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unknown - Communauté de communes - Villes Soeurs - note de conjoncture oct 2021
Document publié le Lundi 13 septembre 2021
Lien du pdf (unknown - Communauté de communes - Villes Soeurs - note de conjoncture oct 2021)
Thèmes du document : Fiscalité, Économie et finances, Investissement et développement économique,
OCTOBRE 2021
LES FINANCES
LOCALES
NOTE DE CONJONCTURE
TENDANCES 2021
PAR NIVEAU DE COLLECTIVITÉS LOCALES
COLLECTIVITÉS
LOCALES 2020 ! Année où la Covid-19 aura marqué chacun d’entre nous, sinon toujours dans ses affections, du moins dans son mode de vie ; mais où le modèle d’organisation et de financement du service public local, garanti dans son principe par l’État, aura fait preuve dans son ensemble d’une résistance éprouvée et d’une agilité remarquée. Les finances locales, après les premières craintes du printemps, et réserve faite des territoires les plus sensibles à certains impacts de la pandémie en termes sanitaires ou économiques, abordent ainsi l’exercice 2021 dans des conditions moins dégradées que prévu, notamment en termes d’autofinancement : celui-ci, clef de toute stratégie budgétaire, n’aura en effet diminué que de 10,6 %. Et la baisse de l’investissement peut presque, en fin de compte, être analysée de façon classique à l’aune du calendrier électoral du bloc communal.
Mais l’exercice 2021 révèle de nouvelles surprises en raison d’une pandémie qui est loin de n’être qu’un mauvais souvenir : qu’il s’agisse de la croissance des droits de mutation, résultant d’une sorte d’alignement astral inattendu (maintien des premiers comportements d’achat résultant de la crise sanitaire, diffusion géographique des prix immobiliers, faiblesse des taux d’intérêt et gonflement de l’épargne des ménages) ; de la très grande stabilité fiscale constatée dans les communes pour une année post-électorale ; ou encore d’une reprise marquée de l’inflation dans certains secteurs auxquels les marchés de travaux et d’entretien sont sensibles, plusieurs éléments ont rendu difficilement prédictibles les grandes tendances de l’année.
Il n’est pas interdit cependant d’en évoquer quelques-unes. Ainsi peut-on escompter notamment le rétablissement de l’autofinancement à un niveau supérieur à celui de 2018 et un rebond marqué de l’investissement qui pourrait progresser de 3,8 milliards d’euros, encouragé par les engagements financiers de l’État, des départements et des régions : ainsi leur contribution à la relance est-elle assumée pleinement par les nouvelles équipes municipales et intercommunales. Parmi les autres tendances envisagées pour 2021, une amélioration des produits des services après un effondrement problématique et le maintien d’une stratégie appropriée de recours à l’emprunt.
Faudrait-il donc, dans la lignée d’un Pierre Dac disant « J’adore les surprises et quand on ne m’en fait pas, je les provoque pour me les faire moi-même », imaginer dès à présent celles que pourraient réserver les années à venir ? Entre les risques pesant sur la fiscalité économique ou les dépenses qui résulteront de nouvelles exigences citoyennes, et les chances d’un monde plus respectueux de l’environnement et conscient de sa richesse patrimoniale ? Entre les nécessités du redressement des comptes publics et les perspectives d’une réduction des inégalités entre territoires ? Entre les tentations du levier fiscal pour faire face à des contraintes d’ampleur (gestion des déchets ou des milieux aquatiques) et le potentiel dégagé par une croissance économique renouvelée ?
C’est dire que dans un monde qui change et dont la crise sanitaire aura, sans nul doute, accéléré la transformation, les collectivités locales auront besoin d’une visibilité accrue des règles du jeu juridique et financier pour élaborer et mettre en œuvre leurs politiques publiques. Car il ne faudrait pas qu’après le recul de 2020, le ressaut de 2021 ne soit qu’un saut dans l’inconnu : et même si « la vérité n’est que la rectification d’une longue suite d’erreurs »(1), ce sont nos concitoyens qui pâtiraient d’une recherche hésitante et maladroite de la vérité locale de demain.
SOMMAIRE LES FINANCES LOCALES EN QUELQUES LIGNES
ÉVOLUTION DES
FINANCES LOCALES
DEPUIS 5 ANS - P 27
FINANCES LOCALES
EN 2021 - P 5-11
RETOUR SUR
LES CONSÉQUENCES
DE LA CRISE SANITAIRE
P 12
PERSPECTIVES
P 14
ENVIRONNEMENT
MACROÉCONOMIQUE
P 3
FINANCES PUBLIQUES
P 4
RÉGIONS - P 15-17
DÉPARTEMENTS - P 18-20
BLOC COMMUNAL - P 21
COMMUNES - P 22-23
GROUPEMENTS - P 24-26
RECULER POUR MIEUX SAUTER ?
(1) Gaston Bachelard 3 3
ENVIRONNEMENT
MACROÉCONOMIQUE
Encore freinée jusqu’au début du printemps par les contraintes sanitaires, l’économie française
s’est bien redressée par la suite. Le PIB a ainsi progressé de 1,1 % au 2ème trimestre après avoir
stagné au premier. Les enquêtes de conjoncture restent bonnes mais elles paraissent avoir
touché un point haut au début de l’été. L’industrie manufacturière, qui avait bénéficié jusqu’ici
de la reprise de l’économie mondiale, est bridée par les contraintes d’approvisionnement pour
certains composants. La résurgence épidémique au cœur de l’été, qui semble devoir être
temporaire, a aussi un peu pesé sur certaines activités de services. Selon les estimations de
l’Insee, l’activité était encore inférieure de 1,2 % en juin à celle du 4ème trimestre 2019 mais le
niveau d’avant crise serait retrouvé fin 2021. En moyenne sur l’année 2021, le PIB progresserait
d’un peu plus de 6 % selon les dernières projections de la Banque de France. L’emploi dépasse
d’ailleurs déjà le niveau de fin 2019, ce qui se traduit par un taux de chômage comparable
à son niveau d’avant crise (8 % au 2ème trimestre 2021). Au cours des derniers mois, l’inflation a
accéléré. Au-delà d’aspects techniques (notamment un effet de base sur les prix de l’énergie),
les contraintes d’offre auxquelles ont fait face certains secteurs ont joué. La hausse des prix à la
consommation est toutefois restée limitée en France (1,9 % sur un an en août). Avec le rattrapage
de l’économie, le soutien monétaire procuré par les banques centrales pourrait un peu s’atténuer
dans les mois à venir. Toujours très bas (le rendement de l’OAT 10 ans est resté négatif jusqu’à
mi-septembre), les taux d’intérêt de marché pourraient donc légèrement augmenter.
SYNTHÈSE DES PROJECTIONS FRANCE
En % 2020 2021 2022
Croissance du PIB réel - 8,0 6,3 3,7
Taux de variation des prix à la consommation (IPCH) 0,5 1,8 1,4
Taux de chômage (BIT, France entière, moyenne annuelle) 8,0 8,1 8,2
Source : Projections de la Banque de France, 13 septembre 2021.
ÉVOLUTION DU PIB EN FRANCE
© La Banque Postale Collectivités Locales
Source : Insee, Point de conjoncture, 7 septembre 2021.
(T/T-1)
EN
%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3p T4p - 16
- 14
- 12
- 10
- 8
- 6
- 4
- 2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Variation trimestrielle (données CVS-CJO) 4
FINANCES PUBLIQUES
LES MONTANTS TERRITORIALISÉS DU PLAN FRANCE RELANCE
Le 3 septembre 2020, le Gouvernement a présenté France Relance, son plan pour l’économie doté de 100 milliards d’euros, dont 35 milliards pour la transition énergétique, 34 pour la compétitivité des entreprises et 36 pour la cohésion sociale et territoriale. Dans un dossier de presse de mai 2021, le Gouvernement a annoncé dans ce cadre, un soutien inédit aux collectivités locales de 10,5 milliards d’euros, évoquant ainsi une territorialisation de la relance.
Ces montants sont répartis comme suit :
- 4,2 milliards d’euros pour compenser les pertes de recettes (clause de sauvegarde du bloc communal, avances aux départements en matière de DMTO ou soutien aux autorités organisatrices de la mobilité par exemple) ;
- 3,7 milliards d’euros pour des mesures sectorielles (réhabilitation de friches, développement des mobilités, accélération de la transition numérique…) ;
- 2,5 milliards d’euros pour les investissements du quotidien, dont :
. 950 millions de dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) exceptionnelle (transition écologique, résilience sanitaire et préservation du patrimoine),
. 950 millions pour la rénovation énergétique des bâtiments des communes, intercommunalités et départements,
. 600 millions pour la dotation régionale d’investissement (DRI) au titre de la rénovation thermique des bâtiments publics et des mobilités.
Il est à noter que ces montants sont des évaluations réalisées à un moment donné, sur la base de prévisions d’évolutions des recettes par exemple, et qu’ils font l’objet d’ajustements par la suite sur la base des recettes réellement encaissées. C’est le cas notamment du mécanisme de compensation des pertes de recettes (cf. encadré sur la clause de sauvegarde page 13). De même, les dotations d’investissement peuvent être alimentées par de nouveaux financements mais également par la réutilisation de programmes déjà existants. Il n’est donc pas toujours aisé d’estimer la portée exacte de ces mesures dans les comptes pour les exercices 2021 ou 2022.
LE DÉFICIT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
© La Banque Postale Collectivités Locales
Administrations de sécurité sociale Administrations publiques locales
Administrations publiques centrales Administrations publiques totales
DU
PIB
%
Sources : Insee (Comptes nationaux Base 2014) jusqu'en 2020 puis PLF 2022
2,0
3,0
-12,0
-11,0
-10,0
-9,0
-8,0
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
Critère de Maastricht
82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 19 21
LA DETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
© La Banque Postale Collectivités Locales
DU
PIB
%
Sources : Insee (Comptes nationaux Base 2014) jusqu'en 2020 puis PLF 2022
Administrations publiques totales Administrations de sécurité sociale
Administrations publiques centrales Administrations publiques locales
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
Critère de Maastricht
82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 19 21 2022
2022 5
FINANCES LOCALES EN 2021
En 2020, les collectivités locales ont été présentes auprès
de leur territoire face aux crises sanitaire et économique.
Si elles ont pu réaliser des économies du fait de la mise en
veille de certains services, elles ont surtout soutenu leurs
agents, administrés, entreprises, associations en utilisant
toutes les ressources à leur disposition : achats de matériel
de protection sanitaire, autorisations spéciales d’absence,
subventions, aides, création de fonds de soutien… et ce
en dépit de recettes fiscales et domaniales en berne. Leur
épargne brute s’est en conséquence repliée de plus de 10 %
et les investissements directs ont chuté, phénomène am-
plifié par le contexte électoral ; en revanche les subventions
d’investissement, en direction des entreprises notamment,
ont fortement augmenté.
Les collectivités locales sont maintenant attendues sur le
front de la relance. Alors que tous les niveaux de collectivités
débutent un nouveau mandat, il leur est demandé d’accé-
lérer leurs programmes d’investissements pour soutenir
l’économie.
L’exercice 2021 devrait faire ressortir que dans un contexte
de crise économique et sociale dont les effets se font
encore ressentir, les collectivités locales sont bien au
rendez-vous de la relance et continuent de soutenir leur
territoire, à la faveur de marges de manœuvre financières
retrouvées, mais qui demandent à être confortées.
En 2021, les recettes de fonctionnement progresseraient de
3,3 % pour atteindre 232 milliards d’euros. Ce dynamisme
fait suite à un recul de 1,8 % qui intègre la recentralisation du
financement de l’apprentissage et du RSA de La Réunion.
Hors ces changements, le repli ne serait que de 0,8 %.
En 2021, les recettes ne subissent plus de changement de
périmètre mais leur structure est bouleversée par la sup-
pression de la taxe d’habitation sur les résidences principales
(THRP) et la réforme des impôts de production (cf. encadré
page 11). Ces deux réformes entraînent des transferts de
fiscalité entre niveaux de collectivités locales mais égale-
ment des transferts entre fiscalité et dotations de l’État, ces
dernières augmentant à due concurrence de la diminution
des premières.
Les recettes fiscales (154,4 milliards d’euros) progresseraient
donc de 2,2 %. Les contributions directes reculeraient de
plus d’un tiers principalement en raison de la suppression de
la THRP mais également de la baisse des impôts de produc-
tion. Ainsi, la taxe foncière sur les propriétés bâties - TFPB -
(34,4 milliards d’euros) désormais perçue uniquement par
le bloc communal et la cotisation foncière des entreprises
(CFE, 6,8 milliards d’euros), diminueraient de plus de 3
milliards d’euros, résultat de la division par deux des valeurs
locatives des locaux industriels, le manque à gagner étant
remplacé par une dotation de compensation. Hors cet effet,
la hausse serait limitée, en raison d’une revalorisation forfai-
taire des bases de 0,2 % et d’un faible recours au levier fiscal,
en particulier au niveau communal. La CVAE perdrait plus
de 50 % de son produit en lien avec la suppression de la
part des régions (qui en percevaient la moitié) et conjuguée
à une baisse de 1 %, la crise économique commençant à se
faire sentir sur cet impôt assis sur la valeur ajoutée. La taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) augmenterait
quant à elle sous l’effet des hausses de taux décidées par un
tiers des EPCI, visant souvent à répondre à l’augmentation
du coût du service lié notamment à la croissance de la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP).
