nouvelle en 2023 grâce à l’hypothèse retenue de recours à la fiscalité cumulée
à la maitrise de la dynamique de l’annuité de dette, limitée à celle de l’épargne de gestion ainsi relevée,
permet de retrouver des niveaux de CDD compatibles avec le maintien de la notation financière A+,
gage de confiance des investisseurs, de disponibilité des liquidités et de taux bas.
CA Prévisionnel
Capacité dynamique de
désendettement 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Encours corrigé au 31/12 1 829 748 1 996 838 2 027 438 2 086 163 2 104 777 2 123 781
Epargne brute 251 372 196 447 200 646 185 413 208 681 213 083
CDD (en année) 7,3 10,2 10,1 11,3 10,1 10,0
Ainsi, l’ensemble des propositions pour les orientations budgétaires 2022 présentes dans ce rapport
tendent vers une stabilisation de la situation financière du budget principal grâce à une épargne
nouvelle rendue possible par la création d’un produit nouveau de 25 M€ en 2023 et des niveaux
annuels de dépenses d’équipement limités à 350 M€.
En complément de cette première prospective qui ne prend pas en compte les propositions du chef
de l’Etat, ni les leviers que la Métropole pourrait mettre en œuvre en complément de l’aide étatique,
il est proposé une seconde prospective s’appuyant sur les annonces gouvernementales et permettant
la réalisation d’un grand projet métropolitain combinée à celle du Plan de Déplacement Urbain.
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200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
2019 2020 2021 2022 2023 2024
Dépenses d'équipement Epargne nette Emprunt CDD
Trajectoire financière 2019 - 2024 selon orientations budgétaires 2022
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4.3.3 SCÉNARIO N°2 : LA PROSPECTIVE MÉTROPOLITAINE AVEC L’AIDE
GOUVERNEMENTALE
La réalisation du projet métropolitain nécessite de décupler les capacités de financement, aussi bien
sur le budget principal que sur le budget annexe des transports. Les ressources propres de ce dernier
étant limitées, les interactions avec le budget principal mobilisent une partie importante de l’épargne
et de la capacité d’autofinancement.
Pour financer ce besoin global à hauteur de 800 M€ de dépenses d’équipement par an dès 2024
(budget principal et budget annexe transport cumulés) avec une progression rapide du volume des
investissements, accompagné par un financement de l’Etat sur les projets structurants de la mobilité,
il est nécessaire que le budget principal dégage un excédent de fonctionnement très important au plus
tard en 2023.
Ces volumes permettront la réalisation des grands projets structurants pour le territoire métropolitain,
qu’il s’agisse d’aménagements sur le budget principal tels que, par exemple, la mise en œuvre de la
stratégie foncière ou la réalisation du programme de rénovation urbain…), ainsi que le plan de
déplacement urbain sur le budget annexe des transports qui comprend notamment la rénovation des
rames du métro marseillais, l’extension du tramway nord/sud ou encore le projet de Val’Tram sur le
territoire du Pays d’Aubagne et de l’Etoile.
4.3.2.1 DES NIVEAUX D’EPARGNE DECUPLES POUR SOUTENIR L’INVESTISSEMENT ET
GARANTIR LA SOLIDITE FINANCIERE
En tenant compte de l’effet de ciseaux que subit la section de fonctionnement et de l’atonie de
l’épargne de gestion dans la structure actuelle du budget principal, il convient de dégager un volume
d’épargne nouveau a minima de 120 M€ en 2023 permettant d’avoir recours au levier de la dette pour
financer ces investissements tout en maitrisant le poids des annuités sur l’excédent de la section de
fonctionnement.
Les leviers pour d’atteindre ces niveaux d’épargne sont multiples : augmentation de la pression fiscale,
baisse des reversements de fiscalité aux communes, augmentation des tarifs, équilibre des budgets
annexes (hors transports) …
La prospective de financement proposée ci-après présente un scénario déclinant les orientations
budgétaires précitées, avec une augmentation de l’excédent de fonctionnement en 2023 qui vient
soutenir la montée en puissance des investissements.
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CA Prévisionnel
K€ 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Produits de fonctionnement courant 1 917 038 1 919 903 1 953 697 1 949 261 2 079 053 2 089 492
- Charges de fonctionnement courant 1 619 766 1 669 098 1 695 169 1 709 902 1 718 795 1 722 387
= EXCEDENT BRUT COURANT (EBC) 297 273 250 805 258 528 239 359 360 258 367 105
+ Solde exceptionnel large -5 341 -16 576 -16 500 -16 500 -16 500 -16 500
= EPARGNE DE GESTION (EG) 291 932 234 229 242 028 222 859 343 759 350 605
- Intérêts 40 560 37 782 41 382 37 446 39 057 41 111
= EPARGNE BRUTE (EB) 251 372 196 447 200 646 185 413 304 701 309 494
- Capital 133 946 140 202 160 609 164 501 169 563 175 978
= EPARGNE NETTE (EN) 117 425 56 245 40 037 20 911 135 138 133 516
L’épargne nette continue sa forte diminution en 2022. La hausse de l’épargne de gestion (exprimée ici
par une hausse des produits de fonctionnement courant, mais qui pourrait se corréler à une baisse des
charges de fonctionnement courant) en 2023 permet de remonter à des niveaux compatibles avec
l’ambition métropolitaine et le recours accru à l’emprunt pour la réalisation des projets.