La fiscalité serait donc surtout soutenue par la fiscalité
indirecte qui intégrerait 31 milliards d’euros de TVA supplé-
mentaire (14,6 pour les départements, 9,7 pour les régions et
6,9 pour les GFP) suite à la suppression de la THRP et à la
n UNE HAUSSE CONJONCTURELLE DES RECETTES DE FONCTIONNEMENT
FINANCEMENT 20/19 2020 21/20 2021p
DE L’INVESTISSEMENT % Mds € % Mds €
DÉPENSES
D'INVESTISSEMENT (4) - 7,5 55,9 + 6,9 59,8
financées par :
• Autofinancement (5)=(3)-(9) - 20,9 31,3 + 8,3 33,9
• Recettes d'investissement (6) - 0,6 20,4 + 8,2 22,1
• Flux net de dette (7) = - + 4,2 - + 3,8
- Emprunts nouveaux* + 23,5 20,6 - 0,4 20,5
- Remboursements* (8) + 0,3 16,4 + 2,1 16,7
VARIATION DU FONDS
DE ROULEMENT (9) - 3,9 - 4,6
ENCOURS DE DETTE au 31/12 + 2,4 179,2 + 2,1 183,0
Budgets principaux et budgets annexes consolidés des flux croisés * hors opérations financières
p : prévisions
(9) = (3)+(6)+(7)-(4)
SECTION 20/19 2020 21/20 2021p
DE FONCTIONNEMENT % Mds € % Mds €
RECETTES
DE FONCTIONNEMENT (1) - 1,8 224,6 + 3,3 232,0
Recettes fiscales - 1,1 151,1 + 2,2 154,4
Dotations et compensations
fiscales + 0,0 34,8 + 4,1 36,2
Participations + 5,0 10,6 + 5,3 11,2
Produit des services - 12,9 15,3 + 12,3 17,2
Autres - 4,0 12,7 + 1,5 12,9
DÉPENSES
DE FONCTIONNEMENT (2) + 0,1 189,4 + 2,2 193,5
Dépenses de personnel + 1,1 67,5 + 1,5 68,6
Charges à caractère général - 2,9 39,8 + 4,3 41,5
Dépenses d'intervention + 0,2 74,1 + 2,5 76,0
Autres + 15,6 4,2 - 7,6 3,9
Intérêts de la dette - 4,7 3,7 - 5,2 3,5
ÉPARGNE BRUTE (3)=(1)-(2) - 10,6 35,2 + 9,4 38,5
ÉPARGNE NETTE
(3bis)=(3)-(8) - 18,3 18,8 + 15,8 21,7
Communes, groupements à fiscalité propre, départements et régions/collectivités territoriales uniques. Y compris en 2020 l'impact du transfert de l'apprentissage et de la recentralisation du RSA de La Réunion. 6
baisse de la CVAE. La TVA locale ne suivrait l’augmentation
dynamique du produit national que pour la part préexistante
versée aux régions au titre de la suppression de leur DGF.
Le produit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO)
enregistrerait la hausse la plus forte, de l’ordre de 20 %,
et représenterait quasiment l’intégralité de la progression
totale des recettes fiscales. Les transactions immobilières
connaissent encore des records, portées par le niveau très
bas des taux d’intérêt des emprunts immobiliers ; ainsi, le vo-
lume de ventes de logements anciens en cumul sur les douze
derniers mois atteint 1 192 000 transactions à fin juillet 2021.
Les dotations et compensations fiscales en provenance de
l’État enregistreraient, avec + 4,1 %, une hausse relativement
élevée, les amenant à un volume de 36,2 milliards d’euros.
La dotation globale de fonctionnement (DGF), d’un montant
de 26,7 milliards d’euros, demeure globalement stable en
dehors des minorations liées à la recentralisation du RSA
de La Réunion, et à la recentralisation de la lutte contre la
tuberculose.
La dotation de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle (DCRTP) et la dotation pour transferts de
compensation d’exonérations de fiscalité locale (DTCE,
dite « Dotation carrée ») des régions et des départements,
servent une nouvelle fois de variables d’ajustement, et se
retrouvent diminuées.
La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences
principales (THRP) entraîne la compensation, par une do-
tation de près de 300 millions d’euros, des frais de gestion
que les régions ne percevront plus à ce titre. Cette même
réforme a pour conséquence la suppression des compensa-
tions d’exonérations relatives à la TH (soit environ 2 milliards
d’euros). À l’inverse, la division par deux des valeurs locatives
des locaux industriels conduit à la création d’un nouveau
prélèvement sur les recettes de l’État d’un montant total de
3,3 milliards d’euros, pour compenser la perte de ressources
aux titres de la TFPB et de la CFE.
Les participations reçues, en provenance de l’État, de l’Eu-
rope ou d’autres organismes publics (CNSA, CAF…) progres-
seraient sensiblement (+ 5,3 %) pour atteindre 11,2 milliards
d’euros. Elles bénéficieraient de crédits supplémentaires au
titre des fonds européens (les projets du programme 2014-
2020 se terminant), de la CNSA pour financer les primes
aux employés à domicile ou encore de l’État en soutien de
l’effort régional sur la formation professionnelle.
Les produits des services, poste le plus touché par la crise
sanitaire avec un recul de 12,9 % en 2020 (dont seule une
partie a été prise en compte dans la clause de sauvegarde),
retrouveraient un niveau plus en adéquation avec celui
d’avant crise, soit 17,2 milliards d’euros. Il serait cependant
encore inférieur de plus de 2 % au montant de 2019. En effet,
certains services ont été fermés à nouveau au printemps
2021 et d’autres, comme les transports, peinent à retrouver
leur rythme d’avant-crise en termes de fréquentation.
Les autres recettes, constituées notamment des recettes
exceptionnelles, augmenteraient de 1,5 % après une baisse
de 4 % et s’élèveraient à 12,9 milliards d’euros.
DÉCOMPOSITION DES RECETTES DE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES © La Banque Postale Collectivités Locales
Fiscalité sans pouvoir de taux Dotations Fiscalité avec pouvoir de taux Produits des services Autres
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
41 %
28 %
26 %
25 %
24 %
21 % 21 %
21 %
22 %
19 %
7 %
5 % 5 % 5 % 5 % 5 % 5 % 4 % 4 %
7 % 7 % 7 % 8 % 8 % 7 % 7 %
19 % 19 % 20 %
21 % 21 %
21 %
30 %
42 %
43 % 44 %
45 % 45 % 47 %
37 %
POIDS EN
% 7
Les dépenses de fonctionnement, dont l’évolution a été
contrainte par les contrats de Cahors sur la période 2018-
2019 (le respect de la norme d’évolution ayant été suspendu
en 2020), progresseraient de 2,2 % en 2021, soit un point de
plus que l’objectif de l’État. Cette hausse serait la plus élevée
depuis 2014, mais résulterait en partie de la reprise de l’acti-
vité des services locaux fermés durant les périodes de confi-
nement. Elle fait suite à une évolution de + 1,3 % (à champ
constant) qui combinait les effets contraires d’économies
réalisées par la fermeture des services et d’aide accrue aux
populations et entreprises à travers des dépenses d’action
sociale et des dépenses exceptionnelles en hausse.
En 2021, les charges à caractère général atteindraient
41,5 milliards d’euros, soit une progression de 1,3 % par rapport
à 2019, année de référence d’avant-crise, mais de + 4,3 %
par rapport à 2020, exercice qui a vu ce poste en retrait de
2,9 %. Ces dépenses constituées des achats de fournitures,
carburants, de prestations de services ou encore de frais
de formation ou de déplacement, ont logiquement suivi la
diminution d’activité des services locaux ; elles reprendraient
donc un rythme plus traditionnel en 2021, accentué par une
reprise de l’inflation. Cette dernière est anticipée à + 1,8 %,
après une année 2020 à + 0,5 % et une moyenne annuelle
de + 0,75 % depuis 2013.
Les dépenses de personnel progresseraient de 1,5 % pour
atteindre 68,6 milliards d’euros et 35 % des dépenses cou-
rantes. Le point d’indice de la fonction publique resterait
gelé, avec cependant à compter d’octobre un alignement de
l’indice minimum sur le Smic qui pourrait contribuer à une
légère accélération. Concernant les effectifs, d’après le
12ème baromètre RH de Randstad paru mi-septembre 2021,
30 % des collectivités locales, et même 46 % des intercom-
munalités, envisagent de recruter en 2021. À noter également
dans cette étude, le pourcentage important de collectivités
ayant encore recours à des contrats externes (prestataires
ou CDD) pour pallier un absentéisme dû à une crise sanitaire
encore d’actualité. Par ailleurs, alors que le recours aux
contrats aidés, transformés en parcours emploi
compétence depuis 2018, était en forte baisse en 2020 (- 18 %
de contrats signés), les six premiers mois 2021 semblent
montrer un regain d’intérêt pour ce type de contrat avec une
hausse de près de 16 % du nombre de bénéficiaires en juin
2021 par rapport à juin 2020 (DARES, août 2021).
Les dépenses d’intervention, principal poste budgétaire avec
76 milliards d’euros et qui retrace les différentes actions des
collectivités locales envers leurs territoires, augmenteraient
de 2,5 %. Les dépenses d’action sociale, avec un niveau de
36,8 milliards d’euros et une hausse de 2,3 % donneraient
la tendance. Elles seraient en ralentissement par rapport à
2020 (+ 4,2 % hors impact de la recentralisation du RSA de
La Réunion) principalement en raison du ralentissement des
allocations au titre du revenu de solidarité active (RSA). Le
nombre de bénéficiaires en forte hausse en 2020
(+ 6,1 % en moyenne sur l’année), s’inscrit en effet en recul au
1er trimestre 2021 par rapport au trimestre précédent. D’après
la publication RSA conjoncture n°34 de la CNAF, cette évo-
lution serait à relier à la montée en charge de la prolongation
des droits au chômage entraînant de moindres entrées dans
le dispositif du RSA ainsi qu’à la reprise économique. Les
autres allocations individuelles de solidarité, l’APA et la PCH,
enregistreraient des rythmes de croissance proches de
ceux des années antérieures (respectivement + 1,7 % et
+ 4 %). Une augmentation, comme en 2020, de l’ordre de
5 % des dépenses de l’aide sociale à l’enfance serait éga-
lement attendue sous l’effet de la hausse du nombre de
mineurs non accompagnés (MNA).
n UN DYNAMISME DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DANS UN CONTEXTE DE REPRISE DE L’INFLATION ET D'UN SOUTIEN CONTINU AUX TERRITOIRES
Autres composantes des dépenses d’intervention,
les subventions versées et les contingents obligatoires,
34,9 milliards d’euros, enregistreraient une croissance de
l’ordre de 3 % en lien avec l’inflation et la reprise de cer-
taines aides. C’est le cas notamment avec les sollicitations
des associations, mises en retrait pendant les confinements,
ou avec les syndicats qui connaissent leur première année
pleine d'exercice depuis les élections locales et donc de
démarrage de nouveaux projets.
Les autres dépenses courantes, qui comprennent les
dépenses exceptionnelles, retrouveraient un niveau proche
de celui de 2019 à hauteur de 3,9 milliards d’euros. Elles ont
en revanche connu une forte croissance, + 15,6 %, en 2020,
les collectivités ayant inscrit sur ce poste certaines de leurs
dépenses au titre de la protection contre la Covid-19.
Enfin, les intérêts de la dette poursuivraient leur décrue avec
une évolution de - 5,2 %. Ils s’élèveraient à 3,5 milliards d’euros
et ne représenteraient plus que 1,8 % des dépenses courantes.
ÉVOUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES
DU RSA © La Banque Postale Collectivités Locales
NOMBRE
DE
BÉNÉFICIAIRES
Nombre de bénéficiaires du RSA Évolution (t/t-1)
Source : RSA conjoncture, CNAF
1T 2T 3T 4T 1T 1T 1T 2T 2T 3T 3T 4T 4T
0 -4,0 %
250 000 -3,0 %
500 000 -2,0 %
750 000 -1,0 %
1 000 000 0,0 %
1 250 000 1,0 %
1 500 000 2,0 %
2 000 000 4,0 %
1 750 000 3,0 %
2 250 000 5,0 %
2018 2019 2020 2021 8
L’épargne brute, qui correspond au solde de la section
de fonctionnement et sert à financer les remboursements
d’emprunts et les investissements, progresserait de
9,4 %, résultat de recettes courantes plus dynamiques que
les dépenses. Avec un niveau de 38,5 milliards d’euros,
elle serait néanmoins plus faible qu’en 2019 (39,3 milliards
d’euros). Les collectivités locales retrouveraient donc des
marges de manœuvre financières sans toutefois reconsti-
tuer leurs capacités d’avant-crise. Les évolutions seraient au
demeurant disparates entre niveaux de collectivités locales,
la hausse étant surtout visible pour les départements et les
communes (à la faveur notamment de DMTO en forte crois-
sance), et limitée pour les régions et GFP. Une fois déduits
les remboursements d’emprunts (16,7 milliards d’euros),
l’épargne nette, avec un niveau de 21,7 milliards d’euros,
financerait 36 % des investissements.
Ces derniers enregistreraient une croissance de 6,9 % et se
rapprocheraient du niveau de 2019 (59,8 milliards d’euros,
après 55,9 en 2020 et 60,4 en 2019). Tous les niveaux de
collectivités locales participeraient à cette reprise après le
renouvellement des mandats intervenu en 2020 pour le bloc
communal, et du fait d’un calendrier électoral particulier en
2021 pour les départements et les régions ; la crise sanitaire,
le décalage des échéances électorales et la participation au
Plan de relance sont en effet venus bouleverser le rythme
traditionnel d’évolution des investissements. Les dépenses
d’équipement comme les subventions versées seraient en
progression, les premières étant surtout portées par le bloc
communal, les secondes par les départements et régions.
Tous les niveaux semblent avoir joué le jeu de la relance en
accélérant la réalisation de certains projets.
Le baromètre réalisé par l’AdCF et la Banque des territoires
paru en septembre 2021 indique une nette reprise de la
commande publique au premier semestre 2021 en comparai-
son du même semestre 2020, avec des hausses comprises
entre 16 % et 58 % selon les niveaux de collectivités et même
un volume d’achats supérieur à celui enregistré sur la même
période en 2019 pour les régions et les intercommunalités.
Mais les difficultés d’approvisionnement en matières
premières auxquelles doivent faire face les entreprises du
BTP pourraient venir freiner la reprise, tandis que la hausse
des coûts de chantiers pourrait, soit renchérir le niveau
des dépenses, soit concourir au report de certains projets
devenus trop onéreux. Sur les six premiers mois de l’année
2021, comparés à la même période en 2020, les index BT01
et TP01 enregistrent des progressions de + 3,8 % et + 2,9 % ;
l’augmentation est même respectivement de + 4,9 % et
+ 5,5 % en glissement annuel, soit des niveaux comparables
à ceux du début de l’année 2011.
n UNE CROISSANCE FORTE DES INVESTISSEMENTS SOUTENUE PAR UNE HAUSSE DE L’ÉPARGNE
LES COMPOSANTES DE L'ÉVOLUTION DE L'ÉPARGNE BRUTE DES COLLECTIVITÉS LOCALES © La Banque Postale Collectivités Locales
% ÉVOLUTION Mds € COURANTS
Recettes de fonctionnement Épargne brute Dépenses de fonctionnement Épargne nette
écart = remboursements
d'emprunts
2001 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 2021p
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0 9
Cette reprise des dépenses d’investissement serait soute-
nue, à hauteur de 37 %, par des recettes d’investissement
(hors dette) qui enregistreraient une forte progression (+ 8,2 %)
et atteindraient 22,1 milliards d’euros. Certes, le fonds de
compensation de la TVA (FCTVA), principale recette d’in-
vestissement des collectivités locales serait en léger retrait,
principalement en raison de sa diminution à destination des
communes puisque ces dernières ont enregistré des dé-
penses d’équipement en net recul en 2020 ; en revanche, les
dotations d’investissement devraient connaître des évolu-
tions dynamiques, reflétant le soutien que l’État apporte aux
collectivités notamment dans le cadre du Plan de relance.
Ainsi, aux crédits en progression de la dotation d’équipe-
ment des territoires ruraux (DETR), de la dotation de soutien
à l’investissement local (DSIL), et de la dotation de soutien
à l’investissement des départements (DSID), s’ajouteraient
ceux de la DSIL exceptionnelle votés à l’été 2020 dans le
cadre de la loi de finances rectificative n°3 ; avec 575 millions
d’autorisations d’engagement attribués fin décembre 2020
(tous projets confondus), les crédits de paiement monte-
raient en charge cette année. Les dotations d’équipement
dédiées aux compétences scolaires des départements et
régions (DDEC pour les collèges et DRES pour les lycées)
resteraient quant à elles stables, proches d’un milliard d’euros.
S’agissant des subventions reçues, il est à noter qu’elles
progresseraient fortement, en lien notamment avec l’évolu-
tion des crédits aux régions : gestion des fonds européens
et enveloppe perçue dans le cadre de leur accord de
méthode signé avec l’État en juillet 2020 (une instruction du
11 décembre 2020 indique les montants par région, lesquels
atteignent un total de plus de 320 millions d’euros de crédits
de paiement).
Le complément du financement est apporté par les em-
prunts nouveaux qui, avec 20,5 milliards d’euros, représen-
teraient 34 % des dépenses d’investissement. Les régions
et le bloc communal verraient leurs emprunts augmenter,
tandis que ceux des départements se replieraient fortement,
contrairement aux prévisions budgétaires. Au global, après
avoir enregistré une forte hausse en 2020 (+ 23,5 %), ils se-
raient donc quasiment stables (- 0,4 %) en 2021.
Les remboursements seraient en hausse de 2,1 % mais leur
volume étant moindre que celui des emprunts nouveaux
(16,7 milliards d’euros), l’encours de dette des collectivités
locales progresserait de 2,1 % et atteindrait 183 milliards d’eu-
ros à la fin 2021. Rapporté au PIB, le poids de l’encours de
dette des collectivités locales serait ramené à 7,5 %, niveau
moyen de la décennie précédente.
La trésorerie des collectivités locales serait abondée d’un
volume proche de celui de l’an dernier et atteindrait environ
56 milliards d’euros.
COÛTS DANS LE SECTEUR DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLICS © La Banque Postale Collectivités Locales
% ÉVOLUTION
GLISSEMENT
ANNUEL
Janv 01 Janv 02 Janv 03 Janv 04 Janv 05 Janv 06 Janv 07 Janv 08 Janv 09 Janv 10 Janv 11 Janv 12 Janv 13 Janv 14 Janv 15 Janv 16 Janv 17 Janv 18 Janv 19 Janv 20 Janv 21
TP01 BT01
8,0
10,0
6,0
4,0
2,0
0,0
- 2,0
- 4,0
- 6,0
FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS
LOCAUX © La Banque Postale Collectivités Locales
Mds € COURANTS
n Épargne nette n Subventions et participations
n Emprunts Dépenses d'investissement
0
10
20
30
40
50
60
70
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
30 % 33 % 37 % 36 %
38 %
34 % 38 %
33 % 38 % 36 % 35 %
34 %
37 % 36 %
35 % 39 % 35 % 32 %
28 %
37 % 30 %
2021p
36%
37 %
34 % 10 ÉVOLUTION DE LA TRÉSORERIE DES COLLECTIVITÉS LOCALES © La Banque Postale Collectivités Locales
Mds € COURANTS
(AU 31
DÉCEMBRE)
n Régions et collectivités territoriales uniques n Départements
n Groupements à fiscalité propre et établissements publics territoriaux n Communes yc Ville de Paris
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021p
0
5
10
15
20
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30
35
40
45
50
55
60
ENCOURS DE DETTE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
© La Banque Postale Collectivités Locales
Mds € COURANTS
(AU 31
DÉCEMBRE)
% DU PIB
0 %
1 %
2 %
3 %
4 %
5 %
6 %
7 %
8 %
9 %
10 %
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 2021p 2001 11
DES RESSOURCES FISCALES BOULEVERSÉES EN 2021
En 2021, les recettes fiscales de l’ensemble des collectivités locales sont modifiées par deux réformes : la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et la diminution des impôts de production.
LA SUPPRESSION DE LA TAXE D’HABITATION SUR LES RÉSIDENCES PRINCIPALES (THRP) La loi de finances pour 2020 a entériné la suppression définitive de la THRP pour l’ensemble des contribuables à l’horizon 2023. La cotisation payée en 2021 et 2022 par les derniers contribuables est désormais perçue par l’État. Les collectivités locales perçoivent donc de nouvelles ressources pour compenser le manque à gagner. Un jeu de transfert de fiscalité entre collectivités locales et avec l’État est ainsi mis en œuvre.
Communes
À partir de 2021, les communes bénéficient du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) qui revenait aux départements. L’écart, minime, existant entre la THRP disparue et la part départementale de TFPB, est compensé par le reversement par l’État de frais de gestion. Pour chaque commune, un coefficient correcteur assure la neutralité de la réforme.
Le produit à compenser correspond aux bases de THRP 2020 au taux de 2017 complété des compensations de TH 2020 et de la moyenne des rôles supplémentaires 2018-2020, soit un montant d’environ 16 milliards d’euros. Le produit de TFPB récupéré serait d’environ 14 milliards d’euros, l’écart entre les deux montants correspondant aux frais de gestion reversés par l’État et à la fraction de TVA à destination de la Ville de Paris.
Groupements à fiscalité propre
À partir de 2021, les groupements à fiscalité propre perçoivent une fraction de TVA à la place de la THRP. Elle est égale aux bases de THRP 2020 au taux de 2017 complété des compensations de TH 2020 et de la moyenne des rôles supplémentaires 2018-2020, soit un montant d’environ 7 milliards d’euros. Elle augmentera comme la TVA nationale de l’année en cours à partir de 2022.
Départements
À partir de 2021, les départements et les collectivités territoriales uniques perçoivent une fraction de TVA à la place de la TFPB. Elle est égale au produit issu des bases de TFPB 2020 au taux de 2019 complété des compensations de TFPB 2020 et d’une part supplémentaire de 250 millions d’euros destinée aux territoires les plus fragiles pour remplacer le fonds de stabilisation, soit un montant d’environ 15 milliards d’euros. La part de TVA augmentera comme la TVA nationale de l’année en cours à partir de 2022.
Régions
À partir de 2021, les régions perdent les frais de gestion qu’elles percevaient sur la TH pour environ 300 millions d’euros et qui sont remplacés par une dotation budgétaire du même montant.
LA BAISSE DES IMPÔTS DE PRODUCTION
Dans le but de relancer la compétitivité des entreprises, la loi de finances pour 2021 entérine la diminution dès 2021 de trois impôts dits « de production » : la division par deux, pour l’ensemble des entreprises, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et, pour les établissements industriels, de leur base d’imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE) et à la TFPB. La loi organise également une compensation pour les collectivités locales calculée par référence aux taux 2020.
La suppression de la CVAE régionale
La CVAE était en 2020, pour un montant global de 19,5 milliards d’euros, perçue à 26,5 % par le bloc communal, 23,5 % par les départements et 50 % par les régions. À compter de 2021 la part régionale est supprimée, ce qui entraîne une nouvelle répartition entre le bloc communal (53 %) et les départements (47 %) qui continuent néanmoins de percevoir les mêmes montants.
Pour les entreprises, la réforme se traduit par une division par deux du taux d’imposition théorique sur la valeur ajoutée qui passe de 1,5 % à 0,75 %.
La perte de recettes pour les régions, proche de 10 milliards d’euros, est compensée par une nouvelle fraction de TVA. En 2021, elle est égale à la CVAE perçue en 2020, majorée ou minorée pour chacune de l’attribution ou du prélèvement au titre du fonds régional de péréquation des ressources. Et en 2022, elle sera égale au montant perçu en 2021 augmenté de la dynamique de la TVA 2022, un nouveau dispositif de péréquation devant être mis en œuvre.
La division par deux de la valeur locative des établissements industriels La loi de finances pour 2021 est venue actualiser l’évaluation de la valeur locative des locaux industriels en la divisant par deux, aboutissant donc à diminuer la cotisation payée par les contribuables concernés au titre de la CFE et de la TFPB, toutes choses égales par ailleurs.
La diminution a été estimée à 3,3 milliards d’euros : 1,75 milliard d’euros pour la TFPB et 1,54 milliard d’euros pour la CFE. Une compensation aux communes et aux groupements à fiscalité propre bénéficiaires de ces taxes a été prévue. Elle prend la forme d’une dotation comptabilisée au titre des « prélèvements sur recettes » de l'État égale à : perte estimée des bases calculée pour chaque année x taux de TFPB 2020 (yc taux départemental et taux syndical dans le cas de contributions fiscalisées) ou taux de CFE 2020 (yc taux syndical dans le cas de contributions fiscalisées). Si la dynamique des bases est bien pour l’instant prise en compte dans ce calcul, en revanche, le pouvoir de taux des collectivités locales est amoindri : il ne s’applique plus sur les bases perdues. 12
RETOUR SUR LES CONSÉQUENCES
DE LA CRISE SANITAIRE
L’évolution des ressources : entre disparités et unité.
Les conséquences de la crise sanitaire peuvent se lire dans
les comptes des collectivités locales à travers les évolutions
de leurs grands équilibres financiers. Cependant, s’il est une
crise dont les effets ont été très différents d’un territoire à
l’autre, c’est bien celle-ci. Un retour sur l’année 2020 appa-
raît donc utile pour la compréhension de l’exercice 2021, et
l’analyse des disparités que la crise a engendrées semble
une nécessité.
Elles sont illustrées ici à travers quatre cartes représentant,
pour chacun des niveaux de collectivités locales, une recette
particulièrement affectée par la crise ; ces cartes permettent
de distinguer certains territoires qui se caractérisent par des
particularités géographiques, économiques ou sociales, que
les grandes tendances dégagées ne sauraient retranscrire.
Les communes ont enregistré en 2020 une baisse très
marquée de leurs produits des services, domaines et ventes
(- 22,7 %). Les produits du domaine ont certes été pris
en compte dans la clause de sauvegarde, en revanche,
les recettes de prestations de services (notamment dans
les domaines social, culturel, sportif et de loisirs) n’ont pas
été intégrées alors qu’elles diminuent en moyenne d’environ
30 %, même si on peut remarquer une hausse pour environ
une commune sur sept.
Les groupements à fiscalité propre bénéficient d’une fiscalité
économique importante à travers la CFE et la CVAE.
Ces recettes devraient intégrer les conséquences de la crise
économique au moins jusqu’en 2023 du fait de leur assiette
et de leur mode de calcul. Les effets sur la CVAE, assise
sur la valeur ajoutée produite en n-1 mais versée par l’État
aux collectivités locales un an après qu’il l’a encaissée,
commencent tout juste à se faire sentir. Ainsi en 2021,
elle diminue globalement de 1,1 %, mais de façon très
hétérogène : pour 47 % des groupements, cette recette
est encore en hausse.
Les départements ont enregistré en 2020 une baisse de
leurs DMTO de l’ordre de 2 % en moyenne. Cependant
cette diminution n’a pas été constatée dans l’ensemble
des départements, la forte baisse de certains masquant la
croissance de la majorité d’entre eux. Ainsi, avant impact
de la péréquation et apport du fonds de réserve, deux tiers
d’entre eux ont une hausse.
Évolution des recettes de prestations
de services des communes en 2020
(budgets principaux)
© La Banque Postale Collectivités Locales
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque.
Source : DGFiP - comptes de gestion 2020, traitement
La Banque Postale.
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque.
Source : DGFiP - traitement La Banque Postale.
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque.
Source : DGFiP - comptes de gestion 2020, traitement
La Banque Postale.
baisse de plus de 40 %
baisse de 30 à 40 %
baisse de 20 à 30 %
baisse de moins de 20 %
hausse
baisse de plus de 7 %
baisse de 3 à 7 %
baisse de moins de 3 %
hausse de moins de 3 %
hausse de 3 à 7 %
hausse de plus de 7 %
Évolution de la CVAE des EPCI
à fiscalité propre en 2021
© La Banque Postale Collectivités Locales
baisse supérieure à 5 %
baisse de 2 à 5 %
baisse de moins de 2 %
hausse de moins de 4 %
hausse de 4 à 10 %
hausse de plus de 10 %
Évolution du produit des DMTO
des départements en 2020
© La Banque Postale Collectivités Locales 13
Les régions perçoivent le produit
de la « taxe sur les cartes grises ».
D’un montant de 2 milliards d’euros,
il évolue en fonction d’un taux unitaire
par cheval vapeur décidé par le
conseil régional et du nombre
d’immatriculations de véhicules.
Ces dernières ayant fortement
reculé en 2020, la recette perçue
par les régions a diminué de 9 %.
Ce recul est constaté dans presque
toutes les régions sauf une.
RETOUR SUR LA CLAUSE DE SAUVEGARDE POUR LE BLOC COMMUNAL
L’article 21 de la LFR n°3 pour 2020 a mis en place une dotation au profit du bloc communal confronté à des pertes
de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise sanitaire. Ces collectivités (y compris les établissements publics
territoriaux de la Métropole du Grand Paris) ne peuvent percevoir en 2020 un montant de recettes fiscales et
domaniales inférieur à la moyenne 2017-2019 de ces mêmes recettes(1).
Agrégée au niveau de l’ensemble du bloc communal, la clause de sauvegarde représente un montant relativement
modeste par rapport à l’évaluation initiale, et ce en raison notamment du poids des impôts ménages qui sont
comptabilisés dans le calcul et qui n’ont pas été impactés par la crise. L’arrêté du 11 juin 2021 portant attribution
définitive de la dotation permet en effet de dresser le constat suivant : 4 066 communes et 47 EPCI sont bénéficiaires
pour une dotation globale d’environ 160 millions d’euros (plus de 80 % à destination des communes), contre 750
millions d’euros envisagés au départ.
Néanmoins, observée individuellement, et en fonction de la structure de leurs recettes, la dotation peut représenter
une masse significative pour les collectivités bénéficiaires, notamment touristiques.
Ainsi, l’une des communes perçoit à elle seule 8,5 % du total (soit plus de 11,3 millions d’euros, correspondant à plus
du quart de ses recettes de fonctionnement 2019). S’agissant des EPCI, s’ils se partagent 27,5 millions d’euros, 7
d’entre eux concentrent 73 % du total.