Grâce à ces arbitrages, le taux d’épargne brute (qui mesure la part des recettes de fonctionnement
consacrée à l’investissement) relevé à 14% permet d’absorber la croissance rapide de la dette tout en
ménageant un taux d’épargne nette à 6% en 2024, niveau minimum et nécessaire à la stabilité de la
trajectoire financière.
Compte tenu du volume élevé de dépenses d’équipement sur le budget annexe des transports,
largement soutenu par le budget principal, une vision consolidée de la chaine de l’épargne retraitée
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
2019 2020 2021 2022 2023 2024
Taux d'EN Taux d'EB Taux d'EN minimum
Evolution des taux d'épargne
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des flux réciproques permet d’apprécier le juste niveau des soldes intermédiaires de gestion nécessaire
à la réalisation de ces investissements :
CA Prévisionnel
K€ 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Produits de fonctionnement courant 2 471 652 2 416 007 2 477 001 2 497 348 2 637 235 2 657 948
- Charges de fonctionnement courant 2 138 275 2 163 035 2 190 800 2 217 765 2 232 999 2 249 178
= EXCEDENT BRUT COURANT (EBC) 333 377 252 972 286 201 279 583 404 236 408 769
+ Solde exceptionnel large 382 -11 471 -12 681 -13 500 -13 500 -13 500
= EPARGNE DE GESTION (EG) 333 759 241 501 273 520 266 083 390 736 395 269
- Intérêts 54 069 49 952 53 981 49 693 50 919 52 383
= EPARGNE BRUTE (EB) 279 690 191 548 219 538 216 390 339 816 342 887
- Capital 161 375 168 518 202 962 202 924 209 038 217 532
= EPARGNE NETTE (EN) 118 315 23 030 16 577 13 466 130 779 125 354
4.3.2.3 UNE CAPACITE DE FINANCEMENT EN FORTE HAUSSE ET DES COFINANCEMENTS
EXCEPTIONNELS POUR SOUTENIR UN PROGRAMME D’INVESTISSEMENT AMBITIEUX
Après un ralentissement en 2020 et une nette contraction en 2021, le volume d’investissement est
redynamisé aussi bien sur le budget principal, qui retrouve son point haut de 2019, que sur le budget
annexe des transports qui voit son niveau de dépenses d’équipement multiplié par 3 à horizon 2024.
Conformément à la stratégie mise en place à partir de 2019, le budget principal participe à la réalisation
de la politique de mobilité par le versement d’une subvention d’équipement qui croit fortement pour
atteindre 30 M€ en 2024 avec un objectif de 80M€ à terme et prend le relai de l’Etat.
En effet, le versement d’une subvention exceptionnelle (250 M€) de l’Etat pour accompagner le
démarrage des grands projets de mobilité limite la participation du budget principal et le recours à
l’emprunt sur les premiers exercices.
Une avance remboursable sur 40 ans, à concurrence de 750 M€ accompagne ensuite le financement
de ces projets, prémunissant d’un risque de taux et permettant de lisser sur une moyenne haute la
durée du financement.
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CA Prévisionnel
K€ 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Dépenses d'investissement hors dette 704 425 550 333 536 513 539 603 775 000 855 000
Dont subvention du BPM au BAT 8 000 17 000 9 000 6 000 0 30 000
Dont dépenses d'équipement 673 234 525 185 511 513 514 603 750 000 800 000
dont budget principal (hors
subvention au BAT) 566 463 448 579 392 653 353 903 500 000 500 000
dont budget transport 106 771 76 606 118 860 160 700 250 000 300 000
Financement 593 925 585 965 510 079 539 603 775 000 855 000
Epargne nette 118 315 23 030 16 577 13 466 130 779 125 354
Autres recettes d'investissement 106 423 103 327 96 437 86 234 88 516 83 713
Subventions externes 164 005 85 378 147 310 181 996 257 564 305 654
taux de subvention 24% 16% 29% 35% 34% 38%
Emprunt 205 182 374 230 249 756 257 908 298 142 340 279
4.3.2.3 LA REALISATION DU PROJET METROPOLITAIN DANS LA RESPECT D’UNE
TRAJECTOIRE VERTUEUSE
Les orientations proposées pour 2022 et sur les exercices suivants nécessitent de bons ratios financiers
pour maintenir la stabilité financière des budgets principal et transports consolidés.
Il est ainsi nécessaire d’augmenter fortement les niveaux d’épargne afin d’absorber le très fort recours
à la dette. Les niveaux antérieurs ne correspondent pas aux critères de stabilité compte tenu du poids
de l’investissement rapporté aux recettes réelles de fonctionnement.
Malgré la forte augmentation de l’encours et du remboursement en capital, la Métropole profite des
taux d’intérêts faibles à court terme et de l’avance remboursable du Gouvernement.