La dotation a fait l’objet d’un acompte sur la base des pertes de recettes estimées courant 2020 (au total l’acompte
est de 67,445 millions d’euros pour le bloc communal) ; puis d’un ajustement en 2021 calculé une fois connues les
pertes réelles subies en 2020. Exceptionnellement, ce solde, bien que versé en 2021, pourra être rattaché à l’exercice
2020. Lorsque l’acompte s’avère supérieur à la dotation définitive, la collectivité devra reverser l’excédent ; 1 055
communes et 32 groupements à fiscalité propre (GFP) se trouvent dans ce cas de figure et vont devoir reverser un
total de près de 34 millions d’euros.
Il est à noter que la loi de finances pour 2021 a étendu à l’année 2021 le dispositif de garantie des recettes fiscales du
bloc communal, en excluant toutefois les recettes domaniales du périmètre des recettes compensées(2).
* L’écart entre la perte totale cumulée et le montant de la dotation définitive est en faveur des collectivités puisque l’article 21
mentionnait que la dotation effectivement versée aux communes et EPCI éligibles ne pouvait pas être inférieure à 1 000 €.
Source : arrêté du 11 juin 2021 pris en application de l'article 21 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative
pour 2020, portant attribution définitive de la dotation mentionnée au I de l'article 21 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020
de finances rectificative pour 2020, calculs La Banque Postale.
(1) Pour les modalités détaillées de calcul, se reporter au DOB en instantané de Juillet 2020, La Banque Postale.
(2) Pour les modalités détaillées de calcul, se reporter aux DOB en instantané de Janvier et Juillet 2021, La Banque Postale.
Produit de la taxe sur les certificats
d'immatriculation pour
les régions et CTU en 2020
© La Banque Postale
Collectivités Locales
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque.
Source : DGFiP - comptes de gestion 2020, traitement La Banque Postale.
moins de 30 € / hab
de 30 à 32 € / hab
de 32 à 35 € / hab
plus de 35 € / hab
évolution négative
évolution positive
Nombre
de collectivités
concernées
par la dotation
définitive
Perte totale
définitive
en M€
Montant
de la dotation
définitive*
en M€
Acompte versé
en 2020
en M€
Montant à verser
à la collectivité
en 2021
en M€
Montant
à reverser par
la collectivité
en M€
Communes 4 066 132,058 132,866 59,692 97,071 24,024
GFP 47 27,487 27,488 7,753 21,881 9,827
si dotation définitive -
acompte versé > 0
si dotation définitive -
acompte versé < 0 14
PERSPECTIVES
L’année 2021 devrait se révéler être une année atypique
voire contre-intuitive s’agissant de l’évolution des
dépenses d’investissement, notamment des communes et
intercommunalités. En effet, la première année pleine d’un
nouveau mandat municipal enregistre traditionnellement
un repli des investissements, le temps que les projets
des nouvelles équipes soient lancés. La crise sanitaire
aura bouleversé le calendrier des investissements par le
décalage des élections d’un trimestre et par les confinements
successifs repoussant la fin de certains projets. À cela
s’ajoute la volonté des équipes municipales de participer au
Plan de relance, appuyées par le soutien financier de l’État
(cf. encadré page 4) dont le versement des crédits a été
accéléré permettant un redémarrage rapide.
L’incertitude porte donc davantage sur le niveau des
investissements en 2022.
D’après les résultats d’une étude réalisée en partenariat
avec la FNTP(1), il ressort que 44 % des collectivités locales
interrogées estiment que leurs investissements seront stables
en 2022, alors qu’ils pourraient être attendus en progression.
L’exercice 2022 cumule en effet l’impact du Plan de relance
avec des travaux démarrés dès 2021 mais également les
inquiétudes des élus concernant la sécurisation de leurs
marges de manœuvre financières, leurs ressources comme
leurs dépenses étant soumises à de nouvelles contraintes.
La fiscalité « ménage » constituée essentiellement de la taxe
foncière sur les propriété bâties (TFPB) bénéficierait d’une
revalorisation des bases supérieure à celle de 2021 en raison
du retour de l’inflation, mais le recours au levier fiscal, qui
ne s’appuie dorénavant que sur les propriétaires, resterait
probablement très mesuré pour les communes.
Pour les groupements à fiscalité propre, en revanche, la
stratégie fiscale marquée en 2021 par des hausses de taux au
titre de la TFPB et de la taxe GEMAPI pourrait se poursuivre
en 2022. Et ce d’autant plus que les recettes de la fiscalité
économique, et en particulier de la CVAE, pourraient en 2022
accuser une baisse relativement forte, les effets de la crise
économique se faisant sentir avec au moins deux ans de
décalage compte tenu des modalités de calcul.
Les taux de TEOM pourraient également augmenter sous
l’effet d’une progression du coût du service (hausse du
taux de TGAP et baisse des recettes issues des ventes de
matières recyclables).
Par ailleurs, la forte croissance des DMTO qui a soutenu
la hausse de l’épargne en 2021, ne devrait pas atteindre un
niveau aussi exceptionnel en 2022.
Concernant les dotations, d’après le projet de loi de
finances pour 2022, l’enveloppe de la dotation globale de
fonctionnement serait toujours gelée, avec néanmoins une
poursuite accentuée de la hausse des dotations de solidarité
urbaine et rurale (DSU, DSR, + 190 millions d’euros, après
+ 180 les années précédentes). Les variables d’ajustement
porteraient uniquement sur des dotations régionales (DCRTP
et dotation carrée). À noter que la réforme des indicateurs
financiers pour le calcul des dotations et de la péréquation serait
introduite dans ce PLF mais n’aurait d’effet qu’à partir de 2023.
Du côté des dépenses, la masse salariale pourrait, après
quelques années d’évolution modérée, accélérer à nouveau
en raison des négociations pour les agents du secteur
médico-social, de l’alignement sur le Smic de l’indice
minimum de traitement en octobre 2021, de la revalorisation
de la grille indiciaire des agents de catégorie C au 1er janvier
2022 et du déploiement du Rifseep (régime indemnitaire
tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et
de l’engagement professionnel), et ce quel que soit l’impact
du passage aux 1 607 heures.
Enfin, le projet de loi relatif à la différenciation, à la
décentralisation, à la déconcentration et portant diverses
mesures de simplification de l’action publique locale (dit
3DS), adopté par le Sénat en juillet 2021 et dont l’examen par
l’Assemblée Nationale, plusieurs fois reporté, est annoncé
« avant la fin de l’année », pourrait également réserver
quelques évolutions dans l’exercice des compétences
locales. Ainsi, en l’état actuel du texte, est prévu le transfert
des routes relevant du domaine public routier national
aux départements et aux métropoles volontaires, et, à titre
expérimental, aux régions. La recentralisation du RSA à la
demande des conseils départementaux a également été
votée par les sénateurs ; recentralisation déjà actée pour le
département de la Seine-Saint-Denis à compter de 2022
(et pour rappel déjà effective pour certains départements
d’outre-mer). D’autres transferts, souhaités par les exécutifs
départementaux et régionaux comme celui de la médecine
scolaire ou des intendants des collèges et des lycées sont en
débat.
Au-delà de 2022, un questionnement majeur reste en
suspens, quelle forme prendra la participation des
collectivités locales au redressement des comptes publics ?
Faut-il s’attendre à une nouvelle génération de contrats
de type Contrats de Cahors avec une norme d’évolution
contrainte des dépenses de fonctionnement ou bien les
recettes locales pourraient-elles à nouveau être sollicitées
comme ce fut le cas avec la ponction opérée sur la dotation
globale de fonctionnement entre 2014 et 2017 ? Dans ce
contexte, le niveau élevé de la trésorerie des collectivités
locales pourrait faire l’objet d’une attention particulière,
même si toutes ne seraient pas en mesure d’absorber un
nouveau prélèvement, qui pourrait de surcroît limiter les
investissements à moyen terme.
n QUEL MAINTIEN DES INVESTISSEMENTS EN 2022 DANS UN CONTEXTE D’INCERTITUDES SUR LA SÉCU- RISATION DES MARGES DE MANŒUVRE FINANCIÈRES ?
(1) Quel rôle pour les travaux publics dans la relance en 2021-2022 ? La Banque Postale - FNTP, Juillet 2021 (étude basée sur un questionnaire adressé aux collectivités locales). 15 15
En 2020, la lecture des comptes régionaux a été perturbée
par le transfert aux branches professionnelles de la compé-
tence apprentissage. Hors cet effet, qui joue à la baisse pour
environ 1,6 milliard d’euros sur leurs recettes et dépenses de
fonctionnement, les régions ont affiché des budgets de crise.
Du fait de leur rôle en matière de développement écono-
mique, elles sont surtout apparues comme soutien finan-
cier des territoires. La fermeture des services de proximité,
principalement gérés par le bloc communal a eu peu de
conséquences sur leurs dépenses et recettes de fonctionne-
ment. En revanche, elles ont activement participé à l’achat de
matériel de protection contre la Covid-19 pour leur person-
nel et leurs administrés, ce qui a augmenté leurs charges à
caractère général et leurs dépenses exceptionnelles. Elles ont
également contribué, pour 500 millions d’euros, au fonds de
solidarité national à destination des entreprises qu’elles ont
complété par le biais de fonds régionaux. En 2021, ce soutien
financier au tissu économique, associatif et également aux
autres niveaux de collectivités, devrait perdurer, les effets de
la crise n’étant pas totalement absorbés.
Les dépenses de fonctionnement (22,5 milliards d’euros)
progresseraient en 2021 de 2,3 %. Ce sont surtout les charges
à caractère général (4,0 milliards d’euros) et les dépenses d’in-
tervention (13,6 milliards d’euros) qui porteraient ce dynamisme
(respectivement + 3,6 % et + 3,8 %). Ces dernières avaient
enregistré une forte baisse en 2020 en raison de la perte de la
compétence apprentissage, mais elles repartiraient à la hausse,
les régions accélérant leurs programmes surtout en matière
de formation professionnelle, d’action économique et de
transports. La gestion des fonds européens serait également
en forte croissance du fait de la finalisation des projets réalisés
dans le cadre du programme 2014-2020.
Les dépenses de personnel, avec une évolution de 2,1 %,
s’élèveraient à 4,2 milliards d’euros. Elles représenteraient do-
rénavant 18,8 % des charges courantes contre 17,2 % dix ans
auparavant. Les intérêts de la dette se stabiliseraient comme
en 2020 pour représenter 493 millions d’euros, soit 2,2 %
des dépenses de fonctionnement. Enfin, les autres dépenses
courantes, constituées notamment de dépenses exception-
nelles, retrouveraient un niveau plus conforme aux années
précédentes après leur multiplication par 2,5 en 2020.
Les recettes de fonctionnement (28 milliards d’euros) enre-
gistreraient un rythme de progression plus dynamique que
les dépenses, + 2,4 %. Les recettes fiscales (22,4 milliards
d’euros, 82 % des ressources courantes) seraient stables
(+ 0,2 %) sous l’effet principalement de la suppression de frais
de gestion pour 300 millions d’euros, conséquence
de la réforme de la taxe d’habitation, moyennant une
compensation sous forme de dotation supplémentaire.
La TVA, d’un montant de 14 milliards d’euros, est désor-
mais le principal impôt régional (63 %). Elle comprend deux
fractions des recettes nationales, l’une versée depuis 2018
pour compenser la suppression de la DGF, l’autre rempla-
çant depuis 2021 la part régionale de CVAE supprimée suite
à la réforme des impôts de production, (cf. encadré page 11).
Si la première fraction (4,3 milliards d’euros) bénéficie de la
reprise de la TVA nationale en 2021 et augmente de près de
7 %, la seconde fraction est égale à la CVAE perçue par les
régions en 2020 et n’évoluera comme la TVA qu’à compter
de 2022. La taxe intérieure sur la consommation de produits
énergétiques (TICPE), dont le recul a été limité en 2020 par
le niveau plancher constitutionnellement garanti, enregistre-
rait une légère hausse avec la reprise des consommations
de carburants et, avec 5,4 milliards d’euros, constituerait la
deuxième ressource fiscale. Enfin, la taxe sur les « cartes
grises » (2,2 milliards d’euros), augmenterait de l’ordre de 5 %,
les immatriculations de véhicules repartant à la hausse après
le repli de 2020.
Les dotations et compensations fiscales (2,2 milliards
d’euros), progresseraient de 11,3 %. Elles augmenteraient
FINANCEMENT 20/19 2020 21/20 2021p
DE L’INVESTISSEMENT % Mds € % Mds €
DÉPENSES
D'INVESTISSEMENT (4) + 14,3 12,6 + 4,3 13,2
financées par :
• Autofinancement (5)=(3)-(9) - 20,3 5,3 - 1,3 5,2
• Recettes
d'investissement (6) + 15,0 4,9 + 13,3 5,6
• Flux net de dette (7) = 2,4 2,4
- Emprunts nouveaux* +136,2 4,8 + 2,0 4,9
- Remboursements (8)* + 26,1 2,4 + 5,8 2,5
VARIATION DU FONDS
DE ROULEMENT (9) - 0,0 - + 0,2
ENCOURS DE DETTE au 31/12 + 9,0 30,5 + 7,8 32,9
Budgets principaux
p : prévisions
* hors opérations financières
(9) = (3)+(6)+(7)-(4)
SECTION 20/19 2020 21/20 2021p
DE FONCTIONNEMENT % Mds € % Mds €
RECETTES
DE FONCTIONNEMENT (1) - 6,9 27,3 + 2,4 28,0
Recettes fiscales - 9,3 22,4 + 0,2 22,4
Dotations et compensations
fiscales + 4,7 2,0 + 11,3 2,2
Participations + 12,1 2,2 + 20,0 2,6
Autres - 6,4 0,7 - 6,7 0,7
DÉPENSES
DE FONCTIONNEMENT (2) - 2,5 22,0 + 2,3 22,5
Dépenses de personnel + 1,9 4,2 + 2,1 4,2
Charges à caractère général + 3,0 3,8 + 3,6 4,0
Dépenses d'intervention - 7,2 13,1 + 3,8 13,6
Autres +146,2 0,4 - 50,0 0,2
Intérêts de la dette + 0,1 0,5 + 0,0 0,5
ÉPARGNE BRUTE (3)=(1)-(2) - 21,4 5,3 + 2,6 5,4
ÉPARGNE NETTE
(3bis)=(3)-(8) - 39,9 2,9 - 0,0 2,9
Y compris impact du transfert aux branches professionnelles de l'appren- tissage en 2020.
RÉGIONS ET COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES UNIQUES
n UN SOUTIEN AUX TERRITOIRES QUI SE CONFIRME 16
très fortement en raison de l’intégration précitée de la
compensation de la suppression des frais de gestion.
En revanche, la DCRTP et certaines compensations
d’exonération servent encore de variables d’ajustement et
sont donc orientées à la baisse. Les participations
(2,6 milliards d’euros), enregistreraient une croissance
marquée (+ 20 %) au titre notamment des fonds européens
et de la formation professionnelle.
L’épargne brute atteindrait 5,4 milliards d’euros, soit un
niveau bien en deçà de celui de 2019 (6,7 milliards d’euros)
quoiqu’en hausse par rapport à 2020 (+ 2,6 %). Diminuée des
remboursements d’emprunt, l’épargne nette serait quant à
elle stable à 2,9 milliards d’euros. Elle financerait 22 % des
investissements (contre 44 % en 2019).
En 2020, dernière année de mandat, les investissements
(hors dette) ont atteint le niveau élevé de 12,6 milliards
d’euros, soit une croissance de 37,6 % (+ 5,5 % en moyenne
par an) par rapport à 2014, année comparable du mandat
entamé en 2010. En 2021, la hausse devrait se prolonger
avec une croissance de 4,3 %, les investissements s’élevant à
13,2 milliards d’euros. Alors que les régions avaient très
fortement accru le niveau de leurs subventions versées
en 2020 pour alimenter les fonds de soutien national et
régionaux (+ 1,4 milliard d’euros), elles avaient légèrement
diminué leurs dépenses d’équipement. En 2021, le niveau
des subventions est confirmé et même encore un peu
relevé et les équipements qui avaient été mis en pause en
2020 seraient relancés. Le développement économique
demeurerait la première destination de ces dépenses, suivi
des fonds européens et des transports.
Les recettes d’investissement (hors dette) s’inscriraient
à nouveau en forte hausse (+13,3 % après + 15,0 %) et
représenteraient 5,6 milliards d’euros. Elles permettraient de
financer 42 % des dépenses d’investissement et intégreraient
une partie de l’enveloppe de 600 millions d’euros issue de
l’accord de méthode État-Régions de juillet 2020 ainsi que
des fonds européens en hausse. Le FCTVA augmenterait
également mais de manière plus mesurée (+ 1,1 %).
En 2020, le recours à l’emprunt a été multiplié par 2,4 pour
soutenir l’effort sur les investissements. Cet effort perdurant
en 2021, le niveau d’emprunt demeurerait également élevé à
4,9 milliards d’euros, soit une croissance de 2,0 %. L’emprunt
régional pourrait représenter ainsi en 2021 près d’un quart
de l’emprunt local. Compte tenu de remboursements de
dette se situant à 2,5 milliards d’euros, le flux net de dette
(emprunts diminués des remboursements) correspondrait
à une hausse de l’encours de dette de 2,4 milliards d’euros
comme en 2020. La dette de fin d’année s’établirait ainsi à
32,9 milliards d’euros, soit 18 % de la dette locale.
Le résultat de l’exercice s’arrêterait sur un excédent
légèrement supérieur à 200 millions d’euros, ce qui se
traduirait par une hausse de la trésorerie, laquelle pourrait
atteindre en fin d’année, 4,6 milliards d’euros, soit 46 jours
de dépenses.
DÉPENSES DES RÉGIONS ET COLLECTIVITÉS TERRITORIALES UNIQUES AU TITRE DE L'ACTION ÉCONOMIQUE © La Banque Postale Collectivités Locales
M €
Sources : comptes administratifs jusqu'en 2020 puis budgets primitifs
Ensemble de la fonction Action économique Dépenses de fonctionnement Dépenses d'investissement
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 (BP)
2 000
2 500
3 000
3 500
1 500
1 000
500
0
4 000 17 17
PLUS DE DÉCENTRALISATION, C’EST PLUS D’INVESTISSEMENTS
Le graphique ci-dessus est extrait de Regard financier sur les régions de France, une publication de fin d’année 2021
réalisée par La Banque Postale Collectivités Locales en partenariat avec Régions de France. Il retrace l’évolution des
investissements des régions depuis le début de la décentralisation en analysant le montant moyen annuel de ces
dépenses observé sur la durée des mandats successifs.
Le premier palier (entre 1986 et 1991) correspond à la prise en charge de la compétence « Enseignement » amenant
les régions à investir dans la création et l’entretien des lycées et des établissements d’éducation spéciale. Sur cette
période, les régions ont investi, en moyenne, 60 € par habitant et par an.
Sur le second palier (entre 1992 et 2003), les dépenses d’investissement se sont élevées à 96 € par an en moyenne
(soit + 60 % par rapport à la période précédente). Ce palier s’est terminé avec l’accélération des dépenses liée à la
généralisation du transfert de la gestion des trains express régionaux (TER) dès 2002.
Depuis 2004, les dépenses d’investissement enregistrent un niveau élevé : 136 € par an en moyenne, soit + 42 %
par rapport au second palier. Des investissements importants ont été engagés par les régions : autour de la mobilité
(TER, TGV, réseau fluvial, etc.) mais aussi pour certaines d’entre elles autour d’équipements transférés par l’État
(monuments historiques), sans oublier la participation volontaire des régions à des équipements structurants pour
leur territoire (lignes à grande vitesse, universités…).
Ce niveau important est désormais stabilisé malgré la prise en charge de nouvelles compétences (comme les
transports scolaires et interurbains en 2017). Néanmoins, sur la fin de période, entre 2019 et 2020, les dépenses
d’investissement ont progressé de 1,6 milliard d’euros (soit + 14,3 %) dont 1,4 milliard d’euros en subventions versées.
Sans les interventions de 2020 suite à la crise sanitaire et économique (participation au fonds national et aux fonds
régionaux de soutien aux entreprises et aux territoires), le niveau moyen des dépenses d’investissement était stable
depuis 2014.
Chaque transfert important de compétences (lycées, TER) s’est donc traduit par un effort conséquent des Régions en
matière d’investissement, améliorant ainsi de manière significative le service aux usagers (lycéens, étudiants, usagers
des transports, etc.).
ÉVOLUTION DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DES RÉGIONS © La Banque Postale Collectivités Locales
120
140
160
180
100
80
60
40
20
0
n Moyenne sur le mandat
Dépenses d'investissement ((hors remboursements de la dette)
1986 1998 1992 2004 2010 2016 2020
60
96 98
136 136 144
EN EUROS/
HABITANT 18
FINANCEMENT 20/19 2020 21/20 2021p
DE L’INVESTISSEMENT % Mds € % Mds €
DÉPENSES
D'INVESTISSEMENT (4) + 1,0 10,4 + 10,6 11,5
financées par :
• Autofinancement (5)=(3)-(9) - 19,4 7,0 + 23,8 8,7
• Recettes
d'investissement (6) - 3,4 2,4 + 6,5 2,6
• Flux net de dette (7) = - 0,9 - 0,2
- Emprunts nouveaux* + 72,3 4,2 - 15,0 3,6
- Remboursements (8)* - 3,4 3,3 + 3,0 3,4
VARIATION DU FONDS
DE ROULEMENT (9) - 0,8 - 0,6
ENCOURS DE DETTE au 31/12 + 3,2 32,4 + 0,6 32,6
Budgets principaux
e : estimations
p : prévisions
* hors opérations financières
(9) = (3)+(6)+(7)-(4)
SECTION 20/19 2020 21/20 2021p
DE FONCTIONNEMENT % Mds € % Mds €
RECETTES
DE FONCTIONNEMENT (1) - 0,8 65,4 + 4,2 68,1
Recettes fiscales - 0,5 47,8 + 5,8 50,6
Dotations et compensations
fiscales - 1,2 10,2 - 1, 1 10,1
Participations + 3,7 4,4 + 2,3 4,5
Autres - 9,4 3,0 + 0,0 3,0
DÉPENSES
DE FONCTIONNEMENT (2) + 1,4 57,5 + 2,3 58,8
Dépenses de personnel + 1,5 12,2 + 1,3 12,3
Charges à caractère général + 0,3 3,7 + 2,5 3,8
Dépenses d'aide sociale + 1,7 32,2 + 2,4 32,9
Autres + 1,3 8,8 + 3,6 9,1
Intérêts de la dette - 8,3 0,6 - 6,3 0,6
ÉPARGNE BRUTE (3)=(1)-(2) - 13,9 7,9 + 18,5 9,3
ÉPARGNE NETTE
(3bis)=(3)-(8) - 20,1 4,6 + 29,6 6,0
Y compris impact de la recentralisation du RSA de La Réunion en 2020.
En 2020, l’épargne brute des départements a diminué de
1,3 milliard d’euros, soit un recul de 13,9 %. Les départements
ont cumulé hausse des dépenses d’action sociale de près
de 4 % (hors effet de la recentralisation du RSA à La Réunion),
achats de matériel de protection pour leurs agents et
établissements médico-sociaux, ainsi qu'une baisse de leurs
recettes fiscales, notamment des droits de mutation à titre
onéreux (DMTO, - 2 %).
En 2021, les effets de la crise économique sur les comptes
départementaux devraient être plus nuancés. Les recettes
de fonctionnement (68,1 milliards d’euros) seraient particu-
lièrement dynamiques (+ 4,2 %) à la faveur de ressources
fiscales en hausse de 5,8 % : ces dernières bénéficieraient
d’une progression forte du produit des DMTO qui pourrait
être de l’ordre de 20 %. Ceux-ci, avec un niveau de
13,9 milliards d’euros, représenteraient 27 % des recettes fis-
cales et 20 % des recettes de fonctionnement. En revanche,
les départements perdent cette année leur produit de taxe
foncière sur les propriétés bâties (TFPB) transféré au niveau
communal, et perçoivent à la place une fraction de TVA
équivalente à leur produit de TFPB 2020 recalculé au taux
de 2019, augmenté des compensations d’exonération de
TFPB et d’une part supplémentaire de 250 millions d’euros
(cf. encadré page 11). Cette nouvelle recette de TVA, à hau-
teur de 14,6 milliards d’euros, désormais la plus importante,
augmentera à compter de 2022 comme au niveau national.
Les départements ne disposent maintenant d’un levier fiscal
que sur les DMTO (mais tous, sauf quatre, ont porté leur
taux au plafond légal) et sur la taxe d’aménagement, dont
l’utilisation est encadrée et le taux plafonné. Depuis 2021, les
départements ont en effet également perdu la possibilité de
voter un tarif sur la taxe départementale de consommation
finale d’électricité (0,7 milliard d’euros), cette dernière étant
fusionnée avec la part nationale et communale.
Les dotations et compensations fiscales (10,1 milliards
d’euros) se contracteraient de 1,1 %, tout comme leur
principale composante, la DGF, en raison principalement
de la recentralisation du RSA pour La Réunion et de la
recentralisation de la compétence de lutte contre la
tuberculose. La dotation de compensation de la réforme de
la taxe professionnelle (DCRTP) sert à nouveau de variable
d’ajustement et se replie de 0,4 %. Enfin, la réforme fiscale
entraînerait la suppression des compensations d’exonération
de TFPB (intégrée dans la fraction de TVA précitée).
Les participations reçues (4,5 milliards d’euros), principa-
lement en provenance de la Caisse nationale de solidarité
pour l’autonomie (CNSA) au titre du financement de l’APA,
de la PCH et des maisons départementales du handicap,
progresseraient de 2,3 %. Un versement serait également
réalisé pour financer la prime exceptionnelle à destination
des personnels à domicile.
Les dépenses de fonctionnement, 58,8 milliards d’euros,
s’inscriraient en hausse de 2,3 %. Les frais de personnel
progresseraient sur le rythme modéré de 1,3 %, tandis que
les charges à caractère général, avec une croissance de
2,5 %, renoueraient avec un certain dynamisme en lien avec
la reprise de l’inflation et la fin de la mise en veille de certains
services en 2020, même si des dépenses inhérentes à la
crise sanitaire en 2020 ne seraient pas renouvelées en 2021.
Les dépenses d’intervention (41,5 milliards d’euros), com-
posées à 79 % des dépenses d’action sociale, complétées
des subventions versées et des contingents et participations
obligatoires, augmenteraient de 2,5 %. L’ensemble de ces
composantes enregistrerait une hausse, signe du soutien
indéniable des départements aux tissus social, économique
et associatif de leurs territoires. Malgré l’amélioration des
indicateurs socio-économiques, les subventions versées
conserveraient leur niveau élevé. Les dépenses d’action
sociale seraient en revanche en ralentissement par rapport
à 2020, avec une évolution de + 2,4 % après + 3,9 % en 2020
(en neutralisant l’impact de la recentralisation du RSA de
La Réunion). Alors que le revenu de solidarité active (RSA)
était attendu en forte hausse en 2021, les effets de la crise
DÉPARTEMENTS
n HAUSSE MARQUÉE DES DMTO ET DE L'ÉPARGNE 19 19
se sont fait ressentir sur cette allocation dès 2020, avec une
progression (hors La Réunion) de 6,7 % ; mais des signes de
ralentissement apparaissent au 1er trimestre 2021 avec une
baisse du nombre de bénéficiaires de 1,1 % par rapport au
nombre moyen constaté sur l’année 2020. Les autres allo-
cations individuelles de solidarité (AIS), l’allocation person-
nalisée d’autonomie (APA) et la prestation de compensation
du handicap (PCH), conserveraient un rythme de croissance
proche de celui des années antérieures, respectivement
+ 1,7 % et + 4,0 %. Les dépenses d’action sociale intégre-
raient également la poursuite de la hausse des dépenses
d’aide sociale à l’enfance ainsi que le versement d’une prime
exceptionnelle aux personnels à domicile (compensé par un
versement de la CNSA).
Les intérêts de la dette diminueraient à nouveau (- 6,3 %)
pour ne représenter que 0,6 milliard d’euros.
Conséquence du dynamisme des recettes de fonctionne-
ment et du ralentissement des dépenses de même nature,
l’épargne brute, qui en est la différence, progresserait
de 18,5 %, retrouvant ainsi un niveau (9,3 milliards d’euros)
comparable à 2019 et même un peu supérieur (+ 2,0 %).
Une fois retranchés les remboursements d’emprunts,
l’épargne nette atteindrait 6,0 milliards d’euros et
soutiendrait une reprise marquée de l’investissement
dont elle financerait plus de la moitié (52 %).
Les investissements hors dette s’élèveraient à 11,5 milliards
d’euros, soit leur point le plus haut depuis 2009 (14,2 milliards
d’euros), exercice suivi de huit années de baisse.
La progression en 2021 serait de 10,6 % et porterait aussi
bien sur les investissements réalisés en direct (collèges,
routes…) que sur les subventions versées (au bloc communal
notamment). Les départements participeraient, comme les
autres niveaux de collectivités locales, au Plan de relance
à travers notamment la signature avec l’État d’accords
départementaux destinés à soutenir la dynamique des
territoires autour principalement de la rénovation énergé-
tique, de la compétitivité, de la transformation numérique
ou des infrastructures de transports.