CA Prévisionnel
K€ 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Dette consolidée budget principal
+ transports au 01/01 2 319 634 2 378 891 2 601 645 2 648 439 2 703 422 2 792 527
Annuité 215 444 218 471 256 943 252 617 259 957 269 915
dont remboursement intérêts 54 069 49 952 53 981 49 693 50 919 52 383
dont remboursement capital 161 375 168 518 202 962 202 924 209 038 217 532
Emprunt nouveau 205 182 374 230 249 756 257 908 298 142 340 279
Encours corrigé au 31/12 2 378 891 2 601 645 2 648 439 2 703 422 2 792 527 2 915 273
Couverture de l’encours de la dette par l’épargne brute (capacité dynamique de désendettement)
En 2022, la contraction de l’épargne de gestion allonge significativement la capacité de dynamique de
désendettement qui dépasse le seuil de 10,5 ans. Accusé de réception en préfecture 013-200054807-20211119-9107-DE Date de télétransmission : 25/11/2021
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Grâce à la hausse des niveaux d’épargne en 2023, le budget principal peut soutenir la forte croissance
du stock de dette et revenir durablement à des niveaux de CDD compatibles avec le maintien de la
notation financière A+, gage de confiance des investisseurs, de disponibilité des liquidités et de taux
bas.
Budget principal CA Prévisionnel
Capacité dynamique de
désendettement 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Encours corrigé au 31/12 1 829 748 1 996 919 2 027 438 2 086 163 2 133 256 2 210 349
Epargne brute 251 372 196 447 200 646 185 413 304 701 309 494
CDD (en année) 7,3 10,2 10,1 11,3 7,0 7,1
En consolidé avec le budget transport, la hausse des niveaux d’épargne permet de baisser
sensiblement la capacité dynamique de désendettement malgré l’encours de dette.
Budgets principal et transport
consolidés CA Prévisionnel
Capacité dynamique de
désendettement 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Encours corrigé au 31/12 2 378 891 2 601 645 2 648 439 2 703 422 2 792 527 2 915 273
Epargne brute 279 690 191 548 219 538 216 390 339 816 342 887
CDD (en année) 8,5 13,6 12,1 12,5 8,2 8,5
Ainsi, l’accélération de la mise en œuvre du projet métropolitain, dans une trajectoire financière
pérenne, nécessite la mobilisation de l’ensemble des leviers à la disposition de la Métropole :
cofinancements, dette, fiscalité, efforts de gestion et reversements de fiscalités aux communes
membres.
0 M€
100 M€
200 M€
300 M€
400 M€
500 M€
600 M€
0 ans
2 ans
4 ans
6 ans
8 ans
10 ans
12 ans
14 ans
2019 2020 2021 2022 2023 2024
Dépenses d'équipement Epargne nette Emprunt CDD
Trajectoire financière du budget principal 2019 - 2024 selon orientations
budgétaires 2022 - scénario 2
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0 M€
100 M€
200 M€
300 M€
400 M€
500 M€
600 M€
700 M€
800 M€
900 M€
0 ans
5 ans
10 ans
15 ans
20 ans
2019 2020 2021 2022 2023 2024
Dépenses d'équipement BAT Dépenses d'équipement BPM*
Epargne nette Emprunt
CDD
Trajectoire financière 2019 - 2024
Consolidation du budget principal et du budget annexe des transports selon orientations budgétaires 2022 - scénario 2
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CONCLUSION
Dans une période de transition et d’incertitude, les présentes orientations budgétaires traduisent la
capacité de la Métropole à s’adapter afin de maintenir une trajectoire financière responsable.
Elles constituent une base pour l’année à venir aussi bien que pour les objectifs et la trajectoire qui
seront définis dans le prochain Pacte de Gouvernance Financier et Fiscal.
En matière de fonctionnement, face à un niveau de rigidité très élevé, la Métropole concentre ses
efforts sur les charges générales de fonctionnement et les charges de gestion courantes afin d’amortir
le choc de la contraction des produits fiscaux. Les objectifs ambitieux en matière d’effort de gestion
dépassent ceux qu’elle s’était fixés jusqu’alors et contractualisés avec l’Etat. Sans marge sur les
recettes et sans solliciter davantage le contribuable, des actions fortes de rationalisation et de
mutualisation doivent être menées, au prix parfois d’arbitrage sur les politiques publiques.
En matière d’investissement, avec une enveloppe de l’ordre de 350 millions d’euros de dépenses
d’équipement sur le budget principal, le budget 2022 se présente, à l’instar de l’exercice 2021, comme
un budget de transition, aux ambitions révisées depuis la création de la Métropole. Ce ralentissement
nécessite la révision du stock de projets inscrits dans la programmation pluriannuelle des
investissements actuelle et la définition de priorités nouvelles qui devront tenir compte d’une capacité
de financement réduite. La recherche de cofinancements sera décisive pour accompagner ses projets
nouveaux.
Nul doute que les aides promises par le Chef de l’Etat couplées à la redéfinition du cadre budgétaire
et fiscal métropolitain appelée de ses vœux permettront rapidement de doter la Métropole des
moyens financiers à la hauteur des projets qu’elle se veut et qu’elle doit porter.
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