Les subventions et participations reçues en investissement
(2,6 milliards d’euros) accompagneraient ces investissements
à hauteur de 22 %. Elles augmenteraient de 6,5 % portées
par une hausse marquée du fonds de compensation pour
la TVA (FCTVA) et de la dotation de soutien à l’investissement
départemental (DSID).
Les emprunts viendraient compléter le financement.
Compte tenu de la forte hausse de 2020 (+ 72,3 %) et du
niveau élevé de l’épargne, ils seraient en repli par rapport
à 2020 (- 15 %). Avec un niveau de 3,6 milliards d’euros,
ils resteraient cependant bien supérieurs au niveau de 2019
(+ 46 %). Compte tenu de remboursements qui s’élèveraient
à 3,4 milliards d’euros, l’encours de dette serait en pro-
gression d’un peu moins de 200 millions d’euros, soit une
hausse limitée de 0,6 %. En fin d’année il s’établirait donc
à 32,6 milliards d’euros, en deça de son niveau le plus haut
observé en 2015 avec 34,1 milliards d’euros.
Le résultat de l’exercice serait excédentaire de plus de
600 millions d’euros : la trésorerie serait donc abondée
et atteindrait 8,8 milliards d’euros.
* Champ hors outre-mer, Paris et Rhône pour garder un champ constant sur la période
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 (BP)
DMTO
Épargne brute
8
10
12
14
6
4
2
0
Crise des dettes souveraines
Crise économique
découlant
de la crise sanitaire
Possibilité
de majorer
le taux plafond
NIVEAUX DES DMTO ET DE L'ÉPARGNE BRUTE DES DÉPARTEMENTS* © La Banque Postale Collectivités Locales
Crise financière
Réforme de
la fiscalité locale
(suppression TP) :
transfert de la part
des DMTO perçue
antérieurement par l'État
Mds € 20
LES EHPAD DANS LE PLAN FRANCE RELANCE
Si la loi attendue sur l’autonomie ne sera sans doute pas débattue à court terme, la nécessité d’une réforme
liée au grand âge fait cependant l’objet d’un assentiment général, pour adapter la gouvernance et le financement
des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), dont les agences régionales
de santé (ARS) et départements sont aujourd’hui les chefs de file. Dans les comptes des départements, le
financement des EHPAD prend la forme du versement de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) en
établissement et de l’aide sociale à l’hébergement (ASH), ce qui équivaut à 4,4 milliards d’euros en 2020 et
concentre 56 % de l’aide sociale aux personnes âgées versée par les départements, soit presque 8 % de leurs
dépenses de fonctionnement.
Un numéro d’Accès Territoires réalisé par La Banque Postale Collectivités Locales en partenariat avec
l’ODAS, publié au cours de l’automne 2021, vise à analyser le secteur des EHPAD selon des angles à la fois
rétrospectif et prospectif, en le situant dans l’approche plus globale de l’accompagnement des personnes
âgées, et en proposant une analyse de la situation financière de ces établissements, notamment publics.
L’actualité réglementaire du secteur, analysée sous l’angle financier, y est également abordée. En complément
de développements autour des mesures visant à limiter les impacts financiers de la Covid-19, des revalorisations
salariales décidées dans le cadre du « Ségur » de la santé et de la création de la branche autonomie de la
sécurité sociale, un zoom est proposé sur le volet « médico-social » du plan France Relance. En voici les
premiers éléments.
Sur les 100 milliards d’euros de ce plan, 2,1 milliards d’euros sont dédiés au secteur médico-social sur la période
2021-2025 (voir graphique ci-dessous). Une instruction de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
(CNSA) aux ARS, publiée en mai dernier, fournit la répartition de l’enveloppe 2021 relative aux « transformations,
rénovations et équipements » (480 millions d’euros), les crédits 2022 à 2025 devant faire l’objet d’une autre
instruction d’ici la fin de l’année.
Cette enveloppe 2021, très orientée sur le volet « personnes âgées » avec 450 M€ contre 30 M€ pour le volet
« handicap », comprend deux éléments principaux :
• 300 millions d’euros au titre des opérations d’investissement immobilier d’EHPAD,
• 125 millions d’euros au titre de « l’investissement du quotidien » en EHPAD.
Sur les 300 millions d’euros au titre des opérations d’investissement immobilier, la CNSA cible plusieurs priorités :
• la modernisation des EHPAD habilités totalement ou partiellement à l’aide sociale, pour viser notamment la
généralisation des chambres individuelles avec salle de douche et sanitaires privatifs,
• la création de places habilitées à l’aide sociale,
• la transformation de lits d’hôpitaux en places d’hébergement pour personnes âgées,
• le respect des normes énergétiques et environnementales en vigueur ainsi qu’un objectif de réduction des
consommations énergétiques.
Les 125 millions d’euros au titre de « l’investissement du quotidien » concernent les EHPAD habilités à l’aide sociale
pour au moins 50 % de leur capacité. Quelques exemples de cet investissement du quotidien : l’installation de
capteurs de détection de chute, celle de rails lève-malades, l’acquisition de chariots motorisés, l’isolation de la
toiture et des murs ou encore la suppression des chaudières à fioul.
VOLET "MÉDICO-SOCIAL" DU PLAN FRANCE RELANCE
AIDES 2021 À 2025 AIDES 2021
M €
n Rattrapage numérique
n Transformations, rénovations, équipements ; crédits 2022 à 2025
n Transformations, rénovations, équipements ; crédits 2021
0
2 100
1 800
1 500
1 200
900
600
300
600
1 020
480
n Opérations d'investissement
immobilier en EHPAD
Investissement du quotidien
en EHPAD
n Investissement dans les
résidences autonomies
Développement des tiers
lieux dans les établissements
médico-sociaux
Développement de conseillers
en énergie partagée et
économes de flux
Volet Handicap
300
30
3 2
20
125 21 21
En 2021, les budgets (hors dette) des communes et des
groupements à fiscalité propre, y compris leurs budgets
annexes, corrigés des flux croisés, atteindraient 149 milliards
d’euros, en progression de 3,2 % après un recul de
4,2 % en 2020. Cette évolution serait tirée vers le haut
par les investissements, en forte croissance, + 6,7 %,
après le net repli de 2020 (- 15,3 %) lié à la crise sanitaire
et aux échéances électorales. La reprise des dépenses
de fonctionnement serait de l’ordre de 2,1 %, notamment
du fait des charges à caractère général qui retrouveraient
leur niveau d’avant crise. Les recettes de fonctionnement
enregistreraient un dynamisme plus important que les
dépenses (+ 3,1 %), le produit des services progressant
fortement à la suite de la réouverture des services ; mais les
évolutions des recettes d’impôts et des dotations seraient
perturbées par les différentes réformes fiscales.
L’épargne brute augmenterait sensiblement (+ 7,8 %) ainsi
que les recettes d’investissement dopées par les crédits
ouverts dans le cadre du Plan de relance comme par
l’engagement des départements et des régions en termes de
subventions. L’encours de dette progresserait de 1,2 % sous
l’effet d’un volume d’emprunts en hausse de 3,8 % alors que
les remboursements seraient quasiment stabilisés (+ 0,9 %).
2020 : des budgets annexes en net repli
Les budgets annexes des communes et des groupements à
fiscalité propre ont représenté en 2020 20,7 milliards d’euros
(respectivement 3,7 et 17,0 milliards d’euros) en retrait de 6,5 %.
Les recettes ont de leur côté diminué en moyenne de 4,2 %
(hors eau et assainissement) avec de fortes disparités selon
l’activité des budgets annexes.
ÉVOLUTION EN 2020 DES RECETTES DES PRINCIPAUX BUDGETS ANNEXES DU BLOC COMMUNAL © La Banque Postale Collectivités Locales
Source : balances comptables DGFiP 2019-2020, activités des BA d’après les codes activités.
Hors BA eau et assainissement dont l’analyse n’est pas possible en raison du transfert de la compétence en 2020.
Ramassage scolaire
Tourisme (yc campings et remontées mécaniques)
Enfance (périscolaire, cantine, crèche...)
Activités sportives
Activités culturelles
Protection et mise en valeur de l'environnement
Aménagement de zones industrielles et artisanat
Collecte et traitement des déchets ménagers
Transports
Produits des services, domaines et ventes Recettes fiscales Dotations et participations (fonct) Dotations et subventions (invt) Autres
-250 -200 -150 -100 -50 0 50 100 150 200
FINANCEMENT 20/19 2020 21/20 2021p
DE L’INVESTISSEMENT % Mds € % Mds €
DÉPENSES
D'INVESTISSEMENT (4) - 15,3 35,0 + 6,7 37,3
financées par :
• Autofinancement (5)=(3)-(9) - 21,6 18,9 + 5,3 19,9
• Recettes
d'investissement (6) - 5,2 15,3 + 6,5 16,3
• Flux net de dette (7) = 0,8 1,2
- Emprunts nouveaux* - 5,1 11,5 + 3,8 12,0
- Remboursements (8)* - 3,0 10,7 + 0,9 10,8
VARIATION DU FONDS
DE ROULEMENT (9) - + 2,9 - + 3,7
ENCOURS DE DETTE au 31/12 + 1,2 116,6 + 1,2 118,0
Budgets principaux et budgets annexes consolidés des flux croisés p : prévisions
* hors opérations financières
(9)=(3)+(6)+(7)-(4)
SECTION 20/19 2020 21/20 2021p
DE FONCTIONNEMENT % Mds € % Mds €
RECETTES COURANTES (1) - 1,1 131,2 + 3,1 135,2
Recettes fiscales + 0,9 81,1 + 0,6 81,6
Dotations et compensations
fiscales + 0,5 22,6 + 5,9 24,0
Participations + 3,0 4,5 + 0,6 4,5
Produit des services - 13,3 14,3 + 13,2 16,2
Autres - 2,4 8,6 + 3,4 8,9
DÉPENSES
DE FONCTIONNEMENT (2) - 0,1 109,3 + 2,1 111,7
Dépenses de personnel + 0,9 50,5 + 1,6 51,3
Charges à caractère général - 3,8 31,8 + 4,7 33,3
Dépenses d'intervention + 1,5 21,2 + 1,7 21,6
Autres + 19,5 3,2 - 4,8 3,1
Intérêts de la dette - 4,7 2,6 - 5,9 2,4
ÉPARGNE BRUTE (3)=(1)-(2) - 6,0 21,8 + 7,8 23,5
ÉPARGNE NETTE
(3bis)=(3)-(8) - 8,6 11,1 + 14,5 12,7
Y compris la collectivité unique à statut particulier "Ville de Paris".
BLOC COMMUNAL
M €
ÉVOLUTION
EN 22
FINANCEMENT 20/19 2020 21/20 2021p
DE L’INVESTISSEMENT % Mds € % Mds €
DÉPENSES
D'INVESTISSEMENT (4) - 16,2 21,0 + 5,8 22,2
financées par :
• Autofinancement (5)=(3)-(9) - 23,6 10,5 + 4,7 11,0
• Recettes
d'investissement (6) - 5,8 10,9 + 5,1 11,4
• Flux net de dette (7) = -0,4 -0,3
- Emprunts nouveaux* - 3,1 5,8 + 3,0 6,0
- Remboursements (8)* - 0,6 6,3 + 0,3 6,3
VARIATION DU FONDS
DE ROULEMENT (9) - + 1,4 - + 2,2
ENCOURS DE DETTE au 31/12 + 0,3 64,9 - 0,4 64,6
Budgets principaux
p : prévisions
* hors opérations financières
(9)=(3)+(6)+(7)-(4)
SECTION 20/19 2020 21/20 2021p
DE FONCTIONNEMENT % Mds € % Mds €
RECETTES
DE FONCTIONNEMENT (1) - 1,5 84,3 + 2,8 86,6
Recettes fiscales + 0,4 56,8 + 1,4 57,6
Dotations et compensations
fiscales + 1,1 14,3 + 2,5 14,7
Participations + 4,5 3,3 - 2,0 3,2
Produit des services - 22,7 5,1 + 19,6 6,1
Autres - 6,4 4,7 + 5,6 5,0
DÉPENSES
DE FONCTIONNEMENT (2) - 0,5 72,3 + 1,5 73,4
Dépenses de personnel + 0,5 39,1 + 1,1 39,6
Charges à caractère général - 6,0 16,6 + 4,5 17,4
Dépenses d'intervention + 1,6 13,1 + 1,4 13,3
Autres + 24,5 1,9 - 10,0 1,7
Intérêts de la dette - 6,3 1,5 - 6,5 1,4
ÉPARGNE BRUTE (3)=(1)-(2) - 7,2 12,0 + 10,6 13,3
ÉPARGNE NETTE
(3bis)=(3)-(8) - 13,6 5,7 + 21,9 7,0
Les communes ont traversé la crise sanitaire et économique
avec une dégradation de leurs équilibres financiers, mais
dans des proportions moins fortes qu’attendu. Leur épargne
brute, qui sert à rembourser leurs emprunts et à financer
leurs investissements, a diminué de 7,2 % en 2020 et s’est
limité à 12 milliards d’euros, soit un niveau proche de celui
de 2018. Les investissements ont chuté de plus de 16 % pour
retrouver, à 21 milliards d’euros, leur niveau de 2017. Leur
trésorerie en revanche atteint 26,4 milliards d’euros, soit plus
de 100 jours de dépenses. Leur délai de désendettement est
de 5 ans, largement en-deçà du seuil prudentiel de 12 ans
fixé par la loi. Elles disposent donc, dans leur ensemble, des
capacités financières pour rebondir et participer au Plan de
relance.
Ce constat doit néanmoins être nuancé au regard des
situations individuelles, certaines communes ayant
enregistré des baisses importantes de leurs ressources
(notamment touristiques) tandis que d’autres ont conservé
des ressources solides en même temps qu’elles voyaient
leurs charges en baisse à la suite de la fermeture de
services. Ainsi, l’épargne brute a augmenté de plus de 33,1 %
pour un quart des communes mais baissé de plus de 28,8 %
pour un autre quart. L’État a soutenu ces territoires mais de
façon très ciblée : seules 4 066 communes ont bénéficié
de la clause de sauvegarde pour un montant global de
133 millions d’euros (cf. page 13).
En 2021, les communes devraient jouer le jeu de la relance
à la faveur d’une épargne brute à nouveau en hausse : les
dépenses de fonctionnement progresseraient en effet
moins rapidement que les recettes. Le solde de la section
de fonctionnement atteindrait ainsi 13,3 milliards d’euros, en
hausse de 10,6 % par rapport à 2020 et de 2,6 % par rapport
à 2019 (année d’avant crise et niveau historique).
Les dépenses de fonctionnement, 73,4 milliards d’euros,
augmenteraient de 1,5 %. En prenant en compte la légère
baisse de 2020, la progression serait de 0,9 % par rapport
à 2019. Les frais de personnel (54 % des charges courantes)
progresseraient de 1,1 % après une quasi-stabilisation
(+ 0,5 %) en 2020. Une légère hausse de la masse salariale
serait attendue en raison principalement d’une croissance
modérée des effectifs (selon le 12ème baromètre Randstad, 30 %
des collectivités interrogées envisagent d’augmenter leurs
effectifs en 2021), et de la revalorisation de l’indice minimum
à compter seulement d’octobre 2021.
Les charges à caractère général (24 % des charges
courantes) renoueraient avec une croissance marquée
(+ 4,5 % après - 6,0 % en 2020), en raison de la réouverture
des services après les périodes de confinement, mais aussi
d’une reprise de l’inflation (+ 1,8 %) ; ce dernier élément
redevient un facteur de fragilité pour la maîtrise de la gestion
locale. Elles atteindraient 17,4 milliards d’euros en 2021,
niveau proche, quoique légèrement en deçà, de celui de 2019.
Les dépenses d’intervention, avec 13,3 milliards d’euros,
seraient en progression de + 1,4 % : les dépenses d’action
sociale (notamment celles de la Ville de Paris qui comprend
les allocations individuelles de solidarité) seraient encore
orientées à la hausse, conséquence de la crise économique
et sociale, et les subventions versées (notamment aux
associations) après la pause de 2020, croîtraient à nouveau.
Les contingents et participations obligatoires (aux CCAS,
caisse des écoles, SDIS…) suivraient une tendance proche
de l’inflation, tandis que les autres dépenses de gestion
courante se stabiliseraient (la revalorisation des indemnités
électives et les dépenses de formation des élus étant
désormais actées).
Les intérêts de la dette poursuivraient leur décrue (- 6,5 %)
pour ne représenter en 2021 que 1,9 % des dépenses de
fonctionnement (3,1 % en 2014).
Enfin, les autres dépenses de fonctionnement se
contracteraient de 10 % après la très forte croissance de
2020 marquée par l’inscription de dépenses exceptionnelles
au titre de la crise sanitaire qui ne devraient pas être
réitérées en 2021. Il est à noter que la faculté d’étalement
n UNE ANNÉE POST-ÉLECTORALE ATYPIQUE AVEC DES INVESTISSEMENTS EN HAUSSE
Y compris la collectivité unique à statut particulier "Ville de Paris"
COMMUNES 23 23
budgétaire sur cinq ans des charges correspondantes n’aura
en fin de compte été utilisée que de façon très marginale.
Les recettes de fonctionnement, 86,6 milliards d’euros,
progresseraient de 2,8 % principalement sous l’effet de
recettes tarifaires et domaniales qui retrouveraient un niveau
plus conforme aux années antérieures.
Les recettes fiscales, principale ressource communale avec
57,6 milliards d’euros, augmenteraient de 1,4 %. 2021 est la
première année du nouveau panier fiscal des collectivités
locales. Les communes perçoivent le foncier bâti des
départements (et la Ville de Paris, de la TVA) à la place
de la taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales.
La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) avec plus
de 32 milliards d’euros représente dorénavant 86 % de la
fiscalité directe communale et 56 % de la fiscalité totale.
Elle progresserait en 2021 essentiellement sous l’effet d’une
hausse des bases (limitée par une revalorisation forfaitaire
de 0,2 % et par la réforme des valeurs locatives des locaux
industriels, cf. page 11). Le recours au levier fiscal serait
quasiment nul. Les autres impôts et taxes seraient surtout
portés par une croissance très élevée des droits de mutation
à titre onéreux de l’ordre de 20 % pour les communes qui
encaissent les droits au titre de leur territoire ; rappelons
que celles de moins de 5 000 habitants, sauf exceptions,
peuvent être bénéficiaires d’un fonds départemental de
péréquation réparti avec un an de décalage.
Conséquence de la réforme fiscale, les dotations et
compensations fiscales (14,7 milliards d’euros) seraient en
hausse de 2,5 %. Lesdites compensations intégreraient
1,7 milliard d’euros pour les pertes de bases industrielles
sur la CFE et la TFPB, mais perdraient 1,4 milliard d’euros
au titre de la suppression de la TH (intégrées dans le
calcul du nouveau produit de TFPB). La dotation globale
de fonctionnement, d’un montant d’environ 11,7 milliards
d’euros, reste globalement stable, tout comme les dotations
de compensation liées à l’ancienne taxe professionnelle, qui
ne servent pas de variable d’ajustement cette année.
Les produits des services, qui se sont repliés de 22,7 %
en 2020 en raison du confinement et de la fermeture de
certains services de proximité (restauration scolaire, accueil
de loisirs, activités sportives…), retrouveraient un niveau
proche de celui des années précédentes sans toutefois
l’atteindre en raison des mesures de protection sanitaire en
vigueur en 2021. Avec un niveau de 6,1 milliards d’euros, ces
recettes domaniales et tarifaires seraient en hausse de 19,6 %,
mais en recul de 7,6 % par rapport à 2019. Pour autant,
l’adaptation desdits services en termes de jauge et de
mesures de protection rend difficile l’évaluation de leur
modèle économique à court terme.
Les autres recettes et les participations reçues retrouveraient,
après une baisse marquée en 2020, le niveau de 2019 avec
8,2 milliards d’euros.
Les dépenses d’investissement (hors remboursements de la
dette) afficheraient un niveau de 22,2 milliards d’euros, soit
une croissance de 5,8 %. Cette progression est atypique
en année post-électorale classiquement marquée par une
baisse des investissements. Mais 2020 a enregistré un repli
très important de ces dépenses (- 16,2 %), le phénomène
habituel constaté en année électorale étant accentué par la
crise sanitaire et le report des élections. L’année 2021 devrait
donc enregistrer le rattrapage correspondant à des travaux
prévus en 2020 et décalés dans le temps, mais également
traduire la volonté des élus communaux de participer au
Plan de relance. Les différentes aides étatiques (cf. page 4)
visent à faire émerger certains projets qui n’auraient pas
nécessairement vu le jour ou en tout cas pas à si bref
délai. Les dépenses d’équipement, mais également les
subventions versées aux associations et autres personnes de
droit privé, seraient donc en hausse en 2021.
Ces dépenses seraient financées à 31 % par une épargne
nette (épargne brute diminuée des remboursements
d’emprunt) en forte augmentation, et pour plus de la moitié
(51 %) par les dotations et subventions d’investissement
(11,4 milliards d’euros) qui croîtraient de 5,1 %, principalement
sous l’effet des crédits de la DSIL exceptionnelle mise en
place par l’État pour soutenir le bloc communal dans la
relance. Le recours à l’emprunt viendrait compléter le
financement pour un montant de 6,0 milliards d’euros,
soit une hausse de 3 %. Compte tenu du niveau des
remboursements, le flux net de dette resterait légèrement
négatif (- 281 millions d’euros) ramenant l’encours de
dette à 64,6 milliards d’euros (- 0,4 %). L’abondement de
la trésorerie, déjà très important en 2020 (+ 1,4 milliard
d’euros), se poursuivrait cependant (+ 2,2 milliards d’euros).
ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES RECETTES FISCALES DES COMMUNES EN 10 ANS © La Banque Postale Collectivités Locales
Fiscalité directe avec pouvoir de taux :
Taxe d'habitation (uniquement sur
les résidences secondaires en 2021)
Taxes foncières (TFPB/TFPNB)
Impôts économiques (CFE/Tascom)
TEOM/VM
Fiscalité directe sans pouvoir de taux :
Impôts économique (CVAE, IFER)
Fiscalité indirecte avec pouvoir de taux :
Électricité, taxe de séjour,
taxe remontées mécaniques
Fiscalité indirecte sans pouvoir de taux :
DMTO
Autres (dont TVA Ville de Paris
en 2021)
Reversement fiscaux :
AC/DSC
2021
63%
58%
20%
3%
13%
2%
1%
1%
1%
9%
2011
66%
9%
33%
28%
19%
2%
3%
3%
2%
6%
% 24
FINANCEMENT 20/19 2020 21/20 2021p
DE L’INVESTISSEMENT % Mds € % Mds €
DÉPENSES
D'INVESTISSEMENT (4) - 7,1 9,6 + 8,6 10,4
financées par :
• Autofinancement (5)=(3)-(9) - 20,3 4,7 + 7,5 5, 1
• Recettes d'investissement (6) - 4,2 3,8 + 10,9 4,2
• Flux net de dette (7) = - 1,1 - 1,2
- Emprunts nouveaux** + 13, 1 3,5 + 5,0 3,7
- Remboursements (8)** - 8,9 2,4 + 5,0 2,5
VARIATION DU FONDS
DE ROULEMENT (9) - + 1,2 - + 0,8
ENCOURS DE DETTE au 31/12 + 5,0 27,3 +4,4 28,5
Budgets principaux
p : prévisions
* avant déduction des reversements fiscaux au sein de l'ensemble intercommunal. ** hors opérations financières.
(9)=(3)+(6)+(7)-(4)
SECTION 20/19 2020 21/20 2021p
DE FONCTIONNEMENT % Mds € % Mds €
RECETTES
DE FONCTIONNEMENT (1) + 0,6 46,0 + 1,3 46,5
Hors reversements fiscaux + 1,0 34,3 + 1,7 34,9
Recettes fiscales* + 1,5 30,8 - 1,7 30,3
Dotations et compensations
fiscales - 0.5 8.3 + 11,7 9,2
Autres - 1,9 6,9 + 2,1 7,0
DÉPENSES
DE FONCTIONNEMENT (2) + 1,7 40,0 + 1,4 40,6
Hors reversements fiscaux + 2,8 28,4 + 2,0 28,9
Dépenses de personnel + 2,2 10,2 + 1,7 10,4
Charges à caractère général - 0,6 7, 1 + 4,2 7,4
Dépenses d'intervention + 5,6 8,4 + 1,5 8,5
Autres (dont reversements
fiscaux) + 2,5 13,8 + 0,6 13,8
Intérêts de la dette - 4,3 0,5 - 5,0 0,5
ÉPARGNE BRUTE (3)=(1)-(2) - 6,5 5,9 + 0,2 5,9
ÉPARGNE NETTE
(3bis)=(3)-(8) - 4,8 3,5 - 3,0 3,4
Y compris les établissements publics territoriaux (EPT), la métropole du Grand Paris et la métropole de Lyon.
Au 1er janvier 2021, la France compte 1 254 établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre y compris la métropole de Lyon. Ce nombre est
relativement stable depuis les « grandes manœuvres » de
redimensionnement des structures imposées par la loi
NOTRé à compter du 1er janvier 2017. Il connaît une légère
diminution d’une année sur l’autre à la faveur de fusions
(- 13 EPCI depuis 2017), même si la loi de 2019 sur la proximité
de l’action publique devrait se traduire en 2021 par deux
scissions de communautés. La généralisation de la fiscalité
professionnelle unique (FPU) continue sa progression
chaque année : plus de 82 % des communautés de
communes sont concernées en 2021 (contre 76 % en 2017).
Les finances intercommunales ne sont donc globalement
plus bouleversées par ces modifications de périmètre
(seules deux d’entre elles ont changé de statut fiscal en 2021).
Elles le sont davantage par des transferts de compétences
prévus dans différentes lois (cf. encadré page 26).
En 2021, les groupements à fiscalité propre devraient comme
les autres niveaux de collectivités locales reconstituer en
partie leurs marges de manœuvre financières amoindries par
la crise sanitaire. Néanmoins, leurs recettes étant fortement
liées à la fiscalité économique, leur dynamisme pourrait
être contrarié (et ceci risque de se poursuivre, compte
tenu des modalités propres au calcul et à l’encaissement
de la fiscalité économique locale) alors même que les
dépenses croîtraient en raison de la réouverture des
services, de la poursuite de l’appui aux territoires, du
transfert de compétences des communes ou encore de leur
participation au Plan de relance.
Les recettes de fonctionnement (46,5 milliards d’euros,
et 34,9 après déduction des reversements fiscaux aux
communes) progresseraient de 1,3 % en 2021 (1,7 % hors
reversements fiscaux), soit leur plus faible rythme de
croissance après celui de 2020 (+ 0,6 %).
Les recettes fiscales (30,3 milliards d’euros) enregistreraient
même une baisse de 1,7 % en raison de la fiscalité
économique. Les effets de la crise économique
commenceraient à jouer sur le niveau de la cotisation sur
la valeur ajoutée des entreprises (CVAE, 5,1 milliards d’euros)
qui baisserait de 1,1 % (cf. carte page 12), un recul plus fort
étant attendu pour 2022 voire 2023. La cotisation foncière
des entreprises (CFE, 6,3 milliards d’euros) subirait quant
à elle essentiellement les effets de la division par deux des
valeurs locatives des locaux industriels (cf. encadré page 11)
et se replierait de près de 18 %, le manque à gagner étant
neutralisé par des compensations. En revanche, il semble
que les mesures de soutien au tissu économique adoptées
par l’État, complétées par les régions et accompagnées par
les EPCI, aient très fortement limité sa dégradation, ce qui
peut expliquer la très grande modération des groupements
en matière de taux, l’assiette étant en fin de compte restée
proche de son niveau antérieur.
Leur stratégie fiscale reposerait davantage sur la taxe
foncière sur les propriétés bâties (TFPB), taxe désormais
« pivot » pour toute hausse de taux. L’analyse d’un échantillon
représentant plus de 97 % des bases intercommunales met
en exergue une hausse du taux moyen d’environ 15 % en
2021. Cette augmentation résulterait du passage d’un taux
nul à un taux positif pour 21 groupements et d’une hausse
(parfois très forte) pour 17 % de l’échantillon. Les bases en
revanche progresseraient peu en raison d’une revalorisation
forfaitaire limitée à 0,2 % et de la réduction de moitié des
bases industrielles. La taxe GEMAPI, au niveau encore
modeste (environ 170 millions d’euros en 2020) constituerait
également un élément de la stratégie fiscale intercommunale
en 2021 avec sur le même échantillon une hausse attendue
de 40 %.
Enfin, pour la 1ère année, les EPCI à FP perçoivent une
fraction de TVA. D’un montant de près de 7 milliards d’euros,
elle correspond au produit supprimé de taxe d’habitation sur
les résidences principales (THRP) valorisé au taux de 2017 et
complété par les compensations d’exonérations de TH et la
moyenne des rôles supplémentaires 2018-2020. La perte de
n DES GFP QUI CONFIRMENT LEUR RÔLE D’INVESTISSEURS MALGRÉ UNE STABILITÉ DE LEUR ÉPARGNE
GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE 25 25
recettes est donc compensée mais sans dynamisme en 2021
du fait des dispositions adoptées en loi de finances.
L’évolution des dotations et compensations fiscales
refléterait les impacts des réformes fiscales avec une
forte hausse due à l’intégration des compensations pour
la réduction des bases industrielles de TFPB et CFE
(+ 1,6 milliard d’euros) et une baisse liée à la perte des
compensations d’exonérations de TH (- 500 millions
d’euros). La dotation d’intercommunalité bénéficie de
l’augmentation annuelle à hauteur de 30 millions d’euros
décidée lors de la réforme de 2017 qui porte son montant
total à 1,6 milliard d’euros, tandis que la dotation de
compensation (4,7 milliards d’euros) diminue en raison de
l’écrêtement servant à financer une partie de la hausse de la
péréquation communale.
Au global le poste progresserait de 11,7 % pour représenter
9,2 milliards d’euros.
Les autres recettes, 7 milliards d’euros, progresseraient de
2,1 % en lien avec des recettes tarifaires qui repartiraient à la
hausse après leur contraction en 2020 (- 5,8 %).
Les dépenses de fonctionnement, 40,6 milliards d’euros,
augmenteraient de 1,4 %, soit légèrement plus que les
recettes. Hors les AC/DSC (attributions de compensation
et dotations de solidarité communautaires) versées aux
communes qui se stabilisent du fait de périmètres désormais
actés, la hausse serait de 2 %.
Les charges à caractère général (7,4 milliards d’euros)
contribueraient pour l’essentiel à ce dynamisme avec une
croissance de 4,2 % qui refléterait la hausse de l’inflation,
l’augmentation des effectifs et le retour à une organisation
des services plus classique (réouverture de certains services,
retour en présentiel des agents,…).
Les frais de personnel (10,4 milliards d’euros) augmenteraient
également mais dans une proportion moindre (+ 1,7 %),
l’indice minimum du traitement des agents n’étant relevé
qu’à compter d’octobre 2021 et la progression des effectifs
étant limitée.
Les dépenses d’intervention, qui s’étaient déjà fortement
accrues en 2020 (+ 5,6 %) sous l’effet notamment des
subventions versées, enregistreraient à nouveau une
hausse (+1,5 %) et s’établiraient à 8,5 milliards d’euros. Les
intercommunalités confirmeraient ainsi leur soutien à leur
territoire en maintenant leurs subventions à un niveau élevé :
il est significatif qu’à ce titre, les subventions versées aux
organismes « rattachés » aient augmenté en 2020 dans les
secteurs les plus touchés par la crise : transports, action
économique, mais aussi culture. Les intérêts enregistreraient
une nouvelle baisse (- 5 %), les taux restant bas, et les autres
dépenses se maintiendraient au niveau observé en 2020 en
lien avec la stabilité des reversements fiscaux.
L’épargne brute (recettes diminuées des dépenses de
fonctionnement) se maintiendrait à 5,9 milliards d’euros
(+ 0,2 %). Le recul de 2020 (- 6,5 %) ne serait donc pas
rattrapé. Déduction faite des remboursements de la dette
(2,5 milliards d’euros), l’épargne nette serait en repli de 3,0 %
à 3,4 milliards d’euros.
Elle permettrait cependant de financer un tiers des
dépenses d’investissement (37 % en 2020 et 36 % en 2019)
dont le fort dynamisme reprendrait (+ 8,6 % en 2021 et
+ 33 % entre 2016 et 2019) après la pause de 2020 (- 7,1 %)
liée essentiellement aux échéances électorales, à la crise
sanitaire et au renouvellement des équipes dirigeantes. Avec
10,4 milliards d’euros, les investissements intercommunaux
seraient à leur plus haut niveau en 2021. En 2020, alors
que les dépenses d’équipement chutaient (- 10,4 %), les
subventions versées s’inscrivaient en hausse (+ 5,7 %) ;
les EPCI les plus intégrés ont en effet soutenu leur tissu
économique à travers une participation aux fonds régionaux
notamment. En 2021, les investissements directs comme
subventionnés enregistreraient une hausse marquée. Les
intercommunalités devraient se saisir des différentes aides
liées au Plan de relance (cf. page 4) pour lancer des projets
le plus rapidement possible.
Les dotations d’investissement et subventions reçues
seraient en hausse de 10,9 % : le FCTVA progresserait de
près de 8 %, la plupart des groupements percevant un
versement l’année de leurs dépenses éligibles. Les EPCI à FP
bénéficieraient par ailleurs des montants supplémentaires
de la DSIL exceptionnelle mise en place pour le Plan de
relance. L’ensemble de ces recettes financerait 40 % des
investissements.
Les emprunts, en progression depuis 2017, augmenteraient
à nouveau pour atteindre 3,7 milliards d’euros. Cette hausse
continue est à mettre en regard avec le poids de plus en
plus important des EPCI dans les investissements locaux,
qui résulte en grande partie de la nature de certaines de
leurs compétences nécessitant des équipements durables
mais coûteux : mobilités, déchets ménagers, eau et
assainissement. Le flux net de dette (différence entre les
emprunts et les remboursements), s’élèverait à 1,2 milliard
d’euros, ce qui porterait l’encours de dette en fin d’exercice
à 28,5 milliards d’euros. En ajoutant la dette détenue par les
budgets annexes des GFP, 21,6 milliards d’euros, le poids
de l’intercommunalité à fiscalité propre dans la dette locale
serait de 27 %.
Source : La Banque Postale à partir d'un échantillon de 1 142 EPCI
à fiscalité propre.
Stratégie fiscale des EPCI à fiscalité propre
sur le foncier bâti
© La Banque Postale Collectivités Locales
Pas de taux
Baisse du taux
Taux constant
Hausse du taux
Mise en place d'un taux
en 2021
n/c
ÉVOLUTION DU TAUX DE TFPB EN 2021
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque. 26
UNE STABILITÉ INSTITUTIONNELLE DANS UN CONTEXTE
DE POURSUITE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
Compétence eau et assainissement pour les CA et les CC
Conformément à la loi NOTRé, le transfert des compétences eau et assainissement est effectif depuis le
1er janvier 2020 pour les communautés d’agglomération (CA) avec possibilité de délégation aux syndicats. Pour les
communautés de communes (CC) qui n’exerçaient pas encore ces compétences, l’échéance avait également été fixée
à cette date mais deux lois postérieures leur ont donné la possibilité de reporter le transfert au 1er janvier 2026 au plus
tard, sous réserve d’une minorité de blocage (25 % des communes et 20 % de la population) exprimée par délibération
jusque début 2020. Au 1er janvier 2021, la proportion de CC exerçant la compétence eau potable est de 33 % contre
27 % deux ans plus tôt et 41 % contre 38 % pour l’assainissement collectif.
Ce transfert a entraîné des écritures financières entre les comptes des communes et de leurs groupements mais
également entre les budgets principaux et annexes perturbant ainsi la lecture des comptes. Trois particularités
peuvent être mentionnées : la suppression des budgets annexes communaux et la réintégration des éléments du
bilan dans leurs budgets principaux ; les délais nécessaires à la transcription de ces éléments dans les comptes
des intercommunalités ; et enfin les modalités de reversement des excédents ou déficits des budgets annexes
communaux vers les intercommunalités, qui nécessitent des conventions et ne donnent pas lieu, en pratique,
à des écritures comptables facilement interprétables.
Compétence d’autorité organisatrice de la mobilité (AOM) pour les CC
La LOM (loi d’orientation des mobilités) donne la possibilité à une CC qui le souhaite de devenir AOM sur son ressort
territorial (seule ou via un syndicat mixte), sans obligation d’organiser un service de transport régulier ; l’idée étant
précisément d’exercer cette compétence « sur mesure », notamment dans les territoires peu denses.
La date de délibération des communes est fixée au 31 mars 2021 pour un transfert effectif au 1er juillet 2021.
Si les communes décident de ne pas transférer, la compétence sera exercée de droit par la région, sur le ressort
territorial de la CC, à compter du 1er juillet 2021. Selon le bilan présenté dans le rapport Duron (juillet 2021), sur 965 CC,
48 % sont de nouvelles AOM locales, 46 % n'ont pas pris la compétence (la région est donc AOM locale par substitu-
tion dans ces territoires) et 5 % étaient déjà compétentes(1).
Compétence plan local d’urbanisme (PLU) pour les CA et les CC
La date du transfert de la compétence PLU aux CA et CC a évolué au fil des lois prorogeant l’état d’urgence sanitaire.
La loi ALUR (loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) prévoyait à l’origine un transfert automatique de la
compétence PLU à toutes les communautés début 2021, sauf si opposition d’au moins 25 % des communes repré-
sentant au moins 20 % de la population, exprimée dans les trois mois précédant cette date. La date du transfert a été
fixée au 1er juillet 2021 en l’absence d’opposition des communes, et la période qui leur a été laissée pour s’y opposer a
couru jusque fin juin 2021 (loi du 15 février 2021).
PART DES EPCI À FISCALITÉ
PROPRE EXERÇANT
01/01/2019 01/01/2021
LA COMPÉTENCE
Métropoles/CU CA CC Métropoles/CU CA CC
Eau (traitement, adduction, distribution) 100 % 57 % 27 % 100 % 90 % 33 %
Assainissement collectif 100 % 71 % 38 % 100 % 91 % 41 %
Assainissement non collectif 100 % 74 % 69 % 100 % 88 % 72 %
Source : Banatic
(1) Et 1 % des données sont manquantes. 27 27
ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES
DEPUIS 5 ANS (COMPTE SYNTHÉTIQUE DES COLLECTIVITÉS LOCALES)
Sources et périmètre de l’étude
Les données portent sur la France entière. Le compte
« collectivités locales » regroupe les budgets principaux
et annexes des régions, collectivités territoriales uniques,
départements, communes, et groupements à fiscalité
propre. Les comptes sont consolidés, les flux entre ces
collectivités étant retraités.
Par niveau de collectivités locales
Les comptes par niveau traitent uniquement les budgets
principaux (sauf mention contraire). Ils sont fondés sur les
données définitives (jusqu’en 2019) et quasi-définitives (pour
2020) des comptes administratifs ou de gestion (sources :
La Banque Postale, DGCL et DGFiP).
Pour l’exercice 2021, les données sont des prévisions
élaborées par La Banque Postale à partir d'informations
internes ou des travaux de différents organismes (DGCL,
Observatoire des Finances et de la Gestion publiques
Locales, Cabinet FSL, ODAS, DGFiP, Insee). Elles sont
également basées sur les travaux menés par la mission
Cazeneuve quant à l’impact de la crise de la Covid-19 sur
les finances locales, sur les tendances qui se dégagent
des décisions modificatives votées par un échantillon
de collectivités et sur les remontées de départements
(représentant un tiers du volume budgétaire total) grâce à
l’appui de leur club de directeurs financiers.
L’impact des changements de périmètre est précisé le
cas échéant sous les tableaux concernés. Pour rappel, à
compter de 2019, la commune et le département de Paris
ont fusionné pour former une collectivité unique à statut
particulier, comptabilisée dans le compte des « communes »
et retranchée du compte des « départements ».
Par ailleurs, les collectivités territoriales uniques (Guyane,
Martinique et Corse) sont comptabilisées dans le compte
« régions » et défalquées du compte « départements », et les
établissements publics territoriaux (EPT) sont comptabilisés
dans le compte « groupements à fiscalité propre ».
Avertissement
Les données figurant dans le présent document sont
fournies à titre indicatif et ne constituent pas un engagement
de La Banque Postale. Ce document est fourni à titre
informatif. La reproduction partielle ou totale du présent
document doit s’accompagner de la mention La Banque
Postale Collectivités Locales.
en Mds € courants 2016 2017 2018 2019 2020 2021p
SECTION DE FONCTIONNEMENT
RECETTES DE FONCTIONNEMENT (1) 214,3 219,2 222,5 228,6 224,6 232,0
Recettes fiscales 134,7 140,0 147,3 152,8 151,1 154,4
Dotations et compensations fiscale s 41,1 38,6 34,6 34,8 34,8 36,2
Participations 9,3 10,2 9,7 10,1 10,6 11,2
Produits des services 15,6 16,1 17,1 17,6 15,3 17,2
Autres recettes 13,6 14,4 13,8 13,3 12,7 12,9
DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT (2) 181,6 185,2 186,2 189,3 189,4 193,5
Dépenses de personnel 64,0 65,4 65,8 66,8 67,5 68,6
Charges à caractère général 37,8 38,8 39,7 41,0 39,8 41,5
Dépenses d'intervention 71,5 72,6 73,1 74,0 74,1 76,0
Autres dépenses 3,7 4,1 3,5 3,6 4,2 3,9
Intérêts de la dette 4,5 4,3 4,1 3,9 3,7 3,5
ÉPARGNE BRUTE (3)=(1)-(2) 32,7 34,0 36,3 39,3 35,2 38,5
ÉPARGNE NETTE (3bis)=(3)-(8) 17,3 18,5 20,2 23,0 18,8 21,7
FINANCEMENT DE L'INVESTISSEMENT
DÉPENSES D'INVESTISSEMENT (4) 47,3 50,9 53,3 60,4 55,9 59,8
Autofinancement des investissements (5)=(3)-(9) 29,1 32,5 34,1 39,6 31,3 33,9
Recettes d'investissement (6) 17,0 17,8 19,3 20,6 20,4 22,1
Flux net de dette (7) : 1,2 0,6 -0,1 0,3 4,2 3,8
• Emprunts nouveaux* 16,5 16,1 16,0 16,7 20,6 20,5
• Remboursements* (8) 15,3 15,6 16,2 16,3 16,4 16,7
Variation du fonds de roulement (9)=(3)+(6)+(7)-(4) 3,5 1,5 2,2 -0,2 3,9 4,6
* hors opérations financières.
DÉPENSES TOTALES
(HORS REMBOURSEMENTS DE DETTE) = (2)+(4) 228,9 236,1 239,5 249,7 245,3 253,3
ENCOURS DE DETTE AU 31 DÉCEMBRE 172,2 173,7 174,6 175,0 179,2 183,0
Budgets principaux et budgets annexes consolidés des flux croisés. p : prévisions La Banque Postale Collectivités Locales. Société Anonyme au capital de 100 000 euros. Siège social : 115 rue de Sèvres 75006 Paris. 792 665 572 RCS Paris. labanquepostale.fr/collectivites.html.
Réalisé par la Direction des études de La Banque Postale Collectivités Locales - Directeur de la publication : Serge Bayard - ISSN 2272-5210 Octobre 2021 - La reproduction partielle ou totale du présent document doit s’accompagner de la mention La Banque Postale Collectivités Locales.
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COLLECTIVITÉS
LOCALES
Les Finances Locales – 10/2021 – Document non contractuel –
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